авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Сысоев, Юрий Евгеньевич

Системообразующие принципы нормотворчества

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Сысоев, Юрий Евгеньевич.

   Системообразующие принципы нормотворчества

[Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук

 : 12.00.01. ­

М.: РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной

Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Общая теория государства и права ­­ Общая теория права ­­ Нормы права Теория и история права и государства история правовых учений Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0399/060399023.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Сысоев, Юрий Евгеньевич Системообразующие принципы нормотворчества Москва  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Государственное образовательное учреждение высшего нрофессионального образования Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации

На правах рукописи

СЫСОЕВ ЮРИЙ ЕВГЕНЬЕВИЧ СИСТЕМООБРАЗУЮЩИЕ ПРИИЦИПЫ ИОРМОТВОРЧЕСТВА Специальность 12.00.01 теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук Н.С. Соколова Москва - ОГЛАВЛЕНИЕ Введение 3- Глава I. Система принципов нормотворчества § 1. Понятие принципов нормотворчества 11- § 2. Классификация принципов нормотворчества 26- § 3.Особенности принципов ведомственного нормотвор чества 36- § 4.Концептуальные подходы к выделению системообразующих принципов нормотворчества 48- Глава II. Характеристика системообразующих принципов нормотворчества § 1. Принципы социальной ориентации и демократизма и их значение в обеспечении прав человека и гражданина 66- § 2. Законность как основополагающий принцип нормотвор чества 80- § 3. Принцип научной обоснованности в нормотворческом процессе 96- § 4. Оптимальность как принцип обеспечения эффективности нормотворчества 116- § 5. Иные системообразующие принципы нормотворчест ва 128- Заключение 143- Библиографический список использованной литературы 150- Введение Актуальность темы исследования.

В последние годы многоплано вая проблема правотворчества в различных ее аспектах стала предметом многих научно-теоретических исследований, в том числе связанных и с вопросами ведомственного нормотворчества. Однако, в условиях интен сивного формирования в России правовой государственности и идущими в этой связи процессами, проблема исследования принципов нормотворче ства приобретает новый характер и звучание. Актуальность темы диссер тационного исследования предопределяется значением нормотворчества как необходимого условия эффективной работы по обеспечению и защите прав и свобод граждан, общества и государства. Важной чертой совре менного этапа общественного развития России является то, что при всей сложности и противоречивости происходящих в стране процессов закла дывается основа формирования надлежащей правовой базы стабильного регулирования общественных отнощений. И если одной из важнейщих сторон жизни права является реализация правовых норм, то установление правовых норм посредством издания нормативных правовых актов, на правленных на достижение указанных в них целей есть не менее важная сторона, предшествующая первой. В настоящее время необходим глубокий анализ функционирования института нормотворчества. Непрерывный про цесс обновления всех сфер общественной жизни предъявляет высокие тре бования к процессу подготовки нормативных правовых актов. Понимание нормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности важно для определения места, которое оно занимает в про цессе создания права. Это неизбежно влечет за собой новые подходы к ис следованию различных аспектов рассматриваемого явления.

Проблема теоретического исследования вопроса о понятии принци пов нормотворчества и критериев их выделения на сегодняшний день яв ляется одной из важных проблем юриспруденции. Рассмотрение системо образующих принципов нормотворчества с теоретико-правовой позиции имеет большое значение, поскольку содержание принципов нормотворче ства, в конечном счете, обуславливает содержание и формы непосредст венного осуществления нормотворческого процесса.

Представляется, что выделение на основе анализ теоретического и практического опыта системообразующих принципов нормотворчества позволит разрешить целый ряд проблем, связанных с реализацией принци пов нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, орга нов государственного управления субъектов федерации. При этом назван ные принципы не противопоставляются принципам правотворчества в це лом, а как бы представляют собой их новые грани, открывающиеся в свете их рассмотрения через призму общей теории права.

Анализу различных проблем, связанных с нормотворчеством в юри дической литературе уделялось и уделяется достаточно внимания. Глубоко исследуются вопросы организационно-правовых форм подготовки и изда ния нормативных актов, формирования содержащейся в них государствен ной воли и другие. При этом следует отметить, что при исследовании нормотворчества большинство авторов анализировали работу преимуще ственно в плане определения стадий нормотворческого процесса и пра вил юридической техники. По при всем богатстве научного материала, ка сающегося вопросов нормотворчества, степень разработанности принци пов нормотворчества недостаточна.

Песмотря на тот факт, что различным аспектам категории «прин цип» посвящено достаточно большое количество научных исследований, как в общетеоретическом плане, так и в рамках различных отраслей права, однако вопрос о понятии системообразующих принципов нормотворчества является, по нашему мнению, недостаточно изученным, особенно в плане определения их содержания и роли в нормотворческой деятельности орга нов государственного управления.

Принципы ведомственного нормотворчества отождествляют зачас тую с принципами всего правотворчества, что представляется не вполне обоснованным. Ведомственное нормотворчество представляет собой отно сительно самостоятельное явление общественной жизни, базирующееся и развивающееся как на общих, так и на имеющих собственную специфику принципах. При этом следует отметить, что определение системообра зующих принципов нормотворчества имеет не только и не столько теоре тическое значение, но и большой практический смысл.

Таким образом, до настоящего времени интенсивно исследовались в основном прикладные проблемы нормотворчества. По причине отставания теоретических разработок нормотворческая деятельность осуществляется зачастую неэффективно, с потерями и отступлениями. Системный же под ход к исследованию принципов нормотворчества представляется законо мерным результатом эволюции правовой теории, которая обусловлена ло гикой развития социальной системы и научным прогрессом. Теоретическое исследование принципов нормотворчества на основе использования мето дологии системного подхода призвано выявить их влияние на весь ход нормотворческого процесса и оказать позитивное влияние на результатив ность нормотворчества, и, как следствие, на эффективность правового ре гулирования.

Для перехода нормотворческой деятельности на новый уровень, от вечающий требованиям современности, необходима дальнейшая разработ ка теоретико-методологических оснований исследования и вытекающих из них научных средств познания, комплиментарных системе принципов нормотворчества, вписывающихся в контуры сформированной на данный момент правовой теории. С учетом сказанного, проблема исследования по ставлена следующим образом: каковы системообразующие принципы нормотворчества, обуславливающие эффективность подготовки и приня тия нормативных правовых актов?

Научная и нрактическая значимость преднолагаемого исследования тем более возрастает в контексте проводимой в стране административной реформы. Этим обусловлена необходимость комплексного исследования системообразующих принципов нормотворчества. Указанные обстоятель ства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость избранной проблемы обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Объект диссертационного исследования составляет нормотворче ство органов государства, включая правовые основы нормотворческой деятельности, а также нормотворческую практику органов государствен ного управления.

Предмет исследования. Предметом исследования является система принципов нормотворчества, их содержание и реализация в нормотворче ском процессе.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование системообразующих принципов, лежащих в основе нормо творческой деятельности органов государственного управления, определе ние их содержания и особенностей реализации, проведенное на основе объективного анализа современного состояния правотворческого процесса в стране в целом, и практики ведомственного нормотворчества в частно сти, а также разработка теоретически обоснованных предложений и реко мендаций по повышению эффективности нормотворчества.

Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:

- определить понятие принципов нормотворчества;

- рассмотреть имеющиеся классификации принципов нормотворче ства;

- выявить особенности принципов ведомственного нормотворчест ва;

- выявить и охарактеризовать системообразующие принципы, ком плиментарные нормотворчеству;

- определить место принципов социальной ориентации и демокра тизма и их роль в обеспечении прав человека и гражданина;

- показать значение принципа законности в качестве основополагающего принципа нормотворчества;

- установить роль принципа оптимальности в обеспечении эффективности нормотворчества;

определить место принципа научной обоснованности в нормотворческом процессе;

- показать место и роль принципов системности и иерархичности в организации нормотворческого процесса.

Методология исследования. В качестве методологической основы исследования предлагается использование положений общей теории сис тем. Мы считаем, что анализ любых государственно-правовых явлений должен вестись в рамках предложенного системного подхода. На основе данного подхода можно не только внешне классифицировать явление, вы явить его явные качественные характеристики, но и определить его скры тые содержательные характеристики, направленность его развития, гене тическую природу, т.е. можно дать целостную интегральную классифика цию структурно-функциональной многоуровневой организации исследуе мого явления и выявить имманентно присущие ему субординированные взаимосвязи.

