авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Добробаба, Марина Борисовна Административно­правовой статус ...»

-- [ Страница 5 ] --

Зачастую происходит смешение двух данных видов ответственности, однако «позитивная правовая ответственность» не является оборотной стороной юридической ответственности за правонарушения, вторым аспектом этого понятия.

Позитивная ответственность связана с ретроспективной в том отношении, что последняя служит одним из средств пресечения и предупреждения правонарушений. Но эти понятия существенно разнятся по содержанию и целям»^.

В том случае, когда дело имеется с негативной (ретроспективной) ответственностью, лицо, нарущившее правовые нормы, привлекается к ответственности за деяние, совершённое в прошлом. Что же касается ответственности позитивной, то лицо, несущее данную ответственность, отвечает за достижение общественно-полезных результатов в настоящем и будущем, В то время как основанием негативной (ретроспективной) ' Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации») / Отв. ред. В. И. Шкатулла. - М., 1999. - С. 20.

^ Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты) / Н.А. Боброва., Т.Д..Зражевская. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985. С. 49.

^ Краснов М. А. Ответственность власти / М. А. Краснов. - М., 1997. - С. 17.

ответственности является неправомерное действие государственного нарушение служебной дисциплины, совершение служащего:

административного правонарушения или преступления, основание позитивной ответственности — факт приобретения административно правового статуса государственного служащего.

Выступая за широкое понимание юридической ответственности, согласимся с позицией М.А. Краснова о недопустимости «дробления целостной ткани единой категории ответственности на виды, аспекты и т.п., с разделением ответственности на позитивную и негативную».

Своеобразие механизма ответственности попытался раскрыть К.С.

Вельский, который писал, что персональная ответственность за порученное дело «реализуется посредством процессуальных правил, побуждающих субъекта ответственности пройти ряд стадий, а именно: 1) дать отчёт о проделанной работе;

2) выслушать (принять) оценку компетентного органа;

3) понести в случае отрицательной оценки какие-либо неблагоприятные последствия»\ В конструкции К. С. Вельского, по его словам, «диалектически соединены позитивный и негативный аспекты», а ответственность за порученное дело в сфере государственного управления он отличает «от традиционных видов ответственности, которым присуща, видимо, только одна правозащитная функция».

Содержание ответственности подлежит измерению, имеет меру. Мера часто выражается через понятие «вина», при этом вина устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины (уровень ответственности)^. В нормативных документах для государственных служащих ответственность служащего должна быть подкреплена очерчиванием вины хотя бы общими признаками, иначе образуется поле для ' См.: Вельский К.С, Персональная ответственность и дисциплина в государственном управлении / К.С.

Вельский // Советское государство и право. -1984. - № 3. - С. 68.

^ См.: Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов / Н.И. Глазунова. - М.:

ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 534.

административного произвола. Применительно к должностным лицам, следует подчеркнуть такой признак ответственности, как полнота\ Ответственность имеет несколько видов и уровней. Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Она чаш;

е всего формируется, наступает, когда у политического руководителя, должностного лица или тех, на кого распространяется его воздействие, наступает осознание его долга, оценка поведения. Политическая ответственность характеризуется с положительной или негативной оценкой, может быть не только настояш;

его времени, но ретроспективная, историческая (суд потомков) и перспективная - когда говорят об ответственности перед будуш;

им поколением. В общих чертах, механизм политической ответственности предусмотрен в Конституции РФ для высших должностных лиц^. Однако в целом меры и механизм политической ответственности в нашем обществе не получили широкого оформления. Полагаем, необходим закон о механизме политической ответственности должностных лиц, занятых в политическом государственном управлении.

Политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности. Когда мы ведём речь о последней, то имеем в виду прежде всего нарушение юридических норм, без чего невозможна мера принуждения, реализация санкции правовой нормы"*.

' Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия подчинённых ему сотрудников (согласно древнеримской юридической формуле «Кто сделал посредством другого, тот сделал как бы сам»).

^ Статья 93 допускает возможность отрешения от должности Президента РФ, ст. 98 - лишение неприкосновенности депутатов Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора, ст. 103 регламентирует механизм ответственности должностных лиц государственной администрации перед Государственной Думой, ст. 109 предусматривает возможность роспуска Государственной Думы, ст. 111, 117 - отставки Правительства (См.: Калинина И.В. Ответственность высших государственных органов на примере Президента государства: теоретический и сравнительно-правовой аспекты // Государственная власть и местное самоуправление. 2000. № 2. С. 34).

^ Достаточно привести пример, когда осуществляется перевод на другую должность политического деятеля, допустившего грубый политический просчёт, действия, повлёкшие социальные, материальные другие потери общества. Несмотря на то, что общество давно осуждает такую меру политической ответственности, данная практика продолжается.' • Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Указ. соч. С. 7-18.

* Нравственная ответственность в государственном управлении не зафиксирована нормативно. Она является показателем отношения человека к самому себе, к нормам морали. Очень опасно для общества, когда у власти люди с двойной моралью, иначе проблематично ждать качественные сдвиги в государственном управлении, законность и правопорядок.

Следует отметить, что морально-этическая сторона деятельности госчиновников обострённо воспринимается в обществе, она привлекает внимание учёных и специалистов в области права, психологии, социологии, политологии и других наук'. Так, по мнению Д.Н. Бахраха, в случае нарушения должностным лицом закона необходимо установить норму, в соответствии с которой оно обязано принести пострадавшему извинения (например, если лицо незаконно было привлечено к административной ответственности).

Юридическая ответственность в государственном управлении наступает за нарушения конкретных норм правовых актов, применяется в определённых процессуальных формах уполномоченными органами (должностными лицами) государственной власти и местного самоуправления.

Основными признаками юридической ответственности в государственном управлении являются следующие:

- с теоретической и нормативной точек зрения наиболее проработана, практически действует;

- распространяется как на субъект государственно-административного управления, так и на объект;

- наступает в случае, если субъект допустил правонарушение, т.е.

отклонение от нормы (правила), установленной в законе (другом ' См. работы: Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. Учебник для вузов по специальности «Менеджмент» / Кнорринг В.И. - М. Изд. Группа НОРМА-ИНФРА-М., 1999;

Шепель В.М.

Управленческая этика / В.М. Шепель. - М., 1989;

указ. автор. Секреты личного обаяния / В.М. Шепель. М., 1994;

и др.

^ См.: Бахрах Д.Н. Совершенствовать правовые формы защиты прав граждан от административного произвола / Д.Н. Бахрах / Судебная защита прав граждан в её наиболее эффективных формах: Материалы научно-практической конференции (24 декабря 2002 г., Екатеринбург - 2003. С. 9 - 10).

нормативно-правовом акте), повлёкшее нарушение прав, интересов граждан, юридических лиц;

- наступает в случае, если объект управления допустил неправомерные действия, поступки, решения, повлекшие нарушения закона (иного нормативного акта);

- предполагает определение состава правонарушения, наличие вины.

Уровень вины, состава правонарушений помогает понять: совершён проступок или преступление, что влечёт различные меры юридической ответственности;

- основана на зависимости меры ответственности от причинно следственных связей содеянного проступка или преступления.

Определяется умышленная вина (обдуманное, осознанное нарушение) или неумышленная (по случайности, небрежности, самонадеянности, легкомыслию, неосторожности), когда нарушитель не предвидел, не задумывался и не хотел наступивших неблагоприятных последствий;

- всегда связана с применением санкций.

Государственные служаш;

ие несут ответственность за правонарушения вне службы как граждане, наравне и на обших основаниях со всеми лицами.

