авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Добробаба, Марина Борисовна

Административно­правовой статус

государственных служащих субъектов

Российской Федерации

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Добробаба, Марина Борисовна

Административно­правовой статус государственных

служащих субъектов Российской Федерации :

[Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук

 : 12.00.14. ­ Краснодар: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Административное право, финансовое право, информационное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0278/060278050.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Добробаба, Марина Борисовна Административно­правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации Краснодар  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Кубанский государственный аграрный университет

На правах рукописи

ДОБРОБАБА МАРИНА БОРИСОВНА Административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, доцент Лупарев Е.Б.

Краснодар - Оглавление Список сокращений Введение Глава 1. Государственный служащий: понятийно-теоретический аснект § 1. Понятие государственного служащего субъекта Российской Федерации § 2. Классификация государственных служащих субъектов Российской Федерации Глава 2. Нормативное регулирование административно-правового статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации § 1. Историко-правовой анализ административно-правового статуса государственных служащих в России § 2. Характеристика административно-правового регулирования статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации § 3. Перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации Глава 3. Проблемы ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации § 1.

Понятие юридической ответственности в государственном управлении § 2. Виды и механизм применения ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации § 3. Эффективность института юридической ответственности го суд ар ственных служащих Заключение Список нормативных актов и литературы Список сокращений Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации - Ведомости СНД РФ и ВС РФ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР - Ведомости РСФСР Гражданский кодекс Российской Федерации -ПС РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации -ГПК РФ Закон Краснодарского края -ЗКК Кодекс законов о труде -КзоТРФ Российской Федерации Трудовой кодекс РФ -ТКРФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях -КоАПРФ Собрание узаконений РСФСР -СУ РСФСР Субъекты Российской Федерации - субъекты РФ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации -САППРФ Уголовный кодекс Российской Федерации -УК РФ -ФКЗ Федеральный конституционный закон -ФЗ Федеральный закон ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования. Проводимые в Российской Федерации реформы экономической, политической и правовой систем коснулись и институтов государственной власти, которая в современных российских условиях разделена на законодательную, исполнительную и судебную. Структурная организация государства приобрела иные формы, что повлекло за собой постановку вопроса о специфике функционирования в современных условиях государственного аппарата и такого его компонента, как государственные служащие.

В соответствие с федеративным устройством в России сложилась двухуровневая система государственной службы: государственная служба Российской Федерации включает в себя федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации и государственную службу субъектов РФ, находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Основная часть государственных гражданских служащих сосредоточена именно в субъектах РФ, что в значительной степени обусловлено децентрализацией государственного управления.

Правовой статус федеральных государственных служащих урегулирован как законами, так и подзаконными нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, в субъектах РФ он урегулирован в основном специальными законами, что, казалось бы, даёт больще гарантий государственным служащим субъектов РФ.

Однако встречаются отдельные противоречия актов субъектов РФ федеральным законам, эти коллизии требуют теоретического обоснования форм и способов своего разрешения. Достаточно часто субъекты РФ слабо реализуют возможности собственного правового регулирования по вопросам, которые относятся к предметам ведения субъектов РФ.

Анализ законодательства субъектов РФ о государственной службе подтверждает актуальность исследования особенностей нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов РФ. Исследование данных вопросов требует глубокого и детального осмысления, поскольку полученные результаты, направленные на реализацию концептуальных основ реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в конечном счете, будут способствовать совершенствованию государственного механизма Российской Федерации на уровне субъектов РФ, созданию эффективной системы правового регулирования государственной службы.

Состояние научной разработанности темы. Общетеоретической базой исследования послужили работы таких учёных как: Г.В. Атаманчук, И.И. Бачило, К.С. Вельский, Ю.М. Буравлёв, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, В.А. Козбаненко, А.В. Оболонский, Е.В. Охотский, И.Н.

Пахомов, Ю.А. Розенбаум, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров и других.

Среди учёных-административистов следует выделить работы таких авторов как: Д.Н. Бахрах, А.А. Гришковец, А.А. Дёмин, Н.М. Конин, Б.М.

Лазарев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачёв, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов.

Особо следует остановиться на комплексных с научно-практической точки зрения исследованиях А.Ф. Ноздрачёва и Ю.Н. Старилова. Данные З^ёные внесли существенный вклад в дело изучения правового института государственной службы, заложили фундамент становления служебного права.

Вместе с тем системного исследования административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ в юридической литературе не проводилось.

Объектом исследования выступают публичные общественные отнощения, возникающие в результате деятельности служащих аппарата государственного управления субъектов РФ.

Предметом настоящего исследования являются законодательные и иные нормативные акты, устанавливающие правовое положение государственных служащих субъектов РФ, охватывающее их права, обязанности, ограничения, социальные гарантии, поощрения и ответственность, практика применения данных актов, а также механизм контроля за реализацией предоставленных государственным служащим субъектов РФ полномочий.

Цель исследования - изучение и теоретическая концептуализация административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ.

Для достижения указанной цели в исследовании определены следующие задачи:

1) дать историко-правовой анализ положения государственных служащих в России;

2) доктринально определить понятие «государственный служащий субъекта Российской Федерации»;

3) предложить классификацию государственных служащих субъектов Российской Федерации;

4) проанализировать состояние административно-правового регулирования статуса государственных служащих субъектов Российской Федерации;

5) выявить перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации;

6) рассмотреть проблемы ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации и контроля за их деятельностью.

Методологическую осиову данного исследования составили методы системного и исторического анализа, сравнительного правоведения.

Теоретический анализ проблем правового статуса государственного служащего субъекта РФ основан на комплексном сравнительном исследовании нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов РФ, включённых в состав Южного федерального округа. Основным методом избран метод системного анализа.

который позволил дать комплексный анализ административно-правового статуса государственных служащих субъектов РФ, Теоретическую основу диссертации составили научные труды по теории государства и права, теории государственного управления, конституционному, административному праву, а также историко-правовые исследования по вопросам государственной службы.

Нормативную базу исследования составляют федеральное законодательство, законодательство субъектов РФ, подзаконные нормативно-правовые акты различных субъектов РФ, В сравнительно историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории нынешней Российской Федерации акты досоветского периода, акты Союза ССР, акты РСФСР, В работе также анализируется правоприменительная практика судов, связанная со статусом служащих субъектов РФ, Эмпирическую базу исследоваиия составляют: опубликованная судебная практика Верховного Суда Российской Федерации, использованы материалы подготовки законопроектов Комитетом по законности и правопорядку Законодательного Собрания Краснодарского края, Научиая новизна данного исследования заключается в том, что в условиях проведения широкомасштабной реформы государственной службы Российской Федерации в данной работе проведено историко теоретическое и практическое исследование проблем административно правового статуса государственных служащих субъектов РФ, перспектив его совершенствования, как в научно-теоретическом, так и в административно-правовом смысле.

Результатом разработки данной проблематики являются следующие наиболее значимые положения, выносимые на защиту:

1, Под государственным служащим субъекта Российской Федерации предлагается понимать представителя определённого социального слоя, физическое дееспособное лицо - гражданина Российской Федерации, осуществляющего особый вид профессиональной служебной деятельности в соответствующей первичной структурной единице в виде должности в органе государственной власти субъекта РФ или государственном органе субъекта РФ за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ, и имеющего гарантированный государством социально-правовой статус.

При этом надо иметь в виду, что закрепление в законодательстве отдельных субъектов РФ необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу противоречит федеральному законодательству, поэтому не может являться обязательным признаком государственного служащего субъекта РФ.

2. Классификация государственных служащих является производной от классификации видов государственной службы Российской Федерации.

