авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Мусаев, Магомед Алаудинович Состояние и перспективы развития ...»

-- [ Страница 4 ] --

Специальный закон, посвященный региональной Контрольно-счетной палате^'', как правило, устанавливает ее порядок образования, статус, основ ные задачи, функции и полномочия, а также регулирует взаимоотношения палаты с органами государственной власти, органами местного самоуправле ния. Данный правовой акт может иметь определенную структуру, преду сматривая общие положения (статус палаты, принципы и задачи ее деятель ности), состав и структуру данного органа, его функции, порядок деятельно сти, гарантии правового статуса, материальное обеспечение сотрудников контрольно-счетной палаты.

С точки зрения статуса региональная Контрольно-счетная палата на за конодательном уровне должна быть признана постоянно действующим орга ном государственного финансового контроля, образуемым парламентом и подотчетным ему. С гражданско-правовой точки зрения она является юриди ^^ По материалам правотворческой деятельности Госсовета Чеченской Республики.

ческим лицом, имеет печать с изображением государственного герба субъек та РФ и со своим наименованием. В рамках задач, определенных действую щим законодательством, контрольно-счетная палата обладает организацион ной и функциональной независимостью.

Организационное устройство Контрольно-счетной палаты означает, что она состоит из председателя, заместителя председателя, аппарата контроль но-счетной палаты. Структура и штатное расписание аппарата контрольно счетной палаты утверждаются ее председателем в пределах установленных бюджетных ассигнований.

Председатель Контрольно-счетной палаты назначается на должность региональным парламентом сроком на шесть лет. Постановление о его на значении принимается большинством голосов от числа избранных депутатов.

Данное должностное лицо должно соответствовать следующим требованиям:

быть гражданином Российской Федерации, иметь высшее, как правило, фи нансовое или экономическое образование и опыт профессиональной дея тельности в области государственного управления, государственного кон троля, экономики, финансов.

Председатель региональной Контрольно-счетной палаты реализует следующие полномочия:

1) осушествляет руководство деятельностью палаты и организует ее работу;

2) представляет палату во взаимоотношениях с органами государст венной власти, органами местного самоуправления и организациями;

3) представляет парламенту совместно с заместителем председателя палаты отчеты о ее работе;

4) назначает и освобождает от должности работников аппарата палаты;

5) распределяет обязанности между инспекторами палаты;

6) утверждает структуру и штатное расписание аппарата палаты в пре делах средств для обеспечения ее деятельности;

7) осуществляет иные полномочия, установленные федеральным зако нодательством и региональными законами;

8) издает приказы и распоряжения;

9) принимает участие в заседаниях парламента, его комитетов и комис сий, а также в заседаниях правительства субъекта РФ.

Аппарат Контрольно-счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников. Алпарат структуируется на отделы (юридический, ор ганизационно-технический, экспертно-аналитический). Кроме того, каждое аудиторское направление также имеет в своем составе инспекторов.

Если вести речь о соответствующем законопроекте, предназначенном для определения статуса органа бюджетного контроля, правомочного осуще ствлять эту контрольную функцию на территории Чеченской Республики, то в качестве основных задач Контрольно-счетной палаты можно предусмот реть:

1) организацию и осуществление контроля за своевременным исполне нием доходных и расходных статей республиканского бюджета по объемам, структуре и целевому назначению в соответствии с законом о республикан ском бюджете, а также бюджетов территориальных государственных вне бюджетных фондов;

2) оценку эффективности и целесообразности расходования государст венных финансовых ресурсов и использования государственной собственно сти государственными органами, учреждениями, организациями и предпри ятиями всех форм собственности, получающими средства из республикан ского бюджета, которым предоставлены налоговые и иные льготы или кото рые имеют право пользования объектами государственной собственности;

3) оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов рес публиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных вне бюджетных фондов;

4) финансовую экспертизу проекта закона о республиканском бюджете, проектов законов о бюджетах территориальных государственных внебюд жетных фондов, а также иных проектов законов и иных нормативных пра вовых актов бюджетного законодательства, актов органов местного само управления, предусматривающих расходы за счет средств республиканского бюджета, территориальных государственных внебюджетных фондов или влияющих на формирование и использование средств республиканского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

5) анализ выявленных отклонений от установленных показателей рес публиканского бюджета, бюджетов территориальных государственных вне бюджетных фондов, подготовка предложений, направленных на их устране ние;

6) контроль за законностью и своевременностью движения средств по счетам организаций, производящих операции со средствами республиканско го бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в банках и иных кредитно-финансовых учреждениях;

7) контроль за реализацией принимаемых региональным парламентом законов, других нормативных правовых актов о бюджете и финансах;

8) проведение финансовых экспертиз по обращениям правоохрани тельных органов.

Если на законодательном уровне определять виды деятельности кон трольно-счетных органов, то представляется возможным зафиксировать по ложение о том, что в процессе реализации выщеуказанных задач контрольно счетная палата осуществляет экспертно-аналитическую, контрольно ревизионную, информационную и иную деятельность, обеспечивает единую систему контроля за исполнением республиканского бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и целевых бюд жетных фондов. Необходимо закрепить на уровне данного регионального за конопроекта и основные методы деятельности контрольно-счетного органа, а именно:

1) оперативный контроль за исполнением республиканского бюджета в текущем году;

2) комплексные ревизии и тематические проверки по отдельным разде лам, подразделам и статьям республиканского бюджета, бюджетов террито риальных государственных внебюджетных фондов;

3) экспертизу проектов республиканского бюджета, республиканских целевых программ, предусмотренных к финансированию из республиканско го бюджета, законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих финансовые ресурсы республиканского бюджета, бюджетов территориаль ных государственных внебюджетных фондов.

В сферу деятельности контрольно-счетного органа должен также вхо дить анализ нарт[1ений и отклонений в бюджетном процессе, подготовка и внесение в региональный парламент предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом;

подготовка и представление заключений главе исполнительной власти и региональному парламенту об исполнении республиканского бюджета и бюджетов террито риальных государственных внебюджетных фондов в отчетном году;

подго товка и представление заключений и письменных ответов по предметам, от носящимся к ведению контрольно-счетной палаты, по поручениям и запро сам органов государственной власти.

На законодательном уровне должно быть установлено, что полномочия регионального контрольно-счетного органа распространяются на следующие объекты контрольно-проверочной работы:

- органы государственной власти субъекта РФ (в том числе их аппара ты);

- территориальные государственные внебюджетные фонды;

- органы местного самоуправления;

- организации, страховые компании и другие финансово-кредитные З^реждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они используют средства республиканско го бюджета или если они используют республиканскую собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные законодательством или орга нами государственной власти налоговые и иные льготы и преимущества.

В региональном законе, посвященном содержанию и деятельности кон трольно-счетного органа, могут найти свое отражение отдельные организа ционные аспекты ее функционирования: осуществление работы на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются, исходя из не обходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнени ем республиканского бюджета с учетом всех видов и направлений деятель ности;

необходимость включения в планы и программы контрольно-счетной палаты поручений депутатов парламента, обращений не менее одной пятой от числа избранных депутатов парламента, предложений комитетов, ведаю щих вопросами бюджетно-финансовой политики. В законопроекте должно найти отражение и правило обязательного рассмотрения при формировании планов и программ работы Контрольно-счетной палаты запросов Президента, комитетов и комиссий парламента. Правительства.

Проект закона должен предусматривать и возможность проведения внеплановых контрольных мероприятий, как на основании постановлений парламента, так и по обращению не менее одной пятой от числа избранных депутатов парламента, а также на основании решений комитетов, ведающих вопросами бюджетно-финансовой политики.