На служаш;

их в этом случае распространяются все виды юридической ответственности. Правовые нормы об ответственности государственных служаш;

их за правонарушения по службе учитывают особенности службы как вида трудовой деятельности и особенности служебных правоотношений. Законодательством, кроме того, закреплён ряд специальных мер ответственности, применяемые только в отношении государственных служаш!их.

Нарушение государственным служащим своих служебных обязанностей может повлечь за собой различные правовые последствия. В зависимости от вида и серьёзности правонарушения, степени вины и обстоятельств, при которых служебные обязанности были нарушены, к государственным служащим могут применяться следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая.

Основаниями юридической ответственности государственных служащих являются соответственно: уголовной — преступление, административной — административное правонарушение, дисциплинарной - дисциплинарный проступок, гражданско-правовой - гражданско-правовой деликт.

Особенностью юридической ответственности государственного служащего является то, что привлечение служащего к ответственности за правонарушение не исключает, чтобы это деяние было квалифицировано, как другой вид правонарушения и влекло например, соответствующую юридическую ответственность, административную ответственность должностного лица за нарушение техники безопасности, за что лицо уже привлекалось к ответственности дисциплинарной.

Предлагается по примеру отдельных демократических зарубежных государств установить самостоятельный вид юридической ответственности — конституционную ответственность, содержание которой составляет обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещённых Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта РФ деяний^.

Следует расширить круг должностных лиц, которые могут быть привлечены к конституционной ответственности. Очевидно, к этому виду ответственности следует привлекать глав исполнительной власти и ' Например, законодательство Польши определяет круг должностных лиц, несущих конституционную ответственность перед Государственным трибуналом. В перечень таких лиц, наряду с Президентом Республики и Кабинетом министров включены: председатель Высщей палаты контроля и председатель Национального польского банка;

Верховный главнокомандующий;

члены Всепольского совета по радиовещанию и телевидению. Указанные лица несут перед трибуналом ответственность за нарушение в результате или в связи со своими служебными обязанностями положений Конституции или иных законов.

Привлечение к конституционной ответственности может повлечь и уголовную ответственность перед трибуналом за должностные преступления, если такое совмещение будет целесообразно (Государственная служба в зарубежных странах. М. 1996. С. 84).

других должностных лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. В своём ежегодном послании Федеральному Собранию РФ (1999 г.)' Президент РФ справедливо предлагает установить государственно-правовую ответственность для глав исполнительной власти субъектов РФ в виде досрочного прекращения их полномочий судом по заявлению Президента РФ или представительных органов. Однако для того, чтобы предложенная мера стала реальностью, её необходимо возвести в ранг конституционной ответственности.

' Российская газета. - 1999. - 31 марта.

§ 2. Виды и механизм нрименения ответственности государственных служащих субъектов Российской Федерации Российские чиновники могут привлекаться к различным видам юридической ответственности - уголовной, административной, гражданско правовой и дисциплинарной.

Дисциплинарная ответственность является специфическим видом юридической ответственности, к которой привлекаются государственные служащие, а значит, представляет значительный интерес при характеристике их административно-правового статуса'.

•Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке^.

Нормативными актами, регулирующими этот вид юридической ответственности государственного служащего субъекта Российской Федерации, являются ФЗ от 27 июля 2004 г. JV» 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»"', Трудовой кодекс Российской Федерации"^ и Служебный распорядок государственного органа. Они устанавливают основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права руководителя по наложению взысканий, порядок их применения и обжалования.

Основанием для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности является соверщение им должностного проступка, под которым, согласно п.1 ст.57 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»^, понимается «неисполнение ' Подробнее об этом см.: Гришковец А.А. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих / А.А. Гришковец // Право и политика. - 2001. - № 9.

^ Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие/Д. М. Овсянко М.: Юрист, 2001. - С. 104.

^ Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3215.

" См.: ФЗ от 30.12.2001 г. К° 197 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч.1).. - Ст. 3.

^ Российская газета. - 2004. - 31 июля.

или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей». В действующем законодательстве действия или бездействия, образующие должностной проступок, в отличие от уголовных преступлений и административных правонарушении не представлены составом юридических фактов в силу их чрезвычайного многообразия. Поэтому любые нарушения обязанностей, возложенных на государственного служащего, считаются должностным проступком. Р1мело ли место нарушение служебных обязанностей или нет, решает компетентный орган или руководитель по обстоятельствам каждого конкретного случая. При этом решающее значение имеет перечень обязанностей, закреплённый ст. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г., неисполнение или ненадлежащее исполнение которых расценивается как должностной проступок, влекущий дисциплинарную ответственность.

К сожалению, в законодательстве о государственной службе обязанности государственных служащих, как правило, закрепляются в довольно общей форме: например, обязанность поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. В подобного рода случаях установить факт нарушения обязанностей непросто.

Заслуживает одобрения предложение в качестве основания для применения к государственному служащему дисциплинарного взыскания нормативно закрепить возможность его применения за нарушения достоинства государственной службы, т.е. за деяния, подрывающие авторитет государственной службы, но не связанные с исполнением должностных обязанностей и совершённые во внеслужебное время'. В данном случае речь может идти о появлении государственного служащего в общественном месте в нетрезвом состоянии, оскорбляющем человеческое ' Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации / А.А.

Гришковец//Государство и право. -2001. - № 12. -С. 52.

достоинство и общественную нравственность, совершение хулиганских действий и других подобного рода неблаговидных поступков.

Необходимо существенно расширить перечень дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным служащим. ФЗ от 27 июля 2004 г. (ст. 57) предусматривает следующие виды дисциплинарных взысканий, которые могут налагаться на государственных служащих:

замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение. По своей сути, они являются мерами морального характера. Трудовое право также устанавливает перечень дисциплинарных взысканий (ст. 192 Трудового кодекса от 21 декабря 2001 г.): замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям, которые мог^т применяться ко всем служащим.

При сравнении норм ФЗ от 27 июля 2004 г. и норм Трудового кодекса РФ становится очевидным, что предусмотренные ими перечни дисциплинарных взысканий практически совпадают. Правда, для государственных служащих предусмотрено одно специфическое взыскание - предупреждение о неполном должностном соответствии. Однако само по себе оно является мерой ответственности морального характера. В отношении государственных служащих должны шире применяться меры, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на государственной службе или приобретённых за годы государственной службы. Такими взысканиями могут быть: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишение доплаты к пенсии с учётом стажа государственной службы. Возможны и другие виды дисциплинарных взысканий'. Однако, ' А.А. Гришковец предлагает вести в качестве взыскания «вычет из времени службы», введение взыскания в виде «лишения на определённый срок права пользования ведомственным медицинским учреждением»

(См.: Гришковец А.А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации / А.А.

Гришковец // Государство и право. - 2001. - № 12. - С. 52). Однако, полагаем, что, с одной стороны, это не совсем этично, с другой стороны - не будет соответствовать юридическому факту, связанному с нахождением лица на государственной службе.

полагаем, что подобные взыскания должны носить материальный, а не служебный характер.

Право налагать дисциплинарное взыскание предоставлено представителю нанимателя, имеющему право назначать служащего на государственную должность государственной службы. Несмотря на то, что порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий устанавливается ст. 58 ФЗ от 27 июля 2004 г., привлечение государственных служащих к дисциплинарной ответственности продолжает регулироваться и нормами трудового законодательства, что «явно не согласуется с реально складывающимся административно-правовым статусом государственных служащих, который постепенно утверждается в России».

