авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Добробаба, Марина Борисовна Административно­правовой статус ...»

-- [ Страница 4 ] --

- 2003. - 23 января, 26 июня, 30 декабря;

- 2004. 28 декабря.

Субъекты РФ дословно воспроизвели норму ФЗ об основах государственной службы, касаюшуюся продолжительности основного оплачиваемого отпуска - не менее 30 календарных дней.

Интерес представляет правовое регулирование порядка установления и предоставления дополнительного оплачиваемого отпуска. На федеральном уровне в системе государственной (гражданской) службы такие отпуска не были предусмотрены, весьма показателен опыт субъектов РФ, в которых наблюдаются два подхода. В некоторых субъектах РФ приняты специальные законы об отпусках государственных служащих. В частности, в Краснодарском крае до принятия ЗКК «О государственной гражданской службе Краснодарского края»* действовал ЗКК от 2 декабря 1996 г. № 51 - КЗ «О ежегодном оплачиваемом отпуске государственного служащего Краснодарского края» ^.

Примечательно, что в данном правовом акте предусматривалось право руководителя устанавливать государственному служащему дополнительный оплачиваемый отпуск за особые условия работы продолжительностью от до 14 календарных дней в пределах ассигнований, предусмотренных на содержание данного органа. Правда, не разъяснялось, что следует понимать под «особыми условиями работы». Судя по всему, такого рода дополнительный оплачиваемый отпуск служил компенсацией за ненормированное служебное время, поскольку многие государственные служащие весьма часто вынуждены оставаться по указанию руководителя на рабочем месте после официального окончания служебного времени.

Такой подход в правовом регулировании заслуживает поддержки на федеральном уровне, при условии чёткого определения понятия «особые условия работы». Интерес представляет пункт 1-1 т.22 Закона Кабардино Балкарской Республики^ предусматривающий предоставление ежегодного ' Кубанские новости. -2005. - 2 июня.

^ См.: Информационный бюллетень № 15. - Краснодар. -1997.

^ См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 27 июня 1997 г. № 19 - РЗ (ред. 28.11.2002) «О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики» Кабардино-Балкарская правда. - 1997. - дополнительного оплачиваемого отпуска за службу в режиме ненормированного рабочего дня с учётом стажа: от 1 года до 5 лет работы, от 5 до 10 лет - 5, свыше 10 лет - 10 календарных дней. В случае, когда ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный рабочий день не предоставляется, переработка сверх нормальной продолжительности рабочего времени с письменного согласия государственного служащего компенсируется как сверхурочная работа.

В большинстве субъектов РФ положения, касающиеся отпусков, содержатся в их законах о государственной службе. При определении продолжительности дополнительно оплачиваемого отпуска в регионах принимаются в расчёт два основных фактора. Во-первых, продолжительность такого отпуска зависит исключительно от выслуги лет на государственной службе. Например, в Республиках Адыгея (ст. 19), Дагестан (ст. 18), в законах о государственной службе государственному служащему за выслугу лет предоставляется дополнительный оплачиваемый отпуск при стаже государственной службы от 5 до 10 л е т - 5 календарных дней, от 10 до 15 лет - 10 календарных дней, свыше 15 лет - календарных дней. Во-вторых, размер дополнительного отпуска зависит одновременно и от стажа государственной службы, и от группы замещаемой должности. Такой подход применён в Ростовской области и Ставропольском крае. Так, согласно ст. 22 Областного Закона Ростовской области «О государственной службе Ростовской области»', если государственный служащий замещает должность группы главных государственных должностей, то при стаже государственной службы от года до 5 лет ему предоставляется 6, от 5 до 10 лет - 9, свыше 10 лет - календарных дней ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска.

шоня;

- 1999. - 14 января;

- 2001. - 18 августа;

- 2002. - 12, 16 ноября, 4 декабря;

- 2003. - 17 декабря;

2004. - б августа;

- 2005. - 3 февраля.

' См.: Закон Ростовской области от 22 января 1997 г. № 3 5 - ЗС (ред. 16.06.2003) «О государственной службе Ростовской области» // Наше время. - 1997. -11 февраля;

- 2000. - 11 января, 23 августа;

- 2001. 24 мая, 4 декабря;

- 2002. - 18 июня;

-2003. - 2 3 января, 26 июня, 30 декабря;

- 2004. - 28 декабря.

При замещении должности группы младших государственных должностей, соответственно, от 1 до 5 лет стажа государственной службы — 2, от 5 до лет - 5, от 10 до 15 лет - 7, свыше 15 лет - 9 календарных дней ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска.

Оптимальным представляется сочетание, при котором продолж:ительность основного отпуска государственного служ:ащего должна зависеть от группы замещаемой им государственной долж;

ности, а продолэюительность дополнительного оплачиваемого отпуска исключительно от продолж:ительности стажа государственной служ:бы.

Такой подход нашёл своё отражение в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» (ст. 46), что позволяет в максимальной степени учесть и специфику государственной службы на должности руководителей, которая часто сопровождается дополнительно физической нагрузкой в сочетании с повышенной ответственностью, и одновременно поощрить продолжительную государственную службу, с которой законодательство традиционно связывает предоставление дополнительных социальных гарантий'.

Проблема отпусков государственных служащих нуждается в упорядочении, в связи с этим следует считать целесообразным принятие федерального закона «Об отпусках государственных гражданских служащих», на основании которого субъекты РФ могли бы дополнительно издавать нормативные акты, конкретизирующие гарантию государственного служащего на отпуск.

Одной из самых важных и значимых социальных гарантий, традиционно предоставляемых государственным служащим, является гарантия пенсионного обеспечения (подп.7 п.1 ст. 15 ФЗ «Об основах государственной службе РФ»). В п.9 части 1 ст. 9 Федерального закона закреплялось право государственного служащего на пенсионное ' См. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации;

Учебный курс / А.А. Гришковец. - М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003. - С. 219.

обеснечение с учётом стажа государственной службы;

пенсионное обеспечение гарантируется также членам семьи государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с выполнением им должностных обязанностей'. Более того, в ч.1 ст. 19 содержала норму, гарантирующую государственному служащему пенсионное обеспечение за выслугу лет. При этом устанавливалось, что такая пенсия назначается в соответствии с федеральным законом. В настоящее время данная гарантия закреплена в пп.П п. 1 ст. 52 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», детально урегулирована ФЗ от 15 декабря года N° 126 - ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», согласно которому (п.4 ст.7) условия предоставления права на пенсию государственным служащим субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Субъекты РФ используют два пути правовой регламентации данной гарантии: посредством принятия специальных законов (Кабардино Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Краснодарский край.

Волгоградская область. Ростовская область)^ либо посредством детальной регламентации данной гарантии в законе о государственной службе.

' См., подробнее: Гафаров З.С, Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ: Учебное пособие/ З.С. Гафаров, С.А.

Иванова, В.Ш. Шайхатдинов. - Екатеринбург, - 1998. - С. 182-187;

Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих / А.Ф. Ноздрачёв. - М.: «Статут», - С. 435 441;

Огурцова Г. Пенсии государственным служащим / Г. Огурцова // Человек и закон. - 1997. - № 1. - С.

17-19;

Социально-трудовые отнощения на государственной службе: Учебно-методическое пособие. - М.

1997. - С. 78-87;

Фарниева З.В., Базилевский И.А. Пенсионное обеспечение государственного служащего / З.В. Фарниева, И.А. Базилевский // Бюллетень Министерства юстиции РФ. - 1998. - № 5-6. - С. 85-90.

^ Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 51. - Ст. 4831.

^ См.: Закон Республики Калмыкия от 13 ноября 2000 г. J^2 86 - П - 3 (ред.25.12.2002) «О доплате к государственной пенсии государственным служащим Республики Калмыкия и лицам, замещающим государственные должности Республики Калмыкия» // Известия Калмыкии. - 2000. - 22 ноября;

- 2001. 17мая;

-ХальмгУнн.-2003. - 11 января;

Закон Кабардино-Балкарской Республики от21 октября 1997 г.