Синергетический подход, как методологическая ориентация иссле дования, призван обеспечить возможность выявления и познания общих закономерностей, обуславливающих нормотворческий процесс. В работе также предполагается широкое применение совокупности теоретических и эмпирических методов исследования, в том числе научный анализ источ НИКОВ по рассматриваемой проблеме, позволяющий сформулировать ис ходные позиции исследования, а также анализ практики нормотворческой деятельности.

Теоретическая основа исследования. Теоретическими источника ми исследования, использованными для обоснования исходных и основ ных положений, стали труды по общей теории права и государства, отрас левым юридическим наукам и некоторых другим областям научных зна ний. В частности, были использованы работы Н.Д. Абдуллаева, Р. Акоффа, Ю.Г. Арзамасова, В.Н. Бабаева, Д.Н. Бахраха, М.И. Байтина, А.А. Богда нова, И.В. Блауберга, Б.В. Дрейшева, Р.Л. Иванова, З.Н. Исмагамбетовой, А.А. Кененова, Д.А. Керимова, А.П. Коренева, А.Нашиц, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, С В. Полениной, Н.С. Соколовой, А.И. Уемова, А.К. Черненко, В.Е. Чиркина, Г.В. Чернобеля, А.П. Шергина, Э.Г. Юдина и др.

Глубокому и всестороннему анализу были подвергнуты норматив ные правовые акты, относящиеся к регламентации нормотворческого про цесса.

Научная новизна диссертационного исследования определяется самим выбором недостаточно разработанной в научном плане проблемы и обусловлена его основной задачей - выработать теоретически обоснован ные предложения и рекомендации по повышению эффективности нормо творчества федеральных органов исполнительной власти и органов госу дарственного управления субъектов федерации.

В процессе исследования были подвергнуты всестороннему анализу, прежде всего, не получившие соответствующего освещения в юридиче ской литературе актуальные проблемы нормотворчества, в частности ка сающиеся системы его принципов, их содержания и реализации в нормо творческом процессе. Автором предложен собственный подход к опреде лению системообразующих принципов нормотворчества.

Научная новизна диссертационного исследования конкретизируется в основных положениях, выносимых на защиту:

1. Системность есть объективная характеристика нормотворчества, поэтому в нормотворческом процессе следует ставить не задачу использо вания системного подхода, а необходимо учитывать саму природу нормо творчества.

2. Эффективность правового регулирования во многом зависит от организации нормотворческого процесса в соответствии с современными технологиями, в фундамент которых положены системообразующие прин ципы, базирующиеся на объективных закономерностях, экстраполирован ных на нормотворческий процесс.

3. Принципы нормотворчества определяют как тактику нормотвор ческого процесса, так и стратегию его развития. Выступая в виде норма тивной основы регулирования нормотворческого процесса, они отражают достигнутый уровень общественного правосознания и правовой культуры.

4. Общеобязательное значение системообразующих принципов нор мотворчества вытекает не из факта их нормативного закрепления, а обу словлено объективными закономерностями построения системы нормо творчества, поставленной перед данной системой целью и ее функцио нальными возможностями, которые позволят ей достигнуть заданной цели.

5. Решающим фактором обеспечения системности законодательства, оптимального соотношения законов и подзаконных актов, принятия со вершенных нормативных правовых актов является организация нормо творчества в соответствии с положениями системообразующих принципов.

6. Для Российской Федерации безусловное соблюдение системообра зующих принципов всеми субъектами нормотворческой деятельности в ходе формирования законодательства является одним из условий успешно го становления правового государства.

Теоретическая и нрактическая значимость результатов исследо вания обусловлена использованием новых теоретических подходов к по ниманию принципов нормотворчества как одного из видов управленческой деятельности. Научная разработка проблемы выделения системообразую щих принципов нормотворчества с позиции общей теории права и госу дарства позволяет использовать ее результаты в дальнейшей научно исследовательской работе.

Сформулированные автором положения и выводы в определенной мере дополняют и развивают имеющиеся в теории права и государства разделы, посвященные правотворчеству, законотворчеству и нормотворче ству, вследствие чего могут быть использованы в учебном процессе для преподавания соответствующих разделов теории права и государства, кон ституционного и административного права.

Отдельные положения настоящего исследования могут быть учтены и использованы в нормотворческой деятельности органов государственно го управления.

Апробация проведенного нсследованпя. Диссертация подготовле на на кафедре теории государства и права Московского университета МВД России. Материалы исследования отражены в опубликованных научных статьях. Основные положения диссертации докладывались на заседании кафедры теории государства и права МосУ МВД России, где получили одобрение.

Материалы диссертационного исследования использовались в учеб ном процессе Московского университета МВД России.

Структура исследовання. Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и включает введение, две главы, объединяющие девять параграфов, заключение и библиографических список использован ной литература Глава I. Система принципов пормотворчества § 1. Понятие принципов нормотворчества Проблема теоретического исследования вопроса о понятии принци пов нормотворчества на сегодняшний день является одной из важных про блем юриспруденции. Значение принципов в процессе правового регули рования общественных отношений трудно переоценить. Принципы не только определяют уровень правового регулирования тех или иных обш,е ственных отношений, но и указывают на дальнейшее развитие законода тельства.' Принципы нормотворчества определяют обш;

ую направлен ность, качественный уровень и, в конечном счете, эффективность нормо творческой деятельности. Этим обусловлено значение исследования рас сматриваемого феномена в рамках общей теории нрава. При этом пробле ма теоретического исследования вопроса о понятии принципов нормо творчества является не только одной из актуальных проблем юриспруден ции, но и важных проблем методологии юридической науки.

Пормотворчество, как и все правотворчество в целом, сложное со циальное и юридическое явление, имеющее управленческую природу, вы ступает одной из форм государственного руководства обществом. Право творческая деятельность государства, являясь частью процесса правообра зования, представляет собой трансформацию объективных законов обще ственного развития в вид управленческих решений, соответствующим об разом юридически оформленных. Оно охватывает и выявление потребно стей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, и направление и характер регулирования, и непосредственно подготовку нормативного правового акта. По мнению В.В. Оксамытного «правотвор ' См.: Толочко О. Принципы международного частного нрава // Белорусский журнал междзшародного нрава и международных отношений. 2001. № чество — это специальная, имеющая официальное значение процедурная деятельность государственных органов или иных предусмотренных зако ном организаций и лиц по созданию и развитию действующего законода тельства».' В Российской Федерации правотворческая (нормотворческая) функция осуществляется не только органами законодательной власти, но и достаточно большим числом субъектов исполнительной ветви власти.

До настоящего времени в юридической теории и практике не сложи лось однозначной точки зрения на понятия «правотворчество» и «нормо творчество». Следует отметить, что зачастую они используются как сино нимы.^ Но традиционно в научной литературе «нормотворчеством» обо значается деятельность министерств и ведомств по созданию, изменению и отмене ведомственных нормативных актов, т.е. ведомственное нормотвор чество. Или, как считают отдельные авторы, правотворчество в зависимо сти от значимости принимаемых актов подразделяется на законотворчест во и подзаконное правотворчество. Где законотворчество представляется как процесс по созданию законодательных актов высшими представитель ными (законодательными) органами государства, включающий особую процедуру - стадии законотворческого процесса, а подзаконное право творчество не что иное, как нормотворческая деятельность органов испол нительной власти и приравненных к ней (по виду принимаемых ими нор мативных правовых актов как подзаконных) органов и лиц.^ В рамках нашего исследования «нормотворчество» трактуется как деятельность органов государственного управления (органов исполнитель ной власти) по созданию, изменению или отмене правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. Эта деятельность, следовательно.

' Оксамытный В.В. Теория государства и права: Учебник для студентов высших учеб ных заведений. М., 2004. С. ^ Костенников М.В. Порядок разработки и принятия правовых актов органов внутрен них дел: Учебное пособие. М., 2001. С. 6;

Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотвор чество: Учебное пособие. Барнаул. 2004. С. ^ Оксамытный В.В. Указ. соч. С. представляет собой лишь часть правотворческой деятельности государст ва, не охватывая процесс законотворчества.