В отличие от других видов юридической ответственности, где санкция за совершённое правонарушение неотвратима, по поводу дисциплинарной ответственности вопрос о неотвратимости наказания — в ведении представителя нанимателя. Об этом свидетельствует формулировка п. СТ.57 ФЗ от 27 июля 2004 г., что дисциплинарное взыскание «может быть применено». На усмотрение руководителя закон относит и решение вопроса - какую избрать меру ответственности из пяти, которые закреплены в п. ст. 57 ФЗ о государственной гражданской службе, поскольку в дисциплинарном законодательстве нет перечня дисциплинарных проступков и мер ответственности за их совершение.

Следует согласиться с мнением В.М. Манохина', что сфера усмотрения у руководителя государственного органа слишком пространна. Полагаем, следует законодательно сузить возможность руководителя решать вопрос о дисциплинарной ответственности лишь на своё усмотрение. Во первых, необходимо заменить формулировку Закона «можно...» на «влечёт», что уже возведёт в принцип неотвратимость дисциплинарной ответственности, законодательно закрепив, что руководитель, не ' Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование / В.М. Манохин. М., -1997. -С. 166.

возбуждающий такое производство, сам должен нести за это дисциплинарную ответственность, во-вторых, следует развивать законодательство о дисциплинарной ответственности с целью создания и пополнения перечня дисциплинарных проступков и конкретных санкций за определённые проступки. Это важно для того, чтобы заведомо, то есть до привлечения к дисциплинарной ответственности, были известны меры за конкретные проступки.

Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранён от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Эта мера также применяется распоряжением представителя нанимателя, назначившим служебную проверку (п.7 ст.59).

В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к государственному служащему не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания^ В случае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности, он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (начальнику вышестоящего государственного органа) и (или) в суд.

Применение к государственному служащему дисциплинарного взыскания не освобождает его от других видов ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания (п. ' См.: П. 9 СТ.58 ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

CT.58). Дисциплинарные взыскания в личное дело государственного служащего не записываются, за исключением записи об увольнении.

В литературе предлагается решить вопрос о пределах повиновения приказу руководителя, обладающего дисциплинарной властью. Оно, по мнению, например, В. Михайлова', должно быть дифференцировано в зависимости от области административной деятельности и достаточно полно конкретизировано в нормативных актах, регламентирующих соответствующий вид государственного управления применительно к конкретной обстановке. Полагаем, что относительно государственной гражданской службы этот вопрос решён однозначно (п.2 ст. 15). Однако, было бы целесообразным установить порядок обжалования неправомерных распоряжений руководителя государственного органа.

В практике регионального законодательства предпринимались попытки самостоятельно регулировать различные вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, и это притом, что в соответствии с ч. 3 ст. 14 Закона об основах госслужбы порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливался исключительно федеральным законом. Это объясняется тем, что меры дисциплинарной ответственности, которые могут применяться к государственному служащему, несомненно, имеют для него негативные последствия и в значительной степени ограничивают его права и свободы. А согласно ч. ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и в строго определённых случаях, по нормам Конституции РФ законы субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.

Вместе с тем федеральное законодательство недостаточно полно регламентирует вопросы дисциплинарной ответственности лиц, находящихся на гражданской государственной службе. Поэтому в ' См., например, Михайлов В. Преступный приказ: вопросы и решения / В. Михайлов // Российская юстиция. - 1995. - № 9. - С. 46;

Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих / П.

Левин // Законность. - 2000. - № 10. - С. 30.

некоторых региональных законах о государственной службе содержатся нормы, призванные восполнить эти пробелы в федеральном законодательстве, в определённой мере конкретизировать, например, дисциплинарное производство, создать дополнительные правовые и организационные гарантии для государственного служащего, в отношении которого решается вопрос о привлечении его к дисциплинарной ответственности.

Законы о государственной службе большинства субъектов РФ Южного федерального округа практически дословно воспроизводят нормы ФЗ «Об основах государственной службы», урегулировавшие основания и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служаш;

их. Так, в законе Краснодарского края (п.2 ст. 18)' в норме, предусматриваюш;

ей возможность временного отстранения государственного служаш;

его от исполнения должностных обязанностей, до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, содержится уточняющее положение о сохранении денежного содержания в размере должностного оклада и надбавок за квалификационный разряд и выслугу лет. В Волгоградской области (пп.2 п.2 ст. 16)^ помимо совершения должностного проступка, государственный служащий может быть отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания в случае непредставления в установленные сроки деклараций о доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности (в том числе на праве общей собственности), являющихся объектами налогообложения или справки о соблюдении им ограничений, связанных с замещением соответствующей государственной должности, а также в случае обнаружения недостоверности или неполноты сведений о доходах и имуществе.

' См.: Закон Краснодарского края от 8 апреля 1996 г. № 26-КЗ (ред. 20.10.2003) «О государственной службе Краснодарского края» // Кубанские новости. - 1996. - 25 апреля. Кубанские новости. - 1996. - апреля;

- 1998. - 1 4 августа;

- 1999. - 13 мая, 18 мая;

-2001. - 22 декабря;

- 2003. - 11 ноября, 3 декабря!

^ См.: Закон Волгоградской области от 14 июля 1997 г..JNbl27-Ofl «О государственной службе Волгофадской области» // Волгоградская правда. - 1997. - 24 июля.

Представляет интерес закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г.

№ 60 - КЗ «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»'. В данном законе даётся понятие несоблюдения и неисполнения законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края, конкретизируется перечень должностных лиц, на которых распространяется действие Закона, а также лиц, по предложению которых осуществляется привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих Ставропольского края. Кроме этого в Законе, наряду с конкретизацией положений о дисциплинарной ответственности государственных служащих и других должностных лиц, регламентируется и их административная ответственность. Полагаем, следует положительно оценить подобную правовую инициативу региональных законодателей, что способствует укреплению законности в деятельности государственных органов, усилению защиты прав и свобод граждан на территории Ставропольского края.

Согласимся с мнением Д. М. Овсянко^, что подобная практика не вызывает возражений. По, разумеется, она не может касаться таких принципиально важных понятий, как виды дисциплинарных взысканий или сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности, понятий должностного проступка или субъекта дисциплинарной власти.

Однако в отдельных субъектах РФ фактически вопреки требованиям федерального закона содержатся нормы, корректирующие базовое понятие «должностной проступок», закреплённое в п.1 ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». К примеру, в законе ' См.: Закон Ставропольского края от 21 ноября 2002 г. № 60 - КЗ «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение и неисполнение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского кра.я» II Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. - 2002. - № 12 (102). - Ст. 2280;

2005.

^ См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб.пособие / Д.М. Овсянко. - М.:

Юристъ, 2002. С. 223.

Кабардино-Балкарской Республики (ст. 17) предпринята попытка сформулировать самостоятельное определение основания привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности. Таковым является нарушение служебной дисщ1плины, допущение халатности и небрежного отношения к исполнению служебных обязанностей и положений, установленных ФЗ «Об основах государственной службы РФ», трудовым законодательством РФ, положениями об отдельных видах государственной службы или должностными инструкциями.

Следует признать несоответствующей федеральному законодательству норму закона Республики Адыгея (п.З ст.15)^, определяющую, что порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральными законами и законами Республики Адыгея. Согласно законам о государственной службе Республики Адыгея (п. 6 ст. 15) и Краснодарского края (п.5 ст. 18) ответственность за действия или бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан устанавливается федеральными и региональными законами. При этом не учитывается, что такая ответственность государственного служащего наступает в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. (ред. от 14.12.95 г.) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»''.

Следует иметь ввиду, что исходя из смысла ст. 10 ФЗ от 27 мая 2003 г.