Поскольку при проведении проверок и обследований региональный контрольно-счетный орган может выявлять фактические данные, указываю щие на нарушение фактического законодательства, то важное значение имеет регламентация взаимодействия данного органа с федеральными органами го сударственной власти и иными контрольными органами. Возможен обмен с ними результатами контрольной деятельности, методическими и норматив ными материалами. Контрольно-счетная палата в пределах своих полномо чий, как правило, взаимодействует с органами прокуратуры, внутренних дел, таможенной службы, налоговыми органами на территории субъекта РФ. В случаях выявления при проведении проверки или ревизии признаков хище ния государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений на контрольно-счетную палату должна быть возложена обязанность незамедлительной передачи материалов проверки или ревизии в правоохранительные органы, а также представления соответствующей ин формации парламенту. Поэтому в развитие регионального закона должны быть приняты межведомственные соглашения о порядке взаимодействия ме жду контрольно-счетной палатой и органами прокуратуры, внутренних дел, юстиции, КРУ Минфина РФ по региону, налоговыми органами, региональ ными управлениями по антимонопольной политике и поддержке предприни мательства, а также государственной статистики.

Важное значение имеет закрепление на законодательном уровне форм использования результатов, полученных при проведении контрольно проверочных мероприятий. Поэтому в рассматриваемом законопроекте должно быть зафиксировано право контрольно-счетного органа направлять органам государственной власти субъекта РФ, Министерству финансов субъ екта РФ, руководителям проверяемых организаций представления для приня тия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного субъекту РФ ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и субъекта РФ. Законодатель должен обязать указанные органы рассмотреть эти пред ставления в указанный в представлении срок или, если срок не указан, то в течение двадцати дней со дня его получения. Эти же структуры должны вы полнять и правило, согласно которому сведения о принятом по представле нию решении и о мерах по его реализации подлежит незамедлительному ин формированию контрольно-счетного органа.

На законодательном уровне должна быть определена и другая форма использования результатов контрольно-проверочной работы, а именно: воз ложение на проверяемых обязанности исполнять ее предписания. Этот доку мент направляется администрации проверяемых организаций при выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммер ческой и иной деятельности, наносяших субъекту РФ прямой непосредствен ный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а так же в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений контрольно-счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий. Предписания кон трольно-счетной палаты подписываются Председателем Контрольно-счетной палаты или его заместителем. При неисполнении или ненадлежащем испол нении предписания контрольно-счетной палаты ее Председатель передает материалы проверки в правоохранительные органы и представляет соответ ствующую информацию парламенту субъекта РФ.

Особо следует отметить, что надлежащая эффективность деятельности контрольно-счетных органов как по выявлению правонарушений в бюджет ной сфере, так и по их предотвращению, а также пресечению нарушений бюджетной дисциплины, возможна в том случае, если в правовом плане обеспечено взаимодействие этого органа с иными контрольно-проверяющим и правоохранительными органами. Поэтому автор полагает, что в дополне ние к проекту республиканского закона, определяющего статус контрольно счетной палаты в Чеченской Республике, должны быть подготовлены согла щения между этим контрольно-счетным органом и прокуратурой, МВД, Ми нистерством юстиции Чеченской Республики, контрольно-ревизионным управлением Минфина РФ по Чеченской Республике, УФНС по Чеченской Республике для проведения согласованных действий при осуществлении контроля за соблюдением финансового законодательства и своевременного противодействия преступлениям в сфере экономической деятельности^^.

^^ См.: Контрольно-счетная палата Ростовской области. Ростов н/Д, 2003. С. 26-41.

* ** Подводя итог сказанному, необходимо отметить следующее.

1. В интересах эффективной реализации на региональном уровне эко номической и финансовой политики важное значение имеет законодательное обеспечение контрольно-проверочной работы. Одним из ее важных направ лений является упорядочение проверок индивидуальных предпринимателей, коммерческих организаций, некоммерческих организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью. Эта проблем может быть разрешена посредством принятия специального законодательного акта, который устано вил бы в части, не урегулированной федеральным законодательством, поря док проведения проверок, координации деятельности и взаимодействия с контролирующими организациями в целях выработки и осуществления еди ной стратегии проведения проверок деятельности хозяйствующих субъектов на территории региона. Ключевыми аспектами такого законодательного акта может быть определение сферы его действия;

органов, координирующих деятельность контролирующих организаций;

регламентация порядка прове дения проверок и ведущейся при этом документации;

определение прав и обязанностей как хозяйствующих субъектов, так и должностных лиц контро лирующих организаций. По своей направленности такой законодательный акт мог бы воспрепятствовать произволу со стороны проверяющих органов на территории Чеченской Республики.

2. Предоставление субъектам РФ права формировать собственный бюджет актуализирует проблему бюджетного контроля, осуществляемого на территории республик, краев, областей, автономных образований, со сторо ны специализированных контрольно-счетных органов, имеющих статус кон трольно-счетных палат. Создание таких государственных органов потребова ло осуществления организационных мер и надлежащего их законодательного обеспечения. Это объясняется тем, что правовой институт внешнего финан сового контроля имеет в своей структуре субинститут, который составляют правовые нормы, регламентирующие правоотношения, возникающие при осуществлении этой деятельности на региональном уровне. Они охватывают, во-первых, отдельные положения региональных конституций (уставов), во вторых, включают нормы специальных законов, определяющих статус и со держание деятельности контрольно-счетной палаты.

В структуру данного субинститута финансового права входит и регио нальное бюджетное законодательство, межведомственные нормативные акты в виде соглашений между контрольно-счетной палатой и правоохранитель ными органами, спецслужбами, налоговыми органами, иными субъектами финансового контроля, а также контрольно-проверочной работы. Поэтому в процессе формирования законодательства Чеченской Республики в его сис тему должен быть включен республиканский закон, который установил бы статус, принципы деятельности, задачи, состав и структуру контрольно счетной палаты;

определил бы требования, предъявляемые к кандидатам на должность председателя и заместителя контрольно-счетной палаты, а также предусмотрел бы полномочия этих должностных лиц.

Одновременно фиксации подлежат и ограничения, связанные с испол нением обязанностей председателя и заместителя председателя контрольно счетной палаты. В этой связи должны быть определены требования, предъяв ляемые к сотрудникам аппарата контрольно-счетной палаты, а также полно мочия данной категории государственных служащих. Базовым моментом данного законопроекта должно быть определение основных функций кон трольно-счетной палаты. Регламентации подлежат и процедуры оперативно го контроля за исполнением республиканского бюджета;

контроля за терри ториальными государственными внебюджетными фондами, а также нормы, предусматривающие порядок проведения экспертиз и вынесения заключе ний. Важное значение имеет урегулирование ряда организационных вопро сов, в том числе организационных аспектов и планирования работы. Также в данном законопроекте подлежит определению сфера действия полномочий контрольно-счетной палаты, в том числе при осуществлении ревизий и про верок. Законодательной регламентации подлежит и проведение анализа ре зультатов контрольных мероприятий.

Также на законодательном 5фовне должны быть созданы правовые ос новы для взаимодействия контрольно-счетной палаты с федеральными орга нами государственной власти, с правоохранительными, налоговыми и феде ральными контрольными органами. В данном правовом документе должен быть предусмотрен порядок внесения представлений и направления предпи саний проверяемым учреждениям, предприятиям, организациям, а также до ведение до сведения общественности информации о деятельности контроль но-счетной палаты.

Кроме того, целесообразно установить в этом нормативно-правовом акте источник финансирования деятельности палаты, определению подлежат и гарантии правового статуса, а также особенности материального и соци ального обеспечения обеспечение сотрудников контрольно-счетной палаты.

Глава 3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РЕГИОНАЛЬИОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА В КОИТЕКСТЕ ЛИБЕРАЛЬИО ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАПИЙ В СОВРЕМЕИИОЙ РОССИИ Основные законы субъектов РФ на этапе становления российского фе дерализма определили региональнзоо политику в области правотворческой деятельности. Она предполагала подготовку и принятие законодательных ак тов, которые в итоге составили бы подсистему отечественного законодатель ства. С точки зрения законодательной техники конституции субъектов РФ предусмотрели в той или иной форме принципиальные программы право творческой деятельности.

Несколько по-иному складывалась ситуация в таких субъектах РФ, как края и области. В уставах этих регионов, как правило, отсутствуют конкрет ные ссылки на специальные законы. Из этого правила есть исключения. На пример, соответствующие уставные нормы могут указывать на решения ре гионального парламента, которые подлежат утверждению региональными законами. При таком подходе определяются лишь ориентиры для правотвор ческой деятельности на уровне субъекта РФ. Например, согласно части вто рой статьи 32 Устава Краснодарского края становлению и развитию подле жало уставное, избирательное, административное, финансовое, бюджетное, налоговое, социальное, экологическое, гражданское законодательство.

