авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лабутина, Вера Николаевна Конституционно­правовые основы правотворческой деятельности субъектов ...»

-- [ Страница 5 ] --

использовать предварительную Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общ. ред. Кудрявцева Ю. В. М., 1994. С. Российская газета. 17.02.1995. № общественную экснертизу важнейших законопроектов. Президент Российской Федерации в своем послании от 23.02.1996 года^^^ в качестве одного из важных направлений законотворческого процесса определена координация правотворчества субъектов федерации с федеральным уровнем, разработка модельных законодательных актов. В послании Федеральному Собранию на 2005 год глава государства обратил внимание на то, что необходимым условием развития в стране демократии является создание эффективной правовой системы, а отказывать собственному народу, самим себе в способности жить по демократическим законам - это значит не уважать себя, своих сограждан.^^^ В своих посланиях глава государства не обходит вниманием и проблемы осуществления контроля. Так, в Послании Федеральному Собранию на год Президент особо отметил, что «контроль за соблюдением федеральных законов следует переводить в плановый режим, тесно работая с органами юстиции, прокуратуры и судами». В Послании на 2002 год глава государства сказал, что «настало время перенести на окружной уровень иснолнение некоторых федеральных функций, нриблизить их к территориям. Прежде всего - в части контрольной и кадровой paбoты».^^^ Президентский контроль - это деятельность самого Президента Российской Федерации, а также Администрации Президента и ее структурных подразделений за выполнением органами исполнительной власти законов, указов, распоряжений, поручений, посланий Президента, принятых в их исполнение постановлений и распоряжений Правительства, федеральных программ, направленная на выявление различных отклонений (недостатков, ошибок, правонарушений) в организации государственного управления и Российская газета. 27.02.1996. № Российская газета. 26.04.2005..№ Российская газета.04.04.2001. J b V Российская газета. 19.04.2002. № принятие на этой основе необходимых решений по их устранению и предупреждению нарушений в будущем.^^^ Указом Президента Российской Федерации от 16.07.2004 года № 910 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 26.04.2005 года № 473) создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по совершенствованию государственного управления. На нее в качестве основных задач возложены функции по совершенствованию правового регулирования разграничения польюмочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления;

исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Указом Президента Российской Федерации от 06.04.2004 года J o 490 «Об V утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 01.08.2005 года N» 903) предусмотрено, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, сформированным в соответствии с пунктом «и» статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуш;

ествляет контроль за исполнением решений главы государства. Во исполнение указанных полномочий Администрация осуществляет функции контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента Российской Федерации, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента Российской Федерации.

Контрольные функции, возложенные на Администрацию Президента, реализуются данным государственным органом непосредственно либо через ^'"' Тарасов А. М. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности. // Государство и право. 2002. № 11. С. ^^' Собрание законодательства Российской Федерации. 02.05.2005. N° 18. ст. ^" Собрание законодательства Российской Федерации. 08.08.2005. № 32. ст. его самостоятельные подразделения, к которым относится Контрольное управление Президента Российской Федерации, В Положении, регулирующем правовой статус обозначенного подразделения, определены объекты президентского контроля. В том числе, к ним относятся и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со своими основными функциями Контрольное управление Президента РФ организует и проводит проверки и иные мероприятия по контролю.

Наивысшей степенью эффективности президентского контроля является направление по его результатам доклада главе государства. Данное решение принимается руководством Администрации Президента РФ в случаях, когда в ходе осуш;

ествления контроля установлены существенные нарушения требований законов и других нормативных правовых актов. По итогам такого контроля главой государства может быть издан соответствующий указ либо распоряжение, дано поручение Председателю Правительства Российской Федерации, руководителям проверяемых органов о принятии мер по устранению и недопущению отклонений в исполнении нормативных правовых актов. Решающую роль в организации президентского контроля может играть его нормативно-правовое обеспечение в процессе подготовки, проведения и " подведения итогов по результатам выявленных несоответствии.

Основы контроля главы государства за соответствием принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации установлены в российской Конституции и Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Указанный федеральный законодательный акт закрепляет процедуру и порядок осуществления президентского контроля в этой сфере, который заключается во введении конституционно-правовой ответственности законодательного органа государственной власти и высщего должностного лица субъекта Российской ^" Указ Президента Российской Федерации от 08.06.2004 года J^» 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 14.06.2004. N° 24. ст. " " Тарасов А. М. Указ. соч. С. Федерации, устанавливая широкий неречень контрольных нрезидентских полномочий.

Причем, федеральным законом в новой редакции глава государства наделяется особыми полномочиями - судебными, функциями осуществления правосудия по применению конституционно-правовой ответственности в отношении высшего должностного лица субъекта РФ. Акцентирование внимания на эту категорию должностных лиц обусловлено тем, что зачастую именно нормативно-правовые акты, издаваемые руководителями субъектов Федерации, в наибольшей степени нарушают права и свободы граждан, не соответствуют актам федеральных органов государственной власти. Однако следует обратить внимание на отсутствие четко сформулированного в новой редакции федерального закона юридического состава конституционного правонарушения, за совершение которого высшее должностное лицо субъекта может быть отрешено от должности: утрата доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанностей, без диспозиции как основного элемента правовой нормы не может существовать и санкция.

Несоблюдение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, издание органами государственной власти субъектов Федерации противоречащих им актов и длительное неприведение их в соответствие, в том числе, на основании судебных решений, следует рассматривать как конституционное правонарушение, влекущее применение мер нового, нетрадиционного для практики Российской Федерации вида публично-правовой ответственности - конституционной ответственности.

Конституционная ответственность в действующем законодательстве не формализована и не устанавливается в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Она в последнее время в юридической ^^^ рассматривается как особый вид ответственности, которому ^ ^ Черепанов В.А. Реформа государственной власти в субъектах Российской Федерации // Закон и право. 2005.

•'.№4. стр. 12- ^^^ Безуглов Л.Л., Солдатов С.Л. Конституционное право России. М., 2001. С. 65;

Боброва Н.А. Зражевская Т.Д.

Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С. 17;

Кутафий О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. присуще наличие специфических оснований, санкций, субъектов и источников ответственности. Причем конституционная ответственность дифференцируется по основаниям, характеру, условиям и порядку наступления в зависимости от ее субъектов: высшее должностное лицо и законодательный орган государственной власти субъектов РФ.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» перед применением мер конституционно-нравовой ответственности нрименяются меры предупреждения от совершения более серьезных правонарушений. К мерам предупреждения следует относить:

1. Вынесение Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным федеральным законом.