№ 34 - РЗ (ред. 19.07.2003) «О государственном пенсионном обеспечении лиц, замещающих государственные должности Кабардино-Балкарской Республики и государственные должности государственной службы Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. - 1997. 24 октября;

- 2002. - 7 ноября;

- 2003. - 25 июля;

- 2004. - 6 августа;

- 2005. - 3 февраля, 12 июля;

Закон Волгоградской области от 5 января 1998 г. № 154 - ОД (ред. 13.11.2001) «О дополнительном пенсионном обеспечении лиц, замещающих государственные должности Волгоградской области и должности государственных служащих государственной службы Волгоградской области» // Волгофадская правда. По-разному подходят субъекты к определению стажа государственной службы, дающего право на ежемесячную доплату к пенсии. Так в Республике Адыгея (п.2 ст.2О)', Краснодарском крае (ст.5). Ростовской области (п.2 части 1 ст.2О) он должен бать не менее 15 лет, в Республике Дагестан (п.2 ст. 19)^ и Кабардино-Балкарской Республике (часть 2 ст.23) не менее 12,5 лет для мужчин и 10 лет для женщин.

Применяется различный подход и при установлении размера ежемесячной доплата к пенсии. Она устанавливается в таком размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты составляла: в Республике Дагестан (часть 3 п.2 ст. 19), Кабардино-Балкарской Республике (часть 2 ст.23).

Республике Адыгея (п.2 ст.2О) - 55% месячного денежного содержания государственного служащего. В Краснодарском крае (п.1 ст.6) - 45%, а для лиц, замещавшим государственные должности Краснодарского края категории «А» и высшие государственные должности государственной службы Краснодарского края категории «В» при стаже от 1 года до 3 лет 55% их месячного денежного содержания, свыше трех лет - 75%.

К сожалению, законодательство о пенсионном обеспечении государственных служаших весьма несовершенно. ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», хотя и способствовал повышению стабильности системы пенсионного обеспечения государственных служащих, вместе с тем, наряду с государственными служащими, он определяет пенсионное обеспечение других лиц. Такой же подход имеет место и в Ростовской области^.

1998. - 25 января;

Областной Закон Ростовской области от 29 февраля 2000 г. № 62- ЗС (ред. 13.10.2003) «О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещающим государственные должности Ростовской области и государственные должности государственной службы Ростовской области, другим гражданам» // Наше время. - 2000. - 2 февраля, 7 сентября;

- 2001. - 25 мая;

- 2003. - 22 октября, 18 декабря;

- 2005. - января, 16 марта;

Закон Краснодарского края от 21 июля 2005 г. J a 920-КЗ «О дополнительном N материальном обеспечении лиц, замещавших государственные должности и государственные должности гражданской службы Краснодарского края» // Кубанские новости. -2005.18 октября.

' См.: Закон Республики Адыгея от 4 марта 1998 г. № 66 (ред. 7.05.2001) «О государственной службе Республики Адыгея» // Советская Адыгея. - 1998. -14 марта.

^ См.: Областной закон Ростовской области от 29 февраля 2000 г. № 62-ЗС «О ежемесячной доплате к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Ростовской области и государственные должности Ростовской области, иным категориям граждан»// Наше время. - 2000. - 2 февраля.

. Применительно к государственным служащим требуется отдельный, более детально прописанный федеральный закон «О пенсионном обеспечении государственных служащих», который позволит свести к минимуму субъективные факторы при решении вопроса пенсионного обеспечения государственных служащих, в частности проблемы приравнивания иных периодов работы (службы) к стажу государственной службы. Думается, что полномочия в решении данного вопроса должны быть переданы независимым государственным органам как на уровне Российской Федерации - в отношении федеральных государственных служащих, так и на уровне субъектов РФ - в отношении государственных служащих этих субъектов РФ.

Ещё одним элементом правового статуса государственного служащего является поощрение, которое изначально нашло своё закрепление в ст. 13 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Это важное средство воспитания государственных служащих и укрепления дисциплины законодатель относит к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов. К сожалению ни в российском законодательстве, ни в юридической назосе нет всеохватывающего определения понятия «поощрения государственного служащего», несмотря на то, что известны отдельные попытки учёных-юристов сформулировать данное понятие.

Сущность поощрения наиболее точно выразил К.С.Бельский\ рассматривающий поощрение, как особый вид управленческого давления, такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества.

При этом до принятия ФЗ о государственной гражданской службе ни на федеральном уровне, ни на уровне многих субъектов РФ до сих пор не было специальных законов, регулирующих виды поощрений и порядок их ' См.: Вельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (Понятие, формы, факторы укрепления): Учебное пособие / К.С. Вельский. - М., 1988. - С.90.

применения. Из всех субъектов РФ, входящих в состав Южного федерального округа, такой закон принят только в Волгоградской области'.

Не согласимся с мнением авторов Концепции развития административного и административно-процессуального законодательства, утверждающих, что субъекты РФ слабо реализуют возможности собственного правового регулирования по вопросам поощрения государственных служащих^. Анализ регионального законодательства о государственной службе убедительно опровергает подобное мнение. На наш взгляд, если федеральное законодательство в области применения мер поощрения государственных служащих выглядит весьма разрозненным, субъекты РФ регулируют данный вопрос весьма полно и системно.

Некоторыми субъектами предпринята попытка дать юридическое определение понятия поощрения. Так в ст. 1 Закона Волгоградской области от 23 февраля 2000 г. № 376 — ОД «О видах поощрения государственного служащего государственной службы Волгоградской области и порядке их применения» законодательно определено, что поощрение государственного служащего государственной службы - это форма общественного признания заслуг, оказание почета, имеющего большое моральное значение и дающего определенные материальные преимущества государственному служащему государственной службы.

Важным аспектом поощрения является определение оснований его применения. Первоначально они были закреплены нормативно в ст. 13 ФЗ от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ».

Таковыми признавались: 1) успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей;

2) продолжительная и безупречная служба;

3) выполнение заданий особой важности и сложности. ФЗ «О государственной гражданской службе ' Закон Волгоградской области «О видах поощрения государственного служащего государственной службы Волгоградской области и порядке их применения» от 23 февраля 2000 г. № 376 - ОД // Волгоградская правда. - № 41. - 2000. - 7 марта.

^ См.: Концепция развития российского законодательства - М., ИзиСП при Правительстве РФ. - 1998. - С.

72.

Российской Федерации» законодатель неоправданно сократил перечень таких оснований, отнеся к ним лишь безупречнз^ю и эффективную службу.

В региональных нормативных актах о государственной службе встречаются дополнительные основания для поощрения. Например, в законе о государственной службе Республики Калмыкия (ст. 15)' основанием для поош;

рения является «образцовое исполнение государственным служащим должностных полномочий», Краснодарского края (ст. 17)^ - «качественное выполнение государственным служащим должностных обязанностей», Волгоградской области (ст.2)^ - «высокое профессионально мастерство, особые трудовые заслуги».

Таким образом, по сути, государство берёт на себя обязанность при определённых условиях поощрять государственных служащих. Данную норму можно было бы закрепить как на федеральном, так и на региональных уровнях. Учитывая важность действия механизма поощрения для эффективности функционирования аппарата управления, следует нормативно закрепить, что руководитель, не поощряющий достойного подчинённого, соверщает дисциплинарный проступок в форме бездействия, не исполняя должным образом служебные обязанности.

Думается, следует в полной мере поддержать высказанное в юридической науке мнение о том, что при правовом регулировании поощрения государственных служащих необходимо, прежде всего, закрепить право государственного служащего на поощрение^.

' См.: Закон Республики Калмыкия от 7 февраля 2005 г. № 118-III-3 (в ред. ЗРК от 4 июля 2005 г. Хо 205 III-3) О государственной гражданской службе Республики Калмыкия: // Известия Калмыкии. - 2005. 16 февраля.

^ См.: Закон Краснодарского края от 8 апреля 1996 года № 26 - КЗ «О государственной службе Краснодарского края» //Информационный бюллетень, Краснодар, 1996, № 9.

^ См.: Закон Волгоградской области «О видах поощрения государственного служащего государственной службы Волгоградской области и порядке их применения» от 23 февраля 2000 г. № 376 - ОД // Волгоградская правда. - № 41. - 2000. - 7 марта.