В связи с этим представляет интерес вопрос о том, как был воплощен в жизнь именно такой концептуальный подход к формированию регионально го законодательства на примере отдельных регионов РФ^^ (например. Крас См.: Путеводитель по законодательству Краснодарского края: Сис тематизация актов Законодательного Собрания (декабрь 1994 г. - ноябрь 2002 г.). Вып. 3. Краснодар, 2003;

Законы Ростовской области в 5 томах (1994-2000 годы). Ростов н/Д, 1999-2000;

Справочник по законам Ханты Мансийского автономного округа. Ханты-Мансийск, 2002.

нодарский край). Если оценивать результаты формирования регионального уставного законодательства, то здесь необходимо выделить нормативно правовые акты, которые регламентируют статус, организацию и порядок деятельности органов законодательной и исполнительной государственной власти.

Уставное (конституционное) законодательство. Базовым элементом этого законодательства является, безусловно, региональный устав. В его раз витие принимаются законы, посредством которых вносятся изменения и до полнения в соответствующие уставы. Например, к 2003 году Законодатель ным Собранием Краснодарского края было принято пять таких законов.

Кроме того, следует упомянуть и о законах, которыми устанавливаются ре гиональные символы, а также о постановлениях региональных парламентов, учреждающих награды, степени и знаки отличия субъекта РФ. Нормы этих правовых документов составляют институт символики и государственных наград региона. Рассматривая проблему формирования региональной зако нодательной модели, необходимо указать и на то, что в региональных уста вах, наряду с законами, выделяется и такой правовой документ, как поста новление, которым оформляются решения Законодательного Собрания. Пе речень вопросов указан в уставах или конституциях субъектов РФ, например, в Уставе Краснодарского края излагается в части третьей статьи 32. Но своей сути это вопросы, отнесенные Конституцией РФ, федеральными законами, названным Уставом и законами края к ведению Законодательного Собрания региона. Ноэтому постановлениями парламента утверждается прежде всего положение об общих принципах административно-территориального устрой ства региона, а также иные вопросы.

Развитие уставного законодательства региона проявилось и в принятии законодательных актов, направленных на реальное обеспечение прав и сво бод человека и гражданина на зфовне субъекта РФ. Речь идет о таком законе, который определяет статус и содержание деятельности уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

Особый интерес представляет вопрос о развитии нормативно-правовой основы для функционирования органов законодательной (представительной) власти, поскольку в данном случае наблюдается процесс становления и раз вития регионального парламентского законодательства. В этом направлении в Краснодарском крае были подготовлены и приняты Закон «О Законода тельном Собрании Краснодарского края» № 10-КЗ от 28.06. 1995 года, в раз витие которого согласно части третьей статьи 32 Устава Краснодарского края был подготовлен и принят целый ряд постановлений. Этими докз^ентами были утверждены Временный регламент Законодательного Собрания Крас нодарского края, решения о Председателе и заместителях председателя Зако нодательного Собрания Краснодарского края, о структуре регионального парламента, компетенции его комитетов и комиссий, о составе этих органи зационных звеньев, о плане нормотворческой деятельности, об аккредитации журналистов при региональном парламенте. Другим важным законодатель ным актом, входящим в структуру регионального парламентского законода тельства, является закон «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в развитие положений которого Постановлением За конодательного Собрания региона были утверждены методические правила подготовки и оформления актов, принимаемых парламентом, и образцы не которых документов. Важное место в структуре регионального парламент ского законодательства занимает и закон «О статусе депутата Законодатель ного Собрания Краснодарского края» № 4-КЗ от 24.04. 1995 года.

Изменение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, в том числе краев и областей, повлекло за собой и формирование и такой подотрасли уставного законодательства, как региональное избира тельное законодательство. В современных условиях правовыми гарантиями избирательных прав граждан на уровне региона выстзшают законы, регла ментирующие правоотношения, входящие в сфере непосредственной демо кратии. Это регламентация организации и порядка проведения краевых (об ластных) и местных референдумов, а также опросов населения региона. На ряду с этим приняты и действуют специальные законы, соответственно рег ламентирующие порядок выборов главы региональной администрации, депу татов Законодательного Собрания, депутатов представительных органов ме стного самоуправления и глав муниципальных образований, порядок отзыва депутатов Законодательного Собрания региона и отзыва депутатов предста вительных органов местного само)шравления и глав муниципальных образо ваний. Функционирование механизма выборов обеспечивает законодатель ный акт, посвященный избирательной комиссии региона. Все эти правовые документы детализируют процедурные вопросы проведения выборов на ре гиональном уровне, которые в принципиальном отношении определяет Фе деральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».

Административное законодательство. Анализ законодательной базы Краснодарского края позволяет отметить, что на региональном уровне по следовательно реализуется правовая политика, направленная на формирова ние данной отрасли законодательства, в структуре которой можно выделить ряд подотраслей. Во-первых, это законодательное регулирование вопросов государственного управления на уровне субъекта РФ. Характерным для ре гионального уровня является законодательный акт, определяющий структуру высшего исполнительного органа государственной власти регион - админи страции и схему управления регионом. В структуре этого блока законода тельных актов необходимо выделить законодательные акты, регламенти ртощие прохождение государственной гражданской службы в регионе, ус танавливающие реестр государственных должностей, стаж государственной службы и денежное содержание лиц, замещающих государственные должно сти и должности государственных служащих, а также особенности санатор но-курортного лечения государственных служащих, предоставление им еже годных оплачиваемых отпусков, медицинское обслуживание и др. В рас сматриваемом блоке документов необходимо выделить и правовые докумен ты, нормы которых регулируют государственное управление в области обес печения общественной безопасности, общественного порядка и борьбы с преступностью. Это законы, регламентирующие обеспечение пожарной, ра диационной и химической безопасности, законодательные акты, устанавли вающие статус мировых судей в регионе и порядок создания судебных уча стков с учреждением должностей мировых судей. Также следует упомянуть и о законах, которыми регламентируются отдельные аспекты деятельности ад вокатуры, например, определяющие членов квалификационной комиссии при адвокатской палате Краснодарского края.

Во-вторых, подотраслью регионального административного законода тельства являются и правовые институты, устанавливающие на территории субъекта РФ определенные административно-правовые режимы. Например, эти режимы могут устанавливаться законодательными актами, определяю щими резервы материальных ресурсов региона для ликвидации чрезвычай ных ситуаций природного и техногенного характера, регламентирующие деятельность региональной власти по защите населения и территории регио на от указанных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного харак тера. В субъекте РФ могут издаваться законы, вводящие особенности регист рационного режима (о пребывании и жительства на территории региона), о режиме рассмотрения обращений, заявлений и жалоб граждан (о порядке рассмотрения обращений граждан;

о наказах избирателей).

В-третьих, подотраслью регионального административного законода тельства являются и правовые институты, устанавливающие виды админист ративных правонарз^шений, а также процедурный аспект привлечения к ад министративной ответственности. Эти институты, как правило, содержатся в региональном законе об административных правонарушениях.

В-четвертых, это законодательные акты, посвященные информацион ным ресурсам региона и пользованию ими, в том числе законы об архивном фонде, о государственной системе статистического и информационного обеспечения региональных органов управления, о библиотечном деле, о пра вовой информации.

Особо следует отметить, что нормы гражданского законодательства на региональном уровне представлены в сфере государственного управления.

Например, на уровне субъекта РФ принимаются законы, посвященные управлению государственной собственностью на территории региона, раз граничивающие государственную собственность на определенные объекты, регулирующие вопросы эксплуатации автомобильных дорог, находящихся в государственной собственности, определяющие порядок передачи объектов государственной собственности региона в М5шиципальную собственность, и наоборот, регулирующие вопросы приватизации государственного и муни ципального имущества, устанавливающие размеры и порядок внесения пла ты за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сде лок с ним.