Нормотворчество выступает составной частью механизма правового регулирования, которая соответствует стадии юридической регламентации общественных отношений и является одной из отраслей государственной деятельности. По мнению Р. Лукич, это комплексная деятельность, со стоящая из операций, которые являются разновидностью умственной дея тельности, и каждая из которых, выполняется различными способами и методами.' В этом случае может быть истолковано как юридическая дея тельность человеческого разума, так как она так или иначе, направлена на создание нормативных правовых актов. По словам А. Пашиц, создание пра вовых норм есть творчество. Правотворчество необходимо для жизни и деятельности людей. «Это почетная, но трудная задача, ибо даже самых лучших побуждений недостаточно для того, чтобы создать творение, кото рое адекватно и в нужный момент отражало бы жизнь во всей ее сложно сти и со свойственными ей тенденциями развития, в котором общество могло бы без труда узнать себя и увидеть недеформированное отражение своего реального бытия, своих стремлений и чаяний».^ Следовательно, нормотворчеству присущ сознательный, целенаправленный, творческий характер. При этом следует согласиться с мнением, что существуют фак торы, которые, находясь вне сферы права в целом и отдельных норматив ных актов в частности, оказывают существенное влияние на формирование права. Эти факторы служат ориентирами в нормотворческой деятельности, придавая последней научный характер. Комплексный подход к правотвор честву требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от мате ' Лукич Р. Методология права. М., 1981. С.215.

^ Нашиц А. Правотворчество (теория и законодательная техника). М., 1974. С. 236.

риальных факторов к сознанию и от него - к правовым нормам».' Таким образом, нормотворчество — это сложный процесс, связанный с подготов кой и принятием нормативных правовых актов государственными органа ми с использованием всей совокупности необходимых средств, способов и методов нормотворческой деятельности, основанный на определенных принципах.

Переходя непосредственно к исследованию понятия принципов нор мотворчества, необходимо подчеркнуть следующее. Несмотря на тот факт, что различным аспектам категории «принцип» посвящено достаточно большое количество научных исследований как в общетеоретическом пла не, так и в рамках различных отраслей права, однако вопрос о понятии принципов нормотворчества является, по нашему мнению, недостаточно изученным, особенно в плане определения принципов нормотворчества органов государственного управления. Принципы ведомственного нормо творчества отождествляют зачастую с принципами всего правотворчества, что представляется не вполне обоснованным. Нормотворчество органов государственного управления представляет собой относительно самостоя тельное явление общественной жизни, базирующееся и развивающееся как на общих, так и на имеющих собственную специфику принципах. При этом следует отметить, что определение понятия и классификация прин ципов нормотворчества имеет не только и не столько теоретическое значе ние, но и большой практический смысл.

Для адекватного использования термина «принцип» в нашем иссле довании следует обратиться к анализу его значения. Термин «principium»

в переводе с латинского означает «основу», «начало», «руководящую идею», «основное правило». Еще в древнегреческой философии с принци пами в онтологическом аспекте отождествлялись такие понятия как «суб станция», «начало», «основа» и т.п. По Канту, принцип - это всеобщие по ' Тамже. С. ложения, лежащие в основе научного знания и носящие априорный харак тер. «Принцип есть то, что содержит в себе основания всеобщей связи все го, что представляет собой феномен».' Гегель раскрывал понятие принци па как начало. «Принцип есть некое определенное содержание - единое, идея, субстанция...».

В современной науке философии понятие «принцип» определяется как первоначало, «наиболее общее, исходное положение, которое невыво димо из других определений в рамках теории, как специфическая форма отражения практической деятельности человека, лежащее в основе не только любой научной теории, но и в основе познавательной деятельности вообще»."' На языке философов принципами называются «системы поло жений директивного характера, которым подчиняются все последующие процедуры».^ В научной литературе есть и другие варианты трактовки рассматри ваемого термина. Так, в Толковом словаре живого Великорусского языка В. Даля под принципами понимается научное или нравственное начало, основание, правило;

основа, от которой не отступают.^ В качестве основ ного, исходного положения какой-нибудь теории, учения, мировоззрения, теоретической программы;

убеждения, взгляда на вещи трактует принципы Толковый словарь русского языка С И. Ожегова.^ Сходные определения рассматриваемого понятия даны в Советском энциклопедическом словаре и Современном словаре иностранных слов: в первом случае, принципы это основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, ми ровоззрения, политической организации;

внутреннее убеждение человека.

' Кант И. Соч. в 6 т. М., 1964-1966. Т. 1. С. ^ Гегель Наука логики. Соч. Т. 1 М., 1970. С. ^ Урекенов Т.О. Генезис понятия «принцип» и проблема начала. // Алма-Ата. Вестник АНКаз.ССР. 1987. С. ^ Бержель Ж.-Л. Общая теория права, под общ. Ред. В.И. Даниленко. М., 2000. С. ^ Даль В. Толковый словарь живого Великорусского языка. М., 1980. С. ^ Ожегов С И. Толковый словарь русского языка. М., 1990. С. определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности;

а во втором - принцип (от лат. principium - основа, начало) — основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т.д., руково дящая идея, основное правило деятельности;

внутреннее убеждение, взгляд на вещи, определяющий норму поведения.^ Изучение и разработка принципов деятельности является обязатель ным элементом любой науки. Это обусловлено, прежде всего, тем, что оп ределение исходных положений служит необходимым условием развития теории и практики в определенной сфере общественной жизни. Таким об разом, анализ приведенных выше дефиниций позволяет увидеть, что, во первых, принцип - это научное или нравственное начало;

во-вторых, - это руководящая идея, основное правило, лежащее в основе деятельности;

в — третьих, принцип может быть представлен как внутреннее убеждение, вы ступающее фактором, определяющим правило поведения и, наконец, в четвертых, он является той базовой, фундаментальной основой, от которой не отступают.

В юридической науке категория «принцип» употребляется достаточ но широко. Это и «принципы организации и деятельности государственно го аппарата», и «принципы права», и «принципы международного права», «принципы уголовного права», «принципы гражданского права» и др. Но при этом понятие принципов правотворчества остается одной из актуаль ных общетеоретических правовых проблем. Правотворческая деятельность современных цивилизованных государств осуществляется на базе осново полагающих принципов, представляющих собой организационные начала, которые определяют сущность, характерные черты и общее направление этой деятельности.^ В теории права наиболее распространенной является точка зрения, согласно которой принципы правотворчества определяются Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С. Теория государства и нрава / Под ред. В.П. Малахова, В.Н. Казакова. М., 2002. С. как основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.' В литературе можно встретить и другие определения: «Принципы правотворчества - это осно вополагающие государственно-правовые идеи, требования, выступающие ориентирами, методологической основой правотворческой деятельности».^ С последним автором мы не вполне можем согласиться, поскольку, по на шему мнению, система принципов правотворчества не исчерпывается включением лишь государственно-правовых идей, поскольку в правотвор ческом процессе большую роль играет достигнутый уровень правового сознания и правовой культуры его субъектов, и в этом аспекте принципы существуют в форме понятий и идеалов, являясь мировоззренческой кате горией. Кроме того, исследование этого вопроса приводит к выводу о том, что принципы правотворчества не только определяют правотворческий процесс, обуславливая его содержание и формы, но, в конечном счете, они находят свое отражение и в качестве необходимого условия эффективной работы по обеспечению и защите прав и свобод граждан, общества и госу дарства. Необходимо отметить, что в приведенных определениях обраща ют на себя внимание различные подходы к соотношению понятий «прин цип» и «начало». В первом случае они совпадают между собой;

во втором, принцип понимаются шире и включает, кроме того, идеи и исходные по ложения;

в третьем — значение принципа исчерпывается лишь идеей. По этому поводу следует отметить, что этимологически названные понятия идентичны.'' В лексическом плане их значение достаточно близкое. Так, «принцип» определяется как основное, исходное положение какой-либо ' Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. ^ Гойман-Калинский И.В., Иванец Г.И., Червонюк В.И. Элементарные начала общей теории права. М., 2003. С. • Краткий этимологический словарь русского языка / Под ред С.Г. Бархударова. М., ^ 1971. С. теории, учения науки;

руководящее положение, основное правило, уста новка для какой-либо деятельности, а «начало» представляет собой основу, сущность чего-либо, проявляющаяся в наиболее характерных признаках, чертах;

основные положения, принципы чего-либо.' В науке имеет место точка зрения, согласно которой начало более соответствует понятию «пра вило», а принцип ближе к понятию «идея». Для решения задач нашего ис следования целесообразно употребление терминов «принципы», «начала», «руководящие положения», «основополагающие идеи» в качестве синони мов.