Поэтому на уровне субъектов РФ предлагается выделять государственных гражданских служащих субъектов РФ и в субъектах РФ, где сформированы конституционные (уставные) суды соответствующих субъектов РФ, — государственных служащих правоохранительной службы субъектов РФ.

Поскольку через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ во всех сферах жизни общества, состав государственных служащих в различных субъектах РФ неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов существенно отличается, поэтому их можно подразделить на определённые группы по таким критериям как: национально-территориальный принцип, в зависимости от сферы деятельности, по ветвям государственной власти, по видам государственных органов, в зависимости от вида государственной службы, в зависимости от наличия властных полномочий и их объёма, по категориям государственных должностей государственной службы, в зависимости от срока нахождения на государственной должности, по группам государственных должностей государственной гражданской службы, по классным чинам гражданской службы.

Предлагается внести изменение в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», предусмотрев правоохранительную службу субъектов РФ в качестве одного из видов государственной службы субъектов РФ.

3. В Реестрах государственных должностей государственной службы отдельных субъектов РФ должны быть предусмотрены государственные должности, замещаемые в соответствующих избирательных комиссиях и контрольно-счётных палатах регионов. При этом должности членов избирательной комиссии и контрольно-счётной палаты субъектов РФ должны быть отнесены к категории государственных должностей соответствующих субъектов РФ.

4. Исследование процесса становления и развития российского законодательства, определяющего правовой статус государственных служащих, позволяет сделать вывод, что правовое регулирование многих вопросов государственной службы в различные периоды развития российского государства имело как общие черты, так и особенности, причём наблюдается преемственность законодательного установления статуса государственных служащих. Современное реформирование государственной службы в определённой степени основывается и на использовании нормативных положений, содержащихся в законодательстве дореволюционной России. К числу таких положений относится: система классных чинов, зависимость реализации права поступления на службу и продвижения от уровня образования, высокая требовательность к служащим и строгая исполнительская дисциплина, чётко регламентированный порядок продвижения по службе, зависимость денежного содержания от выслуги лет, чина и отношения к исполнению должностных обязанностей, высокие моральные требования к государственным служащим, социальная защищённость государственных служащих и членов их семей.

5. Анализ состояния нормативного обеспечения административно правового статуса государственных служащих субъектов РФ показывает.

что в целом административно-правовой статус государственных служащих субъектов РФ, урегулированный специальными законами, закрепляющими отдельные элементы их правового статуса, более прочный по сравнению со статусом федеральных государственных служащих, который регулируется в больщей степени подзаконными нормативно-правовыми актами.

6. Поскольку правовое регулирование государственной службы является предметом совместного ведения РФ и её субъектов, можно выделить следующие направления совершенствования законодательства, обеспечивающих укрепление правового статуса государственных служащих субъектов РФ:

а) унификация действующего законодательства о государственной службе РФ, которое должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации, в связи с чем:

- осуществить унификацию системы классных чинов;

- принятие в перспективе Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации;

б) развитие федерального законодательства о государственной гражданской службе, определяющего правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации:

- принятие ФЗ «О должностных окладах государственных гражданских служащих Российской Федерации», увязав индексацию денежного содержания с минимальным размером оплаты труда;

- ФЗ «О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих Российской Федерации»;

- ФЗ «Об отпусках государственных гражданских служащих Российской Федерации».

Перечисленные законы в перспективе должны составлять положения Кодекса государственной гражданской службы Российской Федерации.

- закрепить на федеральном уровне институты присяги и отставки государственных гражданских служащих.

в) развитие законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ, определяющего правовой статус государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, где целесообразно шире использовать возможности собственного регулирования, учитывая особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики.

7. Для совершенствования института ответственности государственных служащих Российской Федерации, необходимо, во первых, формирование административной юстиции в РФ, то есть осуществление правовых и организационных мер, в том числе, обеспечивающих создание системы административных судов и процессуальный аспект разбирательства жалоб граждан на действия должностных лиц. Во-вторых, целесообразно принятие ФЗ «О дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации», регулирующего ответственность всех основных субъектов отношений государственной службы, составив перечень дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение. В третьих, необходимо расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим, включив в него меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретённых за годы государственной службы: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишения доплаты к пенсии с учётом стажа государственной службы.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования, выводы и предложения, сформулированные диссертантом, создают основу для решения целого ряда задач теории административного права России и могут быть использованы в дальнейшей на5^ной разработке затронутых вопросов в целях совершенствования законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.

Проведённая автором теоретическая разработка отдельных проблем нормативного регулирования правового статуса государственных служащих субъектов РФ отвечает запросам правоприменительной практики, а изложенные в работе выводы могут применяться при решении конкретных споров по вопросам, касающихся правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, Сформулированные предложения могут быть применены при совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации.

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при преподавании курсов «Административное право РФ», «Служебное право», а также при дальнейшем исследовании проблем данного института.

Апробация результатов исследования. Основные научные положения, выводы и предложения, сформулированные автором в диссертации, изложены в ряде статей, опубликованных в межвузовских сборниках. Основные выводы и предложения использованы автором в учебном процессе при проведении семинарских занятий со студентами юридического факультета Кубанского государственного аграрного университета.

Отдельные выводы и предложения внедрены в деятельность Законодательного собрания Краснодарского края при разработке закона Краснодарского края «О государственной гражданской службе Краснодарского края».

Отдельные положения диссертации нашли отражение в докладах, сделанных:

на межрегиональной научно-практической конференции «Современные проблемы регионального правотворчества» (г. Краснодар, 10-11 декабря 1999 г.);

на межвузовской назд1но-практической конференции «Закон и судебная практика» (г. Краснодар, 2000 г.);

на второй региональной научно-практической конференции молодых учёных «Научное обеспечение АПК» (г. Краснодар, 14-15 декабря 2000 г.);

на межвузовской научно-практической конференции (г. Краснодар, февраля 2001 г.);

на межрегиональной научно-практической конференции «Права человека и гражданина: законодательство и практика» (г. Краснодар, марта 2001 г.);

на межвузовской научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультета КГАУ: «Теория и практика соблюдения законности в России» (г. Краснодар, 28 мая 2001 г.);

на П-й Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (г. Тихорецк, 27-28 марта 2003 г.);

на вузовской научно-практической конференции КГАУ по итогам года (10 марта 2004 г.).

Структура диссертации обусловлена задачами исследования, необходимостью комплексного исследования правового статуса государственных служащих субъектов РФ. Диссертация состоит из введения, трёх глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка нормативных актов и использованной литературы.

Глава 1. Государственный служащий: понятийно-теоретнческий аспект.

§ 1. Понятие государственного служащего субъекта Российской Федерации Поскольку государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в совместном ведении РФ и её субъектов, - один из видов общей государственной гражданской службы, поэтому, прежде чем дать понятие государственного служащего субъекта РФ, необходимо определить общие признаки, свойственные государственному служащему Российской Федерации.

До середины 90-х годов XX века понятия «служащий» и «государственный служащий» не имели правового статуса, не дифференцировались по содержанию и должным образом не использовались в науке. В статистике и в анкетах по учёту кадров была графа «социальное положение», ответ на которую допускал лишь три варианта: рабочий, крестьянин (колхозник) и служащий. В русском языке термин «служащий» обозначает человека, состоящего на какой-либо службе. О содержании служебной деятельности говорится в «Толковом словаре живого великорусского языка» В.И. Даля: «Служба - употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дел о... Служить, служивать - годиться, пригождаться, быть полезным;

быть орудием средством для цели, идти в деле, на дело, быть нужным, надобным»^ Впервые «служилые люди» упоминаются в период Московского великого княжества: так назывались дворяне, связанные с великим князем обязанностью служить ему, нести военную службу. Служилые люди (дворяне) владели земельными наделами под условием выполнения ' Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка, Т.4. / В.И. Даль. - М. - 1982. - С. 224.