Финансовое законодательство. В этом блоке законодательных актов, во-первых, выделяются правовые документы, нормы которых обеспечивают управление в сфере финансов. Это региональный закон, определяющий нор мативно-правовой статус финансовых органов региона, а также законы, по средством которых обеспечивается финансовое оздоровление предприятий, имеющих задолженность по платежам в региональный бюджет.

Во-вторых, подотраслью финансового регионального законодательст ва является бюджетное законодательство, в структуру которого входят соот ветственно законы, устанавливающие бюджетное устройство и бюджетный процесс в регионе, порядок принятия и исполнения регионального бюджета, порядок финансирования расходов регионального бюджета с соблюдением определенных условий, фиксирующие ход выполнения региональных бюд жетных законов и иных бюджетных документов, а также устанавливающие статус контрольно-счетных органов.

В-третьих, подотраслью финансового регионального законодательства является налоговое законодательство. Характерными для регионального уровня являются законодательные акты, отражающие особенности налогов и сборов в соответствующем субъекте РФ. Это могут быть правовые докумен ты, посредством которых регламентируется упрощенная система налогооб ложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства;

определяется специфика взимания налога на имущество предприятий, налога с продаж, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятель ности, налога на игорный бизнес, транспортного налога, единого сельскохо зяйственного налога, курортного сбора. Элементами регионального законо дательства являются и нормативно-правовые акты, устанавливающие поря док и принципы представления налоговых льгот на территории региона, а также определяющие особенности предоставления льгот по платежам в бюджет субъекта РФ, в территориальный дорожный фонд, отдельным кате гориям налогоплательщиков.

В-четвертых, в структуру финансового законодательства входят и пра вовые институты, регламентирующие банковскую и инвестиционную дея тельность на территории субъекта РФ. Они могут содержаться в законах, оп ределяющих условия участия в уставном капитале учреждаемого коммерче ского банка средствами краевого бюджета;

представительство региона в ре гиональном инвестиционном банке, а также в законах, предусматривающих государственное стимулирование инвестиционной деятельности в регионе, регламентирующих предоставление инвестиционных налоговых кредитов.

В-пятых, в систему финансового регионального законодательства мо гут входить и нормативно-правовые акты, предусматривающие отдельные общие положения региональной финансовой системы. Например, для обес печения эффективности использования финансовых ресурсов могут прини маться законы, определяющие дополнительные меры по защите интересов вкладчиков, а также по иным вопросам надлежащего применения указанных ресурсов на территории субъекта РФ.

Особо следует отметитъ, что на региональном уровне в развитие зако нодательных актов, образующих региональное финансовое законодательство, могут приниматься иные правовые документы, имеющие принципиально важное значение для субъекта РФ. Например, постановлениями регионально го парламента могут утверждаться программы развития лизинговой и другой инвестиционной деятельности для поддержки сельскохозяйственных произ водителей и промышленных предприятий;

положения о территориальных целевых бюджетных фондах и о порядке формирования и расходования их средств.

Социальное законодательство. В современных условиях эта отрасль ре гионального законодательства приобретает особую актуальность, так как ре формы периода 90-х годов привнесли социальнз^о напряженность в общест во. Вполне закономерно, что на уровне субъектов РФ возникла необходи мость урегулировать данный круг вопросов, с тем, чтобы не допустить нега тивного развития социальной ситуации. В структуре данного законодатель ства необходимо выделить определенные подотрасли. Во-первых, это блок правовых документов, регулирующих оказание социальной помощи детям, оставщимся без попечения родителей, а также обеспечивающих охрану се мьи, материнства, отцовства и детства. В их числе законы, регламентирую щие организацию и деятельность органов опеки и попечительства в регионе;

оплату труда приемных родителей и устанавливающих для них льготы;

регу лирующие профилактику безнадзорности и правонар5алений несоверщенно летних. В развитие этих законов на региональном уровне парламентами ут верждаются соответствующие целевые программы. Во-вторых, это правовые докз^менты, регулирз^ющие вопросы обеспечения граждан жилищем, опреде ляющие порядок пользования жилищным фондом и устанавливающие соци альные гарантии в жилищной сфере, а также регламентирующие вопросы, связанные к коммунальным хозяйством региона. Это законы, посвященные государственной поддержке строительного комплекса региона в строитель стве жилья, организационному и финансовому обеспечению внедрения и развития ипотечного жилищного кредитования, определяющие комплекс во просов, касающихся жилищно-коммунального хозяйства региона, устанавли вающее порядок расчетов получателей средств регионального бюджета за коммунальные услуги. В-третьих, это правовые докзгменты, регулирующие вопросы занятости населения, в частности устанавливающие статус много сторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений и объединений работодателей, регламентирующие вопросы социального парт нерства, определяющие гарантии при приеме на работу за счет квотирования рабочих мест, регулирующих охрану труда в регионе. В-четвертых, это нор мативно-правовые акты, регулирующие отнощения в сфере социального обеспечения и социального страхования, в том числе нормативно-правовые акты, устанавливающие статус работников социальной службы государст венных и муниципальных учреждений социального обслуживания региона, а также регулирующие порядок пенсионного обеспечения в субъекте РФ от дельных категорий граждан. В данную группу входят и законодательные ак ты, посвященные вопросам социального обслуживания населения, в частно сти, вводящие дополнительные льготы военнослужащим и членам их семей, определяющие прожиточный минимум и адресную социальную помощь в регионе. В-пятых, это законодательные акты, регламентирующие вопросы образовательной, на5^ной деятельности на территории региона, а также во просы культзфы. В-шестых, это нормативно-правовые документы в области здравоохранения, физической культуры, спорта, туризма и экскурсий.

Экологическое законодательство. Этот блок законов охватывает нор мативно-правовые акты, регулирующие осуществление экологического кон троля, обеспечение охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, определяющие статус особо охраняемых при родных территорий, регулирующих порядок использования и охраны земель, недр, вод и лесов.

Если вести речь о проблемах и перспективах развития регионального законодательства, то в этом вопросе необходимо выделить несколько аспек тов. Во-первых, это задача обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации, которая актуализировалась в конце XX века и стала получать свое последовательное разрещение в интересах устранения проти воречий между Конституцией РФ и конституциями и уставами субъектов РФ, федеральными законами РФ и законами субъектов РФ, а также согласо вание интересов РФ и ее субъектов в законодательном процессе. Как отмеча ли отдельные специалисты^^, противоречие и рассогласованность между нормативными актами, как одного, так и разных уровней государственной власти, резко снижали эффективность правотворческой им правопримени тельной деятельности, дестабилизировали и подрывали единство государст венной власти в России.

Это предопределило поиск оптимальной модели соотношения норма тивно-правовых актов РФ и ее субъектов, механизмов согласования этих ак тов. В качестве одного из вариантов разрешения данной проблемы предлага лось возобновить практику издания федеральных законов в форме основ за конодательства. Результатом этой работы стало принятие новых редакций конституций и уставов субъектов РФ, отмена или внесение поправок в ре гиональные нормативно-правовые акты, а также принятие региональных за конов о правотворчестве, призванных упорядочить этот процесс на регио нальном уровне. Рассматриваемая проблема возникла и по той причине, что значительно расширился и приобрел качественно новые очертания круг во просов, которые требовали законодательного регулирования. С одной сторо ны, требовалось обеспечить пересмотр ранее действовавшего законодатель ства с целью приведения законодательных актов в соответствие с новой Кон ституцией РФ, а с другой - разработать и принять большое количество новых законов, как федеральных, так и законов субъектов Федерации. При разре шении этой задачи возникли и иные сложные проблемы, в частности, требо См.: Пастушенко А.Б. Нормотворчество субъектов Российской Феде рации: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1996. С. 12-15.

^^ См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возмож ности. М., 1996. 142-156. Курдюк П.М. Региональное правотворчество: со стояние, проблемы, перспективы: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 11-13.