Исследуя принципы нормотворчества необходимо подчеркнуть, что природа принципов имеет двойственный характер. Принципы объективны по содержанию, поскольку отражают объективные закономерности разви тия общественных отношений и субъективны по своей форме, поскольку являются выражением сознательного творчества законодателя, учитываю щего сложившиеся социально-исторические условия.^ «Коль скоро прин ципы представляют собой «превращенные формы» общественных отно шений как всеобщей схемы деятельности, то они настолько отрываются от нее, приобретая самостоятельность, активность, что начинают оказывать обратное действие на общественные отношения и через них выступают ак тивными способами систематизации и организации любого нового содер жания, любой возможной вещи»."* Следовательно, можно сказать, что принципы нормотворчества отражают объективную реальность, сущест вующую вне и независимо от сознания человека, а значит они объективны.

И вместе с тем каждый из принципов представляет собой субъективную ' Словарь русского языка / Под ред. А.П. Евгеньевой. В 4-х томах. Т.2. М., 1986. С. 414;

Т.З. 1987. С. ^ Баландин В.Н. Принципы юридического процесса. Автореф. дисс... канд. юрид. наук.

Саратов. 1998. С. ^ Якупов Р.Х. Правопримение в уголовном процессе России. М., 1993. С. 71;

Костенни ков М.В. Порядок разработки и принятия правовых актов оргапов внутренних дел. М., 2001. С. " Исмагамбетова З.Н. О природе принципа. Алма-Ата, Каз. Ун-т, 1983. С. * конструкцию.

А.Н. Колодий (относительно исследования принципов права) счита ет, что сначала содержание принципов права спонтанно вытекает из самой жизни, из общественных отношений, которые складываются в реальности и позднее получают регламентацию и защиту со стороны государства в комплексах субъективных прав участников правоотношений. Возникнове ние принципов права как общесоциальных является необходимым услови ем следующего их закрепления в виде юридических принципов и норм, так как свидетельствует об актуальности их для общества и необходимости их юридического оформления.' В ходе научной дискуссии по вопросу зако нодательного закрепления принципов его сторонники отмечали, что это придаст принципам государственно-властный, т.е. общеобязательный ха рактер, а значит, усилит их регулирующее воздействие.

Иную позицию относительно безусловной необходимости их закреп ления в нормативных актах занимает" Р.Л. Иванов^, считающий сложив шееся в отечественной науке в основном на базе узконормативного право понимания представление о принципах имеет существенные недостатки.

Если под правовыми принципами подразумеваются лишь основополагаю щие идеи, получившие официальное юридическое оформление, то в этом случае в число принципов не включаются руководящие идеи правосозна ния, не закрепленные в нормативных актах, но получившие общественное признание и реализуемые в правоотношениях. Кроме того, в отдельных случаях происходит принижение роли и значения принципов. Они рас сматриваются в качестве «вспомогательных элементов, предназначенных исключительно для обслуживания нужд, связанных с созданием и исполь зование нормативного массива и не приспособленных для непосредствен ' Колод1й A.M. Принципи права Укра'ши: Moнoгpaфiя. Киев, 1998. С. 11.

^ Иванов Р.Л. О понятии принципов права // Вестник Омского университета. 1996. Вып.

2. С. ного регулирования общественных отношений.' По мнению Т.Н. Добро вольской нринципы как общие руководящие идеи, отражающие объектив ные закономерности общественного развития, будучи абстрагированными на основе признания этих закономерностей, как правило, значительно опе режают во времени факт своего законодательного закрепления, ноэтому принципы - это категория мировоззренческая, а не нормативная.^ На наш взгляд, не следует абсолютизировать положение, согласно которому все правовые принципы не существуют вне конкретных норм права. Принци пы получают либо общезначимое признание, либо прямое закрепление в системе правовых норм.

Все это вполне справедливо и для принципов нормотворчества. Спе цифическим для них является лишь то, что, формируясь под влиянием объективных факторов, принципы нормотворчества лишь тогда будут эф фективно осуществлять регулятивное воздействие на субъектов нормо творческой деятельности, когда они получат достаточное нормативное за крепление, что полностью соответствует принципу законности правотвор чества.

На субъективность принципов указывает то, что они представляют собой продукт сознательной, интеллектуальной деятельности людей, фор мируются, проходя через их сознание, согласовываются с их волей. По этому принципы нормотворчества не просто руководящие положения и основополагающие идеи, но и внутренняя убежденность субъектов, участ вующих в рассматриваемом процессе, которая отражает определенный уровень правового сознания и правовой культуры. Они являются показате лем того, насколько адекватно та или иная правовая система соответствует фундаментальной для права идее справедливости, содержание которой ме няется в зависимости от многих объективных и субъективных факторов.

' Там же.

^Добровольская Т.Н. Принципы советского уголовного процесса. М., 1971. С. Это обусловлено тем, что принципы так или иначе корреспондируются с людьми, вовлеченными в сферу нормотворчества.

Ю.Г. Арзамасов считает, что принципы нормотворчества — это «ос новополагающие начала, основные идеи, на которые опирается разработ чик акта органа исполнительной власти в своей деятельности, результатом которой является создание правовых норм, как правило выраженных в нормативных правовых актах».' В последние годы наметилась тенденция расширительного понимания принципов нормотворчества, включения в рассматриваемую систему помимо вышесказанного, фундаментальных для всего права в целом принципов. В этой связи заслуживает внимания ут верждение о том, что наиболее значимые общесоциальные принципы справедливости, равенства, гуманизма через правосознание субъекта нор мотворчества влияют на весь процесс создания нормативного правового акта и, что особенно важно, в конечном итоге, служат конечной цели - эф фективному правовому регулированию. Принципы нормотворчества должны включать в себя руководящие идеи и основополагающие начала, которые давали бы субъектам нормотворчества обобщенное представление о том, в чем состоит сущность нормотворчества, и каким образом опреде ляются форма, границы и объем нормотворческой компетенции.

Таким образом, принципы нормотворчества должны предопределить приемы и способы реализации нормотворческой функции, которые есть в арсенале органов государственного управления. Как известно из теории права, совокупность приемов и способов, с помощью которых регулиру ются общественные отношения, составляют методологию права. Следова тельно, можно сказать, что принципы нормотворчества также носят мето дологических характер и имеют значение как для разработки теоретиче ских проблем, так и для решения практических задач нормотворчества.

' Арзамасов Ю.Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. С. 20;

Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормо творчество. Барнаул. 2004. С. Принципы нормотворчества достаточно четко определяют характер нор мотворческой деятельности и ее субъектный состав, характер связей в рас сматриваемом процессе, процедуру принятия нормативного правового акта как юридической формы управленческого решения. Принципы нормо творчества призваны определять сущность и структуру нормотворческого процесса, отображая представления людей о справедливости относительно «творения права», а также давать в обобщенном виде представление о формах, границах, объеме и методах нормотворчества. Все это позволяет заключить, что принципы нормотворчества выступают в виде нормативной основы регулирования нормотворческого процесса и отражают достигну тый уровень общественного правосознания и правовой культуры. Но принципы нормотворчества не только регламентируют основные парамет ры процесса нормотворчества, они (что также имеет важное значение) оп ределяют стратегию развития нормотворчества - одного из составляющей правотворчества - как элемента правовой системы, а также призваны слу жить критерием оценки действующего законодательства (в той его части, которая представлена подзаконными нормативными актами).