№ 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

ответственность государственных гражданских служащих устанавливается ' См.: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 27 июля 1997 г. № 19-РЗ (ред. от 31.01.2005 г.) «О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда. - 1997. - июня;

- 1999. - 14 января;

- 2001. - 18 августа;

- 2002. - 12, 16 ноября, 4 декабря;

- 2003. - 17 декабря;

2004. - 6 августа;

- 2005. - 3 февраля.

^ См.: Закон Республики Адыгея от 4 марта 1998 г. № 66 (ред. от 06.01.2004) «О государственной службе Республики Адыгея» // Советская Адыгея. - 1998. - 14 марта;

- 2000 г. - 5 февраля;

- 2001. - 16 мая;

2004. - 9 января.

^ Ведомости РСФСР. -1993. - № 19. - Ст.685;

Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 51. - Ст. 4970.

исключительно федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Следующим видом ответственности государственного служащего является граэюданско-правовая ответственность. Она наступает за вред, причинённый имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей (должностного проступка) и выражается в том, что государственный служащий, причинивший имущественный вред, обязан возместить его.

Государственные слз^жащие, действиями (бездействием) которых нанесён материальный ущерб, непосредственной ответственности перед пострадавшим гражданином или юридическим лицом не несут (ст. Конституции РФ;

ст. 16, 1069 ГК РФ). В отношении пострадавших государственный орган несёт ответственность непосредственно своими бюджетными средствами, однако при недостаточности таких средств субсидиарную ответственность несут Российская Федерация или субъект РФ как собственник, финансирующий соответствующий государственный орган (ст. 120 ГК). Это правило соответствует содержанию правоотношений, которые возникают при осуществлении государственной деятельности не между государственными служащими или должностными лицами и потерпевшими гражданами или юридическими лицами, а между государственным органом и потерпевшим субъектом.

Такой принцип материальной ответственности государства способствует повышению ответственности государственных служащих.

Они могут оперативно осуществлять свою деятельность при выполнении государственных задач и соответствующих полномочий, не опасаясь, что придётся нести личную материальную ответственность за причинённый вред. Ответственность государства, согласно ст. 53 Конституции РФ, является объективной ответственностью, которая не определяется виной сотрудников или должностных лиц. Однако материальная ответственность государства не исюгючает материальной ответственности государственных служащих в порядке регресса, т. е, в виде возмещения государственному органу или казне по их требованию выплаченных пострадавшему сумм.

С целью выяснения, - кто несёт ответственность: сам государственный служащий или администрация, следует чётко проводить различие между неправильными служебными действиями виновного и служебным проступком, который не влечёт гражданскую ответственность виновного'.

Если ущерб нанесён в результате служебного проступка, обязанность возместить ущерб возлагается на администрацию. Если речь идёт о личной вине государственного служащего, ответственность возлагается на него самого.

Может случиться, что ущерб причинён гражданину одновременно вследствие и личной вины служащего, и служебного проступка. Существует тенденция расширительного толкования понятия служебного проступка, поскольку администрация более платежеспособна, чем отдельный служащий. Ответственность чиновников полностью вписывается в ответственность администрации. Но ограничить его вину очень важно, поскольку он действует в интересах службы и в общих интересах.

Хотя гражданско-правовая ответственность государственных служащих и наступает в связи с должностным проступком, тем не менее, возмещение ущерба государственным служащим не может рассматриваться в качестве дисциплинарного взыскания, а применяется наряду с ним.

Материальная ответственность государственного служащего наступает либо в административном порядке, либо по суду. Поскольку соответствующих правовых норм в административном праве пока нет, то, согласно п.З ст. 4 ФЗ об основах государственной службы, на государственных служащих, привлекаемых к ответственности за ' Личная вина должностного лица - это виновное действие, которое объясняется слабостями, страстями или неосторожностью человека.

имущественный вред, причинённый государственному органу при исполнении должностных обязанностей, распространяется действие норм трудового законодательства о материальной ответственности работников (ст. 238- 250 Трудового Кодекса РФ).

Поскольку регулирование материальной ответственности государственных служащих - сфера трудового права, ни в ФЗ «Об основах государственной службы», ни в законах о государственной службе субъектов РФ, не было упоминаний о материальной ответственности государственных служащих. Исключение составляет закон о государственной службе Республики Калмыкии (п.З ст. 16)', закрепивший, что государственный служащий за причиненный по его вине ущерб несет материальную ответственность в соответствии с федеральным законодательством.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г} и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях^.

Государственные служащие за соверщение административных правонарушений несут административную ответственность^ на общих основаниях, наравне с другими гражданами. Однако имеются особенности, касающиеся государственных служащих, на которых распространяется ' См.: Закон Республики Калмыкия «О государственной службе» от 15. 09. 97 № 87-1-3 (ред. 05. 07. 2001) // Известия Калмыкии Известия Калмыкии. - 1997. - 9 декабря;

1998. - б мая, 5 июня;

- 1999 - 22 января, 16 марта;

- 2000. - 10 февраля;

- 2001. - 10 июля.

^ См.: Российская газета. - 2001. - 31 декабря.

^ См., например. Закон Краснодарского края «Об административных правонарушениях» от 23.07.2003 № 608-КЗ (ред. 15.07.2005) // Кубанские новости. - 2003.-29 июля.

'' О теории административной ответственности см., например: Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник / А.Б. Агапов. - М., 2000;

Бахрах Д..Н. Административная ответственность граждан в СССР / Д.Н. Бахрах. - Свердловск, 1989;

Он же. Административная ответственность: Учебное пособие / Д..Н. Бахрах М., 1999;

Бельский К.С. Административная ответственность: Генезис, основные признаки, структура / Бельский К.С.// Государство и право. - 1999. - № 12. - С. 12-20;

Галаган И.А.

Административная ответственность в СССР (материально-правовое исследование) / И.А. Галаган. Воронеж, 1970;

Игнатенко В.В., Ищенко Е.П. Административная ответственность за нарушение российского законодательства о выборах и референдуме / В.В. Игнатенко, Е.П.Ищенко. - М., 2000;

Сорокин В.Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности / В.Д. Сорокин // Правоведение. - 1999. - № 1. - С. 46-54.

действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине (ст. 2.5 КоАП).

Существенными особенностями, как субъекты административных правонарушений, характеризуются должностные лица. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им должностного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей (ст. 2.4.

КоАП РФ 2002 г.). Причём этот вид ответственности определяется той особенностью, что, как пишет Ю. П. Старилов, «основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности»'. Как справедливо отмечает В.А. Козбаненко, «Основанием административной ответственности государственных служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный проступок»^.

В связи с этим возникает проблема двойной ответственности за одно и тоже нарушение: в дисциплинарном и административном порядке.

Проблема обостряется отсутствием законодательного регулирования этого вопроса. «Двойное» наказание, по мнению М. Студеникиной, целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма^ Помимо этого А. А. Дёмин'^ выделяет проблему «реальности реакции общества на правонарущение, так как действиями (бездействием) государственного служащего в качестве должностного лица ' Старилов Ю. Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 1, / Ю.Н. Старилов. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2001. - С.

495.

^ Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих / В.А. Козбаненко М. 2002.

С. 257.

^ Студеникина М. Административная ответственность должностных лиц / М. Студеникина // Закон. - 1998.

- № 9. - С. 95.

* Дёмин А.А. Государственная служба;

Учебное пособие / А.А. Дёмин. - М.: ИКД «Зеркало-М», 2002. С.105.

могут быть причинены такие убытки обществу (например, заражение природы радиоактивными отходами), которые он не в состоянии когда-либо компенсировать. И тогда встаёт проблема ответственности государственного органа, где данное лицо трудится, орган отвечает также».

Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (п. 3 ст. 2.1 КоАП РФ 2002 г.).

К государственным служащим могут применяться следующие административные наказания:

- предупреждение;

- административный штраф;

- дисквалификация.

В данном случае мы не разделяем позицию Ю.Н. Старилова^ о том, что к государственным служащим - должностным лицам применяются только два вида административных наказаний: предупреждение и штраф. Однако, поскольку государственные служащие могут делегироваться в качестве представителей государства, которые осуществляют свою деятельность в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности^, следовательно, к этим служащим может применяться такой вид административного наказания, как дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ).

По сравнению с дисциплинарной ответственностью, административная ответственность государственных служащих является внещней по отношению к органу, где работает служащий, при административной ' Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. II: Государственная служба.

Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. / Ю.Н.Старилов - М.:

Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА М), 2002. - С.87.

^ См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 1 7 8 - Ф З «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ред. от 18.07.2005) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - Ks 4. Ст. 251;

ответственности нет отношений подчинённости. Административные наказания применяются судьями, органами, должностными лицами, специально уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (разд. III КоАП). Кроме того, административная ответственность чаще всего сопровождается материальными убытками для нарушителя в виде штрафа.

Уголовная ответственность государственных служащих наступает, если они при исполнении своих служебных обязанностей противоправно и виновно совершили деяние, квалифицируемые как преступления. Такие деяния находятся в противоречии с требуемым от каждого государственного служащего ответственным осуществлением своей служебной деятельности, с его повышенной юридической ответственностью за правомерность своих действий.

Уголовная ответственность государственных служащих регламентируется не законодательством о государственной службе, а исключительно Уголовным кодексом РФ. Уголовное преследование государственных служащих возбуждается по заявлению третьих лиц или по требованию администрации государственного органа, оно не исключает связанного с ним дисциплинарного процесса.

Чаще всего, когда речь идёт об уголовной ответственности государственных служащих, имеются в виду такие государственные служащие, которые уголовным законом относятся к категории должностных лиц' Действующим законодательством предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за следующие преступления против интересов государственной службы:

- Злоупотребления должностными полномочиями (ст.285 УК РФ);

- Превышение должностных полномочий (ст.28б УК РФ);

- Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счётной палате РФ (ст. 287 УК РФ);

' См. Примечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ 1996 г.

- Присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ);

- Незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК РФ);

- Получение взятки (ст.29О УК РФ);

- Дача взятки (ст. 291 УК РФ);

- Служебный подлог (ст. 292 УК РФ);

- Халатность (ст. 293 УК РФ).

Преступлениями против интересов государственной службы, субъектами которых являются только государственные служащие - как должностные так и не должностные лица, являются, помимо перечисленных, следующие составы:

- Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта (ст. 315 УК РФ);

- Отказ в предоставлении гражданину информации (стЛ40 УК РФ);

- Воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149 УК РФ);

- Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст.

169 УК РФ);

- Регистрация незаконных сделок с землёй (ст. 170 УК РФ);

- Контрабанда (ст. 188 УК РФ);

- Провокация взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ).

В зависимости от характера этих общественно опасных деяний суд назначает различные меры уголовного наказания или увольнение от должности. При рассмотрении дел о преступлениях против интересов государственной службы суды могут применять такую меру уголовного наказания, как лишение государственного служащего - должностного лица права занимать соответствующие государственные должности.

§ 3. Эффективность института юридической ответственности государственных служащих За последние годы институт юридической ответственности государственных служащих существенно обновился и стал играть важную роль в становлении и функционировании в России правового государства.

Вместе с тем данный институт ещё полностью не отвечает требованиям времени, не является надёжным и эффективным средством защиты прав и свобод граждан, укрепления законности, преодоления вседозволенности и бюрократизма в государственном аппарате.

Многие годы институт правовой ответственности развивался без должного общетеоретического обеспечения, при отсутствии, например, общего понятия этого вида ответственности, без всестороннего освещения её сущности, правовой основы и оснований. Проблемы юридической ответственности решались в основном на отраслевом уровне.

Для устранения пробелов, имеющихся в научном обеспечении правовой ответственности государственных служащих, необходимо в теории государства и права рассматривать ответственность государства, его органов и служащих, как самостоятельный вид правовой ответственности.

При этом следует сформулировать её общее понятие, осветить задачи и принципы, исследовать черты, отличающие эту ответственность от правовой ответственности граждан, предприятий, з^реждений, раскрыть содержание, особенности этой ответственности. При решении общетеоретических проблем важно учитывать произошедшие в государстве и обществе изменения.

В отраслевых юридических науках с учётом новых общетеоретических представлений и изменений, произошедших в действующем законодательстве, нужны дополнительные научные исследования, посвященные ответственности государства, его органов и служащих. Так, в науке конституционного права особое внимание необходимо уделить освещению конституционной ответственности государства — путь к правильному уяснению её природы. Определённые научные разработки по данным вопросам уже имеются*.

В литературе справедливо отмечается, что в последнее время вопросы ответственности государственных служащих в целом как бы исчезают из поля зрения не только органов правоприменения, но и законодателя.

Применение дисциплинарных мер ответственности в порядке служебного подчинения также носит спорадический характер и реализуется «под.

настроение»^. Такова же, судя по всему, практика привлечения государственных служащих к юридической ответственности и за рубежом^ Представляется особо важным упорядочить правовую основу ответственности государства, его органов и служащих, имеюпдую ряд недостатков:

- ныне действующая Конституция РФ практически не содержит норм, устанавливающих общие основы правовой ответственности государства;

- дисциплинарная ответственность государственных служащих реализуется множеством нормативных правовых актов, зачастую противоречащих друг другу;

- Федеральный закон о государственной гражданской службе Российской Федерации регламентирует лишь дисциплинарную ответственность государственных служащих, а это, естественно, не все ' См., например. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации конституции / В.О. Лучин // Право и жизнь. - 1992. - № 1. - С. 35;

Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм.

Автореф. дисс.... докт. юрид. наук // В.О. Лучин. - М., 1993. - С. 62 и др.;

Шон Д.Т. Конституционная ответственность / Д.Т. Шон // Государство и право. -1995. - № 7. - С. 37;

Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности / Н.М. Колосова // Государство и право. -1997. - № 2. - С. 86;

Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. - М.:

Городец, 1999. - С. 378 и др.

^ См. Бачило И.Л., Мелюхин Н.С., Салищева Н.Г, и др. О концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации / И.Л. Бачило, Н.С. Мелюхин, Салищева Н.Г. // Государство и право. 1996.-№8.-С. 25.

' Брэбан Г.: «Во Франции можно услышать, что государственные служащие вообще «безответственные»

люди». По этому поводу он приводит заголовок статьи, опубликованной в одной из французских газет:

. «Каста неприкасаемых», - в которой делается вывод, что служащие недотроги и их вообще нельзя привлечь к ответственности (См.: Брэбан Г. Французское административное право / Пер. с фр.;

под ред. С.

В. Боботова. - М. 1988. - С. 14).

ответственные за исполнение законов и реализацию полномочий государственных органов;

- в положениях об органах государственной власти не существует разделов об ответственности, нет формулировок о том, кто за это отвечает и в каком порядке такая ответственность устанавливается.


Очевидна и административно-правовая специфика общественных отношений, возникающих при наложении на государственного служащего дисциплинарных взысканий. Действующие в этой сфере правовые формы являются составной частью законодательства о государственной службе, но не трудового законодательства. Административно-правовые отношения возникают также в процессе применения и обжалования дисциплинарных взысканий. Трудовой кодекс нельзя рассматривать в этом случае правовым источником, на основании которого могут быть урегулированы отношения в сфере ответственности государственного служащего.