валось определить круг приоритетов законодательной деятельности, общие интересы субъектов Федерации и отстаивания их перед федеральным цен тром, выработка и продвижение законодательных инициатив в палатах Феде рального Собрания РФ, обобщения опыта региональной практики. С точки зрения организации, для решения этих вопросов стали создаваться межре гиональные парламентские ассоциации, в том числе Южно-Российская, а также в 1994 году был сформирован Координационный совет по взаимодей ствию палат Федерального Собрания РФ с законодательными (представи тельными) органами государственной власти субъектов РФ. Одним из важ ных направлений деятельности указанного Координационного совета стала разработка при содействии аппарата Совета Федерации модельного устава субъекта РФ, модельных правовых актов для региональных органов власти, методических материалов. После изменения порядка формирования Совета Федерации данную работу осуществляет с 2002 года Совет законодателей, объединяющий представителей регионов в Совете Федерации и руководите лей государственных органов законодательной власти субъектов РФ. Важ ным аспектом деятельности этой структуры является выработка согласован ной правовой политики в ходе подготовки и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также обсуждения и рассмотрения ак туальных вопросов законотворческой работы в таких сферах, как избира " /- тельное, социальное законодательство, техника законотворческой работы.

Следует отметить и важное значение той работы по обеспечению единого пространства России, которую стали проводить Министерство юстиции РФ и его территориальные органы, а именно - проведение юридической эксперти зы законодательных актов субъектов РФ на предмет их соответствия феде См.: Совет законодателей: совершенствование механизмов взаимо действия центра и регионов. М., 2006. С. 6-20.

рапьному законодательству, создание регистров федерального и региональ ного законодательства, К настоящему времени cпeциaлиcты^^ отмечают практическое завер шение процесса формирования правовых механизмов, содержащих комплекс мер по обеспечению верховенства и соблюдения Конституции РФ и феде ральных законов, устанавливающих правовые основания привлечения к от ветственности за нарушения действующего законодательства. Проблема за конности региональных актов постепенно из плоскости политической стала трансформироваться в вопросы правового характера и соверщенствования законотворческого процесса в субъектах РФ^^.

Вместе с тем в отдельных субъектах РФ продолжают действовать нор мы, противоречащие федеральному законодательству, регламентирующие определенные аспекты государственного управления, конституционного строя, природопользования и охраны окружающей среды, а также социаль ного обеспечения населения, миграционной политики. Особую актуальность приобретает подготовка федеральных законов, устанавливающих организа ционно-правовые формы разрещения конфликтов между органами государ ственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и орга См.: Проблемы и перспективы развития российского федерализма:

Первая Всероссийская научно-практическая конференция. М., 1998. С. 114 122;

Чайка Ю.Я. Об итогах деятельности Министерства юстиции за 2004 год и задачах на 2005 год // Юстиция. 2005. № 1. С. 5-13;

Забарчук Е.Л. Государ ственная политика в сфере обеспечения единства правового пространства:

проблемы, тенденции, перспективы // Юстиция. 2005. № 6. С. 3-8.

^^ См.: Контарев М.В. Об обеспечении единства правового пространст ва России и задачах территориальных органов Министерства юстиции РФ // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. № 11. С. 8-19.

^^ См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 го да «О состоянии законодательства в РФ». М., 2006. С. 274-275;

280-281.

нами местного самозшравления;

регулирование вопросов, связанных с гаран тиями обеспечения авторитета федеральной власти и федерального права, а также ответственности федеральных органов государственной власти за на рушение конституционно установленных прав субъектов федерации, в том числе в сфере регулирования региональной системы государственной вла cти^^ Во-вторых, это проблема систематизации регионального законодатель ства, которая предполагает, например, разработку и принятие на базе опреде ленных региональных законов кодексов субъектов РФ. Например, наличие достаточно обширного массива законодательных актов, образующих подот расль регионального избирательного законодательства создает реальные ус ловия для их кодификации. Например, в Республике Башкортостан эта рабо та была проведена в 1997 году, что привело к принятию парламентом этого субъекта РФ кодекса, регламентирующего выборы в этом регионе. Это по влекло за собой признание утратившими силу специальных законов, которые регламентировали выборы Президента, депутатов Государственного Собра ния, депутатов районных и городских советов, а также сельских и поселко вых советов.

В-третьих, это подготовка и принятие нормативно-правовых актов ис ключительно по предмету ведения субъекта РФ. Как правило, это норматив но-правовые акты, регулирующие вопросы территориального устройства, ус тановления системы органов государственной власти, порядка их организа ции и деятельности, регулирование организации местного самоуправления, правоотношения в сфере собственности субъекта РФ и управления ею, бюд ^^ См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ года «О состоянии законодательства в РФ». М., 2006. С. 275-291.

^'* См.: Кодекс Республики Башкортостан о выборах. Уфа, 1997. С. 92 93.

жетных правоотношений и других проблем, относящихся к предмету ведения субъекта РФ. Характерным примером разрешения этого вопроса служит гла ва вторая Устава города Москвы, где в статье 13 представлена детальная ха рактеристика предмета ведения города Москвы^^. В таком регионе, как Мос ковская область, соответствующая проблема разрешена в статье 26 раздела третьего «Государственно-правовые институты Московской области»^. Как правило, в современных условиях в качестве приоритетных направлений правового регулирования выступают такие аспекты деятельности законода теля, как организация системы органов государственной власти и местного самоуправления, бюджетных и налоговых правоотношений, а также сфера социальной защиты и социального обеспечения граждан^^. Правовая полити ка в данной области отличается определенными особенностями, что обуслов лено региональной спецификой. Это характерно для Южно-Российского ре гиона, где основная масса субъектов РФ сформировала собственное регио нальное законодательство, обеспечив тем самым нормативно-правовую базу для организации и деятельности органов государственной власти, а также для разрешения иных вопросов.

Особая ситуация сложилась в Чеченской Республике, где после парла ментских выборов подлежит реализации программа нормотворческой дея ^^ См.: Устав города Москвы. М., 2003. С. 13-19.

^^ См.: Устав Московской области. М., 1996. С. 9-11.

^^ См.: Путеводитель по законодательству Краснодарского края: сис тематизация актов Законодательного Собрания (декабрь 1994 г. - ноябрь 2002 г.). Вып. 3. Краснодар, 2003. С. 73-79;

Костарная Э.В. Обзор практики проведения территориальными органами Минюста России юридической экс пертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам социального обеспечения и социального страхования // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. № 9. С. 5-24.

^^ См.: Регионоведение: Учебное пособие. Ростов н/Д, 2002. С. 114-169.

тельности в соответствии с предметом ведения этого субъекта РФ. Представ ляется оправданным с учетом специфики социально-политргческой и эконо мической обстановки в регионе в первую очередь подготовка и принятие до говора о разграничении полномочий с федеральным центром. Именно в этом документе должен быть детально определен предмет ведения органов госу дарственной власти республики, в соответствии с которым должны прини маться республиканские законы и иные нормативные акты. К данному пред мету ведения могут быть отнесены следующие вопросы:

- принятие и изменение Конституции республики;

- установление системы органов государственной власти республики, порядок их организации и деятельности, формирование органов государст венной власти республики;

- определение с учетом исторических, национально-этнических и иных местных традиций системы органов местного самоуправления;

- административно-территориальное устройство ЧР;

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государствен ными предприятиями, организациями, другим движимым и недвижимым го сударственным имуществом, расположенным на территории Чеченской Рес публики, являющимися исключительно достоянием и собственностью народа Чечни, за исключением объектов федеральной собственности;

- формирование и исполнение бюджета республики, бюджетных и вне бюджетных фондов республики;

- установление перечня и размеров ставок республиканских и местных налогов и сборов, включая льготы по соответствующим видам этих налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством РФ;

- установление и поддержание отнощений, заключение договоров и со глащений с иными субъектами РФ, не противоречащие Конституции РФ и Конституции ЧР, иным соглащениям между органами государственной вла сти РФ и органами государственной власти ЧР;

- участие в международных отношениях, установление отношений с иностранными государствами и заключение с ними соглашений, не противо речащих Конституции РФ, международным обязательствам РФ, Конституции ЧР;

- участие в деятельности соответствующих международных организа ций;

- открытие по согласованию с МИДом РФ представительств за рубе жом в соответствии с законодательством страны пребывания;