Кроме того, необходимо обратить внимание еще на один аспект рас сматриваемой проблемы. Довольно спорным в науке является вопрос о форме выражения принципов. Так, по мнению С Е. Фролова (относительно принципов права) «принцип права существует только в определенной форме права (нормативном акте и т.п.). Принципы же правосознания, в том числе научного - в форме понятий, идей и идеалов».' Нам ближе имеющий место в юридической науке традиционный подход, согласно которому раз личают два способа выражения принципов: непосредственное формулиро вание их в норме права (текстуальное закрепление или легальное) и выве дение идей и положений, признаваемых юридической наукой и практикой ' Фролов С Е. Принципы права (вопросы теории и методологии). Автореф. дисс... капд.

юрид. наук. Н.Новгород. 2001. С. в качестве принципов из содержания ряда норм (содержательное закрепле ние или косвенное). Для принципов нормотворчества характерны оба ме тода, хотя и не в равной степени.

Следует отметить, что особенностью современного этапа развития нормотворчества является то, что в нормативных правовых актах, посвя щенных регулированию отношений в сфере нормотворчества, есть статьи, закрепляющие принципы организации нормотворческого процесса. Так, в СТ.2 Закона Иркутской области «О законах и иных областных норматив ных правовых актах» в качестве основных принципов нормотворчества ор ганов государственной власти области получили закрепление принципы разделения властей, законности, гласности, планирования и согласования действий субъектов законодательной инициативы.' Эти же принципы на шли свое выражение и в Законе Республики Алтай.^ В Областном законе Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» в ка честве таковых в ст. 3 названы принципы: законности;

отражения в право вых актах интересов населения;

демократизма и гласности в процессе раз работки и принятия правовых актов;

единства, полноты и непротиворечи вости системы правовых актов;

планомерности и оперативности право творчества;

соблюдения правил законодательной техники;

обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

открыто сти и доступности информации о принятых правовых актах.^ По нашему мнению, необходимо положительно оценить тенденцию текстуального за крепления принципов нормотворчества, так как непосредственное форму лирование принципов в текстах нормативных правовых актов призвано способствовать эффективности нормотворческой деятельности органов го ' Закон Иркутской области «О законах и иных нормативных правовых актах» от 17.01.1997 № 4 - 0 ^ Ст. 3 Закона Республики Алтай «О нормативных правовых актах Республики Алтай»

от2.06.1999;

12-21 /Звезда Алтая от 10.07.1999№ ^ Областной закон «О правовых актах в Свердловской области от 10.03.99 № 4-03» / Областнная газета от 13.03.99 № сударственного управления. Будучи нормативно закрепленными, правовые принципы приобретают регулирующее значение, воздействуя на право сознание субъектов нормотворчества, и выступают в качестве исходных начал дальнейшего развития нормотворческой деятельности. Однако сле дует отметить тот факт, что однозначного подхода к перечню рассматри ваемых принципов нет.

Что касается непосредственного закрепления принципов нормотвор чества в нормативных актах отдельных министерств и ведомств, то прове денный анализ нормативных документов^ показывает, что таковое отсут ствует вовсе. Но это не означает отсутствия руководящих начал в непо средственной нормотворческой деятельности органов государственного управления. В научной юридической литературе, в частности по админи стративному праву, указывается, что «в системе исходных начал право творческой деятельности органов исполнительной власти важное место принадлежит ее принципам — то есть руководящим, основополагающим положениям и идеям, которые призваны пронизывать всю правотворче скую деятельность органов исполнительной власти и выполнять в ней на правляющую роль».'^ В числе таковых называют законность, научность, объективность, конкретность, эффективность (оптимальность), техниче ское совершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм и глас ность.^ Имеются и другие точки зрения на систему принципов нормотвор чества. В этом смысле нельзя говорить об устоявшейся в науке позиции.

По нашему мнению, позитивную роль в разрешении данной проблемы ' См., напр: Постановление Правительства РФ от 13.08 1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполни тельной власти и их государственной регистрации»;

Приказ ГТК от 14.12. 2000 № «Об утверждении Положения о нормативных правовых актах ГТК России»;

Приказ МПР от 6.08.2002 №. 485 «Об организации законопроектных и нормативно-правовых работ Министерства природных ресурсов Российской Федерации»;

Приказ МВД РФ от 27.07. 2003 № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»

^ Костенпиков М.В. Указ. соч. С. ^ Там же. С. могла бы выполнить в рамках теории научная разработка вопроса о крите риях выделения принципов нормотворчества. В современных условиях формирования правового государства, дальнейшего расширения демокра тических начал в деятельности органов государственного управления по становка этой проблемы приобретает большую научную и практическую значимость и актуальность. Возможно, на наш взгляд, в качестве универ сальных критериев системы политико-правовых и организационно технологических принципов нормотворчества назвать целенаправлен ность;

первоначальность исходного положения;

его фундаментальность;

объективность и предметную определенность;

императивность и значи мость для всего нормотворческого процесса;

выраженность в нормах права или выводимость из их содержания.

Резюмируя сказанное, отметим, что принципы нормотворчества представляют собой объективные по своей сути и субъективные по форме отражения основополагающие идеи, руководящие начала, исходные поло жения, носящие наиболее общий, фундаментальный характер, выраженные в нормах права или выводимые из их содержания, имеющие императивный характер и обязательные для всех субъектов нормотворческой деятельно сти, определяющие характер нормотворческой деятельности и ее субъект ный состав, характер связей в рассматриваемом процессе, процедуру при нятия нормативного правового акта как юридической формы управленче ского рещения и выражающие его направленность, социальная ценность которых состоит в обеспечении эффективности правового регулирования.

Принципы нормотворчества представляются в виде системы, определяю щей организацию нормотворческой деятельности, методы, способы и средства создания нормативных правовых актов. Все принципы взаимо связаны: соблюдение одних способствует реализации других и, наоборот, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на всем процессе нормотворчества.

§ 2. Классификация принципов нормотворчества Принципы нормотворчества являют собой наиболее общие правила, в которых выражены осознанные конкретные потребности в правовом ре гулировании общественных отнощений и отражают требования объектив ных закономерностей. В своей совокупности они образуют систему, для которой характерно наличие определенных связей, отражающих роль и значение отдельных основополагающих начал, которые являются фунда ментом (базой) процесса «творения права» органами государственного управления. Они лежат в основе механизма создания правовой нормы, служат критерием правомерности и эффективности деятельности органов исполнительной власти в указанной сфере. В научном плане система и классификация принципов нормотворчества в достаточной степени еще не отработаны и это, несмотря на то, что органы государственного управле ния достаточно интенсивно занимаются нормотворческой деятельностью, результатом которой является издание огромного количества нормативных правовых актов.

Относительно значения принципов в рассматриваемой сфере дея тельности, следует согласиться с мнением, что «правотворчество, в силу своей практической значимости, строится на рациональных и прагматиче ских принципах, соблюдение которых в процессе по соверщенствованию действующего законодательства дает возможность избегать правотворче ских ошибок, ведет к большей отдаче от применения правовых актов, оп равдывает социальные ожидания, вкладываемые в новые законы».' Анализ литературы, посвященной вопросам правотворчества свидетельствует, что разные авторы в качестве принципов правотворчества традиционно назы вают демократизм, законность, научность. На этом единство взглядов, по жалуй, заканчивается. Кроме названных, по мнению А.С. Пиголкина сле ' Оксамытный В.В. Теория государства и права. М., 2004. С. дует выделить следующие принципы всего правотворческого процесса в целом: профессионализм, тщательность и скрупулезность подготовки про ектов, техническое совершенство принимаемых актов.' А.Б. Венгеров от носит к принципам правотворчества еще один - исполнимость.^ По словам А.В. Малько правотворчеству также присущи профессионализм, глас ность, оперативность.'' Следует отметить, что в нормативных правовых ак тах, посвященных регулированию отношений в сфере нормотворчества, в статьях, закрепляющих принципы организации нормотворческого процес са имеет место еще большая разноголосица."* Определенный научный интерес представляет подход А.А. Кененова и Г.В. Чернобеля. По их мнению, законотворческий процесс как особая форма правотворческой деятельности государства по разработке и уста новлению правовых норм есть творческий процесс, строящийся на осново полагающих принципах, образующих его логические основы. В качестве таковых выделяются: принцип адекватного отражения нормативно правовых потребностей;

принцип понятийной определенности;