* См.: Манохин В.М., Адущкин Ю.С., Багищаев З.А. Российское административное право: Учебник / В.М.

Манохин, Ю.С. Адущкин., З.А..Багищаев. - М.: Юристь, -1996. - С. 127.

Важным является вопрос о видах поощрения и порядке их применения. При этом если в ФЗ об основах государственной службы они не были установлены, в ст. 55 ФЗ о государственной гражданской службе содержится перечень поощрений и награждений: 1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;

2) награждение почётной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;

3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;

4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;

5) поощрение Правительства РФ;

6) поощрение Президента РФ;

7) присвоение почётных званий РФ;

8) награждение знаками отличия РФ;

9) награждение орденами и медалями РФ.

В целом, и на федеральном уровне, и в субъектах РФ закреплены и применяются близкие, но не идентичные виды мер поощрения государственных служащих и порядок их применения. В отношении поощрения государственных гражданских служащих действуют и нормы Трудового Кодекса Российской Федерации (ст. 191)', предусматривающие следующие виды поощрений: объявление благодарности, выдача премии, награждение ценным подарком, награждение почётной грамотой, представление к званию лучшего работника по профессии.

Предусматривается, что за особые трудовые заслуги перед обществом и государством работники могут быть представлены к государственным наградам. Таким образом, высшая форма поощрения - государственные награды. Перечень которых определяется Положением о государственных наградах РФ, утверждённое Указом Президента от 6 января 1999 г.^ В законодательстве некоторых субъектов РФ установлены собственные меры поощрения. Например, в законе о государственной ' Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1. - (ч.1). - ст. 3.

^ Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 2. - ст. 269.

службе Ставропольского края (стЛ5)^ предусмотрены такие виды поощрения как «включение в список кандидатов для продвижения по службе», «досрочное присвоение квалификационного разряда», первоочередное предоставление льгот в области социально-культурного и жилищно-бытового обслуживания», в Краснодарском крае (ч. 1 ст. 17)^ и в Республике Адыгея (ст. 14)^ — «внеочередное» присвоение класса в соответствующей должности группе». В Республике Дагестан (ст. 13)"^ в качестве меры поощрения может быть досрочно снято дисциплинарное взыскание. Однако по сложившейся практике в период действия дисциплинарного взыскания поощрения обычно не применяются.

.В региональном законодательстве о государственной службе встречаются примеры особых мер материального поощрения в виде единовременных выплат в связи с юбилеями и праздниками. В этом отношении показательны Республика Адыгея, Республика Дагестан, Волгоградская область и Краснодарский край. Так, в ст. 17 Закона Краснодарского края «О государственной службе Краснодарского края»

предусматривалось, что денежное поощрение государственному служащему может быть назначено в связи с юбилеями и государственными праздниками. В законах о государственной службе Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики и Волгоградской области предусматривается возможность выплаты денежного вознаграждения в связи с выслугой определённого в законе числа лет на государственной ' См.: Закон Ставропольского края от 10.11.95 № 17- КЗ (в ред. от 07.12.2004) «О государственной службе Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - 1995. - № 12 (18). - Ст. 218;

- 1997. - № 5-6 (35-36). - Ст. 426;

- 1998. -.№ 6 (48). - Ст. 581;

- 2000. - № 1 (67). - Ст.

243;

-2001.-Хо 1 (79).-Ст. 1017,-№ 12(90).-Ст. 1384;

-2002.-^2 2 (92).-Ст. 1517;

Ставропольская правда. - 2002. - 13 апреля, 14 мая;

Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2002. - № 12 (102). - Ст. 2282;

-2004. - 30 декабря.

^ См.: Закон Краснодарского края от 8 апреля 1996 года № 26 - КЗ «О государственной службе Краснодарского края» // Кубанские новости. - 1996. - 25 апреля;

- 1998. - 14 августа;

- 1999. - 13 мая, мая;

- 2001. - 22 декабря;

- 2003. - 11 ноября, 3 декабря.

• См.: Закон Республики Адыгея от 4 марта 1998 года № 66 (ред. от 06.01.2004) «О государственной ' службе Республики Адыгея» // Советская Адыгея. - 1998. - 14 марта;

- 2000 г. - 5 февраля;

— 2001. - мая;

- 2004. - 9 января.

• См.: Закон Республики Дагестан от 10 октября 1999 года№ 1 «О государственной службе Республики * Дагестан» (в ред. Законов РД от 25 июля 2003 г. № 23, 12 января 2005 г. № 5) // Дагестанская правда. 1999. -14 января;

Собрание законов Республики Дагестан. - 2003. - 31 июля. - Ст. 505;

Дагестанская правда. - 2005. - 15 января.

службе. Так, в п.2 ст. 3 Закона Волгоградской области одним из оснований выплаты единовременного денежного поощрения называется вознаграждение к юбилейным датам с учетом выслуги лет на государственной службе.

Представляют интерес нормы, содержащиеся в Законе Кабардино Балкарской Республики от 21 июня 1997 г. № 19 - РЗ (ред. 10.08.2001) «О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики»^. В частности, в ст. 15 Закона устанавливается, что достижения по службе и исключительная верность долгу и присяге государственных служащих подлежат государственному признанию. Государственным признанием заслуг является награждение орденами и медалями и присвоение почётных званий Российской Федерации, а также присвоение почётных званий и награждение почётными грамотами Кабардино-Балкарской Республики.

Данная норма подтверждает право государственных служащих на поощрение и корреспондирующую ему обязанность государства поощрять достойных из них.

Обозначив необходимость детального регулирования этого элемента правового статуса государственных служащих, выделим те условия, при наличии которых возможно применение мер поощрения. Это, прежде всего, «образцовое» выполнение должностных полномочий, в противовес «успешному и добросовестному исполнению должностных полномочий», что предусматривалось в ст. 13 Федерального закона об основах госслужбы, поскольку за добросовестное исполнение должностных полномочий государственный служащий получает денежное содержание. Следующим условием может быть продолжительная и безупречная служба. В условие «выполнение заданий особой важности и сложности» надо добавить слово «отличное», тем самым подчеркнув, что поощряется наилучший результат.

' См.: Закон Волгоградской области «О видах поощрения государственного служащего государственной службы Волгоградской области и порядке их применения» от 23 февраля 2000 г. № 376 - ОД // Волгоградская правда. - № 41. - 2000. - 7 марта.

^ Кабардино-Балкарская правда. - 1997. - 26 июня.

Для того, чтобы поощрение было своевременным, значимым, авторитетным, оно должно базироваться на строгой правовой основе.

Поэтому, полагаем целесообразно принятие федерального закона, регламентирующего механизм поощрения государственных служащих.

Субъекты РФ должны по примеру Волгоградской области принять законы, регулирующие виды поощрений и порядок их применения.

Предложения но совершенствованию отдельных элементов административно-нравового статуса государственных гранеданских служащих субъектов РФ Гарантия денежного содержания Порядок исчисления Порядок исчисления денежного содержания для лиц, замещающих государственные должности денежного субъектов РФ и государственных гражданских содержания служащих этих субъектов должен быть дифференцирован на уровне принятия отдельных законов субъектов РФ, поскольку лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ месячный оклад за классный чин не выплачивается.

Размер денежного С целью установления единых ставок должностных содержания окладов государственных гражданских служащих государственных РФ, необходимо унифицировать прямые денежные гражданских выплаты государственным гражданским служащим, служащих субъектов независимо от уровня публичной власти, РФ посредством принятия ФЗ «0 должностных окладах государственных гражданских служащих Российской Федерации», предоставив субъектам РФ возможность вводить по каждому региону специальные поправочные коэффициенты Индексация Индексацию денежного содержания следует увязать денежного с установленным в Российской Федерации содержания минимальным размером оплаты труда государственных гражданских служащих субъектов РФ Поскольку месячный оклад за классный чин Надбавка за присваивается государственному гражданскому классный чин служащему РФ в строгом соответствие с группой государственных должностей государственной гражданской службы РФ, он является, своего рода, надбавкой за должность, поэтому целесообразно объединить его с должностным окладом Надбавка за особые Следует нормативно закрепить критерии, исходя из условия гражданской которых, применительно к конкретному службы гражданскому служащему, руководитель может признать те или иные условия государственной гражданской службы «особыми», дающими право на соответствующую надбавку, при определении её конкретного размера Надбавка за выслугу В связи с тем, что данная надбавка связана со стажем гражданской службы, необходимо лет нормативно закрепить критерии, которые бы позволили обеспечить эффективность при принятии решения о приравнивании имеющегося у государственного гражданского служащего стажа к стажу гражданской службы При этом в целях усиления стимулирующего эффекта скорректировать периодичность изменения ставки: не 1 раз в 5 лет, а раз в 1-2 года.