2. Приостановление Президентом Российской Федерации действия акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения нрав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

3. Обращение Президента Российской Федерации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также использование согласительных нроцедур, в случае возникновения разногласий нри реализации своих контрольных функций. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Основания применения ответственности (виды нарушений) указаны в Федеральном законе «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с градацией на органы, принявшие акт:

1. Непринятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации мер по приведению конституций и законодательных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами при наличии решения суда о признании их противоречащими федеральному закону и недействующими более шести месяцев.

2. Непринятие высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) мер в течение двух месяцев по исполнению решения суда о признании нормативного правового акта, противоречащим Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

3. Уклонение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение двух месяцев со дня издания указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации от принятия акта, признающего его утратившим силу или вносящего в него изменения, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

За любое совершенное правонарушение предусматриваются меры воздействия, в настояшем случае меры ответственности. Учитывая специфику рассматриваемых правонарушений, можно говорить и о наложении специальных санкций на органы и должностных лиц, совершивших противоправные деяния. Мерами ответственности выступают:

1. Президент Российской Федерации принимает решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, полномочия которого прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа.

2. Президент Российской Федерации отрешает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от должности, если в течение месяца со дня вынесения ему Президентом РФ предупреждения указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения.

Различны и сроки принятия мер воздействия при осуществлении президентского контроля. Так, срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия нормативного правового акта. Срок же, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске указапного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

Нечеткое закрепление сроков принятия мер ответственности и неясность в том, какой именно орган либо должностное лицо нанравляют Президенту Российской Федерации информацию о сложившейся ситуации в отношении конкретного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, усложняют процесс приведения акта в соответствие с федеральным законодательством, а реализация механизма по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации становится невозможной.

Например, 28.06.1995 года Верховным Судом Карачаево-Черкесской Республики принято решение, которым Закон Карачаево-Черкесской Республики от 20.01.1995 года J T 27-XXI «О порядке применения Закона N»

РСФСР «О реабилитации жертв политических репрессий в отношении граждан карачаевской национальности в Карачаево-Черкесской Республике»^^^ признан недействительным и не порождающим правовые последствия. Закон Карачаево-Черкесской Республики о признании утратившим силу названного республиканского акта издан только 17.07.2002 года. Следовательно, решение суда общей юрисдикции оставалось не исполненным 7 лет. Этот пример является не единичным случаем в Южном федеральном округе по продолжительному неисполнению решений судов общей юрисдикции.

При этом Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31.12.2005 года №. 203-ФЗ), предусматривающий меры ответственности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, действовал, а вот механизм применения этой ответственности не реализовывался.

Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые - в качестве основной своей функции - обеспечивают реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Правовой статус этого должностного лица установлен Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000 года № 849 «О нолномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 21.03.2005 года К» 316).^^^ Полномочный представитель в части осуществления ^" День Республики. 27.01.1995. Ко ^ ^ Закон Карачаево-Черкесской Республики «О признании утратившим силу Республиканского закона «О •' порядке применения Закона Российской Федерации «О реабилитации жертв политических репрессий» от 17.07.2002 года.№ 31-РЗ// День Республики. 25.07.2002..№ 88- ^'' Собрание законодательства Российской Федерации. 28.03.2005. № 13. ст. контрольных функций по обеспечению законности издаваемых региональных нормативных правовых актов принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента.

По результатам контроля полномочный представитель готовит и представляет Президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит свои предложения. Становление института главных федеральных инспекторов, входящих в состав аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, можно рассматривать в качестве этапа по дальнейшему развитию инфраструктуры контрольной деятельности.

Главный федеральный инспектор представляет полномочного представителя Президента России непосредственно на территории субъекта Российской Федерации. Именно это должностное лицо обеспечивает реализацию задач полномочного представителя Президента России в федеральном округе, в том числе по вопросам организации контроля за исполпением законодательства.

Федеральные инспектора, таким образом, становятся основной силой, осуществляющей контроль и выполняющей огромную работу по реализации решений, как Президента Российской Федерации, так и его полномочного представителя в федералыюм округе. Благодаря институту федеральной инспектуры стало возможным более гибко реагировать на возникающие проблемы и, что самое важное, оперативно их устранять. Можно сказать, что главный федеральный инспектор является инструментом, производящим текущий повседневный мониторинг положения на подведомственной ему территории, первым выявляет отклонения от нормы и первым же реагирует на устранение этих нарушений. Нормой считается надлежащее безусловное и своевременное исполнение требований законодательства Российской Федерации.

Полномочный представитель как еще один из институтов механизма обеспечения единства правового пространства вполне может выступать тем связующим звеном, которое должно направлять главе государства всю информацию необходимую для применения мер воздействия к законодательным (представительным) органам и высшим должностным лицам субъектов Федерации в процессе выявления хотя бы одного из вышеизложенных оснований.

Как показала практика, полномочий, предоставленных данному должностному лицу, для реализации важнейших государственных задач в федеральных округах недостаточно. Одной из функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе является организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, федеральных программ в федеральном округе. Единственной мерой ее исполнения является внесение Президенту Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарущения нрав и свобод человека и гражданина.

С учетом примеров недейственности механизма обеспечения единства правового пространства, без четкого взаимодействия всех его институтов, в том числе и должностных лиц, ответственных за реализацию этих функций, следует обратить внимание, что полномочным представителям по округам значительно легче контролировать выполнение высшими должностными лицами субъектов решений судов, а также исполнение ими предупреждений, вынесенных Президентом Российской Федерации. Следовательно, возможно наделение полномочных представителей Президента Российской Федерации правом контроля за исполнением решений соответствуюш;

их судов о признании актов органов государственной власти субъектов, противоречаш;

ими Конституции РФ и федеральному законодательству, В случае установления оснований применения конституционной ответственности, предусмотренных статьями 9, 19 и 29.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направлять Президенту Российской Федерации предложения о принятии соответствующих мер к органам государственной власти субъектов Федерации.

Президентский контроль за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации тесно взаимосвязан с деятельностью органов прокуратуры (Генеральная прокуратура Российской Федерации и прокуратуры субъектов Российской Федерации).

Падзорная деятельность прокуратуры за соблюдением Конституции Российской Федерации отличается тем, что прокуратура, имея систему своих органов на местах, обладает обширной информацией о нарушениях конституционных норм и имеет возможность для более оперативного вмешательства. Деятельность по надзору за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 17.01.1992 года Ш 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 15.07.2005 года N 138-Ф3).^''° Что касается надзора за законностью конституций (уставов) субъектов РФ, то в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.07.2003 года Ш 13 Собрание законодательства Российской Федерации. 18.07.2005. N° 29. ст. П,^"*' прокурор субъекта Российской Федерации вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону, а Генеральный прокурор Российской Федерации - в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов.