принцип модальной сбалансированности и принцип ретребутивной обеспеченно сти.^ На наш взгляд указанные принципы действительно важны. При этом следует отметить, что в научной литературе они имеют и иное терминоло гическое обозначение. Так принцип адекватного отражения нормативно правовых потребностей это не что иное как принцип объективности, а принцип понятийной определенности соответствует принципу техническо го совершенства. Принцип модальной сбалансированности, означающий ' Общая теория права// Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 201- ^ Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2002. С. ^ Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С.298- ''См., напр., Закон Иркутской области «О законах и иных нормативных правовых ак тах» от 17.01.1997 No 4-03;

Ст. 3 Закона Республики Алтай «О нормативных правовых актах Республики Алтай» от 2.06.1999;

12-21 / Звезда Алтая от 10.07.1999 №. 93;

Обла стной закон «О правовых актах в Свердловской области от 10.03.99 № 4-03» / Област ная газета от 13.03.99 № ^ Кененов А.А, Чернобель Г.В. Логические основы законотворческого процесса. // Пра воведение.1991 № 6. С. сбалансированность правовых нормативов, соотношение законов и подза конных актов во многом совпадает в содержательном плане с принципом законности, а оптимальность и эффективность в определенном смысле с принципом ретребутивной обеспеченности.


Научный вклад в решение проблемы вычленения принципов пред ставляет их классификация, данная В.В. Оксамытным.' Он выделяет две группы принципов. Первую группу составляют «наиболее воспринимае мые начала, заложенные в правотворчество». В качестве таковых призна ются принципы демократизма, законности, научной обоснованности, сис темности, компаративности (сопоставимости). Вторую группу представ ляют «иные, узко профессиональные принципы». Это принцип исполни мости, принцип оперативности, принцип связи с практикой, принцип пла нирования, принцип профессионализма, принцип тщательности и скрупу лезности подготовки законопроектов, принцип технического совершенст вования принимаемых нормативных актов.

Все названные выше принципы правотворчества имеют определяю щее значение для построения системы принципов ведомственного нормо творчества. Становление современной правовой системы России предпо лагает построение такой системы принципов нормотворчества, которая бы в максимальной степени отражала уровень развития общей культуры пра вотворчества.

Касаясь непосредственно принципов управления и принципов орга низации и функционирования исполнительной власти, имеющих значение для осуществления рассматриваемой деятельности, следует отметить, что в настоящее время в литературе еще нет четко построенной системы прин ципов управления. Принципы развиваются, совершенствуются, конкрети зируются.^ Применительно к нашему исследованию, возможно вычлене ' Оксамытный В.В. Указ. соч. С. 374 - Социальный менеджмент. Под ред. Д.В. Валового. М., 1999. С. 124- ние следующих принципов:

Принцип социальной ориентации управления. Провозглашение Рос сии как социального государства означает, что государство в целом и ор ганы государственного управления в частности обязаны эффективно обес печивать права и законные интересы граждан.

Принцип научной обоснованности. Без учета объективных законо мерностей и применения современных научных методов и подходов не возможно эффективное функционирование всей системы государственно го управления.

Принцип системности. Данный принцип предполагает всесторон нюю проработку принимаемых решений, анализ экономических, социаль но-политических и культурных проблем в процессе решения управленче ских задач.

Принцип эффективности (оптимальности). Эффективность управле ния обеспечивается различными методами и средствами, при этом его су тью является достижение поставленной цели в кратчайшие сроки и с наи меньшими затратами.

Принцип демократизма. Важную роль здесь призвано сыграть конст руктивное сотрудничество государственных структур и гражданского об щества.

Вышеназванные принципы являются общими принципами управле ния. Возможно также и выделение принципов управления организационно технологического характера:

Принцип разделения труда. Четкое определение компетенции, функ ций и полномочий органов государственного управления обеспечивают, в конечном счете, его эффективность.

Принцип иерархичности. Вся система органов государственного управления имеет иерархическую структуру, где нижестоящие органы Ст. 7 Конституции РФ управляются и контролируются вышестоящими. Этим обеспечивается единство исполнительной власти.

Принцип оптимального сочетания централизации и децентрализа ции. Суть этого принципа состоит в оптимальном распределении полномо чий при принятии управленческих решений и предполагает необходимость сочетания единоначалия и коллегиальности в управлении.

Что касается частных принципов управления, то, несмотря на весьма ограниченную сферу их действия, они играют значительную роль в про цессе функционирования органов исполнительной власти. Так, в Положе нии о федеральной государственной службе (ст. 1), в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 5) пе речислены основные принципы организации и действия государственной службы. Государственная служба основана на принципах:

- верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными ин струкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

- приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредст венного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

- единства системы государственной власти, разграничения предме тов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Фе дерации;

- разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

- равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

- обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестояшими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федера ции;

- единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

- профессионализма и компетентности государственных служащих;

- гласности в осуществлении государственной службы;

- ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

- внепартийности государственной службы;

отделения религиозных объединений от государства.

Эти принципы в той или иной мере находят свое воплощение и в процессе нормотворчества органов государственного управления. Но, при этом, не все принципы реализуются на всех стадиях нормотворчества.

Пределы осуществления того или иного принципа определяются общими задачами и непосредственными задачами конкретной стадии.

В учебной и научной юридической литературе нет единого подхода к классификации принципов нормотворчества, нет и единства мнений по по воду содержания тех или иных принципов. По словам В.В. Ровного, «лю бая проблема, связанная с принципами, обусловлена, прежде всего, тем, что одно и то же явление в целом одинаково верно может быть охаракте ризовано ссылкой на различный набор принципов, круг которых в извест ной мере является гибким (эластичным), а сами нринципы при этом могут быть как глобальными и подчиняющими себе чрезвычайно широкий круг явлений порой мало похожих друг на друга и никак не связанных взаимно, так и специфическими, присущими какому-либо единичному явлению».' Исключительно широким спектром обладает принцип законности, распро страняющий свое влияние практически на все явления, находящиеся в ' Ровный В.В. Принципы иснолнения обязательств (вопросы динамики)// Сибирский юридический вестник. 1999. № 1. С. сфере правового регулирования. Ко второй группе можно отнести, напри мер, принцип технического совершенства (соблюдения правил законода тельной техники).

Принципы нормотворчества весьма разнообразны. Одни из них, по своей сути являются общеправовыми принципами, другие носят организа ционный характер и вытекают из принципов организации управления.

Принципы нормотворчества не являются произвольными конструк циями человеческого разума. Как уже было отмечено, они выступают осо бой формой выражения объективных социальных закономерностей. Фик сируя в своем содержании необходимые и существенные связи, имеющие ся в обществе и праве, принципы позволяют установить такой порядок общественных отношений, который в наибольшей степени способствует их упрочению и развитию.' Поскольку природа принципов нормотворче ства, безусловно, социальная, то решение поставленной проблемы невоз можно без определения их истоков. В качестве таковых могут выступать политика, экономика, мораль, идеология и иные сферы общественной жизни. В принципах нормотворчества можно увидеть отражение социаль ных закономерностей двух типов. Одни охватывают своим влиянием все общество в целом, другие же присущи правовым отношениям и характер ны только праву как особому регулятору отношений в социуме. В соответ ствии с данным делением возможно выделить два типа принципов нормо творчества. Для первого типа характерно то, что в их содержании в кон центрированном виде отображены самые существенные черты общест венных отношений, являющихся предметом правового регулирования. Эти руководящие положения получили название общесоциальных (или други ми словами социально-политических) принципов.^ Примером таковых вы ступают принципы демократизма, гуманизма, гласности.

' Иванов Р.Л. Указ. соч.. С. ^ Явич Л.С. Право развитого социалистического общества: сущность и принципы. М.

1978. С. 37: Иванов Р.Л. Указ. соч. С. Принципы законности, единства, полноты и непротиворечивости системы правовых актов;

планомерности и оперативности правотворчест ва;

соблюдения правил законодательной техники;

обязательности создания механизмов реализации нормативных правовых актов;

гласности (откры тости и доступности информации о принятых правовых актах) — это прин ципы второго типа, носящие название специально-юридических.' В них мы находим выражение специфических особенностей, характерных для правового регулирования отношений в сфере нормотворчества.

