авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Сысоев, Юрий Евгеньевич Системообразующие принципы нормотворчества Москва ...»

-- [ Страница 2 ] --

Так, В.В. Черников"^ в своем исследовании, посвященном непосредственно ведомственному нормотворчеству в системе Министерства внутренних дел ' Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество. Барнаул. 2004. С. ^ Там же.

^ Теория государства н права / Под ред. В.П. Малахова, В.Н. Казакова. Екатеринбург.

2002. С. " Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых ак ^ тов управления. М., 1996. С. России определяет нормативные правовые акты органов внутренних дел как официальные письменные документы, изданные уполномоченными на то должностными лицами органов внутренних дел, которые устанавлива ют, отменяют или отменяют нормы права. Это акты управления, представ ленные в виде составленного законным порядком документа, правоуста навливающего характера.

Важнейшей чертой является их подзаконность. В юридической нау ке есть мнение согласно которому нельзя понимать «подзаконность» актов министерств и ведомств таким образом, будто они могут издавать акты только по вопросам, урегулированным законом.' Это утверждение вполне согласуется с положением, содержащимся в п. 1 Правил подготовки норма тивных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В нем говорится, что «нормативные право вые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, Постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов ис полнительной власти в пределах их компетенции». Отсюда следует, что органы государственного управления в пределах предоставленной компе тенции вправе устанавливать нормы для регулирования тех или иных от ношений, не регламентированных законом, если это вытекает из задач, связанных с реализацией предписаний закона. Как совершенно верно от мечено Ю.Г. Арзамасовым: «Ведомственные нормативные акты, обобщая 'См.: Грузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995;

Иванов Л. Законотворчеству больше порядка и согласованности // Российская юстиция. 1996. № 8;

Игнатенко В.В.

Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термина. Ир кутск. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни тельной власти и их государственной регистрации, утв. Пост. Правительства РФ от 13.08.97 Х2 1009 (с изм. от 11.12.97,6.11.98, 11.02.99, 30.09.02) // СЗ РФ. 1997..№3.

Ст. 3895;

.№ 50. Ст. 5689;

1998. № 47. Ст. 5771;

1999. № 8. Ст. 1026;

2002. № 40.

Ст. социальный опыт (юридический, региональный, исторический и т.п.) на современном этапе принимаются не только в соответствии с законами, правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, но в определенных случаях во исполнение и в со ответствие нормативных документов субъектов Российской Федерации и в связи с этим они не только конкретизируют, детализируют и организаци онно обеспечивают предписания, содержащиеся в этих актах, примени тельно к конкретным видам общественных отношений, но и в соответст вии с принципами гуманизма и демократии выражают согласованную во лю субъектов правовых отношений, выступают средством социального компромисса».' Подзаконность ведомственных нормативных актов также не означает и их слабой юридической обязательности. Несмотря на то, что их нормы не имеют характерных для закона всеобщности и верховенства, они обладают необходимой юридической силой.

Особенностью ведомственных нормативных правовых актов являет ся также высокая степень конкретизации и детализации содержания. Их характер в наибольшей степени обусловлен целями и задачами государст венного управления. Они должны отвечать принципу законности как по форме, так и по содержанию;

быть изданными в пределах компетенции со ответствующего органа государственного управления;

в случаях, установ ленных законом, подлежать государственной регистрации;

в установлен ных случаях публиковаться (обнародоваться) для всеобщего сведения;

приводиться в соответствие с актами, изданными высшими органами госу дарственной власти. Кроме того, принятие и последующая реализация нормативных правовых актов осуществляются в строго установленном процедурно-процессуальном порядке и обеспечиваются в необходимых случаях мерами государственного воздействия. Особые требования уста ' Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федера ции. Барнаул. 2002. С.130- новлены и в отношении их документального оформления.

Кроме того, на наш взгляд, для раскрытия специфики ведомственно го нормотворчества, необходимо подчеркнуть присущую этому процессу технологичность. Технология разработки нормативного акта - это и орга низационные технологии, т.е. некие процедуры (регламент), устанавли вающие последовательность работы, обязанности участников процесса, требования к результату на каждом этапе, методическое обеспечение всех процедур и специальные технологии, поддерживающие каждый этап (про цедуру) работы над проектом.' Организационные технологии возможно рассмотреть в рамках непосредственно организации самого процесса нор мотворчества, для которого характерен последовательный, поэтапный ха рактер.