Ежегодно возрастает количество незаконных нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ, Способы прокурорского реагирования на принятие таких актов различны: принесение протестов, внесение представлений, обращение с заявлениями в суды общей и арбитражной юрисдикции. В результате надзорной деятельности органами прокуратуры субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, в 2004 году принято 286 мер прокурорского реагирования, а в 2005 - 370.

Но не всегда требования прокуроров исполняются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При оставлении органами государственной власти предложений, изложенных в представлениях и протестах, без удовлетворения, прокуроры направляют заявления о признании актов, неподлежащими применению, в судебные органы, которыми в 2004 году удовлетворено 41 направленное исковое заявление, а в 2005 - 17.

Несмотря на наличие у прокурора права в судебном порядке требовать проверки законьюсти правовых актов субъектов, перед прокуратурой стоит достаточно сложная проблема: какими способами и средствами предупреждать принятие противоречащих правовых актов.

Необходимо изыскание новых методов для того, чтобы правовые акты соответствовали положениям Конституции России и федеральных законов.

Акцент надзора прокуратуры следует перенести на выявление нарушений федерального законодательства еще до издания актов субъектов. Согласно пункту 1 статьи 1 и статье 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры наделены правом участия в правотворческой ^'" Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2003 года № 13-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 28.07.2003. N° 30. ст. деятельности посредством дачи заключений, замечаний и предложений на законопроекты субъектов Федерации. Это несколько видоизмененное полномочие прокуратуры — достаточно эффективное средство для предупреждения принятия противоречащих актов еще на стадии подготовки проектов к рассмотрению.

В арсенале средств прокурорского реагирования существует и такая мера, как предостережение о недопустимости нарушения закона. Некоторые авторы, изучавшие особенности применения прокурорами предостережений, отмечали, что предостережение - «это средство индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц».^''^ По мнению Т. Рабко, «объявление предостережения при осуществлении надзора за законностью правовых актов, принимаемых в форме законов, возможно».^''^ Рассмотрение вопроса о вынесении предостережения только представительным органам государственной власти субъектов Федерации несколько однобоко, поскольку незаконные акты издаются как высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, так и их высшими должностными лицами.

В практике прокурорского надзора возникают ситуации, которые требуют применения к должностным лицам предостережения, когда «существует угроза нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан».^'*'* При ее изучении были установлены примеры того, как прокуроры субъектов предотвращали подписание главами законов, противоречащих актам вьющей юридической силы. Так, прокурор Волгоградской области в случае принятия закона представительным органом вопреки заключению нрокурора, направлял письма с предложением использовать отлагательное вето высшему должностному лицу области, подписывающему и обнародующему законы. В соответствии с обращением прокурора без подписания возвращены в областную Думу законодательные акты «О трудовых коллективах», «Об экологической безопасности на территории Волгоградской области».

^^^ Викторов и. Предостережение о недопустимости нарушения закона. // Законность. 1999. № 8, С. ^*^ Рабко Т. Предостережение при надзоре за соответствием законам РФ актов представительных органов власти субъектов Федерации. // Законность. 2002. № 11. С. ^^* Григоренко В., Демиденко И. Предостережение о недопустимости нарушения закона. М., 1986. С. 8- Такие действия прокурора Волгоградской области, по мнению Рабко Т., близки по своей сути к действиям, предпринимаемым прокурором при объявлении предостережения о педопустимости нарушения закона.^"*^ Это прослеживается из того, что прокурор области определяет свои действия как «письменное обраш;

ение», а в соответствии со статьей 25.1 федерального закона о прокуратуре предостережение объявляется прокурором в письменной форме.

Следовательно, прокуроры субъектов вправе использовать в качестве меры прокурорского реагирования в отношении нормативных правовых актов предостережение о недопустимости нарушения закона на стадии подготовки и рассмотрения проектов правовых актов.

Еще одним средством органов прокуратуры при реализации их полномочий является их наделение правом законодательной инициативы, которым, в частности, обладают прокуроры Республики Северная Осетия Алания, Краснодарского края, Волгоградской и Ростовской областей.

Тесное сотрудничество органов прокуратуры с Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации, территориальными органами Министерства юстиции Российской Федерации становится особенно актуальным в свете укрепления конституционной законности в стране. Это принесет только положительные результаты в обеспечении верховенства закона.

§ 4. Контрольно-экспертный учет Министерством юстнции Российской Федерации и его территориальными оргаиами нормативных иравовых актов субье1сгов Росснйской Федерации.

Следуюш;

им институтом механизма обеспечения единства правового пространства России выступает Министерство юстиции Российской Рабко Т. Там же С. Федерации, которое в соответствии с Положением о нем, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 года №. ПП,^"*^ является единственным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным 'У Л П с 1994 года проводить официальную юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Административная реформа федеральных органов исполнительной власти, проводимая согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 года Я» 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 14.11.2005 года J f 1319), Sc затронула и Министерство юстиции Российской Федерации. В результате проводимой реформы на Минюст России возложены полномочия по координации и контролю деятельности подведомственных ему федеральных служб: исполнения наказания, судебных приставов и регистрационной службы. Функции но обеснечению единства правового пространства, ранее закрепленные за упраздненными территориальными органами юстиции по субъектам РФ, переданы главным управления Минюста России по федеральным округам.'^'*^ В свою очередь, для более эффективного выполнения возложенных на главные управления задач, ими были созданы структурные подразделения практически в каждом субъекте Российской Федерации. Например, в пределах Южного федерального округа действует таких подразделений.

Таким образом, несмотря на все объективные обстоятельства, полномочие Минюста России по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов сохраняется, что указывает на его государственную и политическую значимость.

^''* Собрание законодательства Российской Федерации. 31.10.2005. К^ 44. ст. ^"^ Указ Президента Российской Федерации от 03.12.1994 года № 2147 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 28.05.2004 года № 699) // Собрание законодательства Российской Федерации.

31.05.2004..№22. ст. ^"^ Собрание законодательства Российской Федерации. 21.11.2005. № 47. ст. ^'" Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 28.01.2005 года № 7 «Об утверждении Положения о главных управлениях Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам и перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам» // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 07.03.2005. № Обращаясь к 200-летней истории, следует нодчеркнуть, что Министерство юстиции с момента его образования играло достаточно активную и отличную от других ведомств роль в формировании российского государства. Согласно манифесту Александра I от 1802 года об учреждении министерств (их стало восемь: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, юстиции, народного нросвещения) все министры обладали иравом законодательной инициативы. При этом Министерство принимало участие в разработке и обсуждении законопроектов, составляло отзывы на проекты законов, подготовленные в других ведомствах, участвовало в кодификации и систематизации законодательства, чем другие министерства не занимались.

Деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по обеспечению единства правового пространства осуществляется по двум основным направлениям: участие в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ и, как его составпой части, проведение их юридической экспертизы.

Одной из форм деятельности органов юстиции является участие в правотворческом процессе субъектов. Этот способ стал действенным средством, способствующим уменьщению количества принимаемых незаконных актов. Формами сотрудничества территориальных органов Министерства юстиции с органами власти субъектов в сфере нормотворчества стали оказание методической помощи в организации законодательного процесса, проведение семинаров с заинтересованными структурными подразделениями, участие в разработке наиболее важных законопроектов, проведение юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, самостоятельная подготовка проектов и т.д.

В Южном федеральпом округе участие органов юстиции в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ осуществляется на основании соглашений, заключаемых между Главным управлением и органами государственной власти субъектов о взаимодействии в сфере юстиции. Такие соглашения в 2005 году заключены с законодательными и исполнительными органами государственной власти всех субъектов Российской Федерации округа.

В юридической литературе часто можно встретить предложения о введении обязательной предварительной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ со стороны Минюста России и его территориальных органов. Подготовка экспертных заключений на проекты актов и стала основной формой работы с ними, в ней участвуют все территориальные органы.

По мнению А.В. Киселевой,^^° идея проведения обязательпой предварительной экспертизы «глубоко контрпродуктивна». Она объясняет это двумя причинами.

Во-первых, она значительно усложнила бы и затянула весь правотворческий процесс. Во-вторых, обязательная экспертиза по существу означала бы предварительное санкционирование законов и иных правовых актов субъектов РФ со стороны федеральных органов.

Однако такое мнение оспоримо. Во-первых, обратим внимание на такой критерий конституционности акта, как принятие (издание) его по форме (закон, указ, инструкция и т.д.), нредусмотренной действующим федеральным законодательством. Соблюдение конкретной формы акта служит оптимизацией содержания акта с учетом его места в правовой системе. Определенное значение имеет соблюдение процедурных правил обсуждения и принятия нормативного правового акта. Такие правила устанавливают последовательность действий в правотворческом процессе. Все правотворческие процедуры должны быть легитимными, а искажения при обсуждении проекта акта недопустимы. При издании нормативного правового акта необходимо соблюдать: проведение всех чтений и утверждение определенным количеством депутатов - для законопроектов, порядка визирования и надлежащего согласования с заинтересованными органами ^'° Киселева А.В. Правовое государство и проблемы обеспечения единого конституционного пространства. Сб.

Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации Ростов-на-Дону, 2003. С. государственной власти и т.д. Поэтому возникает вопрос: о предварительном контроле за нормативными правовыми актами. Во-вторых, если учитывать, что этот вид контроля осуществляется до опубликования актов, а, следовательно, до их вступления в законную силу, то в этом случае не устанавливается какого либо рода предварительного санкционирования для законов и иных актов субъектов Федерации со стороны федеральных органов исполнительной власти.

В-третьих, предварительно проводимая юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов позволяет значительно сократить количество принимаемых органами государственной власти незаконных региональных актов. Это подтверждается и практикой. Участие органов юстиции в правотворческом процессе органов государственной власти субъектов РФ является одной из форм взаимодействия между этими органами и составной частью работы по обеспечению единства правового пространства России и, кроме того, действительно эффективной. Об этом свидетельствует статистика.

Так, в 2004 году органами юстиции субъектов Южного федерального округа рассмотрено 4164 проектов нормативных правовых актов, а в 2005 - 4173. В среднем по округу органами государственной власти субъектов в 2004 году было учтено около 27% замечаний, высказанных органами юстиции на проекты нормативных правовых актов, а за указанный период 2005 года этот процент значительно увеличился и составил 100% от общего числа отрицательных заключений на проекты.

Еще одной формой участия в правотворческой деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является ранее сложившаяся практика Управления Минюста России по Карачаево-Черкесской Республике и Главного управления Минюста России по Волгоградской области, которые были наделены правом законодательной инициативы. За два года реализации этого права органы юстиции Карачаево-Черкесской Республики и Волгоградской области самостоятельпо разработали порядка проектов, которые позволили ускорить процесс приведения незаконных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. После реформирования Минюста России данным полномочием в этих субъектах наделен руководитель Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу. Право законодательной инициативы выступает тем «установленным порядком», благодаря которому органам юстиции предоставляется возможность более оперативно принимать меры по устранению выявленных противоречий и их позиция не зависит от мнения других заинтересованных структур. Наделение законодателем органов юстиции рассмотренным правом выступает той насущной необходимостью, которая позволит в какой-то степени компенсировать недостаток полномочий.

Следующей функцией Минюста России, направленной на обеспечение единства правового пространства, является ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, созданного в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».^^' Порядок ведения федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 29.11.2000 года J f So 904.^^^ Дальнейшая конкретизация положений указа Президента Российской Федерации от 10.08.2000 года J » 1486 и постановления Правительства V Российской Федерации от 29.11.2000 года J e N была осуществлена Минюстом России, которым утверждены разъяснения по ведению федерального регистра нормативных правовых актов Российской Федерации.

Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации призван обеспечить конституционную безопасность и единство правового пространства, способствовать формированию сильной ^" Собрание законодательства Российской Федерации. 14.08.2000. № 33. ст. ^'^ Собрание законодательства Российской Федерации. 04.12.2000. N° 49. ст. " ' Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 12.01.2004 года Ш 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (в редакции Приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 06.05.2005 года № 60) // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. 30.05.2005. Ns государственной власти в России и укреплению целостности российского государства. Он способен сделать прозрач{1ым правовое поле субъектов Российской Федерации. Это позволит устранить препятствия для проводимых экономических преобразований, создать равные условия деятельности для всех хозяйствующих субъектов и благоприятные предпосылки для инвестиционной деятельности. Основными задачами

его ведения являются реализация конституционных прав граждан Российской Федерации на доступ к информации;

контроль за нормативными правовыми актами субъектов Федерации путем проведения их юридической экспертизы, выявления незаконных актов и принятия мер по их приведению в соответствие с федеральным законодательством и т.д.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации и приказу Минюста России, в федеральный регистр включаются конституции (уставы), законы, нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, а также дополнительные сведения (экспертные заключения Минюста России и его территориальных органов на правовые акты;

акты судебных органов и иные сведения, которые позволяют более точно узнать «судьбу» правового акта).