поручений сюзерена (великого князя, царя) - «несения службы». Эта категория людей по степени приближенности к монарху и выполняемым функциям делилась на несколько иерархических групп. Высшую группу «служилых людей» составляли думные чины: думные бояре, думные дворяне и окольчане, думные дьяки. В привилегированном отношении находились служилые люди, обслуживаюш;

ие монарха, - дворцовые чины (путные дворяне). Следуюшую категорию служилых людей составляли «чины московские» — стольники, конюшие, стряпчие, постельничие, жильцы и дворяне московские. Местничество, которое возникло намного позднее, тоже носило служебный характер. Служилые люди местного управления («чины уездные»), которые состояли из городовых дворян и детей боярских, составляли основной командный состав дворянского ополчения (войска). Органом управления служилыми людьми был специальный приказ (ведомство) — Разрядный (от слова разряд — разделение общего на части по значению). Прохождение службы служилыми людьми регламентировалось «Уложением о службе» 1556 г.^ С XVI в. в России появляется новая категория служилых людей, которых набирали «по прибору» (по набору). Им не давали за службу поместья, а выдавали от казны денежное и хлебное жалование, одежду и обувь, «доспехи и снаряжение». К этой категории государственных служилых людей относились воротники, стрельцы, пушкари, городовые, казаки.

Петровские преобразования заложили основу превраш;

ения «государевой службы» в государственную. В сознании «служилых людей»

(дворянства) понятие «государство» уже не сливалось с личностью государя, а представлялось как нечто постоянно суш;

ествуюш;

ее независимо от всех, даже от царствуюш;

ей особы. В связи с реформами Петра I организацией регулярной армии, профессионального чиновничества и др. термин «служилые люди» окончательно вышел из обраш;

ения. Вместо него См.: Верхотуров Ю.И. История российской государственной службы в дооктябрьский период / Ю.И.

стал употребляться термин «чиновник», т. е, «служащий государю и жалованный чином» (степенью служебного значения, достоинства, класса по Табели о рангах). Нормативным актом был «Устав о службе гражданской по определению от Правительства»\ Регламентировалось всё, даже одежда (фасон, арматура мундира).

В советское время термин «служащие» стал употребляться наравне с термином «рабочие» (Кодекс законов о труде РСФСР)^. Понятием «служащий» обозначали всех, кого нельзя было включить в престижные в ту пору социальные группы рабочих и крестьян. Понятия «служащий» и «государственный служащий» не разграничивались. По содержанию в семантическом значении «служащий» трактовался как «лицо, работающее по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания (но не на производстве...)»^ Понятие «служащий» распространялось на работников как государственных, так и негосударственных структур - работников аппарата партийных, комсомольских, профсоюзных и других общественных организаций.

Важным является то, что государственные служащие представляют собой определённый социальный слой людей. Так, по мнению великого немецкого мыслителя Гегеля «Государственные чиновники составляют основную часть среднего сословия, которую характеризует развитый интеллект и правовое сознание народной массы...»'*. И.А. Иванников^ понимает под государственными служащими особую группу людей, работающих в государственных органах и профессионально занимающихся управлением.

А.Б. Венгеров^ определяет государственных служащих в качестве Верхотуров. - Краснодар. - 2004. -С. 21.

' Свод Законов Российской империи / Под ред. Н.Д. Мардухай-Болгоровского. Т. 3 СПб., 1912.

^ Ведомости Верховного Совета РСФСР -1971. - № 50. - Ст. 1007.

^ Ожегов С И. Словарь русского языка / С И. Ожегов - М. 1981. С 651.

* Гегель. Философия права / Гегель. - М.: Мысль, 1990.- С. 335-336.

' Иванников И.А. Проблемы государства и права России начала XXI века. / И.А. Иванников. - Ростов н/Д:

Изд-во Рост.ун-та, - 2003. - С 175.

* Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / А.Б. Венгеров. - М.:

Юриспруденция, - 1999. С. 33.

особого слоя людей, наделяющийся властью и выполняющих разнообразные управленческие функции, имеющих возможность осуществлять в необходимых условиях государственное принуждение, осуществлять публичную власть.

В настоящее время произошло законодательное деление государственной службы Российской Федерации на два уровня:

федеральную государственную службу, находяшуюся в ведении Российской Федерации, и включающую в себя государственную гражданскую службу, военную и правоохранительную слз^жбы, и государственную гражданскую службу субъектов РФ, находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. При этом до настоящего времени в большинстве субъектов Российской были приняты свои нормативные акты о государственной службе, ряд положений которых противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству'.

Между тем необходимость единства государственной службы в Российской Федерации обусловливается, прежде всего, узаконенным единством системы государственной власти как основы федеративного устройства РФ (п.З ст.5 Конституции РФ)^. Существовавший до принятия Федерального закона от 27 мая 2003 г. J 2 58 - ФЗ (в ред. ФЗ от И ноября V 2004 г. JT 141 - ФЗ) «О системе государственной службы Российской So Федерации»'' правовой разрыв между государственной службой в федеральных органах исполнительной власти и государственной службой в органах исполнительной власти субъектов РФ, которые согласно Конституции РФ (ст.77) образуют единую систему исполнительной власти в ' См., например: Щукина Т.В. Формирование законодательства о государственной службе в субъектах Российской Федерации (на примере Центрально-Чернозёмного региона): Автореф. дисс. канд. юрид. наук / Н. Новгород, 2000;

См. также: Государственная и муниципальная служба: Практическое пособие по вопросам правового и организационного обеспечения / П.М. Курдюк, В.И.Лапин, Н.А. Школа. // Краснодар. -1999.

^ Комкова Г.Н. Российская муниципальная служба на современном этапе: преемственность, правовое регулирование, специфика категорий / Г.Н. Комкова, О.В. Шудра, В.И. Южаков // Правоведение. - 2000. J^o5.- С. 35-36.

^ Собрание законодательства РФ. - 2003. - N° 22. - Ст.2О63;

Собрание законодательства. - 2003 - N° (часть I). - Ст. 4437.

Российской Федерации обуславливал отсутствие какой-либо связи между федеральной государственной службой, государственной службой субъектов РФ и службой в органах местного самоуправления. Это, в известной мере, изолирует последнюю от влияния государственной службы вообще, от использования её опыта, единых принципов организации и деятельности, является препятствием для ротации кадров, для служебной карьеры муниципальных служащих.

Между тем известно, что каждое из звеньев государственного аппарата взаимосвязано с другими, и все вместе они выступают как целостная система государственных органов, объединяемая единством конечной цели, одинаковым видом деятельности, в частности исполнительной и распорядительной, общим организационно-политическим и организационно-техническим характером устройства.

В результате правовой и организационной разобщённости государственной службы эта целостная система государственных органов, движущей силой которой являются государственные служащие, разрушается. В ней возникают неуправляемые звенья, развивается региональное понимание задач государственной службы, появляются различные стили деятельности государственных служащих, разные способы решения однотипных управленческих задач и т.д. Всё это способствует проявлениям сепаратизма, прикрываемого флагами децентрализации, развития местной инициативы и самостоятельности, расширения прав субъектов PФ^ Правовой основой для формирования единой системы государственной службы является Федеральный закон от 27 мая 2003 года К2 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», юридически закрепивший видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб как самостоятельных её видов.

Основной задачей, на решение которой направлен ФЗ «О системе ' Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского федеративного государства / Ю.А. Розенбаум // Государство и право. -1999. - № 4. - С. 55.