ФЗ от 31 июля 1995 г. об основах госслужбы предусматривал разработку специального федерального закона, в котором должен быть определён порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий.

В настоящее время основные процессуальные вопросы урегулированы ФЗ от 27 июля 2004 г., в частности - процедура отстранения государственного служащего от исполнения должностных обязанностей (ч.2 ст. 14), проведение служебной проверки (ст. 59). Однако, на наш взгляд, давно назрела потребность оперативно принять федеральный закон «О дисциплинарной ответственности государственных служащих в РФ». Идея подготовки такого акта была высказана в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране».

Однако к реализации соответствующих положений так и не приступили.

В целях устранения названных недостатков в нынешней правовой системе ответственности всех субъектов государственного управления, и в первую очередь органов, должностных лиц, включая и высших чиновников, которые реализуют функции политико-административного характера.

необходимо, во-первых, создать надёжную конституционную основу этой ответственности, для чего целесообразно дополнить Конституцию РФ главой, специально посвященной ответственности государства, закрепив в ней исходные положения этой ответственности. В качестве альтернативного варианта возможно дополнить ст. 2 Конституции РФ указанием на то, что «нарушение государством прав и свобод человека и гражданина влечёт за собой ответственность государства в установленном законом порядке».

Одним из направлений деятельности законодателей должно стать развитие правового положения государственных органов. Для этого, в частности, важно более чётко сформулировать правовое положение Президента РФ.

Наряду с уже имеющимися понятиями, он должен быть определён, как должностное лицо, действия которого можно оспаривать в общем суде.

Необходимо соверщенствовать государственный и общественный контроль за деятельностью государственного аппарата, его служащих.

Создание в последние годы новой системы федерального контроля, например. Счётной палаты. Уполномоченного по правам человека, существенно повысило его действенность. Однако возможности нынешних контрольных органов ещё далеки от существующей во многих зарубежных странах системы всеобъемлющего и эффективного контроля, осуществляемого за деятельностью исполнительной власти. Так, Конституция РФ существенно ограничивает возможности контрольной деятельности Федерального собрания. Для устранения этого недостатка необходимо предоставить Федеральному собранию право принимать к своему расследованию любой вопрос в сфере исполнительной власти и обязать всех лиц, независимо от должности, которую они занимают или занимали, давать необходимые показания этому органу.

Представляется особо актуальной проблема взаимной ответственности государства и личности с точки зрения соотнесённости их интересов.

Особый режим ответственности государственных служащих связан с тем, кто несёт ответственность: сам служащий или администрация. Поэтому представляется необходимым провести чёткое разграничение между неправильными служебными действиями виновного и служебным проступком, который не влечёт гражданскую ответственность виновного.

Личная ошибка чиновника имеет место, если чиновник действует со всеми его слабостями и страстями. Служебная ошибка, к сожалению, не имеет определения в действующем законодательстве, понятие его остаётся неопределённым.

Особое внимание необходимо уделять совершенствованию контроля населения за деятельностью государственного аппарата. Повышение его роли и значения связано с завершением работы над подготовкой и принятием ФЗ РФ «Об обращениях граждан». Как отмечается в литературе^ государственная служба в демократическом обществе должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Граждане должны знать, как и по каким правилам она работает, иметь доступ к необходимым им материалам и сведениям, участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должно быть обеспечено правовыми средствами, административной, а при необходимости и судебной практикой. Разумеется, речь идёт не о секретной или конфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государственным интересам.

Весьма полезен будет опыт США и ряда других стран, где за последние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов, обеспечивающих такую открытость в максимально возможных пределах.

Первоначально, задача обеспечить открытость государственной службы для общественного контроля была обозначена только в самом общем виде^. Позднее в Концепции реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. и в федеральной ' Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие / под ред. А.В. Оболонского. - М.: Дело. 2000,-С. 31.

^ См.;

Реформирование государственной службы РФ (Тезисы концепции) // Российская газета. - 1993. - декабря.

программе «Реформирование государственной службы РФ (2003- годы)»^ идея общественного контроля за государственной службой получила уже достаточно полное выражение. Определённые шаги в правовой регламентации общественного контроля уже сделаны в ФЗ от июля 2004 г. № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе»: речь идёт об 5^астии независимых экспертов в составе конкурсной комиссии (п, СТ.22), в составе комиссии по урегулированию конфликта интересов службы (п.6стЛ9).

К сожалению, в современной юридической науке наблюдается явная недооценка того позитивного потенциала, который в условиях демократического государства несут в себе формы общественного контроля в сфере государственного управления. Поэтому одним из перспективных теоретических направлений отечественной науки с полным основанием может быть признано изучение форм общественного контроля за властью, в частности форм контроля структур гражданского общества в сфере гражданской службы^.

Общественный контроль, как правило, сочетается с государственным, дополняя его, что даёт наиболее положительные результаты в борьбе с негативными явлениями в работе аппарата управления.

Как справедливо отмечает Дякина И.А.^, относительно совершенствования системы контроля и института ответственности государственных служащих необходимо признать, что в Российской Федерации в целом уже сложилась и действует названная система, применяемая в таких формах, как прокурорский надзор, ведомственный и судебный контроль. Важное значение имеет и контрольная деятельность президентских структур, обеспечивающая законность в деятельности ' См.: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной профамме «Реформирование государственной службы Российской Федерации» (2003 - 2005 годы) // Российская газета. - 2002. - ноября.

^ См.: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействий (практика России) / А.А. Гришковец // Государство и право. - 2004. - № 1. - С.31.

^ Дякина И. А. Федеральный государственный служащий: правовое обеспечение нормативного статуса:

Автореф. дисс.... канд. юрид. наук, Ставрополь. -2001.

государственных служащих при реализации предоставленных им полномочий. Тем не менее, важно продолжать осуществлять процесс приведения данной системы контроля в соответствие с международными стандартами.

Это предполагает, прежде всего, формирование административной юстиции в Российской Федерации. Современное состояние теоретической разработки этой проблемы позволяет выделить два основных подхода к формированию в России модели этого института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов', а второй специализацию действующего суда, т.е. учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий но административным делам (публично-правовым спорам). Думается, что и первый, и второй подход к созданию административной юстиции в России вполне обоснованны. Как отмечает Ю.Н. Старилов^, вопрос заключается лишь в том, что сначала в порядке эксперимента, административное судопроизводство следует вести специализированными коллегиями, но в качестве стратегической цели — совершенствования российской судебной системы - иметь создание особых административных судов, которые рассматривали споры граждан и других субъектов права с публичной властью. Современными учёными, изучающими опыт организации административной юстиции в зарубежных странах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлемым является «германский тип»

административно юстиции, т.е. выделение в судебной системе ' См., например: Хаманева Н.Ю.

Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. / Н.Ю. Хаманева. М.: Ин-т государства и права Российской академии наук, 1997. - С. 133;

Она же. Судебный контроль за реализацией прав фаждан в сфере исполнительной власти / Н.Ю. Хаманева. - М., 1999. - С. 48.

См., например, Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать России? / М.

Студеникина // Российская юстиция. -1996. - № 5. - С. 36;

Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству / В. Лебедев // Российская юстиция. - 2000. - № 9. - С. 2-4.


^ Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю.Н. Старилов. - М.:

Издательство НОРМА, 2001. - С.114.

самостоятельной ветви административного судопроизводства', являющейся оперативной и доступной для населения.