- организация прохождения альтернативной гражданской службы на территории ЧР лицами, имеющими право в соответствии с федеральным за коном на замену несения военной службы;

установление особого порядка прохождения воинской службы в военно-учебных заведениях и военно строительных отрядах, создаваемых на территории ЧР, в том числе для вос становления экономики и социальной сферы республики;

- решение вопросов республиканского гражданства в соответствии с законодательством РФ и ЧР;

- помилование лиц, осужденных судами ЧР;

- осуществление в установленном федеральным законодательством по рядке лицензирования и квотирования на территории ЧР;

- решение в пределах предоставленных им федеральными законами прав вопросов адвокатуры, нотариата и архивного дела в ЧР;

- осуществление правового регулирования административных, семей ных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей сре ды и природопользования;


- развитее республиканской науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения, осуществление государственной демографической политики;

- поддержание законности и правопорядка, осуществление мероприя тий по обеспечению общественной безопасности на территории республики;

- определение системы образования с учетом национальных и истори ческих традиций народов, проживающих на территории ЧР;

- государственная служба ЧР;

- решение вопросов конверсии на предприятиях, находящихся в госу дарственной собственности ЧР в порядке, установленном отдельным согла шением;

- охрана памятников природы, истории и культуры;

- установление государственных наград, почетных званий и праздни ков ЧР;

- иные вопросы, не отнесенные к предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ЧР.

В современных условиях парламентом подготовлен ряд законопроек тов, направленных на разрешение этой проблемы. В их числе такие норма тивно-правовые акты, как законы «О Государственном гимне Чеченской Рес публики», «О Государственном гербе Чеченской Республики», «О Государ ственном флаге Чеченской Республики», «О представителях общественности в квалификационной коллегии судей Чеченской Республики», «Об инвести циях и гарантиях инвесторам в Чеченской Республике, осуществляемой в форме капитальных вложений», «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства», «О Кон трольно-счетной палате Чеченской Республики», «О порядке установления стажа государственной службы государственного служащего Чеченской Рес публики», «Об охране семьи, материнства, отцовства и детства», «О Консти туционном суде Чеченской Республики», «О культуре Чеченской Республи ки», «О местном само)шравлении», «О мировых судьях в Чеченской Респуб лике», «О государственной службе в Чеченской Республике», «О парламенте Чеченской Республики», «О Правительстве Чеченской Республики», «О Пре зиденте Чеченской Республики», «О приватизации государственного и муни ципального имущества в Чеченской Республике», «О сходах (собраниях) граждан в Чеченской Республике», «Об ответственности в сфере экологии на территории Чеченской Республики», «Об акционерных обществах в Чечен ской Республике», «Об организации деятельности органов опеки и попечи тельства в Чеченской Республике», «Об основах государственного жилищно го строительства в Чеченской Республике», «Об охране здоровья населения Чеченской Республики», «Об охране труда в Чеченской Республике», «Об уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике». Реализация этой программы правотворческой деятельности будет способствовать укреп лению законности и правопорядка на территории республики. Кроме того, принятие Договора РФ и Чеченской Республики «О разграничении предме тов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ор ганами государственной власти Чеченской Республики» создаст условия для продуктивной нормотворческой деятельности в республике.

Автор также полагает, что такая нормотворческая деятельность может быть продуктивной, если будет подготовлен и принят парламентом ЧР закон, регламентирующий правотворчество в республике. Этот нормативно правовой акт может быть подготовлен с учетом прецедентов, имеющихся в таких субъектах РФ, как Республика Алтай, Краснодарский край. Астрахан ская, Амурская, Волгоградская, Вологодская, Иркутская, Калининградская области. В таком правовом документе важно было бы определить предмет регулирования этого закона;

принципы правотворчества;

правовое регулиро вание соответственно по предметам ведения республики;

по предметам со вместного ведения РФ и республики;

правовое регулирование по вопросам местного значения;

установить правотворческие полномочия государствен ных органов республики;

дать правовую характеристику системе и видам правовых актов республики;

определить структзфу и содержание правового акта;

урегулировать правотворческий процесс;

установить порядок внесения порядка закона в парламент в порядке законодательной инициативы и приня тие его к рассмотрению;

предусмотреть порядок внесения проектов законов в парламент в порядке народной законодательной инициативы;

урегулировать процедуры рассмотрения и принятия проектов законов парламентом;

преду смотреть особенности повторного рассмотрения парламентом законопроек тов, внесения изменений в эти правовые документы;

определить порядок опубликования, вступление в силу, действия, толкования, 5Д1ета и хранения ^.

В-четвертых, это подготовка и принятие региональных законов в связи с внесением изменений в федеральное законодательство. Прежде всего, не обходимо указать на проблему «увязывания» новой структзфы федеральной исполнительной власти со структурой исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона от 6 октяб ря 1999 года№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который определил федеральные требования к системе госу дарственной власти в субъектах РФ. Это обуславливает необходимость свое временного обновления правовой базы в регионах. Важное значение в совре менных условиях приобретает и процесс принятия на региональном уровне законов в соответствии с вновь принятым федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах орга низации законодательных представительных и исполнительных органов го сударственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"» от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ'°°. Осо бым аспектом данного правотворчества является деятельность региональных законодателей в русле реализуемой реформы местного самоуправления. Ха рактерным примером может служрггь пакет нормативно-правовых докумен тов, принятых парламентом Республики Бурятия, включающий законы соот ветственно об организации местного самоуправления в республике, об от ^^ См.: О нормативно-правовых актах в Российской Федерации: Сбор ник материалов к проекту закона. М., 2006. С. 41-84.

^°° См.: Миронова О.В. Об основных направлениях нормотворческой деятельности законодательного органа государственной власти Кемеровской области // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2005. № 9. С. 36-37.

дельных полномочиях органов государственной власти по реализации Феде рального закона «О внесении изменений в законодательные акты РФ и при знании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации органов государст венной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления";

"Об установлении границ, образовании и наделении стату сом муниципальных образований в республике"»^°\ Необходимость подго товки и принятия на региональном уровне специальных законов предопреде ляется и вступившим в законную силу с 1 марта 2005 года Жилищным ко дексом РФ от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ. Также процесс совершенство вания налогового и бюджетного законодательства, в свою очередь, стимули рует разработку и принятие на уровне субъектов РФ различного рода законо дательных актов, регулирующих правоотношения в этой области. Это зако нодательные акты, посредством которых вносятся изменения в региональные законы о бюджете и бюджетном процессе, а также в законы, устанавливаю щие ставки налога на прибыль организаций, регламентирующие налогооб ложение имущества организаций ^°^.

^°^ Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 года «О состоянии законодательства в РФ». М., 2006. С. 293-303;

Собрание за конодательства Республики Бурятия. Улан-Удэ, 2005. С. 14-62;

163-390;

Гулягин Ю.А. О механизме обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации // Юстиция. 2005. № 5. С. 11-14.

^°^ См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2005 го да «О состоянии законодательства в РФ». М., 2006. С. 291-293;

Ведомости Государственного Собрания Республики Мордовия. Саранск, 2004. № 4 (56).

С. 7-8;

32-149.

*** Подводя итог сказанному в данном параграфе, автор считает необхо димым отметить следующее.

1. Верховенство региональных конституций (уставов) проявилось в том, что в этих документах была представлена программа регионального нормотворчества в форме ссылок на специальные законы, подлежащие раз работке и принятию на региональном уровне. С точки зрения законодатель ной техники в основных законах субъектов РФ были также определены пе речни вопросов, правовые рещения по которым подлежали утверждению (оформлению) региональными законами. Региональные парламенты, следуя этим двум принципиальным направлениям, сформировали многоотраслевое региональное законодательство, нормы которого позволяют обеспечить жиз недеятельность субъектов РФ в различных сферах общественной жизни.

2. В субъектах РФ, прежде всего, было сформировано конституционное (уставное) законодательство, базовым элементом которого являются регио нальные конституции и уставы, фиксирующие принципиально новый статус субъектов РФ. Помимо этих правовых документов на региональном уровне были урегулированы вопросы, касающиеся институтов непосредственной демократии, в частности, проведения референдумов и опросов граждан. Кро ме того, были сформированы такие подотрасли конституционного (уставно го) законодательства, как парламентское, избирательное, что создает предпо сылки с одной стороны для эффективного функционирования в регионе за конодательной власти, а с другой - создающие механизм реализации избира тельных прав граждан на региональном уровне.