При этом следует особо подчеркнуть, что категория «принцип» име ет и философскую природу. «Принцип аккумулирует в своей свернутости весь ход познавательного процесса, интегрирует в себе категориальные определения, законы, идеи. Имманентно содержа в себе экспликацию по следующих познавательных определений, логику предметного отношения, принцип, таким образом, выступает как идеальная превращенная деятель ности».^ Принцип может выступать активным способом систематизации, организации нового содержания, способным направлять и корректировать весь процесс получения и развития нового содержания.^ Содержание принципов вообще и принципов нормотворчества в частности непосредст венно зависит от способности человеческого мышления постигнуть сущ ность социальных процессов, установив главное, основное и необходимое.


Результаты такой интеллектуальной деятельности формулируются в абст рактной форме в виде фундаментальных понятий, качество каковых и при обретают принципы той или иной социальной деятельности. Сказанное по зволяет выделить еще один тип принципов - философские (или социально философские) принципы нормотворчества. К этой группе следует отнести принципы научности, объективности, оптимальности.

Кроме того, можно выделить группы стратегических принципов нор ' Там же.

^ Исмагамбетова З.Н. Указ. соч. С. ^ Там же. С. мотворчества, синтезирующих все существующие нринцины, это - ориен тированность нормотворчества на дальнейшее развитие законодательства для достижения эффективности правового регулирования;

соответствия содержания нормотворчества современным и прогнозируемым тенденциям развития правовой системы;

оптимального сочетания правовых и органи зационных начал в нормотворческом процессе;

соответствия результатов нормотворческой деятельности целям, обусловленным конкретной сферой регулируемых общественных отношений, обеспечения последних необхо димым уровнем правовой регламентации.

Совокупность принципов нормотворчества можно разбить на три группы:

- общие, включающие в себя принципы объективности, научно сти, оптимальности;

- принципы, объемлющие весь процесс нормотворчества и адекват ную ему систему государственного управления (демократизм, гу манизм, гласность, законность);

- принципы, относящиеся к содержанию нормотворческого процес са (оперативность, профессионализм, техническое совершенство).

Возможна классификация принципов нормотворчества, в основе ко торой лежит их целевое предназначение непосредственно в организацион но-правовом механизме регламентации нормотворческого процесса. Пер вую группы составляют принципы организации нормотворческого процес са (принципы регламентации поведения субъектов нормотворчества);

вто рую - собственно правовые принципы (принципы построения норматив ной базы). В этой классификации возможно выделение еще одной группы принципов, которые в определенной мере дополняют названные выше (гласность, демократизм, гуманизм).

Нормотворческая деятельность представляет собой разновидность управленческой деятельности, в связи с чем, на наш взгляд, возможно применение классификации общих принципов управленческой деятельно сти, имеющей место в теории управления, в соответствии с которой воз можно выделение общественно-политических принципов (демократизм, гласность);

структурно-функциональных (оптимальность, научность, принципы разделения законодательной, исполнительной и судебной вла сти, разграничения предметов ведения и разделения труда, сочетания цен трализации и децентрализации);

принципов управленческой деятельности (профессионализм).

По степени выражения в праве необходимо говорить о двух видах правовых принципов:

1. принципы-идеи - это принципы, выработанные в процессе форми рования системы законодательства и его реализации. Они не закреплены прямо в нормах права, но на них основывается ряд норм. Поэтому их мож но обозначить еще как принципы, предопределяющие правовые нормы.

Данные принципы могут быть только общими. Например, Конституцион ный Суд РФ при обосновании своих решений широко использует понятие «общие принципы права». В частности, к их числу Конституционный Суд РФ относит такие принципы как справедливость и гуманизм. Причем эти принципы применяются вне зависимости от того закреплены ли они в кон кретных нормах права, которые регулируют рассматриваемые правоотно шения, или нет. А самое главное, при их применении Конституционный Суд РФ исходит из того, что эти общие (общеправовые) принципы обла дают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют со держание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, но сят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права.

2. принципы, прямо закрепленные в нормах права, так называемые нормы-принципы.

в зависимости от сферы действия принципы нормотворчества мож но разделить на две группы в соответствии с видами правотворчества:

1. общие, которые распространяются на весь процесс правотворчест ва в целом, включая законотворчество и ведомственное нормотворчество;

2. принципы, которые распространяются непосредственно на нормо творческую деятельность органов государственного управления.

Признавая возможность и необходимость научной разработки всех этих классификаций необходимо все-таки отметить, что на практике во многом они носят весьма условный характер. Вместе с тем, современное состояние нормотворческой деятельности органов государственного управления требует разработки единых подходов как к проблеме нормо творчества в целом, так и системы принципов, лежащих в основе этого процесса в частности. Успех дела решает не тот или иной принцип, а сис тема принципов, в которой каждый из принципов находится в тесной связи с другими принципами. Лишь во взаимодействии они способны выполнить свои функции. При достаточно высокой степени обобщенности содержа ния принципов, применение каждого из них возможно лишь путем сопос тавления с содержанием других.

§ 3. Особенности прннцинов ведомственного нормотворчества Научная разработка принципов нормотворчества, их глубокий и все сторонний анализ представляются необходимыми в силу нескольких при чин. Во-первых, можно констатировать тот факт, что сложился определен ный набор этих принципов, большая часть которых получила общее при знание. Во-вторых, особая актуальность и интерес обращения к принципам ведомственного нормотворчества обусловлены сегодняшними проблемами формирования в стране единого правового пространства и проведения ад министративной реформы. Пока не будет выработан единый подход к сис теме принципов ведомственного нормотворчества, невозможно выявление их достоинств и недостатков, границ применения, определения перспектив развития, выявления и формулирования новых принципов.

Построение системы принципов ведомственного нормотворчества предполагает не только констатацию и формулирование названных прин ципов, но и выявление их природы. Фактически для этого необходимо вы яснить общее и особенное в принципах правотворчества и ведомственного нормотворчества. На первый взгляд практически любой принцип нормо творчества есть и принцип правотворчества, но только на первый взгляд.

Поскольку, даже, несмотря на совпадение формулировок, само содержание принципа определяется и специфицируется в зависимости от особенностей органов государственной власти, их компетенции в рассматриваемой сфе ре. Причем выделение принципов ведомственного нормотворчества не вносит никакого противоречия в существующую систему принципов пра вотворчества, а лишь выделяет те их стороны, которые имеют основопола гающее значение для нормотворческого процесса органов государственно го управления. По мнению Ю.Г. Арзамасова «основные принципы нормо творчества в ведомственном правовом регулировании имеют свои особен ности и преломляются по-своему. Кроме этого, существуют и специальные начала, характерные только для ведомственного нормотворчества».' Вы водить принципы нормотворческой деятельности органов государственно го управления необходимо из сущности ведомственного нормотворчества.

Эффективное рещение всего спектра задач, стоящих перед государ ством на современном этапе, требует постоянного совершенствования процессов управления обществом на основе правотворческого процесса.

Под термином «управление» чаще всего понимают «воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество. Барнаул. 2004. С. со стороны людей».' Государственное управление (исполнительная дея тельность) может быть определено как одна из форм деятельности упол номоченных на то субъектов, состоящая в практической организации осу ществления его задач и функций, в непосредственном повседневном руко водстве социально-политическими, социально-культурными отраслями, хозяйственной и межотраслевыми сферами деятельности на основе и во исполнение законов. Таким образом, государственное управление рас сматривается как исполнительно-распорядительная деятельность, осуще ствляемая системой органов исполнительной власти. По своему назначе нию этот вид государственной деятельности осуществляется на принципе разделения власти. Именно в ее рамках реализуются властные полномочия субъектов исполнительной власти, поэтому можно сделать вывод, что все субъекты исполнительной власти являются звеньями единой системы го сударственного управления.