Гарантия ежегодного оплачиваемого отпуска Необходимо нормативно закрепить на федеральном Порядок уровне, что понимается под «тяжёлыми, вредными, установления и опасными условиями гражданской службы», предоставления дающими право на предоставление дополнительного дополнительного оплачиваемого отпуска.

оплачиваемого Субъектам РФ нормативно урегулировать порядок отпуска и размер единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска 1 раз в год (п. 12 СТ.46 ФЗ « 0 государственной гражданской службе Российской Федерации») Гарантия пенсионного обеспечения Необходимо принятие ФЗ « 0 пенсионном Нормативное обеспечении государственных гражданских обеспечение служащих Российской Федерации», который бы позволил свести к минимуму субъективные факторы при решении вопроса пенсионного обеспечения гражданских служащих, в частности, о приравнивании иных периодов работы (службы) к стажу гражданской службы Полномочия в решении этого вопроса должны быть Решение вопроса о приравнивании иных переданы независимым государственным органам периодов работы как на уровне Российской Федерации - в (службы) к стажу отношении федеральных гражданских служащих, гражданской службы так и на уровне субъектов РФ — в отношении гражданских служащих этих субъектов.

Поощрение Нормативное Дать правовое определение поощрения как формы обеспечение почёта, общественного признания заслуг, имеющей моральное значение и дающей материальные преимущества государственному гражданскому служащему.

Целесообразно принятие федерального закона, регламентирующего механизм поощрения государственных служащих Российской Федерации.

Необходимо внести дополнение в ст. 14 ФЗ « Право гражданского государственной гражданской службе Российской служащего на Федерации», закрепив в перечне прав право поощрение гражданского служащего на поощрение В СТ.56 ФЗ «О государственной гражданской Принятие решения о службе Российской Федерации» нормативно поощрении закрепить, что руководитель, не поощряющий достойного достойного подчинённого, совершает подчинённого как дисциплинарный проступок в форме бездействия, служебная не исполняя должным образом служебные обязанность обязанности руководителя ФЗ «0 государственной гражданской службе Российской Федерации» неоправданно сократил Основания для перечень оснований, отнеся к ним лишь применения безупречную и эффективную службу.

поощрений Необходимо расширить перечень основания применения поощрений, предусмотрев в качестве таковых предусмотренные ранее в ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

1) успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей;

2) продолжительная и безупречная служба;

3) выполнение заданий особой важности и сложности.

Субъекты РФ вправе устанавливать дополнительные основания для применения поощрения и их виды § 3. Перспективы совершенствования и развития законодательства, определяющего административно-правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации Современный этап государственного строительства и формирования гражданского общества в России непосредственно связан с решением стратегических вопросов правового обеспечения института государственной службы.

Действующее российское законодательство определённо устанавливает организационно-правовые формы, в которых осуществляется государственная служба, и, соответственно, ограничивает круг лиц, которые обладают статусом государственных служащих. Организационно-правовой формой прохождения государственной службы являются органы государственной власти Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, - лица, имеющие статус федеральных государственных служащих, либо органы государственной власти субъектов РФ и государственные органы субъектов Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) и региональными законами, - лица, получающие статус государственных служащих соответствующего субъекта Российской Федерации\ Проблема совершенствования правового статуса государственного служащего является до конца не решённой и остаётся дискуссионной.

Правовое положение государственного служащего следует рассматривать как урегулированное преимущественно нормами публичного права системное образование, состоящее из специальных правовых норм связанное с исполнением функций государственных органов и конкретных должностных полномочий.

' См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих:

общее и особершое / В.А. Козбаненко // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 13.

Излагая своё видение перспектив совершенствования законодательства, определяющего административно-правовой статус государственных служащих субъектов РФ, прежде всего, отметим, что поскольку правовое регулирование государственной гражданской службы является предметом совместного ведения РФ и её субъектов, можно выделить следующие направления совершенствования законодательства, закрепляющего правовой статус государственных служащих субъектов РФ:

1 ) - Унификация действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, которое должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов РФ;

- Развитие федерального законодательства о государственной гражданской службе, определяющего правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации;

2) Развитие законодательства о государственной гражданской службе субъектов РФ, определяющего правовой статус государственных служащих субъектов Российской Федерации, где целесообразно шире использовать возможности собственного регулирования, учитывая особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики.

Рассматривая первое направление реформирования правового обеспечения государственной службы, отметим, что на сегодняшнем этапе в нём не решены важнейшие задачи правового регулирования государственной службы:

- не сформирован механизм реализации базового принципа организации государственной службы - принципа служения государству;

- не обеспечена взаимосвязь между различными видами государственной службы;

- не в полной мере установлены законом надёжные правовые и социальные гарантии для государственных служащих.

Эти общие недостатки правового регулирования государственной службы нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно служебных отношений на уровне закона, путём разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы^.

В рамках проводимых реформ в части правового обеспечения государственной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этой сфере отношений на основе их детальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права. Несмотря на то, что федеральное законодательство о государственной службе оговаривает применение законодательства о труде с предусмотренными особенностями, оно, тем не менее, не устанавливает своего приоритета перед ним.

Будущее правового регулирования государственной службы видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей права, а в переходе на регулирование государственной службы исключительно нормами специального административного законодательства, которое должно быть максимально полно систематизировано^.

Региональное законодательство предусматривает для государственных служащих ряда субъектов РФ институт присяги и институт отставки^. По нашему мнению, публично-правовой характер взаимосвязи чиновника и государства и публично-правовой характер разрыва этой взаимосвязи, опосредуемые институтами присяги и отставки, подчёркивают специфику и социальную важность государственно-служебных отношений, которые не ' См.: Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы / В.П. Иванов // Журнал российского права. - 2003. - № 5. - С. 3.

^ См.: Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного права при регулировании отношений в сфере государственной службы / А.А. Гришковец // Государство и право. - 2002. - № 12. - С.

11-24.

^ См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 27 июня 1997 г. N° 19 - РЗ (ред. 31.01.2005 г.) «О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. - 1997. - июня;

Закон Республики Калмыкия от 15 сентября 1997 г. Х» 87 - 1 - 3 (ред. 5.07.2001) «О государственной службе» // Известия Калмыкии. - 1997. - 9 декабря.

могут быть отождествлены с частно-правовыми отношениями между работником по обычному найму и работодателем. Поэтому, представляется целесообразным нормативно закрепить на федеральном уровне институты присяги и отставки государственных гражданских служащих, так как это будет положительно влиять на публично-правовое обеспечение их статуса Кроме того, для правоприменительной практики важно, чтобы материально-правовые установления отставки получили процессуально-правовую регламентацию.

Следует позаботиться о достойной мотивации и системе награждений государственных служащих. Человек, занимающийся вопросами государственной службы, должен быть уверен, что его труд не окажется не замеченным государством и будет соответствующим образом вознаграждён.

И только при добросовестном, честном труде он получит необходимые знаки внимания от государства.

В связи с этим необходимо кардинально усовершенствовать, частично пересмотрев, систему государственных наград России. Следует, видимо, считать справедливым предложенное Анисимовым В.М.^: за 20, 25 лет верной и безупречной государственной службы вручать ордена и медали наиболее достойным работникам государственных органов, например, орден «За профессиональные заслуги» (I, II, III степеней), медаль «За верную службу России» Однако не согласимся с автором о возможности введения по аналогии с работниками соответствующих отраслей народного хозяйства (заслуженные работники сельского хозяйства, транспорта, лесного хозяйства, образования, животноводства и т.д.) почётных званий, таких как «Заслуженный работник государственной службы». Такой подход не связывает государственную службу с режимом публично-правового регулирования, не подчёркивая особый характер государственно-служебной деятельности, что на современном этапе государственного строительства в России, связанном с укреплением государственных институтов, неприемлемо.