3. На уровне субъектов РФ свое развитие получила и такая отрасль, как административное законодательство. Во-первых, это законодательное регу лирование вопросов государственного управления на уровне субъекта РФ.

Во-вторых, подотраслью регионального административного законодательст ва являются и правовые институты, устанавливающие на территории субъек та РФ определенные административно-правовые режимы. В-третьих, подот раслью регионального административного законодательства являются и пра вовые институты, устанавливающие виды административных правонаруше ний, а также процед)фный аспект привлечения к административной ответст венности. Эти институты, как правило, содержатся в региональном законе об административных правонарз^шениях. В-четвертых, это законодательные ак ты, посвященные информационным ресурсам региона и пользованию ими, в том числе законы об архивном фонде, о государственной системе статисти ческого и информационного обеспечения региональных органов управления, о библиотечном деле, о правовой информации. В-пятых, в сфере государст венного управления представлены и нормы гражданского законодательства в форме законов, например, посвященных управлению государственной собст венностью на территории региона.

4. Законодатель в субъектах РФ предпринял шаги и по формированию регионального финансового законодательства. В этом блоке законодатель ных актов, во-первых, выделяются правовые доктиенты, нормы которых обеспечивают финансовые отношения;

во-вторых, элементом финансового регионального законодательства является бюджетное законодательство;

в третьих, подотраслью финансового регионального законодательства является налоговое законодательство;

в-четвертых, в структуру финансового законо дательства входят и правовые институты, регламентирующие банковскую и инвестиционную деятельность на территории субъекта РФ;

в-пятых, в систе му финансового регионального законодательства могут входить и норматив но-правовые акты, предусматривающие отдельные общие положения регио нальной финансовой системы.

5. В структуре регионального законодательства важное место занимает блок законов, регулирующих правоотношения в социальной сфере, что по зволяет на региональном уровне эффективно проводить социальную полити ку в сложных условиях, возникших в результате различного рода реформ.

Благодаря этим законам, обеспечивается социальная защита и помощь неза щищенным слоям населения.

6. В стрзооуре регионального законодательства также представлено экологическое законодательство, нормы которого призваны обеспечить ох рану природы, эффективное и в то же время бережное использование раз личных природных ресурсов, а также сохранение среды обитания человека в условиях неблагоприятной экологической ситуации, характерной для многих регионов РФ. Именно ее специфика и предопределяет особенности нормо творческой деятельности в конкретных субъектах РФ.

7. Перспективы развития регионального законодательства связаны с обеспечением единого правового пространства в Российской Федерации, систематизацией регионального законодательства, подготовкой и принятием нормативно-правовых актов, относящихся только к предмету ведения субъ ектов РФ, подготовкой и принятием региональных законов в связи с внесени ем изменений в федеральное законодательство.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Проведенное исследование позволяет сформулировать следующие вы воды и предложения, касающиеся состояния и перспектив развития регио нального законодательства.

Преобразования в области федерального устройства РСФСР, а затем РФ получили свое закрепление в системе правовых документов, наиболее важными из которых стали Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 31 марта 1992 года, декларации о суверенитетах автономных рес публик в составе РСФСР, Федеративный договор от 12 декабря 1993 года, обусловившие подготовку и принятие конституций (основных законов) рос сийских регионов как основных правовых актов учредительного характера и высшей юридической силы. Такая их характерная черта, как высшая юриди ческая сила на их территории, предопределила наличие в их структуре кон ституционных норм, создавших, в свою очередь, предпосылки для принятия их представительными органами законодательных и иных правовых актов.

Одновременно Конституция РФ 1993 года, предусмотрев возможность при нятия иными субъектами РФ таких основных актов учредительного характе ра, как уставы, также предопределила феномен развития регионального зако нодательства в краях, областях, городах федерального значения, в автоном ной области и автономных округах.

С точки зрения законодательной техники конституции и уставы субъ ектов РФ продемонстрировали различный подход к закреплению положений, указывающих на виды законов и иных нормативных правовых актов, приня тие которых возможно на региональном уровне, а также норм, регламенти рующих порядок внесения, подготовки, рассмотрения и принятия, а также обнародования региональных законов. Анализ текста отдельных конститу ций и уставов субъектов РФ позволяет выделить следуюшие варианты раз решения этой проблемы. Во-первых, среди основных законов субъектов РФ необходимо выделить те, которые имеют отдельные главы (разделы), непо средственно посвященные характеристике регионального законодательства (Республика Башкортостан, Республика Алтай, Московская область, Красно дарский край). Во-вторых, те конституции, в структуре которых имеются от дельные статьи по данному вопросу (Республика Дагестан, Республика Ады гея, Республика Татарстан). В-третьих, основные законы, в которых пред ставлен фиксационный вариант характеристики регионального законодатель ства (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Северная Осетия-Алания). В-четвертых, конституции, содержащие статьи, посвящен ные разграничению предмета ведения республики в составе РФ и РФ. Такая форма законодательного разрешения данного вопроса одновременно позво ляет в данных основных законах зафиксировать в общем виде региональную модель законодательства (Республика Коми, Республика Бурятия, Республи ка Карелия, Республика Саха (Якутия). В-пятых, это региональные конститу ции, имеющие сопутствующий закон о порядке введения их в действие, где определены базовые положения, касающиеся регионального законодательст ва. Одновременно в таком основном законе определены базовые положения для региональной правотворческой деятельности (Республика Тыва). Общей чертой, как правило, всех конституций субъектов РФ является наличие в их тексте ссылок на специальные законы, которые подлежат принятию на ре гиональном уровне.

В обобщенном виде базисные положения конституций и уставов субъ ектов РФ, создающие предпосылки для становления и развития регионально го законодательства, можно представить следующим образом:

а) определение на уровне региона субъекта законодательной власти, который вправе принимать, вносить изменения в основной закон региона, принимать и изменять региональные законы, а также гарантирование муни ципальным образованиям возможности принимать уставы, решения и поста новления, носящие нормативный характер, договоры, содержащие правовые нормы, иные нормативные правовые акты;

б) фиксация перечня нормативно-правовых актов, представляющих со бой основные элементы правовой основы субъекта Российской Федерации, в числе которых типовыми являются основной закон региона, региональные законы, постановления регионального парламента, указы главы исполни тельной ветви власти, постановления местной администрации, имеющие нормативно-правое значение;

в) определение соотношения региональной и федеральной правовой основы, в том числе за счет использования норм Федеративного договора Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между феде ральными органами государственной власти РФ и органами власти суверен ных республик, в составе РФ, а также в иной законодательной форме. Вклю чение в основные законы норм, предполагающих защиту законных прав и интересов региона в слзд1ае издания федеральными органами законов и иных правовых актов, противоречащих разграничению предметов ведения и пол номочий между субъектом РФ и Российской Федерацией;

г) регламентация процедурных вопросов, связанных с внесением, под готовкой, рассмотрением, принятием и обнародованием региональных зако нов: определение непосредственно в тексте основного закона перечня специ альных нормативных актов, подлежащих принятию в первоочередном поряд ке;

определение субъектов, обладающих правом законодательной инициати вы;

установление порядка реализации права законодательной инициативы;

определение особенностей внесе1шя и рассмотрения проектов законов о бюджете, налогообложении, иных актов, предусматривающих финансовые и материальные расходы;

определение порядка направления проектов законов в региональный парламент и рассмотрение их законодателем;

установление возможности проведения депутатских слушаний по вопросам правотворчест ва;

установление процедур принятия, подписания и обнародования регио нальных законов, а также реализации главой исполнительной ветви власти права на отлагательное вето и регламентация процедуры его преодоления.

Лаконичный подход ряда конституций и уставов субъектов РФ к рег ламентации порядка внесения, подготовки, рассмотрения, принятия и обна родования региональных законов создает предпосылки для принятия на ре гиональном уровне специального закона, предусматривающего единые тре бования, предъявляемые к региональным законам и иным нормативным ак там, устанавливающего общие правила законодательной техники, а также регламентирующего правотворческую деятельность в регионе.