Для управленческой деятельности характерны определенные фор мы'', однако «однозначная классификация форм управленческой деятель ности затруднительна ввиду их большого разнообразия».'* Функции госу дарства практически реализуются посредством организации осуществле ния того или иного управляемого социального процесса. Специальными органами, которые непосредственно осуществляют управленческую дея тельность, являются органы исполнительной власти, органы государствен ного управления. В общей теории государства и права и в науке государст венного права организацию практического осуществления функций госу дарства принято понимать как исполнительно-распорядительную деятель ' Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2001. С. ^ Коренев А.П. Административное нраво России. Учебник. В 3-х частях. Часть 1. М., 1999. С. • Об этом подробнее см.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., ^ 1970. С. ^ Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: учебник / Под ред. В.И. Попова. М., 2000. С.205- ность органов государственного управления. Это позволяет использовать в нашем исследовании понятия «исполнительно-распорядительная дея тельность» и «управленческая деятельность» государственных органов как равнозначные.

Что касается встречающихся в литературе обозначений государст венных органов «органы государственного управления», «органы испол нительной власти», «исполнительно-распорядительные органы», то мы со гласны с подавляющим большинством авторов, также ставящих знак ра венства между ними.' Орган государственного управления может быть представлен как «как целостное структурно оформленное самостоятельное социальное об разование, функционально осуществляющее исполнительную и распоря дительную деятельность в целях решения задач общества и государства в социально-политической, социально-культурной, хозяйственной и межот раслевых сферах государственной деятельности». В качестве признаков, характерных для названных органов являются: во-первых, подзаконный характер деятельности органов исполнительной власти;

во-вторых, наде ление их правом издавать подзаконные юридические акты, в том числе и нормативного характера;

в-третьих, подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим;

а также оперативная самостоятель ность в пределах их компетенции.

Система исполнительных органов в Российской Федерации"^ нред ставлена в двух уровнях (что соответствует принципу федерализма): это федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации и ор ганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Федераль ' См., напр. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишев З.А. Российское административ ное право. М., 1996. С. 68-74;

Коренев А.П. Указ. соч. С. 9,12, ^ Коренев А.П. Указ. соч. С. ^ Подробнее о классификации иснолнительных органов государственной власти см.:

Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2002. § ные государственные органы делятся на две группы: 1. Центральные (об щефедеральные). Это Правительство, министерства, государственные ко митеты, агентства, службы, надзоры. Они обладают полномочиями на всей территории России. 2. Территориальные федеральные органы специальной компетенции, полномочия которых распространяются лишь на части ее территории (например, командование военного округа, областной военко мат, районный отдел внутренних дел). Государственные органы исполни тельной власти субъектов Федерации представлены центральными (рес публиканскими, краевыми, областными, окружными, городов федерально го значения) органами. Это главы исполнительной власти субъектов Феде рации, Правительства субъектов Федерации. Кроме того, в субъектах Фе дерации также создаются и действуют территориальные органы исполни тельной власти субъекта Федерации как общей, так и специальной компе тенции.

Органы исполнительной власти выполняют свои функции посредст вом самых разных действий. Это и издание правовых актов управления, и совершение действий юридического и организационного характера, и вы полнение материально-технических операций.' Одной из форм управлен ческой деятельности министерств и ведомств является нормотворчество, призванное реализовывать цели и задачи государственного управления.^ Наделение министерств и ведомств нормотворческими полномочиями объективно следует из сущности исполнительно-распорядительной дея тельности, в основу которой положено разделение труда по реализации государственной власти.

Осуществляется данный вид юридической деятельности как на ком петенционной, так и на делегированной основе и направлен он, прежде всего, на разработку и утверждение ведомственных норм, регулирующих 1 Административное право: учебник для вузов / Под ред. В.Я. Кикотя. М., 2003. С. ^ См.: Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970;

Дрейшев Б.В. Пра вотворчество в советском государственном управлении. М., РОССИЙСКАЯ ГОСУДЛРСТВЕПНАЙ ^^ BHMHOTEKi как внутриминистерские, так и внешние общественные отношения.' Этим, очевидно, обусловлено, предложенное В.И. Кожевиным, использование в научном обороте термина «ведомственное правотворчество».^ В.О. Елеон ский для обозначения этой деятельности предлагает использовать иное на звание - внутриведомственное поднормотворчество.'' Нам ближе все-таки в рассматриваемом контексте употребление термина «нормотворчество»

или «ведомственное нормотворчество».

Представляет интерес определение нормотворческой деятельности, как «научной и организационной деятельности по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостанов лению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов».'* На наш взгляд, данное определение неоправданно ши роко трактует рассматриваемое явление. Так, например, весьма спорно от несение толкования к нормативной деятельности, поскольку в процессе толкования не идет создания правовых норм, даются лишь разъяснения уже имеющихся. В механизме правового регулирования ведомственное нормотворчество носит вспомогательный характер, поскольку направлено на обеспечение реализации правовых норм, содержащихся в законодатель ных актах. Несмотря на, как уже было сказано, вспомогательный характер, ведомственное нормотворчество играет отнюдь немаловажное значение в рассматриваемом механизме. На сегоднящний день ни в юридической нау ке, ни в реальной жизни нет единства мнений по вопросу о необходимости ведомственного нормотворчества. В одних случаях предлагается лишить ' Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации.

Барнаул, 2003. С. Кожевин В.И. Некоторые аспекты нормативно-правовой основы деятельности орга нов внутренних дел // Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях.: Вестник БЮИ МВД России. Барнаул, 2000.

С. 142.

^ Елеонский В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел. Автореф. дис... канд.

юрид. наук. М., 1992. С. 16- ^ Ст. 1 Главы 1 Раздела 1 Закон Республики Беларусь «О нормативных нравовых актах Республики Беларусь»

министерства и ведомства всех правотворческих функций,' считая, что за кон должен быть конкретным и иметь прямое действие.^ В других выска зываются предложения ограничить ведомственное нормотворчество рам ками закона. Так, например, Минэкономразвития разработало проект зако на «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регули рования предпринимательской деятельности», направленный на ограниче ние ведомственного нормотворчества в указанной сфере.

По нашему мнению, в целях повышения эффективности правового регулирования необходимо повышение как качества законов, так и каче ства подзаконных актов. Другими словами необходимо последовательно совершенствовать нормотворческую деятельность министерств и ве домств. Посредством нормотворческой деятельности министерства и ве домства призваны обеспечивать эффективность правового регулирования общественных отношений в различных сферах общественной жизни. Ак туальным вопросом сегодняшнего дня является разработка, нормативное закрепление и внедрение в деятельность органов исполнительной власти новой административной политики, соответствующей стандартам право вого демократического государства.'^ Нормотворческая деятельность орга нов государственного управления связана с регулированием отношений, непосредственно воздействующих на развитие демократических начал го сударственной жизни.

Конкретное содержание нормотворческой деятельности обусловлено ее назначением. Для выполнения возложенных на них задач органам госу дарственного управления необходима достаточная нормативная база, ко торая по понятным причинам не может быть представлена непосредствен ' См., напр., Е. Пашкина Касьянов будет управлять финансовым рынком. Ведомствен ное нормотворчество прикроют// Российская газета, 11 ноября 2003г.

^Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С. Шергин А.П. Права человека и административная политика // Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел: Материалы научно практической конференции. М., 1994. С. 57- но только законами. В своей повседневной деятельности министерства и ведомства руководствуются также нормами, содержащимися в норматив ных правовых актах, носящих подзаконный характер. Нормотворческая деятельность органов государственного управления, «в отличие от других видов деятельности органов исполнительной ветви власти (издания актов применения права, актов-действий, организационных мероприятий и т.д.) имеет своей целью и назначением создание правовых норм, т. е. формаль но-определенных правил поведения общего характера, если эти правила распространяются на всех граждан, или правил узковедомственной на правленности, если нормативные предписания рассчитаны только на со трудников того или иного ведомства».' Этим, по мнению Ю.Г. Арзамасо ва, и определяется само содержание юридического термина «нормотворче ство»,^ в пределах которого государственное управление осуществляется посредством установления на основе и во исполнение закона необходимо го правового регулирования общественных отношений.

Нормотворческими полномочиями обладают практически все госу дарственные органы в пределах своей компетенции. Результатом нормо творчества является значительный массив нормативных правовых актов, направленных на реализацию функций государственного управления. В юридической литературе традиционно нормативный правовой акт опреде ляется как официальный властный документ компетентного правотворче ского органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы."' Но при этом следует отметить, что имеют место и иные подходы.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.