государственной службы Российской Федерации», является установление общих принципов и основных положений правового регулирования государственной службы, устранение возникших в последние годы в законодательстве серьёзных противоречий\ На его основе принимаются как «видовые» федеральные законы о государственной службе, так и законы субьектов РФ о государственной гражданской службе. На федеральном уровне таким законом стал Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^.

Обеспечение единства системы государственной службы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ невозможно без соблюдения единства правовой терминологии, ключевым звеном которой является понятие «государственный служащий Российской Федерации».

С учётом данного обстоятельства вопрос о понятии государственного служащего по-разному трактуется в юридической литературе. Среди учёных нет единой позиции по вопросу, связанному с формированием понятия «государственный служащий».

А.Б. Венгеров относит к государственным служащим специально подготовленных управленцев, обладающих необходимой квалификацией и профессионализмом^.

А.Ф. Черданцев определяет государственных служащих в качестве людского человеческого субстрата государственного органа, которым являются граждане государства, работающие в государственных органах на постоянной профессиональной основе, получающие средства для своего существования от государства.

' Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы / В.П. Иванов // Журнал российского права. - 2003. - № 5. - С.5.

Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 3 1. - Ст. 3215.

^ Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для вузов / А.Б. Венгеров. - М.: Юриспруденция, 1999. С. 33.

* Поскольку государственное управление нуждается в профессионалах, обладающих необходимыми знаниями, опытом управления, в силу этого из общества выделяется особая прослойка лиц, занятых на работе в аппарате государства - государственных служащих, работающих на постоянной профессиональной основе - бюрократии. Бюрократический метод управления имеет свои положительные стороны, если в его основе лежит профессионализм и строгая законность. Однако этот метод таит в себе и Ю.Н. Старилов полагает, что государственные служащие представляют собой социальную группу, состоящую из индивидуальных субъектов права (физических лиц), осуществляющих на возмездных началах определенные социально необходимые функции и выполняющих задачи учрежденных и действующих государственных органов и организаций.

Можно сделать вывод, что в данных определениях прослеживаются некоторые обобщения, когда государственные служащие считаются слоем, то есть определённой группой общества или разрядом, категорией граждан, соответствующих определённым требованиям. Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат такой признак государственного служащего как принятие им присяги на верность государству (Российской Федерации).

В теории административного права различные специалисты выделяют признаки, характеризующие, по их мнению, государственного служащего.

Начальное место в системе этих признаков занимает признание государственного служащего физическим лицом, то есть человеком как членом общества. В этом плане примечательна норма, предусмотренная п.З ст. 4 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», которая декларирует равный доступ граждан к гражданской службе.

Однако здесь же делается и оговорка относительно владения государственным языком Российской Федерации. Одновременно необходимо упомянуть и о подпунктах 1,2,4 ч. 1 ст. 16 названного закона, ограничивающих доступ на государственную службу недееспособных, ограниченно дееспособных лиц, осуждённых к наказанию, исключающему возможность должностных обязанностей, имеющих непогашенную или не неснятую судимость, а также граждан, страдающих заболеваниями, препятствующими исполнению ими должностных обязанностей.

определённые опасности: он неизбежно ведёт к тому, что бюрократия обособляется от общества в особую группу со своими клановыми интересами, возможен процесс приватизации властных полномочий, которые начинают использоваться не столько в интересах общества, сколько в своих личных и групповых интересах: См.: Черданцев. Указ.соч. С. 147.

' Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации / Ю.Н. Старилов. - Воронеж:

Исходя из этого, можно предположить, что государственный служащий субъекта РФ - это дееспособное, не имеющее непогашенной судимости и физически пригодное по состоянию здоровья к службе в соответствующем органе государственной власти или государственном органе субъекта РФ физическое лицо.

Все вышеназванные положения имеются и в законодательных актах, определяющих административно-правовой статус государственных служащих субъектов РФ. Государственным языком, несомненно, является русский язык. Однако не во всех субъектах РФ однозначно трактуется эта норма. Это касается, прежде всего, республик, поскольку согласно части СТ.5 Конституции РФ только данные субъекты признаются государствами, и на этом основании часть 2 ст.68 Конституции РФ закрепляет за ними право устанавливать свои государственные языки.

Несмотря на это, в законах о государственной службе отдельных республик в составе РФ содержатся сомнительные положения, касающиеся требований по знанию русского языка как государственного языка страны, либо, они вообще отсутствуют. Например, в Законе Республики Адыгея от марта 1998 г. № 66 «О государственной службе»' (часть 1 ст. 23) закрепляется право поступать на государственную службу тех граждан РФ, которые владеют одним из государственных языков Республики Адыгея.

Следовательно, возможен случай, когда на государственную службу данного субъекта РФ может быть принято лицо, владеющее только адыгейским, но не владеющее русским, т.е. государственным языком Российской Федерации. Закон Кабардино-Балкарской Республике от июня 1997 г. J 2 19 - РЗ «О государственной службе»^ (часть 1 ст.24) вообще Y умалчивает о требованиях к знанию государственного языка, которые предъявляются к государственным служащим этого субъекта.

Издательство ВГУ, -1996. - С. 136.

' См.: Советская Адыгея. - 1998. - 14 марта;

- 2000 г. - 5 февраля;

- 2001. - 16 мая;

- 2004. - 9 января.

^ См.: Кабардино-Балкарская правда. - 1997 г. - 26 июня Кабардино-Балкарская правда. - 1997. - 26 июня;

1999. - 14 января;

- 2001. - 18 августа;

- 2002. - 12, 16 ноября, 4 декабря;

- 2003. - 17 декабря;

- 2004. - августа;

- 2005. - 3 февраля.

Поскольку в части 1 ст. 11 Закона РСФСР от 25 октября 1991 г. № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 24 июля 1998 г. ^0 126 - ФЗ, от 11 декабря 2002 г. J b 165-ФЗ)' фактически V подчёркивается вторичность государственных языков республик при их употреблении во всех государственных организациях, в том числе в органах государственной власти, государственному служащему достаточно знать русский язык как государственный язык РФ^.

Следует признать недопустимой ситуацию, когда органы государственной власти отдельных республик в составе РФ настойчиво насаждают двуязычие, ставят государственных служащих перед необходимостью знать оба государственных языка республики^. Есть веские основания утверждать, что ни один из государственных языков субъектов РФ не сможет реально конкурировать по ряду показателей с русским языком'*.

Само утверждение в республиках в качестве государственного языка наряду с русским языком языка так называемой титульной нации было продиктовано скорее чисто политическими факторами, чем реальными потребностями общественной жизни, стремлением лишний раз подчеркнуть таким способом свою самостоятельность и независимость от федерального центра^.

Физический аспект государственного служащего отдельные специалисты подчёркивают за счёт использования такого термина как ' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 № 50 ст.174О;

Собрание законодательства РФ от 03.08.1998 г. № 31 ст.38О4, от 16.12.2002 г. J a 50 ст.4926.

V ^ Отдельные представители науки трудового права высказывают противоположное мнение: см.: Чиканова Л. Труд государственных служащих: особенности правового регулирования / Л. Чиканова // Трудовое право, - 1999. -№3.- С. 66;

Александрова 3. Правовое регулирование труда государственных служащих / 3. Александрова // Трудовое право, - 2000. - J k 2. - С. 34.

V • См.: Татарский чиновник желает знать // Коммерсант. - 2000. -12 июля.

' • См.: Губаева Т.В., Государственный язык и его правовой статус / Т.В. Губаева, В.П. Малков // * Государство и право. -1999. - № 7. - С. 11.

' См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс / А.А. Грищковец. - М.: Дело и Сервис, - 2003. - С. 110.

Герасимов А.П. Указ.соч. С.318;

Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс / С.С. Алексеев. М.: Юрид. лит., - 1993.- С. 39.

«работник», подразумевая под этим человека, работающего в такой сфере трудовой деятельности как государственная служба.