Создание административных судов и специализированного административного судопроизводства будет способствовать борьбе с коррупцией, станет сдерживающим фактором на пути её распространения, так как рассмотрение судами жалоб граждан и других субъектов права на незаконные действия органов публичной власти и должностных лиц позволит вскрывать потенциальные источники коррупции в системе государственной службы. На это прямо указано в докладе «Россия и коррупция: кто кого?», подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом «Информатика для демократии»^. Осенью 2000 г. Государственная Дума рассмотрела и приняла в первом чтении подготовленный Верховным Судом РФ проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации»^, включающий в себя 18 статей'*, В качестве аргумента против создания административных судов приводится практика учреждения и деятельности уставных судов^ в субъектах РФ, поскольку последние, там, где они созданы^, рассматривают всего 5 - 6 дел в год (или не более одного дела в год). Поэтому делается предположение о нецелесообразности формирования административного ' Ведерникова О.Н. Административная юстиция (опыт зарубежных стран) / О.Н. Ведерникова // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы: Материалы конф. Серия «Научные доклады». - № 47. - М.:

МОНФ, 1997.-С. 60.

^ См.: Российская газета. - 1998. -19 февраля;

См. также: Волженкин Б. В.Коррупция. СПб. 1998;

Гаухман Л.Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией / Л.Д. Гаухман // Журнал российского права. 2000. - № 12. - С. 3-10;

Егорова Н. Субъект преступлений против интересов службы / Н. Егорова // Законность. -1998. - № 4. - С. 8-12;

Зотова О. Коррупция и борьба с ней: роль законодательства / О. Зотова // Российская юстиция. - 2000. - № 12. - С. 58;

Павленко О.В. Вопросы формирования и совершенствования законодательства о борьбе с коррупцией / О. В. Павленко //Рос. юридический журнал. - 2000. - № 2. - С. 17 22 и др.

^ См.: Козарева А. Как депутаты суды учреждали / А. Козарева // Российская газета. - 2000. - 24 ноября.

* См. пояснительную записку к проекту федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» // Российская юстиция. - 2000. - № 11. - С. 19-20.

^ О деятельности уставных судов см., например, Кряжков В. Уставные суды - во все регионы / В. Кряжков // Российская юстиция. - 2001. - № 4. - С. 12-14. Иногда административные суды называют чрезвычайными и необоснованно противопоставляют уставным судам. Об этом см., например: Семенихин Н.

Административные суды вместо уставных: Высшие судебные органв поглощены внутрикорпоративной борьбой / Н. Семенихин // http://ng.ni/regions/2000-10-20/4_courtrt.html.

* В субъектах РФ действуют в настоящее время всего 13 конституционных (уставных) судов. См.: Куликов В. Суд поставил точку в споре / В. Куликов // «Российская газета». - 2003. - 29 апреля.

правосудия из-за пяти-шести административно-правовых споров в месяц.

Согласимся с мнением Ю.Н. Старилова^, что вряд ли можно сравнивать количественные и качественные показатели деятельности судов и судей, рассматривающих разные по предмету правового спора дела. Кроме того, «всякие рассуждения о недоступности для граждан административных судов, большие территориях и тому подобном - это не более, чем демагогия тех, кто не заинтересован в появлении в России работающих по-новому, эффективных административных судов, способных, наконец, прекратить произвол органов исполнительной власти и чиновников всех уровней»'^.

Как справедливо отмечает Ю.Н. Старилов, борьба с административным усмотрением — одна из целей и одновременно одно из направлений административной реформы. Для обеспечения надлежащего качества такой борьбы должны создаваться соответствующие процессуальные (формальные) порядки. Одним из таких средств является административное судопроизводство'^.

Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария. В этом плане оптимален административно-процессуальный кодекс Российской Федерации"^. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РФ необходимо «освободить» от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику. Да и законодатель (включая Президента РФ) подчёркивал необходимость скорейщего принятия административно-процессуального кодекса ' См.: Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы «за» и «против» / Ю.Н.

Старилов. - М.: Норма, 2004. - С. 112-113.

^ Кравченко В. Административная юстиция: Взгляд со стороны // Конституционное право.

Восточноевропейское обозрение. - 2002. - № 3. - С. 107.

^ Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве / Ю.Н. Старилов // Журнал российского права. - 2005. - № 4. - С. 38, '' См. например, Дёмин А. А, Понятие административного процесса и кодификация административно процессуального законодательства Российской Федерации / А.А. Дёмин // Государство и право. - 2000. - № 11. - С. 5-12;

Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации процессуального законодательства / П.И. Кононов // Журнал российского права. - 2001. - № 7. - С,24-31 и др.

^ См. Указ Президента РФ от б июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 24. - Ст. 2868. Указ Президента от 3 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране».

Будет целесообразным уточнить основания дисциплинарной ответственности государственных служащих, снизить фактор административного усмотрения во всём дисциплинарном процессе, одновременно усилить превентивное и карательное воздействие, способное обеспечить соблюдение государственной и служебной дисциплины'.

Споры, связанные с применением дисциплинарных взысканий, не должны отождествляться с индивидуальными трудовыми спорами, поскольку проистекают из управленческих отношений. Полагаем, следует снять присущие трудовому праву частно-правовые приоритеты регламентации данных вопросов^. Подобные споры должны рассматриваться в органах административной юстиции - в административных судах, а также в федеральном органе по вопросам государственной службы - Совете по вопросам государственной службы при Президенте РФ, соответствующих органах субъектов РФ. Это позволит обеспечить дополнительные гарантии государственным служащим при применении к ним мер дисциплинарной ответственности.

Таким образом, для совершенствования института ответственности государственных служащих Российской Федерации, необходимо, во первых, формирование административной юстиции в РФ, то есть осуществление правовых и организационных мер, обеспечивающих создание системы административных судов и процессуальный аспект разбирательства жалоб граждан на действия должностных лиц. Во-вторых, целесообразно принятие закона о дисциплинарной ответственности, регулирующего ответственность всех основных субъектов отношений государственной службы. В-третьих, совершенствовать государственный контроль за деятельностью государственного аппарата, его служащих, в том числе, создать правовую основу контрольной деятельности Федерального ' Административное право - укрепление государства и динамика социально-экономического развития (научная конференция) // Государство и право. - 2002. - № 8. - С. 105-108.

^ См. Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы / А.А. Гришковец // Государство и право. 2002.-х» 12.-С. 11-24.

Собрания. В-четвёртых, выработать механизм и формы общественного контроля над государственным механизмом.

Решение вышеназванных проблем будет способствовать совершенствованию механизма дисциплинарной ответственности, поможет поднять уровень исполнительской дисциплины в государственном аппарате, обеспечить персональную ответственность каждого государственного служащего за принимаемые им управленческие решения. А это, в свою очередь, позволит говорить об эффективности института юридической ответственности государственных служащих.

Заключение Итак, проблема административно-правовой статуса государственных служащих • Российской Федерации является центральным элементом правового института государственной службы, поскольку все остальные его элементы уточняют и конкретизируют правовой статус государственных служащих и позволяют в полной мере реализовать его потенциал. Вместе с тем, в условиях децентрализации государственного управления, в контексте федеративного устройства Российской Федерации, основная часть государственных служащих сосредоточена именно в субъектах РФ, что позволяет ставить вопрос об особенностях их административно-правового статуса. Естественно, что данная проблема имеет как теоретическое, так и практическое значение, заставляя говорить о понятийно-теоретическом аспекте, организации государственной гражданской службы в Российской Федерации и субъектах РФ, проблемах законотворчества на федеральном и региональном уровнях, особо выделив проблемы ответственности государственных служащих субъектов РФ, как важнейшего элемента их правового статуса. Комплексный анализ этой проблемы позволяет сделать следующие выводы.