Система современной государственной службы должна представлять собой отлаженный механизм, объединяющий социально ответственных профессионалов, которые служат государственным интересам. Но без введения системы пожизненного найма добиться эффективности государственной службы, полагаем, нереально. Это должно обеспечить стабильность социального положения лиц, поступающих на государственную службу, по сравнению, например, с работниками коммерческих организаций, для которых риски как сопутствующий фактор их работы неизмеримо выше и не всегда компенсируются высокой оплатой труда и не обеспечивают их должную социальную защищённость.

Непременными атрибутами системы пожизненного найма лиц на государственную службу должны стать: присяга, введение квалификационных экзаменов, преимущественно конкурсный порядок замещения вакантных должностей государственной службы, установление разумных ограничений и изъятий из гражданского статуса личности, поступающей или находящейся на государственной службе, грамотная ротация кадров, зависимость карьерного роста от квалификации работника и его трудовых успехов. Решение этих вопросов повлечёт существенные изменения в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации соответствующих специалистов государственных органов'.

«В этом случае у чиновника формируется психология работника, который служит не на министра или губернатора, а служит государству»^.

В рамках реформы государственной службы отдельные её идеологи (М.А. Краснов, А.В. Оболонский, Е.Г. Ясин)^ настойчиво насаждают идею ' См.: Буравлёв Е.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России / Е.М. Буравлёв // Государство и право. - 2003. - № 7. - С. 16.

^ Егоров В. Чиновник должен служить национальным интересам / В. Егоров. // Наша власть: дела и лица.

2002.JNolO. С.25.

^ См.: например: Краснов М. Власть для открытого общества / М. Краснов // Власть. - 2000. - JVa 5. - С. 19;

Он же. «Кто-то должен взять себя за волосы и вытащить из болота» / Краснов М. // Новое время. - 2002. № 18-19.- С. 23;

Оболонский А.В. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия / А.В. Оболонский // Общественные науки и современность. - 1998. - № 3. - С. 11;

Он же. Бюрократия для XXI века: модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австрия / А.В. Оболонский. - М., 2002.

- С. 159;

Чиновник: от служения государству к обслуживанию общества / А.В. Оболонский // Общественные науки и современность. - 2002. - № 4. - С. 16,26.

фактического отказа от такого базисного принцина государственной службы как принцип служения государству. Так, А.В. Оболонский призывает пересмотреть, как он выражается, «вековечную российскую традицию доминирования государства над обществом». Вместо этого учёный считает нужным «создать подлинно гражданскую, (civil) службу, ответственную не перед партией, не перед «хозяином», пусть даже демократически избранным, а перед оплачивающим его деятельность обществом»'.

Согласимся с мнением А.А. Гришковца, что вряд ли такого рода предложение может быть приемлемым на современном этапе государственного строительства, при нынешнем состоянии структур гражданского общества в России. Хорошо известно, что в правовом демократическом государстве гражданин должен питать постоянный интерес к государственным делам, видеть связь между личным интересом и интересом общественным (государственным). Но к такому чувству, такому осознанию, как глубоко верно считал З.М. Черниловский, нельзя прийти, находясь во власти материальной и духовной нищеты^. Именно в таком положении находится сегодня значительная часть населения России, живущая за чертой бедности.

Правы В.Е. Гулиев и А.В. Колесников, которые утверждают, что в России пока ещё нет развитого, стабильного и правопослушного гражданского общества, охватывающего всю страну. Но уже возникло эмбрионально-вульгарное, примитивное гражданское общество"*. Они же весьма точно характеризовали современное российское государство как государство посттоталитарное и протодемократическое, или государство ' Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества / А.В. Оболонский // Общественные науки и современность. -1997. - № 5. - С. 75.

^ Грищковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) / А.А. Гришковец // Государство и право. - 2004. - № 1. - С.27.

^ Черниловский З.М. Гражданское общество: опыт исследования / З.М. Черниловский // Государство и право.-1992... № 6. - С. 150.

" См.: Гулиев В.Е., Колесников А.В. Отчуждённое государство: проблемы политического и правового * отчуждения в современной России / В.Е.. Гулиев, А.В. Колесников. - М., -1998. - С. 105.

формирующегося демо1фатического общества^. В Послании Федеральному Собранию 2003 г. Президент РФ констатировал, что в стране созданы условия для развития полноценного гражданского общества^. Как видно, сам глава государства признал, что в стране созданы лишь условия для развития полноценного гражданского общества.

Обществу и гражданину служит собственно государство в лице его конституционных органов власти, которые несут перед ним ответственность, прежде всего политическую. В рамках реформы государственной службы нужно вести речь не о замене так называемой «государевой» службы на службу «подлинно гражданскую», как предлагают М.А. Краснов и А.В. Оболонский, а об организации подлинно государственной слуоюбы. Такая служба предполагает стабильное положение самого государственного служащего^. Ещё видный дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов отмечал, что только вполне уверенный в прочности своего положения чиновник может всецело отдаться добросовестному служению своему долгу'*.

В результате реформы государственной службы не должно произойти подмены объекта служения государственного аппарата и всего корпуса государственных служащих. Непосредственно обществу служат политические институты, которые с полным основанием могут быть названы слугами народа, несут перед ним политическую ответственность за положение в стране, в том числе за состояние дел в системе государственной службы. Но эта первоначальная власть обязательно порождает вторичную власть, которая осуществляется государственными служащими^. Она несёт ответственность перед конституционными органами власти, чью деятельность призвана обеспечивать.

' Гулиев В.Е., Колесников А.В. Указ соч. С. 95.

^ Российская газета. -2003. -17 мая.

^ Гришковец А.А. Указ. соч. С. 27.

* Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. I. / Н.М. Коркунов. - СПб., 1892. - С. 284.

' Гунель М. Введение в публичное право. Институты - Основы - Источники / М. Гунель. - М., - 1995. - С.

123 -124.

Следует помнить, что ни одна реформа не может быть осуществлена только силами бюрократии, без поддержки общества. Более того, следует учитывать, что поскольку именно чиновники будут осуществлять сами реформы, в которых нуждается общество, если у них не появится прямой заинтересованности в преобразованиях, бюрократия может сама стать тормозом реформ. В то же время общество без участия государства бессильно провести необходимые ему реформы: для этого нужны административный, властный ресурс, а так же материальные средства, получаемые от налогов, которыми распоряжается государство'. Как подчеркнул Президент РФ, все заинтересованы в том, чтобы государство было эффективным и чтобы каждому гражданину России жилось комфортно. Это в значительной степени зависит от качества партнёрства, которое складывается между гражданским обществом и государством^.

Возникновение такого партнёрства, в том числе в сфере государственной службы, должно стать одним из главных результатов масштабной административной реформы, реализуемой в России.

В основу взаимодействия государственной службы и гражданского общества должны быть положены два базисных принципа: принцип служения государству и принцип открытости и гласности в осуществлении государственной службы.

При этом реформирование российской государственной службы должно быть направлено на создание профессионального чиновничества, компетентного и профессионального, базирующегося на проверенных временем во многих странах демократических принципах государственной службы. В нашей стране, учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других ' См.: Алексеева Л.А. «Третий сектор» и власть / Л.А. Алексеева // Общественные науки и современность.

- 2002. - № 6. - С. 54.