С момента начала этой работы, 01 января 2001 года, в него включено около 30 тысяч актов субъектов Федерации Южного федерального округа, из них действующих - порядка 19 тысяч, из них в 176 актах выявлены нарущения федерального законодательства.'^^'' В целом ведение федерального регистра отождествляется с государственной регистрацией нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, понятие которой до настоящего времени научно не ^^* Сведения окружного уровня (Южный федеральный округ) Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2006 года обосновано. На наш взгляд, под государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации следует понимать акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения сведений о нормативном правовом акте и дополпительную информацию о нем в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Регистрацию следует анализировать с позиции института публичной власти для обеспечения публичных интересов и охраны законности на правовом поле, регулируемого нормами административного и конституционного права. Из чего можно говорить об устойчивой связи государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с формирующимся «регистрационным правом». Однако окончательно данный вид регистрации будет сформирован только после придания акту государственной регистрации нормативных актов субъектов юридического значения.

Государственная регистрация нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является довольно новым явлением. Функциональным ее значением выступает обеспечение соответствия конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральных законов, что в условиях построения единого правового пространства Российской Федерации приобретает немаловажную роль. Согласно статье 2 Конституции Российской Федерации обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Законодательное закрепление на федеральном уровне обязанности государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и размещения их в федеральном регистре как неотъемлемых условий вступления их в силу во многом бы способствовало реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на получение достоверной информации о нормативных правовых актах, принимаемых не только в конкретном субъекте, но и в Российской Федерации в целом.

В Э О С Я И возникла потребность в надлежащем правовом обеспечении ТЙ ВЗ указанной деятельности - принятии новых федеральных законов о федеральном регистре и о нормативных правовых актах.

Основной недостаток ведения федерального регистра заключается в том, что в него включаются все правовые акты, поступающих в органы юстиции, даже те, которые содержат нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.

Полномочия Минюста России и его территориальных органов по контролю за соответствием нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ не позволяют принимать какие-либо действенные меры при обнаружении противоречия действующего нормативного акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, по результатам экспертного заключения.

В этой связи представляется целесообразным уполномочить органы юстиции при выявлении неконституционного акта органа исполнительной власти субъекта, отказать в государстве1пюй регистрации и возвратить этот акт органу, его принявшему, с целью доработки и устранения допущенных при его подготовке нарушений федерального законодательства. Установить, что акты органов исполнительной власти субъектов Федерации вступают в законную силу с момента их государственной регистрации, а не с момента подписания или иного срока, установленного в специальпых нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Это позволит избежать наличия в правовой системе Российской Федерации актов органов власти субъектов, противоречащих федеральному законодательству.

Предоставление Минюсту России и его территориальным органам права отказа в государственной регистрации правовых актов органам исполнительной власти, их принявшим, позволит сократить факты нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Нормы права, по которым отказано в государственной регистрации, не будут действовать на территории соответствующего субъекта Федерации. Они не повлекут юридических последствий, массовых и грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства России. Предложенные изменения в полномочиях соответствуют основным принципам Конституции Российской Федерации и направлены на формирование единого правового пространства в Российской Федерации.

Принципы федеративного устройства Российской Федерации предполагают единство системы государственной власти и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы власти. Органы государственной власти самостоятельно осуш,ествляют свои полномочия, а, следовательно, в целях их реализации принимают нормативные правовые акты, которые не должны нротиворечить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Паделение органов юстиции полномочиями по отказу в государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти является юридически значимым действием, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе будут оспорить в судебном порядке решение об отказе в регистрации.

Другой немаловажный блок вопросов связан с опубликованием нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов.

Анализ соблюдения процедуры опубликования актов показал, что значительное количество региональных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, не публикуется, чем нарушается статья 15 Конституции Российской Федерации и требования Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». По состоянию на 01.01.2006 года из 19 тысяч действующих нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенными в пределах Южного федерального округа, сведения об опубликовании в средствах массовой информации имеются только в отношении 15 тысяч.^^^ Задержки с опубликованием актов, а, следовательно, и их вступлением в силу могут повлечь серьезные нарушения и ограничения прав граждан. Должен ли кто-либо нести ответственность за несоблюдение процедуры обнароднования актов? Можно ли в таком случае ставить вопрос о вине, особенно если существуют объективные причины, помешавшие своевременному опубликованию, и др.? В этом случае следует показать еще одно позитивное значение государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Поскольку в федеральный регистр нормативных нравовых актов субъектов Федерации официальные тексты актов, логично органам государственной власти субъектов РФ предлагается расширить перечень официальных источников опубликования, дополнив его федеральным регистром нормативных правовых актов субъектов РФ. Таковым он уже признан в республиках Кабардипо-Балкария, Карачаево Черкесия, Ингушетия и Чечня.

Ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации непосредственно связано с проведением юридической экспертизы актов.

Сам термин «экспертиза» происходит от латинского expertus (французского expertise) - опытный. В общем виде под экспертизой понимают применение для исследования тех или иных вопросов специальных познаний из области науки, техники, искусства и т. д.^^^ Проведение экспертизы - весьма сложная, ответственная и трудоемкая деятельность, предполагающая соблюдение определенных правил, процедур и ^^' Сведения окружного уровня (Южный федеральный округ) Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2006 года ^'* Андреев И. С. Системный подход к пог1яти10 экспертизы нормативного правового акта. // Журнал российского права. 2001. № 6. С. 51- условий. Различного рода экспертизы широко применяются на практике и играют существенную роль в жизни общества. Теория экспертиз (экспертология) в науке изучена не достаточно. Еще менее разработано понятие экспертизы нормативного правового акта. Как правило, под экспертизой понимается либо совокуппость определенных целенаправленных действий исследовательского характера, либо результат таких действий.


Экспертизу нормативно-правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеснечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия.

Методология научного познания общества исходит из того, что окружающая нас действительность состоит из множества систем. Это природа, общество, государство, экопомика, политика, право и т.д. Юридические науки, отрасли права и правовые дисциплины занимаются изучением, исследованием основ функционирования правовой системы в целом и ее составляющих подсистем с точки зрения структуры их целей, задач, субъектов и объектов воздействия, каналов прямых и обратных связей, информационных процессов и иных характеристик.'^" Наиболее важными направлепиями анализа экспертизы пормативного правового акта являются исследования на уровне существующих систем:

правовой системы, правового регулирования, нормотворческого процесса, правотворческих органов, собственно экспертизы нормативного правового акта как совокупности конкретных целенаправленных действий, экспертизы нормативного правового акта определенного рода, вида.

Таковы методологические основы рассмотрения экспертизы нормативных нравовых актов как системы социального порядка, выполняющей 1 " регулятивную функцию в системе социальных отношении.