Процесс становления и развития регионального законодательства про текал под действием ряда принципов, в числе которых - верховенство кон ституций и уставов субъектов Российской Федерации;

верховенство Консти туции Российской Федерации;

конкуренция федерального и регионального законодательства;

контроль со стороны региональных органов констит)а1и онного правосудия;

взаимодействие законодательной и исполнительной вла сти;

системность регионального законодательства;

гласность и научность.

Каждый из вышеприведенных принципов оказал и оказывает свое влияние на правотворчество субъектов Российской Федерации. Так, на на чальном этапе этого процесса доминирующим влиянием обладали такие ос новополагающие начала, как верховенство конституций и уставов субъектов Российской Федерации и конкуренция федерального и регионального зако нодательства. Однако по мере стабилизации федеративных отнощений и joc репления вертикали власти на юридическую констрз^щию, организационную схему и содержательный аспект регионального законодательства стал оказы вать весомое воздействие принцип верховенства Конституции Российской Федерации. Комплексное же воздействие названных принципов, безусловно, отражает сложности федерализма на различных стадиях развития федератив ных отношений в Российской Федерации. Особо следует отметить значи мость для регионального законодательства такого принципа, как научность, обеспечивающего и перспективное развитие правотворчества субъектов РФ, и упорядочение процесса внесения, подготовки, рассмотрения, принятия, об народования, и оптимальное применение правил юридической техники, ис пользуемых при разработке этих нормативных актов.

В региональных конституциях на этапе их принятия получил свое за крепление перечень специальных законов, оценивая который необходимо отметить, что в своем единстве он составлял примерную модель региональ ного законодательства. Она могла получить свое развитие с учетом социаль но-политических, экономических и правовых процессов, происходящих в Российском государстве. Провозглашение региональным законодателем на конституционно-правовом уровне программ правотворческой деятельности отражало его конкретные намерения в этой области. Обратившись к соответ ствующим источникам, в частности к хронологическим изданиям, где публи куются региональные законы и иные важнейшие документы, принимаемые парламентами субъектов РФ, можно увидеть, что упомянутые выше право творческие программы были в основном последовательно реализованы.

Верховенство региональных конститзщий (уставов) проявилось в том, что в этих документах была представлена программа регионального право творчества в форме ссылок на специальные законы, подлежащие разработке и принятию на региональном уровне. С точки зрения законодательной техни ки в основных законах субъектов РФ были также определены перечни вопро сов, правовые решения по которым подлежали утверждению (оформлению) региональными законами. Региональные парламенты, следуя этим двум принципиальным направлениям, сформировали многоотраслевое региональ ное законодательство, нормы которого позволяют обеспечить жизнедеятель ность субъектов РФ в различных сферах общественной жизни.

В субъектах РФ прежде всего было сформировано конституционное (уставное) законодательство, базовым элементом которого являются регио нальные конституции и уставы, фиксирующие принципиально новый статус субъектов РФ. Помимо этих правовых документов на региональном уровне были урегулированы вопросы, касающиеся институтов непосредственной демократии, в частности, проведения референдумов и опросов граждан. Так же были сформированы такие подотрасли конституционного (уставного) за конодательства, как парламентское, избирательное, что создает предпосылки, с одной стороны, для эффективного функционирования в регионе законода тельной власти, а с другой, - создающие механизм реализации избиратель ных прав граждан на региональном уровне.

На уровне субъектов РФ свое развитие получила и такая отрасль, как административное законодательство. Во-первых, это законодательное регу лирование вопросов государственного управления на уровне субъекта РФ.

Во-вторых, подотраслью регионального административного законодательст ва являются и правовые институты, устанавливающие на территории субъек та РФ определенные административно-правовые режимы. В-третьих, подот раслью регионального административного законодательства являются и пра вовые институты, устанавливающие виды административных правонаруше ний, а также процедурный аспект привлечения к административной ответст венности. Эти институты, как правило, содержатся в региональном законе об административных правонарущениях. В-четвертых, это законодательные ак ты, посвященные информационным ресурсам региона и пользованию ими, в том числе законы об архивном фонде, о государственной системе статисти ческого и информационного обеспечения региональных органов управления, о библиотечном деле, о правовой информации. В-пятых, в сфере государст венного управления представлены и нормы гражданского законодательства в форме законов, например, посвященных управлению государственной собст венностью на территории региона.

Законодатель в субъектах РФ предпринял шаги и по формированию регионального финансового законодательства. В этом блоке законодатель ных актов, во-первых, выделяются правовые документы, нормы которых обеспечивают финансовые отнощения;

во-вторых, элементом финансового регионального законодательства является бюджетное законодательство;

в третьих, подотраслью финансового регионального законодательства является налоговое законодательство;

в-четвертых, в стрз^стуру финансового законо дательства входят и правовые институты, регламентирующие банковскую и инвестиционную деятельность на территории субъекта РФ;

в-пятых, в систе му финансового регионального законодательства могут входить и норматив но-правовые акты, предусматривающие отдельные общие положения регио нальной финансовой системы.

В структуре регионального законодательства важное место занимает блок законов, регулирующих правоотношения в социальной сфере, что по зволяет на региональном уровне эффективно проводить социальную полити ку в сложных условиях, возникших в результате различного рода реформ.

Благодаря этим законам, обеспечивается социальная защита и помощь неза щищенным слоям населения.

Региональное законодательство также представлено экологическим за конодательством, нормы которого призваны обеспечить охрану природы, эффективное и в то же время бережное использование различных природных ресурсов, а также сохранение среды обитания человека в условиях неблаго приятной экологической ситуации, характерной для многих регионов РФ.

Именно ее специфика и предопределяет особенности правотворческой дея тельности в конкретных субъектах РФ.

Перспективы развития регионального законодательства связаны с обеспечением единого правового пространства в Российской Федерации, систематизацией регионального законодательства, подготовкой и принятием нормативно-правовых актов, относящихся только к предмету ведения субъ ектов РФ, подготовкой и принятием региональных законов в связи с внесени ем изменений в федеральное законодательство.

На начальном этапе конституционно-правовой реформы отдельные субъекты РФ стремились посредством региональных законодательных актов урегулировать щирокий спектр основных направлений правоохранительной деятельности, включая отправление правосудия, прокурорский надзор, пред варительное следствие, адвокатскую и нотариальную деятельность, негосу дарственную правоохранительную деятельность. В итоге в ряде регионов РФ было сформировано конституционное законодательство, подсистема норма тивно-правовых актов, призванных обеспечить эффективную деятельность правоохранительных и судебных органов субъектов РФ, правоисполнитель ное законодательство. В указанный период времени это можно было объяс нить реализацией права на опережающее нормотворчество, поскольку феде ральное законодательство отличалось соответствующими пробелами и неяс ностями. Однако во второй половине 90-х годов XX века федеральный за конодатель провел широкомасштабную работу, которая создала предпо сылки для приведения по данным вопросам принятые и действующие в субъектах РФ региональные законы в соответствие с федеральными кон ституционными и иными федеральными законами, определившими статус судебных органов, органов прокуратуры, федеральных органов безопасно сти, а также иных правоохранительных структур, чья деятельность отнесе на к предмету ведения РФ.

Эти процессы привели к уточнению контуров региональной правовой системы в части наличия в ее структуре соответствующих нормативно правовых актов. На региональном уровне подсистему правовых документов, регламентирующих статус судебных органов, могут составлять только нор мативно-правовые акты, посвященные конституционным (уставным) судам и мировым судьям. Что же касается адвокатуры, то допустимым является регу лирование на законодательном зфовне участия субъекта РФ в создании юри дических консультаций;

вопросов оказания бесплатной юридической помо щи, а также вопросов формирования квалификационных комиссий для прие ма экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов. Учитывая то обстоятельство, что правовое регулирование адвокатуры и адвокатской дея тельности находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, существуют реальные предпосылки для разработки закона Чеченской Республики «Об адвокатзфе и адвокатской деятельности».



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.