^ См.: Выступление Президента РФ В.В. Путина 10 декабря 2002 г. на встрече с членами Комиссии по правам человека при Президенте РФ по случаю Международного дня прав человека // Официальное интернет-представительство Президента России (president.kremlm.ru) европейских государств, целесообразно использовать лз^щее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Очевидно, что в будущем предстоит изменение и соответствующее дополнение конституционно-правового регулирования отношений в сфере государственной службы. Основополагающим началом при этом являются конституционные гарантии формирования профессиональной государственной службы, функционирующей не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Смысл этих гарантий состоит в конституционно-правовом оформлении российской профессиональной государственной службы в качестве публично-правового установления. И лишь на этой основе следует определять субъективные права государственных служащих, поскольку эти права - один из элементов института профессиональной государственной службы, в рамках которого обязанности взаимосвязаны с конституционно политическими функциями профессионального чиновничества'.

Необходимым признаком культуры государственного управления является высокая профессиональная подготовка работников государственной службы. Профессионализация через образование и переподготовку - наиболее эффективный способ разрешения практических проблем, возникающих как результат трансформации внешней среды либо смены приоритетов в деятельности^. Но, как свидетельствуют многочисленные объективные социологические исследования, именно данный параметр — подготовка государственных служащих в сфере своей профессиональной деятельности - имеет целый ряд существенных недостатков^. Это, в свою очередь, приводит к тому, что отсутствует и ' См. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т.П: Государственная служба.

Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция / Ю.Н. Старилов. - М.:

Издательство НОРМА, 2002. - С. 184.

^ Комкова Г.Н., Шудра О.В., Южаков В.Н. Российская муниципальная служба на современном этапе:

преемственность, правовое регулирование, специфика категорий / Г.Н. Комкова, О.В. Шудра, В.Н.

Южаков // Правоведение. - 2000. - № 5.


^ См.: Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: контекст истории и современность. Учебное пособие / В.Г. Игнатов, В.К. Белолипецкий. - Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», - 2000. - С. 37.

кадровый резерв. В силу этих и ряда других причин в регионах гораздо сложнее, чем в центре сформировать эффективно действующую команду управленцев'.

Признано, что решение данной проблемы затруднительно по причинам запоздалой разработки современных нормативных документов по государственной службе и слишком долгого поиска удовлетворительных решений по воссозданию более или менее стройной системы учебных заведений, которым специально поручается заниматься обучением и переподготовкой кадров государственного управления^.

Весьма несовершенна сложившаяся практика отбора кадров. К сожалению, широко распространены политические назначения. Безусловно, у государства должно оставаться право политических назначений, но по достаточно ограниченному количеству должностей. В отношении основной массы чиновников необходимо строго соблюдать принцип служебной карьеры.

Для того чтобы государственный аппарат мог нормально функционировать, должен быть обеспечен режим государственной дисциплины во всех государственных органах. В связи с падением дисциплины в государственном аппарате, массовой и масштабной коррупцией"' в системе государственной службы, представляется необходимым совершенствовать механизм дисциплинарной принять ФЗ «О ответственности государственных служащих, дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации», направленный на её усиление. Положительное ' См. Трутнев Ю. Нужно точно распределить сферы ответственности и полномочий / Ю.Трутнев. // Наша власть: дела и лица. - 2002. - № 10, - С.38.

^ Кушлин В.И., Демидов Ф.Д. Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих;

К разработке концепции системы // Ежегодник - 95: Государственная служба России. М.:

РАГС, 1996. С. 25.

^ См.: Волженкин Б. В.Коррупция. СПб. 1998;

Гаухман Л. Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией / Л.Д. Гаухман // Журнал российского права. - 2000. - № 12. - С. 3-10;

Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы / Н. Егорова // Законность. - 1998. - № 4. - С. 8-12;

Зотова О.

Коррупция и борьба с ней: роль законодательства / О. Зотова // Российская юстиция. - 2000. - № 12. - С. 58;

Павленко О.В. Вопросы формирования и совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией / О.В. Павленко // Рос. юридический журнал. - 2000. - № 2. - С. 17-22 и др.

решение вопроса о разработке и принятии кодификационного типа Дисциплинарного кодекса, о целесообразности подготовки которого давно уже говорят учёные и практики', представляется весьма проблематичным, в связи с тем, что в одном акте нецелесообразно объединять нормы об ответственности всех видов государственных служащих. Несмотря на то, что составить исчерпывающий перечень дисциплинарных проступков на государственной службе, весьма сложно, что связано с их чрезвычайным многообразием, тем не менее, это возможно, подобно тому, как в КоАП РФ предусмотрены конкретные составы административных правонарушений, субъектами которых являются должностные лица. Полагаем, что это было бы значительным шагом вперёд, исключив в значительной степени произвол руководителя.

Способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной службы может создание административных судов и специализированного В данном случае административного судопроизводства.

административные суды играли бы роль сдерживающего фактора на пути распространения коррупции, выполняли превентивную функцию, так как рассмотрение судами жалоб граждан и других субъектов права на незаконные действия органов публичной власти и должностных лиц позволит вскрывать потенциальные источники коррупции. Осенью 2000 г.

Государственная Дума рассмотрела и приняла в первом чтении подготовленный Верховным Судом РФ проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», включающий в себя 18 статей.

Нельзя не затронуть вопрос, касающийся служебной этики в системе государственной службы. Современная нормативная правовая база в настоящее время не располагает кодифицированным нормативным ' См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов / Б.Н.

1, Габричидзе, А.Г. Чернявский. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К"», - 2003. - С. 76.

* ^ См.: Козарева А. Как депутаты суды учреждали / А. Козарева // Российская газета. - 2000. - 24 ноября.

^ См. пояснительную записку к проекту федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» // Российская юстиция. - 2000. - № 11. - С. 19-20.

правовым актом, который бы, с одной стороны, способствовал наряду с нормами административного права урегулированию управленческих отношений, а с другой - помогал бы формированию более продуманного и зрелого общественного мнения о государственных служащих.

Как отмечал К.С. Вельский, «какими бы оптимальными и точно сформулированными ни были нормы закона о государственной службе, их реализация не будет достаточно эффективно, без наличия в государственном управлении соответствующих норм нравственности. С этой точки зрения закон о государственной службе будет нуждаться в соответствующих ему кодексах профессиональной морали»^ Цель Указа Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г.^ состоит в повышении доверия общества к государственным институтам, в обеспечении условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе. По мнению учёных, на данный момент этот нормативный акт можно считать своеобразным кодексом поведения государственных служащих^.

Задачами Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации, который в перспективе будет принят, должно стать следующее правило: в практике управления нравственный фактор имеет не меньшее значение, чем достигнутые результаты. Поскольку, как показывает практика, всякое управленческое решение является не до конца ' Вельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (Моральные, экономические и политические аспекты) / К.С. Вельский. - М., 1989. - С. 25.

^ Российская газета. - 2002. -15 августа.

• См.;

Куракин А.В. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или концепции ' реформирования государственной службы - антикоррупционную направленность / А.В. Куракин // Закон и право.-2003.-JSo 8.-С. 27.

правильным, если оно игнорирует нравственные принципы и справедливость, преследует только конечный результат'.

Учитывая единую публично-правовую природу государственной и муниципальной службы, необходимо обеспечить их взаимосвязь в отношении целей, функций, принципов организации, чтобы не утратить общественно-политического содерэ/сания и государственной, и муниципальной службы - их направленности на защиту интересов общества. Придание системности укреплению и сближению статусов государственных и муниципальных служащих позволит повысить эффективность обоих видов служб^.

Что касается второго направления нормативного обеспечения правового статуса субъектов РФ - совершенствование законодательства о государственной службе субъектов РФ, то, преэюде всего, законодательные акты, принимаемые в субъектах РФ, не долж:ны противоречить Конституции РФ, рамочному закону от 27 июля 2004 г. №79 — ФЗ «О государственной граж:данской слуэюбе Российской Федерации» и ФЗ от 27 мая 2003 г.М 58- ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Законы субъектов РФ о государственной службе соответствующих субъектов должны определять следующие блоки государственно служебных вопросов, закрепляющих правовой статус государственных служащих этих субъектов:

- уточнение перечня прав и обязанностей государственных служащих субъектов РФ;

- установление оснований и видов поощрения государственных служащих субъектов РФ;

' См.: Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений / А.В. Куракин // Государство и право. - 2003. - № 8.

^ См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих:

общее и особенное / В.А. Козбаненко // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 23.