Личностный признак государственного гражданского служащего, помимо таких особенностей как дееспособность, физическое здоровье, отсутствие непогашенной судимости, увязывается с таким требованием как гражданство Российской Федерации.

Так, А.Ф. Ноздрачёв определяет государственного служащего, как «физическое лицо, обладающее гражданством Российской Федерации, назначенное в установленном нормативными актами порядке на государственную должность государственной службы и возмездно исполняющее служебные обязанности в объёме предоставленных по ней обязанностей и прав»\ Требованием гражданства Российской Федерации ограничивается доступ на государственную гражданскую службу иностранных граждан, а также имеющих гражданство другого государства. Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института гражданства, которая в ст.З ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.

№ 62 - ФЗ (с изменениями и дополнениями от 11.11.2003 г. N° 151 -ФЗ)'^ определяется, как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод.

В ряде республик, среди которых Адыгея, Северная Осетия - Алания, в качестве обязательного признака государственного служащего называется гражданство республики. Однако надо иметь в виду, что закрепление в региональном законодательстве необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу ' Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих /А.Ф.

Ноздрачёв. - М.: Статут, -1999. - С. 152.

^ Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 22. - Ст.2ОЗ 1;

2003. - № 46 (часть 2). - Ст. 4447.

противоречит федеральному законодательству, поэтому не может являться обязательным признаком государственного служащего субъекта РФ.

С наличием гражданства Российской Федерации и конституционно закреплённого права на равный доступ граждан к государственной службе (ст.32 Конституции РФ) законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества в целом^.

Таким образом, физический признак государственного гражданского служащего является многоаспектным. С одной стороны, это провозглашение равенства доступа на государственную гражданскую службу, с наложением запрета на дискриминацию соискателей по признаку пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. С другой введение ряда ограничений, исключающих доступ на государственную гражданскую службу лиц, в силу личностных качеств не пригоднььх к ней.

Отдельные авторы в качестве обязательного признака, касающегося личности государственного гражданского служащего, выделяют соответствие его требованию политической благонадёжности, а в несколько иной трактовке, профессиональной, служебной благонадёжности^. По этому поводу следует отметить, что в зарубежной практике от лица, претендующего на должность чиновника, как это имеет место, например, в Германии, требуется предоставление гарантий его благонадёжности, то есть готовности в любое время выступить в защиту конституционного строя^. Полагаем, что в современных условиях ' См. : Дякина И.А. Федеральный государственный служащий: правовое обеспечение нормативного статуса: Автореф. дисс канд. юрид. наук. Ставрополь. 2001. С. 7.

^ Василенко И.А. Административно - государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. Изд. второе, перераб. и доп. / И.А. Василенко. М.: Издательская корпорация «Логос», - 2000. - С. 132.

^ Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Указ.соч. С. 143 - 158;

Атаманчук Г.В.

Новое государство: поиски, иллюзии, возможности / Г.В. Атаманчук. - М.: Славянский диалог, - 1996. С.

81-97.

благонадёжность государственного гражданского служащего должна предполагать его потенциальную готовность защищать конституцию, национальные интересы страны, а также обладание специфическим уровнем сознания, предполагающим следование определённой системе норм нравственного поведения человека, как представителя особой профессиональной группы государственных гражданских служащих, В этой связи представляются важными требования к служебному поведению гражданского служащего, предусмотренные в ст. 18 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», среди которых не только обязанность исполнять свои должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне (пп.1 п.1), но и линия поведения, исключающая поступки, порочащие его честь и достоинство (пп.8 п.1), способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа (пп.13 п.1), содействие межнациональному и межконфессиональному согласию (пп.12 п.1), корректность в обращении с гражданами (пп.9 п.1).

Поскольку деятельность государственных органов субъектов РФ связана с реализацией властных полномочий, то со стороны государственного гражданского служащего субъекта РФ должны исключаться проявления бюрократизма в худшем понимании данного слова, лоббирование вопреки интересам субъекта РФ потребностей политических партий, других общественных, религиозных объединений, организаций, отдельных граждан (пп. 4, 7 п.1). При этом этический аспект поведения государственного гражданского служащего субъекта РФ должен исключать соверщение действий, которые могут расцениваться как использование своего служебного положения в корыстных целях (пп.5 п.1), и, более того, деяний, которые могут расцениваться, как преступные.

Однако, поскольку в современном российском государстве нет концепции государственной идеологии, а само понятие нравственности, не имеющее правовых рамок, является категорией переменной, категория «политическая благонадёжность» не может рассматриваться в качестве обязательного признака государственного гражданского служащего субьекта РФ, является вторичным признаком.

В качестве признаков, свойственных государственному гражданскому служащему, важнейшим является и такой, как пребывание их на определённой должности в государственном органе. В этой связи можно привести следующие примеры.

Так, по мнению Б.М. Лазарева, под государственным служащим понимается лицо, занимающее в установленном порядке должность в государственной организации и за вознаграждение выполняющее определённую работу по осуществлению задач и функций государства'.

По мнению В.М. Манохина отличительные особенности государственного служащего состоят в следующем: он действует по поручению государства и от его имени;

каждый из государственных служащих занимает государственную должность, учреждённую государством^.

Д.Н. Бахрах полагает, что служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь, инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие являются профессионалами управления или социально культурного обслуживания. Служащие выполняют полезную работу^ К сожалению, ст.1 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не поясняет до конца смысла правовой категории «государственная должность», так как для определения сущности этого термина использует приём тавтологии: «Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов ' Лазарев Б. М. Государственная служба / Б.М. - Лазарев. - М. - 1993.

^ Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование / В.М. Манохин. М.-1997.

• Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. - М., - 2000. С.207.

' Российской Федерации - должности..,». В русском литературном языке рассматриваемый термин трактуется как «служебное место» или как «служебная обязанность»'.

На наш взгляд, сущностную характеристику понятия должность в государственном органе субъекта Российской Федерации дают следующие элементы;

1) должность — это первичная ячейка структуры аппарата органа государственной власти субъекта РФ или государственного органа субъекта РФ, предусмотренная действующим законодательством и штатно организационными нормативами;

2) за каждой должностью закреплена часть компетенции соответствующего государственного аппарата органа государственной власти субъекта РФ или государственного органа субъекта РФ с точным установлением компетенционных должностных обязанностей и полномочий лица, замещающего эту должность^.

Исходя из этого, можно вести речь о разновидностях должностей в органах государственной власти субъектов РФ или государственных органах субъектов РФ, об особенностях полномочий государственных гражданских служащих субъектов РФ в иерархии аппарата органа государственной власти субъекта РФ или государственного органа субъекта РФ.

До вступления в силу ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на уровне субъектов Российской Федерации все должности подразделялись на три категории: государственные должности категории «А», государственные должности государственной службы категории «Б» и государственные должности государственной службы категории «В». Полагаем, что поскольку с принятием ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» данная классификация утратила своё юридическое значение, поэтому законы ' Ожегов С И. Указ.соч. С. 141.


^ См.: Конин Н.М. Российское административное право / Н.М. Конин. - Краснодар, - 2001. С. 198 - 199.

субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Представляют интерес подходы к определению статуса государственных должностей категории «А» в субъектах РФ. Так, согласно СТ.1 Закона Краснодарского края от 7 декабря 1996 г. №57/1 - КЗ «О Реестре государственных должностей Краснодарского края» (ред. от 29.12.2004)\ в Реестр государственных должностей края категории «А»

включаются государственные должности, устанавливаемые Уставом Краснодарского края и законами Краснодарского края для непосредственного исполнения полномочий органов государственной власти края.

По другому определяется статус должностей категории «А» в Волгоградской области, где по этому поводу принят специальный нормативный правовой акт - Закон Волгоградской области «О государственных должностях Волгоградской области» от 27 мая 1998 г.