В нормотворческом процессе особенно важное значение имеет правовая экспертиза как один из многих видов экспертизы, которые могут ^" Керимов Д. А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 270- " ' Андреев И. С. Указ. соч. С. 51- использоваться в процессе осуществления нормотворческой деятельности, и является неотъемлемым ее компонентом. При установлении понятия «правовая (юридическая) экспертиза» можно дать два согласованных между собой определения. Под юридической экспертизой можно понимать правовую оценку формы акта, его содержания, порядка принятия, обнародования (опубликования), а также соответствия акта требованиям юридической техники (в том числе оценка наличия необходимых реквизитов). Правовая экспертиза нормативных правовых актов - специальное исследование, проводимое для оценки его соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, совместимости с действующими актами и международными договорами Российской Федерации и установления «качества» нормативных правовых актов с точки зрения правил законодательной техники.

Порядок проведения экспертизы (юридической экспертизы) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации закреплен в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 29.10.2003 года Ш 278.^^^ Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их нолномочий, вытекающих из нункта «а» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия констнтуций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Экспертное исследование можно логически разделить на две части:

- оценка нормативного правового акта на предмет его соответствия федеральному законодательству (изучение целей и задач принятия нормативного акта;

предмета правового регулирования;

состояния правового регулирования в соответствующей сфере общественных отношений;

компетенции органа, принявшего акт;

конкретных правовых норм, содержащихся в акте субъекта Российской Федерации);

Бюллетень Минюста Российской Федерации. 2003. № - оценка соблюдения правил юридической техники (наличие всех реквизитов, построение, правильность используемых юридических терминов).

Территориальными органами юстиции и их структурными подразделениями после проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации готовится мотивированное заключение с учетом вышеперечисленных требований и направляется в органы, принявшие акт, и прокуратуры.

Можно отметить стабильный процесс снижения количества незаконных актов к общему числу действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного Федерального округа. Так, в 2004 году было принято 2652 региональных акта, из них нарушения федерального законодательства выявлены в 520, а в 2005 году из '7А более 4 тысяч противоречия установлены только в 44. Основная часть выявленных нарушений связана с вступлением в 2005 году в законную силу ряда федеральных законов, действие которых направлено на разграничение компетенции между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Возможности территориальных органов юстиции в том, чтобы отстоять свою позицию, изложенную в экспертном заключении, достаточно ограничены.

Практика свидетельствует, что органы прокуратуры, несвязанные мнением органов юстиции, не всегда принимают меры прокурорского реагирования на акт органа власти, так же, как и представления, протесты остаются без удовлетворения органами государственной власти субъектов РФ.

Основанием признания того, что региональный нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, является решение суда.

Даже самый обоснованный вывод юридической экспертизы, а также акты прокурорского реагирования выступают только официальным мнением соответствующих органов, которое должно быть подтверждено или ^^ Сведения окружного уровня (Южный федеральный округ) Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2006 года опровергнуто в судебном порядке, если органы власти с ними не согласны. Это должно быть аксиомой, при условии построения правового государства.

У органов юстиции в этом случае существует два варианта решения проблемы, связанной с недостатком полномочий. Первый вариант — реализация судом права назначить экспертизу для разрешения вопросов, выяснение которых невозможно либо затруднительно без познаний в области науки, искусства, техники и ремесла (статьи 79 ГПК РФ), в частности, правовую экспертизу оспариваемых законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, которую проводят Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы. Второй - расширение круга субъектов, обладающих правом оспаривания законности нормативного акта.

Следует отметить, что не только антимонопольные органы, органы прокуратуры и Федеральной налоговой службы должны обладать таким правом, но и иные федеральные органы государственной власти должны обладать полномочиями по направлению заявлений в органы судебной власти о признании актов субъектов, не соответствующими федеральному законодательству. К таковым можно отнести органы юстиции. Для реализации ими названных полномочий необходимо внести изменения в статью Гражданского процессуального и статью 192 Арбитражного процессуального кодексов Российской Федерации, устанавливающие круг лиц, обладающих правом обращения в суд с заявлением о признании нормативного правового акта, противоречащим федеральному законодательству и неподлежащим применению.

В целях осуществления в полном объеме полномочий Министерством юстиции Российской Федерации и закрепления указанных выше новелл следует принять федеральные законы: об органах федеральной юстиции, придавая им определенный статус и наделяя их соответствующими полномочиями;

о федеральном регистре нормативных правовых актов, установив порядок государственной регистрации нормативных правовых актов субъектов федерации.

§ 5. Иные институты механизма обеенечения конституционной законности нормотворческой деятельиости субъе1стов Российской Федерации.

К числу иных, помимо упомянутых выше основных институтов механизма обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, можно отнести Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти.

Так, в соответствии со статьей 44 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 года №. 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции Федерального конституционного закона от 01.06.2005 года №. 4 ФКЗ)^^' одной из важнейших функций Правительства Российской Федерации является организация исполнения Конституции Российской Федерации, текуш,его федерального законодательства и указов Президента Российской Федерации, а также заключенных Россией международных договоров, систематический контроль за исполнением этих актов органами исполнительной власти субъектов Федерации, принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает всю деятельность российского Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий.

Все органы исполнительной власти реализуют свои полномочия, принимая подзаконные акты. Для органов общей компетенции, какими являются Правительство Российской Федерации, правительства и администраций республик, краев областей, автономных округов и области, это постановления и распоряжения, для министерств, ведомств, иных органов отраслевой и межотраслевой компетенции - приказы, инструкции и т.п. Эти Собрание законодательства Российской Федерации. 06.06.2005. Ш 23. ст. акты и выступают объектами контроля со стороны Правительства Российской Федерации.

В современных условиях, когда регламентация взаимоотношений между органами государственной и, в частности, исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов не получила необходимого законодательного закрепления, вопрос о соотношении актов федерального Правительства и актов органов общей компетенции субъектов Федерации остается актуальным, хотя в целом соотношение актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов определено статьями 71, 72, 16 Конституции Российской Федерации, Правительства и администрации субъектов Федерации обязаны обеспечить на своих территориях реализацию федерального законодательства, указов Президента и постановлений Правительства, нормативных актов федеральных министерств, комитетов, иных ведомств, контрольно-надзорных органов в пределах ведения Федерации.


По вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, органы испол1штельной власти субъектов могут осуществлять собственное правовое регулирование до принятия соответствующих законов и иных актов федеральных органов государственной власти. После принятия федеральных актов по таким вопросам правовые нормативные акты исполнительных органов субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ними.

Таким образом, в нределах ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Федерации и ее субъектов правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут противоречить как федеральным законам, так и иным нормативным правовым актам федеральных органов государственной власти, включая акты Правительства Российской Федерации. Именно это и является прежде всего предметом того контроля, который Правительство Российской Федерации Д Л Н осуществлять за деятельностью ОЖ О органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Вопросы, связанные с реализацией контрольных полномочий Правительства за деятельностью органов исполнительной власти, требуют углубленной проработки и необходимой регламентации в соответствующем правительственном акте.