- детализация определённых федеральным законодательством порядка, условий и мер дисциплинарной ответственности государственных служащих;

- конкретизация установленных федеральным законодательством ограничении для государственного служащего;

- усиление и уточнение гарантий для государственных служащих, установленных федеральным законодательством;

- закрепление порядка назначения и размеров денежного содержания государственных служащих субъектов РФ на основе норм федерального законодательства;

- дополнение федерального перечня компенсационных выплат и пособий государственным служащим;

- определение условий предоставления и продолжительности дополнительных отпусков без сохранения денежного содержания.

Среди перечисленных вопросов важно выделить те, по которым субъекты РФ могут осуществлять собственное правовое регулирование. К ним относятся: поощрение государственных служащих, обеспечение гарантий для государственных служащих. Данные вопросы с точки зрения значимости их для практики нельзя отнести к наиболее важным государственно-служебным вопросам, регулирующим правовой статус государственных служащих субъектов РФ. Если субъекты РФ при регламентации вопросов государственной службы отступают от указанных вопросов и тем самым превышают свои полномочия, то принятый закон необходимо привести в соответствие с федеральным законодательством.


Законотворческая практика субъектов РФ в области государственной службы позволяет выявить характерные случаи противоречия федеральному закону^ ' См.: Шаров А. Законодательство субъектов РФ о государственной службе / А. Шаров // Российская юстиция. - 1996. - № 7. - С. 40-42.

Наиболее типичные отступления от разрешительного порядка регулирования правового статуса государственных служащих субъектов РФ являются:

- закрепление собственных классификаций и наименований государственных должностей, что противоречит ст. 1 и ст. 6 ФЗ от 31 июля 1995 г.;

- включение в число государственных служащих лиц, не являющихся таковыми в соответствии с ФЗ (руководителей субъектов РФ, служащих органов местного самоуправления и т.д.);

- расширение перечня видов дисциплинарных взысканий, что противоречит ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

- расширение перечня правоограничений, что противоречит ст. 11 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

- закрепление за собой полномочий по регулированию собственными законодательными актами вопросов, регламентация которых относится только федеральными законами;

- требование присяги на верность субъекту Федерации при поступлении на государственную службу, что противоречит ст. 6 и Конституции РФ;

- закрепление необходимости гражданства субъекта Федерации как условия поступления на государственную службу, что противоречит ч. 4 ст.

32 Конституции РФ Поскольку таких вопросов накопилось довольно много, необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов РФ по вопросам государственной службы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству.

Правовое регулирование государственной службы в субъектах РФ должно осуществляться, исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами и положений Федерального закона «О государственной гражданской службе», а также Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».

Исходя из смысла п. 4 ст. 10 ФЗ «О системе государственной службе», закрепляющей, что федерального «правовое положение (статус) государственного служащего и государственного граж:данского служ:ащего субъекта Российской Федерации... устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы», долоюны быть приняты «видовые» федеральные законы о государственной служ:бе. А поскольку согласно п. 4 ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» «правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», должны быть приняты и законы субъектов РФ о государственной гражданской слуэюбе.

Подчёркивая необходимость принятия законов субъектов РФ о государственной гражданской службе и дальнейшего развития законодательства субъектов, надо обратить внимание на то, что не следует впадать в другую крайность, поскольку приведение в соответствие вовсе не означает тотальной унификации и трафаретного копирования норм Федерального закона. Правовые акты субъектов Федерации призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство крайне ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно стать стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации'.

На наш взгляд, теоретически неверным является наличие в Российской Федерации законодательства о «государственной» службе субъекта ' Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие / под ред. А.В. Оболонского - 2-е изд. М.: Дело,-2000. - С. 135.

Российской Федерации. Так, к примеру, в Краснодарском крае принят Закон Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870 - КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края». Подчер1снём: службе Краснодарского края, а не о государственной гражданской службе Российской Федерации в Краснодарском крае. Согласимся с мнением А.А.

Дёмина^ что «в государстве не может быть двух суверенов, а это практически направлено на дальнейшее расчленение Российского государства на удельные княжества вместо экономической и политической интеграции, диктуемой закономерностями экономического развития».

Проявление непонимания исторического места и сущности государственной службы можно проследить и в ФЗ «О системе государственной службе».

Так, если в ст. 1 Закона даётся определение «государственной службы Российской Федерации», согласно п.2 ст.2 «Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации», что явно не способствует обеспечению единства государственной службы в Российской Федерации. В систему государственной службы должны быть включены: федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба Российской Федерации в соответствующих субъектах. Данный подход применён в Республике Калмыкия, где согласно ст. 1 Закона Республики Калмыкии «О государственной службе» даётся определение «государственной службы в Республике Калмыкии». Однако правильнее было бы обозначить принадлежность государственной службы к Российской Федерации. Полагаем, что это должно быть учтено субъектами РФ при разработке и принятии ими региональных законов о государственной гражданской службе.

' Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А.А.

Дёмина. - М.: Готика, 2001. - С.18.

^ См.: Известия Калмыкии. -1997. - 9 декабря.

По нашему мнению, необходимо разработать и реализовать на практике комплекс мер, способствующих притоку на государственную службу субъектов РФ лиц из категории научных работников и, в частности, обеспечить установление региональными законами во всех субъектах РФ специальных надбавок к должностному окладу государственным служащим за ученые степени доктора и кандидата наук.

Глава 3. Проблемы юридической ответственности государственных служащих Российской Федерации § 1. Понятие юридической ответственности в государственном управлении Юридическая ответственность — важнейший институт любой правовой системы, один из суш;

ностных признаков права, необходимый элемент его действия. В силу этого проблема юридической ответственности занимает одно из центральных мест в общей теории права и в отраслевых юридических науках.

Установление ответственности - одно из требований существования верховенства закона. Однако если для граждан механизмы ответственности достаточно проработаны в отраслевом законодательстве, то создание механизмов ответственности государственных органов и их служащих наивысшая задача, стоящая перед законодателем.

Формирование правового государства в условиях перехода от тоталитаризма к свободному гражданскому обществу обусловливает повышение правовой ответственности государства, его органов и служащих в общественной и государственной жизни, взаимной ответственности государства и личности. Действительно, любая норма лишается правового значения, если она не обеспечена силой государственного принуждения, если нет механизма привлечения к ответственности за её нарушение.

Индивидуальные субъекты государственного управления, государственные служащие, от имени и по поручению государства осуществляющие государственное управление, обладают полномочиями соверщать юридически значимые действия, т.е. принимать решения общеобязательного характера. Если же имеется доступ к такого рода социальным благам, неминуемо возникает соблазн использовать их в личных интересах, что отмечал еще Ш.-Л. Монтескье, в знаменитом трактате «О духе законов» писавший: «Всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею»^ Более того, встречаются утверждения, что правонарушения на государственной службе, как и болезни в жизни человека, имеют определённый смысл. Они «принадлежат»

службе, являются её составной частью, поскольку без болезней любовь к жизни и стремление к исцелению и «здоровому» состоянию не были бы так глубоко в нас запрограммированы^.

Противоправное поведение должностного лица, независимо от степени вины и направленности, всегда противоречит интересам государства, дискредитирует деятельность органов государственной власти. На наш взгляд, именно институт юридической ответственности государственных служащих в государственном управлении способен преодолеть противоречие между личными интересами должностных лиц и требованиями должности, предъявляемыми государством и обп1;

еством.

Ответственность государственных служаш;

их за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежаш;

ее исполнение своих должностных обязанностей провозглашалась в качестве одного из принципов государственной службы, — фундаментальных, законодательно закреплённых положений (п. 10 ст. 5 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»), в соответствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Принцип ответственности государственных служащих детализировался и конкретизировался субъектами РФ. Принцип ответственности предполагает создание обстановки взаимной требовательности, твёрдой дисциплины и организованности. В силу важности этого вопроса, принципы государственной службы привлекают внимание учёных и не утратили своей актуальности и в настоящее вpeмя^ ' Монтескье Ш. Избранные произведения / Ш. Монтескье. - М. -1955. - С. 289.

^ Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих / А.Ф.

Ноздрачёв. - М.:Статут. -1999. - С. 485.