(ред. 15.05.2000) № 176 - ОД^. Согласно Закону, в Волгоградской области государственными должностями категории «А» именуются должности, устанавливаемые федеральным законодательством. Уставом Волгоградской области для непосредственного осзгществления полномочий органов государственной власти Волгоградской области и иных органов, образуемых в соответствии с Уставом Волгоградской области, с определенным кругом полномочий, денежным содержанием и ответственностью за осуществление этих полномочий. В данном законе подробно регламентируется статус государственных должностей области.

Приложение к закону содержит Реестр государственных должностей Волгоградской области, к которым относятся: Глава администрации ' Кубанские новости. -1996.-7 декабря;

1997. - 19 июня, 15 октября;

2001.-16 июня, 18 августа, 20 апреля;

2002. - 20 апреля, 13 ноября. 3 декабря;

2004. - 15 мая;

2005.-12 января.

^ Волгоградская правда. - 1998. - 5 июля.

Волгоградской области, депутат Волгоградской областной Думы, Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области.

В субъектах РФ в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. Ш 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»' создаются избирательные комиссии, для исполнения полномочий которых учреждаются следующие государственные должности: Председатель избирательной комиссии. Заместитель председателя избирательной комиссии. Секретарь избирательной комиссии, член избирательной комиссии. Полагаем, в Реестрах государственных долж:ностей субъектов РФ должны быть предусмотрены государственные должности, занимаемые в соответствующих избирательных комиссиях регионов.

Государственные должности государственной службы субъектов РФ категории «В», учреждаемые государственными органами субъектов РФ для обеспечения и исполнения их полномочий являлись наиболее многочисленной категорией государственных должностей государственной службы. Содержание их функционала в первую очередь определялось задачами и функциями органа государственной власти, предметной областью управленческой деятельности в аппарате органа государственной власти. Эти должности придавали стабильность и определённую устойчивость должностным структурам, а значит и персоналу государственной службы.

Анализируя классификацию категорий государственных должностей государственной службы субъектов РФ, отметим, что отдельные положения, содержащиеся в реестрах, представляются весьма спорными.

Так, должности членов избирательной комиссии и контрольно-счётной палаты субъектов РФ отдельные субъекты относят к категории «В»

' Собрание законодательства. - 2002. - № 24. - Ст. 2253. - № 39. - Ст. 3652. - Яа 52 (Часть I). - Ст. 5132;

2003. - J^o 26. - Ст. 2572. - ^а 27 (Часть II). - Ст. 2711, 2716. - № 52 (Часть I). - Ст. 5038;

2004. - № 24. Ст. 2335. - J b 33. - Ст. 3368. - Ш 35. - Ст. 3607. - № 50. - Ст. 4950;

2005. - № 27. - Ст. 2708. - № 30 (Часть V I).-Ст. 3104.

(государственные должности государственной службы)'. Во-первых, указанное нормативное положение не соответствует тому, что уже имеет место на федеральном уровне^. Во-вторых, и контрольно-счётная палата, и избирательная комиссия субъекта РФ являются самостоятельными государственными органами, предусмотренными конституцией (уставом) субъекта РФ, с чётко определёнными полномочиями, а поименованные выше должности устанавливаются для непосредственного исполнения данных полномочий, поэтому, руководствуясь нормами закона о государственной службе субъекта РФ^ должны быть отнесены к государственным должностям категории «А».

Указанные противоречия с федеральным законодательством были бы исключены, если бы на федеральном уровне своевременно принимались нормативные акты, необходимость которых вытекала из положений ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Так, несмотря на то, что данный закон предусматривает включение всех государственных должностей категории «Б» и «В» в Реестр государственных должностей государственной слуэн:бы РФ, этот нормативный акт так и не был принят.. Правда, ещё до принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

Указом Президента РФ «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» от 11 января 1995 г. № 33"*, в ' См.: Закон Краснодарского края от 07.12.1996 №57/1 - КЗ «О Реестре государственных должностей Краснодарского края (в ред. ЗКК от 9 июня 1997 г. № 81 - КЗ, 9 октября 1997 г. № 98 - КЗ, 7 июня 2001 г.

№ 363 - КЗ, № 371 - КЗ, 7 августа 2001 г. № 390 - КЗ, 11 апреля 2002 г. № 463 - КЗ, 5 ноября 2002 г. Яа 541 - КЗ, 25 ноября 2002 г. № 551 - КЗ, 5 мая 2004 г. Ns 695 - КЗ, 29 декабря 2004 г. Ni 824 - КЗ) // Кубанские новости. - 1996. - 7 декабря;

- 1997. - 19 июня, 15 октября;

- 2001. - 16 июня, 20 июня, августа;

- 2002. - 20 апреля, 3 декабря;

- 2004. - 15 мая;

- 2005. - 12 января.

^ Указом Президента Российской Федерации от Иянваря 1995 г. №32 в Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации (т.е. категории «А») включены должности Председателя, заместителя Председателя и аудитора Счётной палаты, должности Председателя, заместителя Председателя, секретаря Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и члена Центральной избирательной комиссий Российской Федерации, замещающего должность на постоянной основе: См.: Российская газета. 1995.17 января.

' В Краснодарском крае такой вывод следует из п.1 ст.1 Закона Краснодарского края «О государственной службе Краснодарского края» (ред.20.10.2003): ЗКК от 8.04.1996 №. 26 - КЗ // «Кубанские новости», 1996, 25 апреля.

^ О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих: Указ Президента РФ от 11.01.1995 г. № 33 (с изменениями и дополнениями от 13.06.1995 г. №587, от 09.08.1995 г. № 834, 12.04.1996 г.№ 529, 12.04.1996 № 530, от 15.04.1996 № 551, от 19.06.1996 № 940, 14.08.1996 г. № 1174, от который позднее вносились многочисленные изменения и дополнения, был утверждён Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих. Разработанные в нём нормативные положения использовались субъектами РФ в качестве правовых аналогов, но не имели обязательного характера. Полагаем, что принятие полноценного Реестра государственных должностей государственных гражданских служащих Российской Федерации позволило бы упорядочить государственные должности в аппарате, чётко регламентировать отбор кандидатов на должности государственных служащих на конкурсной основе. Реестр должен содержать не только перечисление всех государственных должностей в органах государственной власти, но и специализации этих государственных должностей.

Все вышеназванные проблемы и несоответствия правового регулирования должны быть учтены при разработке законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации. В соответствие со ст. 9 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в настоящее время должности государственной гражданской службы подразделяются на категории руководителей, помощников (советников), специалистов и обеспечивающих специалистов.

Однако даже при поверхностном взгляде на сущность перечисленных категорий должностей гражданской службы их легко можно сравнить с должностями категорий «А», «Б», «В».

Следующим признаком, характеризующим государственного служащего субъекта РФ, считается получение им вознаграждения (денежного содержания) за его труд. Причём размер этого вознаграждения зависит от занимаемой должности. Применительно к данному признаку можно выделить: текущую оплату труда, стимулирование добросовестного или длительного выполнения служебной деятельности в государственном 16.05.1997 г. X» 493, от 19.01.2000 г. Ns 72, от 26.11.2001 г. Х» 1360) //Собрание законодательства РФ. 1 9 9 5. - № 3. - Ст. 173;

-JV2 3 3. - С т. 3358;

1996.-.№ 16.-Ст.1834, 1844, - Ха 26. - Ст.ЗО64, - № 3 4. Ст.4080;

1997.- № 2 0. - С т..2244;

2000.- № 4. - Ст.369;

2 0 0 L - J^2 4 9. - C T. 4 6 1 1.