В том случае, если акт органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушает права и свободы человека и гражданина, в порядке согласительной процедуры этому органу может быть предложено отменить незаконный акт или внести в него необходимые изменения. Если орган исполнительной власти субъекта Федерации отказывается сделать это. Правительство Российской Федерации вносит предложение Президенту Российской Федерации о приостановлении действия такого акта в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации.

Следует отметить, что Закон не связывает право Правительства на внесение соответствующего предложения Президенту с какой-либо обязательной предварительной процедурой. Правительство Российской Федерации может вносить предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, действующему федеральному законодательству, международным обязательствам России или в случае нарушения актом прав человека и гражданина независимо от наличия спора в отношении этого акта. Достаточно самого факта его незаконности. Однако сведения о реализации на практике данного права Правительством РФ отсутствуют.

После проведенной административной реформы федеральных органов исполнительной власти, в положениях, устанавливающих их правовой статус.

включены полномочия по участию названных органов в обеспечении единства правового пространства: проведение обобщений и анализ практики применения федерального законодательства в определенных сферах общественных отношений (министерства внутренних дел,^^^ обороны,^^'^ здравоохранения^^"* и т.д.), по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации (финансово-бюджетного надзора,^^^ налоговая служба^^^ и иные).

Наиболее эффективным методом организации деятельности в сфере обеспечения единства правового пространства Российской Федерации является организация взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, которое возможно в рамках заключаемых соглашений по двум направлениям: обмен информацией о нарушениях федерального законодательства в принимаемых нормативных правовых актах субъектов РФ;

принятие мер в пределах своей компетенции в целях оказания содействия заинтересованным федеральным органам исполнительной власти в приведении актов в соответствие с федеральными законами и иными нормативно правовыми актами.

Так, в Волгоградской области в результате активной совместной деятельности органов внутренних дел, нрокуратуры и юстиции приведены в соответствие с федеральным законодательством 6 незаконных нормативных правовых актов. К ним относится, например. Закон Волгоградской области от 09.07.2002 года № 721-ОД «О борьбе с коррупцией на территории ^^^ Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2004 года JVb927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 05.11.2004 года Ns 1407) // Собрание законодательства Российской Федерации. 08.11.2004. № 45. ст. ^^^ Указ Президента Российской Федерации от 16.08.2004 года N° 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 05.09.2005 года № 1049) // Собрание законодательства Российской Федерации. 12.09.2005. Ns 37. ст. ^" Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 года f2321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 года № 904) // Собрание законодательства Российской Федерации. 10.01.2005..№2. ст. ^^' Постановление Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 года № 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // Собрание законодательства Российской Федерации. 21.06.2004. № 26. ст. ^^ Постановление Правительства от 30.09.2004 ^Ь506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 11.10.2005 года № 601) // Собрание законодательства Российской Федерации. 17.10.2005. № 42. ст. Волгоградской области», который утратил силу в связи с изданием Закона Волгоградской области от 24.03.2003 года № 799-ОД «О признании утратившим силу закона Волгоградской области от 9.07.2002 года J b 21-ОД «О N борьбе с коррупцией на территории Волгоградской области».'^^^ На основании проделанной совместной работы окружных территориальных органов Минюста и Минприроды России только во втором полугодии 2005 года приведено в соответствие с федеральным законодательством 6 нормативных правовых актов Чеченской Республики, регулирующих правоотношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В частности. Распоряжение Правительства Чеченской Республики от 05.07.2001 года JSr2l81-pn «О предельных размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено» признано утратившим силу распоряжением Правительства Чеченской Республики Ьт 21.09.2005 года №427-р.

Характеризуя деятелььюсть федеральных структур по обеспечению единства правового пространства, необходимо подчеркнуть, что она основана на выработке согласованной позиции и принятии совместных мер по приведению в соответствие противоречащих нормативных правовых актов. В результате принятых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти совместных мер в пределах Южного федерального округа приведено в соответствие порядка 100 пормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Эффективность деятельности рассматриваемых институтов механизма обеспечения единства правового пространства Российской Федерации можно раскрыть на примере антимонопольных органов.

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре Волгоградская правда. 16.07.2002. N«\2] Волгофадская правда. 29.03.2003. № федеральных органов исполнительной власти» трансформировалось в Федеральную антимононольную службу, которой нереданы его функции но надзору и контролю за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг. Согласно Постановлению Правительства РФ от 07.04.2004 года № 189 «Вонросы Федеральной антимононольной службы» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331)^^^ Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции но контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также изданию в пределах своей компетенции индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.

Сохранение такого важного федерального органа исполнительной власти в условиях проведения административной реформы, говорит о его необходимости и значимости осуществляемой им деятельности для обеспечения единства экономического и нравового нространства Российской Федерации.

К полномочиям Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов статьей 12 Закона Российской Федерации от 22.03.1991 года № 948-1 «О конкуренции об ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в редакции Федерального закона от 07.03.2005 года J b 13-Ф3)^^° отнесено:

V - при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства возбуждать дела, по результатам рассмотрения которых нринимать решения и выдавать органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписания об отмене или изменении принятых ими актов, нротиворечащих антимонопольному законодательству;

- обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимононольного законодательства, в том числе, о признании Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2004. № 31. ст. Собрание законодательства Российской Федерации. 07.03.3005. № 10. ст. недействительными полностью или в части противоречащих антимонопольному законодательству актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нарушения антимонопольного законодательства многообразны, многочисленны и, зачастую, трудно доказуемы. Анализ нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Южного федерального округа, позволил выявить наиболее характерные нарушения антимонопольного законодательства. К ним относятся:

- введение различного рода запретов и ограничений на вывоз товаров (зерна, лома черных и цветных металлов и т.д.) за пределы субъектов Российской Федерации;

- установление правил, незаконно ограничиваюн^их самостоятельность хозяйствующих субъектов;

- совмещение функций органов власти с функциями хозяйствующих субъектов;

- установление незаконных налогов, сборов и иных обязательных платежей, не предусмотренных федеральным законодательством, предоставление индивидуальных налоговых льгот, что запрещено также и налоговым законодательством;

- нарушение установленного порядка ценообразования, в частности, определение монопольно низких или высоких цен на товар.

В своей деятельности по пресечению принятия незаконных актов и действий, о которых идет речь, антимонопольные органы взаимодействуют с органами юстиции и прокуратуры. Совместными усилиями названных органов по субъектам Федерации Южного федерального округа выявлено порядка нормативных правовых актов, содержащих положения, противоречащие антимонопольному законодательству, большинство из которых усилиями указанных ведомств удалось привести в соответствие с антимонопольным законодательством. Подобное взаимодействие заинтересованных структур приводит к положительным результатам в их деятельности.