' См., например работы: А. П. Алёхин, Ю. М. Козлов. Административное право Российской Федерации.

Учебник. Часть 1. Сущность и основные институты административного права. М.: МГУ. 1995;

Ю. Н.

Старилов. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовые исследования. Воронеж:

К сожалению, в ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» в перечне принципов государственной гражданской службы он не предусмотрен, несмотря на то, что механизм ответственности государственных гражданских служащих урегулирован (ст. 56 - 59).

При анализе самого понятия «ответственность» проявляются различные подходы учёных-административистов, специалистов других отраслей права: трудового, уголовного, таможенного, налогового и др.

Например, Ю.Н. Старилов полагает, что ответственность государственных служащих наступает за нарущение законности и служебной дисциплины, неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими своих должностных обязанностей, и тогда они могут нести дисциплинарную, административную, уголовную и материальную ответственность'.

Имеются и другие подходы к терминологии ответственности государственных служащих. Так, например, юридическая ответственность рассматривается в научной литературе, как последствие неисполнения или ненадлежащего исполнения служащими своих должностных обязанностей;

как государственное принуждение к исполнению требований права;

как мера государственного принуждения;

как специфическая юридическая обязанность^. Независимо от той сферы, в которой она реализуется, юридическая ответственность субъекта определяется как «основанная на законе, объективно зафиксированная в юридических критериях и выступающая в качестве специфической юридической обязанности необходимость отвечать за своё юридически значимое поведение Изд. Воронежского ун-та, 1996;

Д. Н. Бахрах. Государственная служба: основные понятия, её составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12;

Ю. И. Тихомиров. Курс административного права и процесса. М. 1998;

А. Ф. Ноздрачёв. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут. 1999;

А. В. Оболонский. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.:Дело, 1999;

Г. В. Атаманчук. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). Учебное пособие. М.: ОАО «НПО «Экономика». 2000;

Ю. М.

Буравлёв. Принципы государственной службы // Власть и управления. 2001. № 3.;

и др.

' См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 11:Государственная служба.

Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. - Ю.Н. Старилов. - М.:

Изд-во НОРМА. - 2002. - С. 72.

^ Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционно-правовых норм (государственно-правовые аспекты) / Н.А. Боброва, Т.Д..Зражевская.- Воронеж: Изд-во ВГУ. 1985. - С. 11.

(деятельность), концентрирующая в себе императивную силу права, реализующуюся в действительности через регулятивные отношения, в которых обязанный субъект находится в состоянии ответственности (подотчётности, подконтрольности и т, п.)»^ Полагаем, что применительно к государственным служащим, можно определить юридическую ответственность как меры принудительного характера, которые предусматриваются законом и другими нормативно правовыми актами в качестве реакции государства на совершение государственным служащим правонарушения.

Юридическая ответственность в государственном управлении рассматривается и как важный составной элемент акдминистративно правового статуса государственного слуэ/сащего. Как отмечает Е.В, Охотский, статус государственного служащего — вполне функциональное явление, направленное, с одной стороны, на конструктивную реализацию общегосударственного интереса, а с другой — на ограничение и даже нейтрализацию неприемлемых для статуса государственного служащего поступков, устремлений и интересов. Наиболее эффективной формой такой «нейтрализации» является юридическая ответственность в виде конкретных санкций к нарушителю правовых норм, принципов и правил, установленных по государственной службе.

Специфика правового статуса государственного служащего, должностного лица заключается в том, что резюмируется свобода его действий в рамках его компетенции. Возможные в связи с этим злоупотребления заставляют продумать систему контроля за деятельностью государственного служащего, как со стороны властей, так и со стороны народа.

Такой контроль может быть организован различными способами:

периодически публикуемыми для всеобщего сведения отчётами ' Атаманчук Г. В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М. -1997. - С. 302.

^ Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации / Е.В. Охотский // Государство и право. - 2003. - J^a 9. - С. 25.

государственного служащего о выполненной им на посту работе, деюгарациями о доходах и имущественном положении, правом гражданина вызвать государственное должностное лицо в административный суд для разбирательства правомерности его поведения на государственной службе и т.д. Основанием ответственности является дисциплинарный проступок.

Ответственность может применять в порядке подчинения, в порядке судебной процедуры или в порядке процедуры в административных судах'.

Таким образом, эффективная регламентация оснований и видов ответственности государственных служащих за нарушение законодательства о государственной службе выступает одной из форм контроля за их деятельностью. Лучшей формой такого контроля являются суды административной юстиции. Однако, как справедливо отмечает Д.Н.

Бахрах, норма о праве судей решать вопросы о дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц на практике не применяется из-за «своей новизны и расплывчатости»^.

Поскольку в настоящее время нет единства мнений в понимании юридической ответственности, учёных-юристов, затрагивающих данную проблему, условно можно разделить на сторонников понимания юридической ответственности в широком смысле, так называемой «двухаспектной» ответственности, включающей в себя как «позитивную»

так и «негативную» (ретроспективную) ответственность, и сторонников понимания юридической ответственности в узком смысле, выделяющих только «негативную» ответственность. По мнению первых, юридическая ответственность в широком смысле слова представляет собой правоотношение между государством в лице его определённых органов и субъектами права, отвечающими перед обществом и государством за ' См.: Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты. / Под ред.

А.А. Дёмина. М.: Готика, 2001. С. 69.

^ См.: Бахрах Д.Н. Совершенствовать правовые формы защиты прав граждан от административного произвола / Д.Н. Бахрах // Судебная защита прав граждан в её наиболее эффективных формах: Материалы научно-практической конференции (24 декабря 2002 г., Екатеринбург, 2003. С. 9 - 10).

точную и добросовестную реализацию содержаш;

ихся в нормах права и обращенных к ним соответствуюш;

их требований, предписаний и т. п.^ В узкой трактовке юридическая ответственность выражается в неблагоприятных последствиях для лица, совершившего правонарушение.

Широкое понимание юридической ответственности предполагает выделение двух видов юридической ответственности: позитивной и негативной. Позитивная ответственность характеризуется активными элементами правосознания: положительным отношением гражданина к совершаемым поступкам. Это - понимание общественной значимости своих действий и образцовое их выполнение. Стимулирующая роль позитивной ответственности уже давно аргументируется в юридической литературе. Так, в частности, Б. Л. Назаров^ определил «позитивную ответственность» как «обязанность осуществления предусмотренной нормами права полезной для общества деятельности», Н. А. Боброва, Т. Д.

Зражевская^ полагают, что она выражается в «ответственности за что-либо перед кем-либо, в состоянии субъекта». По мнению Ю. Н. Старилова'* позитивная ответственность - есть «эффективное выполнение служащими своих полномочий, своего служебного долга, стремление работать более качественно и достигать высоких показателей в работе». В.А. Тархов^ пищет, что с появлением правового регулирования чувство ответственности, не утрачивая качества моральной категории, приобретает в то же время и правовой характер.

Ответственное поведение - это не просто деятельность с целью получения результата или самодеятельность, самостоятельное взятие на ' См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М., 1997. - С. 302.

^ Назаров Б.Л. О юридическом аспекте позитивной социальной ответственности / Б.Л. Назаров //Советское государство и право. -1981. - № 10.

^ Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты) / Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. - Воронеж: Изд-во ВГУ. - 1985. - С.

11.

• Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 11:Государственная служба.

* Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция / Ю.Н. Старилов. - М.:

Изд-во НОРМА. - 2002. - С. 118.

* Тархов В.А. О юридической ответственности / В.А. Тархов.- Саратов, 1978. - С. 4.

себя обязательств;

это готовность идти на риск, на помощь;

способность предвидеть результаты деятельности и высокое её качество и т.д. Наконец, ответственность означает качественное, добровольное исполнение необходимости (обязанностей)'.

На наш взгляд, ответственность государственного слулсащего в позитивном смысле моэюно определить, как гарантирование личностью государственного служащего достижения конкретных результатов своими силами.

Негативная юридическая ответственность наступает за невыполнение функций и нарушение законов и заключается «в объективно принудительном претерпевании мер воздействия в случае безответственного поведения»^.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.