органе субъекта РФ, предоставление государственному гражданскому служащему определённых социально-бытовых льгот;

определение чётких перспектив в плане пенсионного обеспечения. Важным является тот факт, что перечисленные вопросы подлежат детальному урегулированию субъектами РФ, в связи с чем по вопросам, касающимся денежного содержания, социально-бытового обеспечения государственные гражданские служащие субъектов РФ зачастую находятся в лучшем положении, чем федеральные служащие.


Обобщая вышесказанное, отметим, что, несмотря на многочисленные подходы к определению понятия государственного служащего, в конечном счёте, большинство авторов делают вывод, что следует различать понятие «государственный служащий» в широком и узком смысле слова.

В широком смысле государственный служащий — это профессиональный работник любой государственной организации — органа, предприятия, учреснсдения.

В узком смысле — это профессиональный работник органа государственной власти или государственного органа РФ: гражданин РФ, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе. На наш взгляд, следует согласиться с таким подходом, так как он наиболее правильно отраж:ает существенные признаки государственного служащего.

После принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ (в ред ФЗ от 18.02.1999 г. № 35-ФЗ, от 07.11.2000 г.№ 135-ФЗ, от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ)' понятие «государственный служащий» приобрело достаточно определённое содержание, тождественное узкому смыслу этого слова (в гл. I, ст. 3 и гл. I V, ст. 21). Анализ законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации подводит нас к выводу, что при определении понятия государственного служащего субъекты Федерации исходили из ' Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 8. - Ст. 974;

2000. - № 46. - Ст.4534;

2003. - J b 22. - Ст.2О63.

V нормы n.l ст. 3 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», внося лишь одно существенное уточнение: государственный служащий исполняет свои служебные обязанности в порядке, установленном федеральным законом, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации.

Причём существует двоякий подход при формулировке определения «государственного служащего» субъектами РФ: одни субъекты РФ в законах о государственной службе формулируют определение государственного служащего РФ - Астраханская область (ст. 3)\ Краснодарский край (ст.З)^, другие - определение государственного служащего соответствующего субъекта РФ: республики Адыгея — (ст.

3)^, Дагестан (ст. 3)^ Кабардино-Балкария (ст. 3)^, Калмыкия (ст. 3)^, Ставропольский край (ст.4)''. Волгоградская область (ст. 3)^.

В настоящее время в п.2 ст. 10 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г.^ даётся легальное определение понятия «государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации», которым является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счёт средств соответствующего ' См.: Закон Астраханской области от 10 ноября 1996 г. № 32 (ред. 28.12. 2000) «О государственной службе Астраханской области» // Астраханские известия. -1996. - № 52.

^ См.: Закона Краснодарского края от 8.04.96 г. № 26 - КЗ (ред. 20.10.2003) «О государственной службе Краснодарского края» // Кубанские новости. - 1996. - 25 апреля.

^ См.: Закон Республики Адыгея от 4 марта 1998 г. № 66 (ред. 7.05.2001) «О государственной службе Республики Адыгея» // Советская Адыгея. - 1998. - 14 марта.

* См.: Закон Республики Дагестан «О государственной службе Республики Дагестан» от 10 января 1999 г.

№ 1 //Дагестанская правда, 1999,14 января.

^ См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 27 июня 1997 г. N° 19 - РЗ (ред. 28.11.2002) «О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. - 1997. - июня.

* См.: Закон Республики Калмыкия от 15 сентября 1997 г. № 87 - 1 - 3 (ред. 5.07.2001) «О государственной службе» // Известия Калмыкии. -1997. - 9 декабря.

' См.: Закон Ставропольского края от 10 ноября 1995 г. № 17 - КЗ (в ред. Закона от 3 декабря 2002 г.) «О государственной службе Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - 1995. - Ш 12 (18). - Ст. 218.

* См.: Областной Закон Волгоградской области от 14 июля 1997 г. № 127 - ОД (в ред. Закона от 5 марта 2002 г.) «О государственной службе Волгоградской области» // Волгоградская правда. - 1997. - № 135.

' Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 22. - Ст. 2063.

субъекта Российской Федерации. В то же время делается оговорка, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта РФ может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счёт средств федерального бюджета.

Несколько иной подход к определению государственного гражданского служащего предусмотрен в ст. 13 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где под гражданским служащим понимается гражданин, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счёт средств федерального бюджета или бюджета Российской субъекта Федерации.

В ЗКК «О государственной гражданской службе Краснодарского края» вносится лишь одно уточнение: «гражданский служащий получает денежное содержание за счёт, средств краевого бюджета».

Завершающим признаком, характеризующим государственного служащего субъекта РФ, следует признать подчинение его служебной дисциплине на гражданской службе, обусловленное соблюдением служебного распорядка государственного органа и должностного регламента в соответствие с федеральным (ст.56) и региональным законом о государственной гражданской службе и со служебным контрактом, в том числе под угрозой привлечения их к дисциплинарной (ст.57) и иным видам ответственности в случае соверщения различного рода правонарушений.

Проведённый анализ позволяет выделить следующие обязательные признаки государственного служащего субъекта Российской Федерации:

1. Это представитель определённого социального слоя физическое дееспособное лицо, гражданин Российской Федерации;

2, Обладание возможностями и способностями выполнять самостоятельный и обособленный вид деятельности, для осуществления которого на профессиональной основе он принимается в конкретное организационное звено органа государственной власти субъекта РФ или государственного органа субъекта РФ;

3. Замеп];

ение в государственном органе субъекта РФ определённой его структурой и штатным расписанием первичной структурной единицы в виде должности, определяющей в соответствие с должностным регламентом круг его служебных обязанностей;

4, Получение за свой труд денежного содержания за счёт средств соответствуюш;

его бюджета субъекта Российской Федерации, которое должно обеспечить ему достаточные материальные условия для независимого от внешних влияний осуш;

ествления служебных обязанностей, включая поощрения за безупречную и эффективную гражданскую службу.

Одновременно данная категория обладает правом на льготы в сфере социально-бытового обеспечения.

В качестве второстепенного признака можно выделить политическую благонадёжность государственного служащего субъекта РФ, то есть верность Конституции РФ и соблюдение специального свода этических правил, адресованных государственным гражданским служащим;

Ещё одним из второстепенных признаков является то, что государственный служащий субъекта РФ является субъектом дисциплинарной ответственности за неисполнение или ненадлежащее гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной гражданской службы, а также за поступки, которые могут нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа субъекта РФ. Особенности этой дисциплинарной ответственности предусматриваются федеральным законодательством.

Основным среди перечисленных признаков является, конечно, исполнение обязанностей по государственной должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации. Все остальные, так или иначе, обусловливаются данным признаком.

Однако надо иметь в виду, что у субъектов может быть не только гражданская, но и своя правоохранительная служба, поскольку в систему правоохранительных органов входят и органы судебной власти. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. J 2 1 V ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. ФКЗ от 15.12.2001 г. № 5 - ФКЗ, от 04.07.2003 № 3 - ФКЗ)' самостоятельными звеньями судебной системы являются мировые судьи и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые отнесены к судам субъектов РФ.

Таким образом, сотрудники аппаратов названных звеньев судебной системы, обеспечивающие деятельность мировых судей и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, могут быть с полным основанием отнесены к государственным служащим правоохранительной службы субъектов РФ.

Таким образом, можно дать следующее определение.

Государственный служащий субъекта Российской Федерации - это представитель определённого социального слоя, физическое дееспособное лицо — гражданин Российской Федерации, осуществляющий особый вид профессиональной служебной деятельности в соответствующей первичной структурной единице в виде должности в органе государственной власти или государственном органе субъекта РФ за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус.

Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1;

2001. - № 51. - Ст.4825;

2003 - № 27. - Ст. 2698.