Так, 03.02.2005 года Народным Собранием (Парламентом) Карачаево Черкесской Республики был принят Закон М 23-РЗ «О республиканском бюджете Карачаево-Черкесской Республики на 2005 год»,^^' в приложении № которого пунктом 41 предусмотрено выделение бюджетных ассигнований в сумме 1.500.000 рублей телекомпании 0 0 0 фирме «Экран». Исследовав представленные материалы. Управление федеральной антимонопольной службы по Карачаево-Черкесской Республике установило, что телевизионные компании «Черкесск» и «Экран» конкурируют в сфере оказания услуг по телевещанию в рамках одних и тех же географических и продуктовых границ.

Предоставив 0 0 0 фирме «Экран» бюджетные средства. Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики парушило требования антимонопольного законодательства. Кроме того, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 08.04.1997 года «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки для государственных нужд» закупка продукции или услуг должна производиться на конкурсной основе. Органами прокуратуры и юстиции, помимо указанных нарушений антимонопольного законодательства, были выявлены дополнительные нарушения Бюджетного кодекса Российской Федерации. Результатом совместных мер республиканской прокуратуры, структурного подразделения Главного управления Минюста России по Южному федеральному округу и Управления ФАС России по Карачаево Черкесской Республики, а также исполнения решения республиканского Верховного Суда, явилось принятие Закона Карачаево-Черкесской Республики от 18.07.2005 года JT б4-РЗ,^^^ которым рассматриваемый законодательный акт So приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Всего в Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации включено 25 определений антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

" ' День Республики. 08.02.2005. N« 22- ^'^ День Республики. 23.07.2005..№ 125- Предписании, заявлении в суд.

Одним из основных инструментов антимонопольных органов, применяемых для пресечения нарушений законодательства о конкуренции и защиты прав предпринимателей, является предписание. Будучи обязательным для исполнения письмепным требованием антимонопольного органа, предписание является правообразующим юридическим фактом. Оно направлено на возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере применения антимонопольного законодательства и защиту прав предпринимателей. С помощью предписаний вьшолняются задачи и реализуются функции антимонопольного ведомства. В российском антимонопольном законодательстве отсутствует легальное определение понятия «предписание». Однако анализ Закона о конкуренции на товарных рынках (статьи 11-12, пункт 1 статьи 22) позволяет утверждать, что законодатель рассматривает предписание в качестве меры государственного принуждения, применяемой с целью нресечения совершенного правонарушения.

В случае нарушения антимонопольного законодательства лицо, которому адресовано предписание, обязано прекратить нарушение и выполнить другие предусмотренные в нем требования. Иными словами, адресату предписания запрещено действовать или бездействовать в противоречии с этими требованиями. Поэтому предписание объединяет две формы правового воздействия (запрет и обязывание) и входит в состав механизма правового регулирования конкурентных отношений в качестве юрисдикционного акта.

Такие акты констатируют не только существование правоотношения между нарушителем и государством в лице антимононольного органа, но и содержат властный приказ исполнения юридических обязанностей. Их задача - на основе властных полномочий государственных антимонопольных органов обеспечить реализацию регулятивных юридических норм. В этом смысле предписание можно отнести к особой группе мер административного пресечения. Они ^'' Сведения окружного уровня (Южный федеральный округ) Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2006 года применяются уполпомоченными государственными органами после выявления совершенного правонарушения и направлены на его прекращение, а также предотвращение связанных с ним отрицательных последствий.^'"* В целях совершенствования механизма государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, повышения эффективности предупреждения его нарушения территориальные органы созданной Федералыюй антимонопольной службы могли бы рассматривать не только уже действующие нормативные правовые акты субъектов федерации, но и подготовленные органами государственной власти проекты актов. Это позволило бы привести законодательство субъектов его в соответствие с федеральными законами, принятыми в развитие Конституции Российской Федерации, обеспечить единство экономического и правового пространства на территории России.

Поскольку припимаемые нормативные акты и действия органов государственной власти существен1Ю влияют на развитие рыночной экономики, антимонопольные органы в целях предупреждения принятия актов, ограничивающих конкуренцию, ввели в практику предварительное согласование проектов нормативных актов. Кроме того, проводится экспертиза действующих актов с отменой последних в случае их несоответствия антимонопольному законодательству.

В качестве нового института обеспечения законности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации могут стать Общественные палаты, организуемые в субъектах Российской Федерации по аналогии с Общественной палатой Российской Федерации,^'^ с 2006 года начавшей работу в федеральном масштабе. Такого рода совещательный орган создан в Южном федеральном округе в Волгоградской области постановлением главы ^''' к. Тотьев. Предписание антимонопольного органа // Законность. 2000. № 12. С. ^" Федеральный закон от 04.04.2005 года № 32-ФЗ «Об Обществе1пюй палате Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 27.12.2005 года № 195-ФЗ)// Собрание законодательства Российской Федерации.

администрации от 05.08.2005 года JVb790.^^^ Общественная палата Волгоградской области является совещательным органом при Главе Администрации Волгоградской области. В Положении об этом органе сказано, что Общественная палата осуществляет экспертную оценку проектов законов Волгоградской области, иных нормативных правовых актов Волгофадской области. На наш взгляд, целесообразно учредить аналогичные органы и в других субъектах в округе с наделением их такими же полномочиями.

Таким образом, перечень институтов механизма обеспечения единства правового пространства Российской Федерации обширен и взаимодействие всех упомянутых федеральных и иных органов по организации данной деятельности приводит к положительным результатам, которые позитивно отражаются на правовой системе России.

^'* Постановления главы администрации Волгоградской области от 05.08.2005 года № 790 «Об утверждении Положения об Общественной палате Волгофадской области» // Волгофадская правда. 16.08.2005 года.№ Заключение.

Наличие выводов но главам избавляет автора делать нространное заключение, поэтому хотелось бы нодвести следующие итоги.

Исследованы конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов федераций зарубежных стран, на примере Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговины, Федеративной Республики Германии, Швейцарии, раскрыты содержание нринципа федерализма, на котором основывается правотворческая деятельность субъектов современных федеративных государств, проанализированы модели разфаничення предметов ведения и полномочий между федерациями и их субъектами. Анализ законодательной базы швейцарского и германского федерализма может явиться основой для заимствования опыта государственного строительства Россией и другими странами, где на нрактике весьма остро стоят вопросы перераспределения полномочий и нредметов ведения в целях сохранения равновесия в государственном устройстве.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.