1. Проанализировав основные признаки государственного служащего субъекта РФ, нами сделан вывод, что под государственным служащим субъекта Российской Федерации предлагается понимать представителя определённого социального слоя, физическое дееспособное лицо гражданина Российской Федерации, осуществляющего особый вид профессиональной служебной деятельности в соответствующей первичной структурной единице в виде должности в органе государственной власти субъекта РФ или государственном органе субъекта РФ за денежное содержание, выплачиваемое за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ, и имеющего гарантированный государством социально правовой статус.

2. Классификация государственных служащих является производной от нормативно закреплённой классификации видов государственной службы в Российской Федерации. Поэтому, на уровне субъектов РФ выделяют государственных гражданских служащих субъектов РФ, В свою очередь, состав государственных гражданских служащих в различных субъектах РФ неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов существенно отличается, поэтому их можно подразделить на определённые группы по таким критериям как:

национально-территоральный принцип, в зависимости от сферы деятельности, по ветвям государственной власти, по видам государственных органов, в зависимости от вида государственной службы, в зависимости от наличия властных полномочий и их объёма, по категориям государственных должностей государственной службы, в зависимости от срока нахождения на государственной должности, по группам государственных должностей государственной гражданской службы, по классным чинам гражданской службы.

Однако, за пределами законодательно установленной классификации остались государственные служащие аппаратов конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Полагаем, будет целесообразным на уровне субъектов РФ выделить государственных служащих правоохранительной службы субъектов РФ и внести соответствующие коррективы в ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

3. Правовое регулирование многих вопросов государственной службы в различные периоды российского государства имело как общие черты, так и особенности, причём наблюдается определённая преемственность законодательного установления статуса государственных служащих.

Современное реформирование государственной службы в определённой степени основывается и на использовании нормативных положений, содержащихся в законодательстве дореволюционной России. К числу таких положений относится: система классных чинов, высокая требовательность к служащим, строгая исполнительская дисциплина, зависимость реализации права поступления на службу и продвижения от уровня образования, чётко регламентированный порядок продвижения по службе, зависимость денежного содержания от выслуги лет, чина и отношения к исполнению должностных обязанностей, высокие моральные требования к государственным служащим, социальная защищённость государственных служащих и членов их семей. Поэтому нельзя и безосновательно принижать значение и определённую ценность законодательства дореволюционной России.

Учитывая опыт дореволюционной России, необходимо разработать и реализовать на практике комплекс мер, способствующих притоку на государственную службу субъектов РФ лиц из категории научных работников и, в частности, обеспечить установление региональными законами или иными нормативными правовыми актами специальных надбавок к должностному окладу государственным служащим за ученые степени доктора и кандидата наук во всех субъектах РФ.

4. Теоретически неверным является наличие в Российской Федерации законодательства о «государственной» службе субъекта Российской Федерации, что явно не способствует обеспечению единства государственной службы в Российской Федерации. Полагаем, следует внести изменения в п.2 ст.2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», закрепив, что в систему государственной службы должны быть включены: федеральная государственная гражданская служба и государственная гражданская служба Российской Федерации в соответствующих субъектах.

5. Полагаем, что в рамках проводимых реформ в части правового обеспечения государственной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал административно-правового регулирования складывающихся в этой сфере отношений на основе их детальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права. После принятия в 2004 г. ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» можно констатировать, что вопреки провозглашённой в Концепции реформирования государственной службы идеи полной замены норм трудового права на нормы административного права, этого не произопшо.

Региональное законодательство ряда субъектов РФ предусматривает для государственных служаш;

их ряда субъектов РФ институт присяги и институт отставки. Представляется целесообразным нормативно закрепить на федеральном уровне институты присяги и отставки государственных гражданских служащих, так как это будет положительно влиять на публично-правовое обеспечение их статуса.

6. В Реестрах государственных должностей субъектов РФ предусмотрены государственные должности, занимаемые в соответствующих избирательных комиссиях регионов. При этом должности председателя, заместителя председателя, аудитора контрольно-счётной палаты, должности председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии большинства субъектов РФ отнесены к категориям государственных должностей государственной гражданской службы соответствующих субъектов РФ. Во-первых, указанное нормативное положение не соответствует тому, что уже имеет место на федеральном уровне. Во-вторых, и контрольно-счётная палата, и избирательная комиссия субъекта РФ являются самостоятельными государственными органами, предусмотренными конституциями (уставами) субъектов РФ, с чётко определёнными полномочиями, а поименованные выше должности устанавливаются для непосредственного исполнения данных полномочий, поэтому должны быть отнесены к государственным должностям субъектов РФ.

7. Несмотря на разные подходы в понимании содержания административно-правового статуса государственного служащего, более определённой и обоснованной нам представляется позиция, согласно которой административно-правовой статус — это нормативное регулирование публичных прав, обязанностей, законных интересов, гарантий и юридической ответственности государственных служащих.

Поскольку нормативное регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ является производным от федерального, поэтому административно-правовой статус государственного служащего субъекта РФ должен быть исчерпывающе полно закреплён в законе о государственной гражданской службе субъекта РФ.

8. Анализ состояния нормативного обеспечения административно правового статуса государственных служащих субъектов РФ показывает, что региональное законодательство развивается опережающими темпами по сравнению с федеральным. Однако правовая ситуация в общегосударственном масштабе вовсе не выигрывает от такого положения дел: возникают противоречия с нормами федеральных законов, происходит неоправданная дифференциация правового регулирования. Полагаем, что есть все основания говорить о более высокой степени социальной защищённости служащих некоторых субъектов РФ по сравнению с федеральными государственными служащими. Закрепление в актах субъектов РФ дополнительных гарантий государственных служащих за счёт средств соответствующих краевых, областных или республиканских бюджетов позволяет значительно улучшить материальное и социальное обеспечение служащих аппарата государственных органов и тем самым привлечь к работе наиболее квалифицированных специалистов.

4. Полагаем, что следует унифицировать систему классных чинов. С тем, чтобы наименования классных чинов были едины как для федеральных гражданских служащих, так и для гражданских служащих субъектов РФ.

5. Перечень общих обязанностей и ограничений, правил служебного поведения, установленных для государственных служащих федеральным законодательством, является исчерпывающим и не подлежит ^ изменению актами субъектов РФ, На федеральном уровне целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных гражданских служащих. Все правоограничения должны быть поделены на абсолютные и относительные.

Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих. Наложение относительных ограничений должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает государственный гражданский служащий, 8, В системе гарантий для государственных гражданских служащих •' важное значение имеет их денежное содержание. Для упорядочения данной гарантии целесообразно было бы установить для федеральных государственных служащих и государственных служащих субъектов РФ ф единые ставки должностных окладов, но при этом ввести по каждому региону специальные поправочные коэффициенты, призванные отразить особенности соответствующей территории, В связи с этим необходимо разработать и принять Федеральный закон «О должностных окладах государственных гражданских служащих Российской Федерации», Индексацию денежного содержания следует увязать с установленным в lit' Российской Федерации минимальным размером оплаты труда, ф Порядок исчисления денежного содержания для лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ и государственных гражданских служащих этих субъектов должен быть дифференцирован на уровне принятия отдельных законов субъектов РФ, поскольку лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ месячный оклад за классный чин не выплачивается, 6, Поскольку месячный оклад за классный чин присваивается государственному гражданскому служащему в строгом соответствии с группой государственных должностей, он является, своего рода, надбавкой за должность, поэтому целесообразно объединить его с должностным окладом государственного служащего.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.