§ 2. Классификация государствеииых служащих субъектов Российской Федерации В научной литературе значительное внимание уделяется проблеме классификации государственных служащих.

Их многочисленный отряд включает в себя людей, обладающих разными свойствами. Для социологов, политологов, демографов, медиков больщое значение имеет деление служащих по полу, национальности, возрасту, компетентности и т.д.^ Классифицировать государственных служащих субъектов Российской Федерации, - значит разбить на основные группы (типы) по определённым признакам. Задача эта весьма сложная и пока не имеет прецедентов в решении, поскольку найти универсальное основание, позволяющее с научной полнотой и достоверностью разграничить особенности и специфику государственных служащих по видам, до сих пор не представляется возможным. Это объясняется различными причинами, прежде всего многообразием видов органов, их статусов, пересечением выполняемых задач, функций, полномочий, компетенции в целом и т.д.

Современная теория административного права и смежные отраслевые науки содержат щирокий спектр определений термина «государственный служащий». Здесь наблюдается стремление различных авторов, во-первых, обозначить свой подход к обобщённому родовому понятию данной категории работников, что было рассмотрено в предыдущем параграфе данной главы. Во-вторых, предложить собственные варианты дифференциации служащих вообще, и государственных служащих, в частности. Так, Ю.П. Герасимов разделяет точку зрения законодателя к определению понятия государственного служащего, вместе с тем считает, что реформа государственной власти привела к возникновению множественности категорий (корпусов) служащих. Среди служащих он ' См. Хохлов А.А. Кадровые процессы в системе государственной власти / А.А. Хохлов. - М., - 2000. - С.

186., 188, 190 и др.

выделяет публичных и иных служащих. Кроме того, им предложены такие критерии классификации как работодатель и правовой режим. Они служат, по мнению этого автора, разграничителем государственных и муниципальных служащих. А.П. Герасимов разделяет также государственных служащих, во-первых, в зависимости от видов осуществляемых ими государственной деятельности;

во-вторых, в зависимости от видов выполняемых ими характеров работы;

в-третьих, в зависимости от юридических свойств занимаемых должностей'.

Рядом отечественных учёных предприняты попытки унифицировать подходы в определении видов государственной службы^. Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Однако состав государственных служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определённые группы по различным критериям.

Классификация государственных служащих является производной от классификации видов государственной службы Российской Федерации. В зависимости от уровня (масштаба деятельности) государственного органов государственные служащие до недавнего времени подразделялись на федеральных государственных служащих и государственных служащих субьектов Российской Федерации. Данный вид классификации исходил из нормативно установленного деления государственной службы на федеральную государственную службу, находящуюся в ведении РФ и ' Герасимов А.П. Государственная власть. В кн.: Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И.

Матузова, П.В. Малько. - М.: Юрист, -1999. - С.347 - 349.

^ См. Бахрах Д. Н. Административное право / Д.Н. Бахрах. - М., - 1996. - С.120-126;

Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. М.: ИКЦ «МарТ;

Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ». - 2004. - С. 242-148;

. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность / В.Д. Граждан. - М., - 1997. - С. 27-30, 42-84;

Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы / В.А. Козбаненко // Государство и право. -1998. - №12. - С. 37-46;

Манохин В.М.

Служба и служащий Российской Федерации: правовое регулирование / В.М.Манохин. - М. - 1997. - С. 131 135, 187-190, 195-200, 207-210, 222-241;

Овсянко Д.М. Государственная служба РФ / Д.М. Овсянко. - М. 1996. - С. 130-166;

Старилов Ю.Н. Служебное право / Ю.Н. Старилов. - М. - 2001. - С. 153-162, 345-388;

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I. История. Наука. Нормы. Субъекты / Старилов Ю.Н. - М. - 2002. - С. 630-644.

государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении (п.З ст.

2 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»).

С принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58 - ФЗ (изменениями от 11.11.2003 г. № 141-ФЗ) «О системе государственной службы Российской Федерации»' данная классификация утратила своё значение.

Руководствуясь ст. 10 Закона, следует классифицировать государственных служащих на федеральных государственных слуоюащих и государственных граоюданских служащих субъектов Российской Федерации. Двухуровневой системой российской государственной службы во многом обусловлены своеобразные черты и характерные особенности правового статуса государственных служащих, а сам правовой статус государственных служащих определяется широким спектром нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровня. Однако, как уже было сказано выше, следует внести соответствующую корректировку в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», предусмотрев правоохранительную службу субъектов РФ, в качестве одного из видов государственной службы субъектов РФ.

По мнению отдельных авторов физическое воплощение органов государства имеет форму такой специфичной категории людей, как государственные служащие. Они разделяются на государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, государственных органов субъектов РФ, и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Констит)щией РФ. При таком подходе своего рода обобщающим основанием классификации государственных органов и работающих в них государственных служащих является место, роль, функциональное назначение государственных органов в структуре его механизма. В субъектах РФ сосредоточена основная часть государственных ' Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 22. - Ст.20бЗ;

2003. - № 46 (часть I). - Ст.4437.

^ См. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. - М., -1995. - С. 139 - 150.

служащих, что во многом обусловлено децентрализацией государственного управления. На государственной службе субъектов РФ состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов или совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В основу следующей классификации будет положено деление государственных должностей. Развитие и разделение труда в сфере государственного управления нащли проявление в типологии государственных должностей. За период становления системы государственного управления России органы государственной власти субъектов РФ реформировались неоднократно, однако не всегда эти попытки приводили к желаемым результатам. Одна из причин этого недостаточное внимание к должности, как к базовому элементу любой организационной структуры, её слабом сопряжении с возможностями человека.

В государственной службе структурообразующим элементом органов государственной власти выступает государственная должность. В отличие от должности вообще, эта должность имеет точную принадлежность органы государственной власти. В связи с этим можно дифференцировать государственных служащих в зависимости от принадлежности их к определённым органам государства. В этом случае критерием классификации служит разделение этих органов по порядку их создания и характеру выполняемых ими задач. Полагаем, что можно выделить следующие виды государственных служащих субъектов РФ по указанному основанию:

1) Государственные служащие органов законодательной власти:

- однопалатного законодательного органа (в больщинстве субъектов РФ);

- двухпалатного законодательного органа (в Бащкирии, Карелии, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Саха (Якутия), Свердловской области);

2) Государственные служащие органов исполнительной власти:

- аппаратов руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (высших должностных лиц субъектов РФ);

- аппаратов высших исполнительных органов субъектов РФ;

На наш взгляд, совершенно необоснованным является отнесение в предложенной классификации Л.А. Чикановой' служащих аппаратов президентов республик в составе РФ к государственным служащим органов представительной власти.

3) Государственные служащие органов судебной власти:

- аппаратов конституционных (уставных) судов субъектов РФ;

- аппаратов мировых судей субъектов РФ.

4) Государственные служащие иных государственных органов:

- аппаратов избирательных комиссий субъектов РФ;

- аппаратов контрольно-счётных органов субъектов РФ;

- аппаратов Уполномоченных по правам человека субъектов РФ;

- аппаратов Уполномоченных по правам ребёнка субъектов РФ.

Вместе с тем, нельзя согласиться с Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 декабря 2004 г. № 79-Г04 22, принятом по заявлению прокурора Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, в котором содержится положение о том, что «контрольно-счётная палата округа - государственное учреждение, а не орган власти округа»^. Если согласиться с такой позицией, то по смыслу СТ.5 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

работники контрольно-счётной палаты государственными служащими не являются.

Следует отметить, что к проблеме классификации государственных служащих обращались учёные, исследовавшие как в целом ^ Чиканова Л. А. Государственные служащие / под ред. проф. Б. А. Шеломова - М.;

Юрист, -1998. С П.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.