Необходимо сделать еще одно замечание: динамизм нормотворче ской деятельности, ее сложный характер требуют дальнейшего совершен ствования технологий ее осуществления. Это, прежде всего, относится к этапу, который составляет начало правотворческого процесса, обеспечи вает установление условий и предпосылок издания нормативного акта Главными определяющими особенностями ведомственного нормо творчества являются его управленческий характер и ярко выраженная под законность. Кроме того, нормотворческой деятельности присущи техноло гичность и динамизм. Эти особенности обуславливают и специфику прин ципов ведомственного нормотворчества. Но, как уже было сказано в пре дыдущем параграфе настоящего исследования, на сегодняшний день в за конодательных актах нет единого четко сформулированного перечня рас сматриваемых принципов. Нет единства мнений в отношении системы принципов, на которых базируется нормотворческая деятельность мини стерств и ведомств и в юридической литературе. Нринципы деятельности ' Волчинская Е.К. Использование российских информационных систем в области права при разработке законопроектов // Сб.: Информатика и право. Н.Новгород, 2000. С. органов исполнительной власти по разработке и принятию правовых актов отражают наиболее существенные стороны данной деятельности. Являясь основополагающими положениями и идеями, они пронизывают весь про цесс нормотворчества. Учитывая их регулятивный характер, следует отме тить, что они должны быть четко сформулированы, логически обоснованы, отражать специфику нормотворческого процесса. При этом решающее зна чение имеют как накопленная практика нормотворческой деятельности, так и складывающиеся объективные потребности, а также достигнутый уровень правового сознания.

Таким образом, принципы нормотворчества — это исходные руково дящие положения, которые отражают закономерности нормотворческого процесса и определяют его содержание, технологию и организацию всех его стадий. Система принципов нормотворчества: отражает систему зако номерностей;

имеет преимущественное отражение одной или нескольких закономерностей в одном или нескольких принципах;

она определяет со держание, технологии, методы и формы нормотворчества;

имеет место влияние преимущественно отдельных принципов или на содержание, или на методы, или на формы рассматриваемого процесса. Центральное место в системе занимает принцип законности, который воздействует на все ос тальные. Кроме принципа законности, детальному анализу будут подверг нуты и другие принципы нормотворчества, которые по нашему мнению являются ключевыми в системе принципов нормотворчества.

Систему принципов ведомственного нормотворчества отличает то, что она включает в себя общие принципы правотворчества (которые все же не отражают в полной мере всей специфики нормотворческой деятельно сти органов государственного управления), отдельные принципы управ ления и принципы организации и функционирования исполнительной вла сти, имеющие значение для осуществления рассматриваемой деятельно сти.

§ 4. Концептуальные подходы к выделеппю системообразующих принципов иормотворчества Определение концептуальных подходов является важным этапом любого исследования. Принципы нормотворчества, как уже было отмечено выше, не существуют сами по себе, а находятся в тесном взаимодействии друг с другом. Следовательно, они должны рассматриваться как составные части системы принципов нормотворчества, которая в свою очередь явля ется подсистемой более высокого порядка каковым является самое нормо творчество. Этим и обусловлена необходимость использования системного подхода в нашем исследовании. Анализ проблем системности имеет дав нюю историю. В научном же обороте понятие системы заняло прочное ме сто еще на рубеже 17-18 веков. В 20 веке разработка проблем систем и системности поднялась на новый научный уровень, причем в различных отраслях знаний.' В начале 20 века австрийский ученый Л.фон Берталан фи применил системный подход к исследованию биологических процес сов, а впоследствии предложил концепцию общей теории систем. Сегодня системность явлений реального мира ни у кого не вызывает сомнений, чем и обусловлено характерное для современных научных исследований рас смотрение объектов и процессов как систем.

В результате бурного использования термина «система» в научной литературе имеет место быть большое количество и различных определе ний этого понятия. Отдельные авторы под системой понимают любой объект, имеющий какие-то свойства, находящиеся в некотором заранее за данном отношении. Так, по словам А.И. Уемова, «системой будет являться любой объект, в котором имеет место какое-то отношение, обладающее за ' См., напр.: Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. М., 1989;

Блауберг И.В., Юдин Э.Г. Становление и сущность системного подхода. М.,1973.;

Ав тономов А.С. Правовая антология политики: к построению системы категорий. М., 1999 и многие другие отечественные и зарубежные авторы.

ранее фиксированным свойством».' Другие считают, что система есть обособленная сознанием часть реальности, элементы которой обнаружи вают свою общность в процессе взаимодействия. Категория «система» от ражает не что-то отдельное и нерасчлененное, а противоречивое единство многого и единого.^ По мнению третьих, системой является все, что мы хотим рассматривать как систему. Понятию «система» отводится верхнее место в иерархии понятий. Отмечается, что слабость и в то же время глав ное достоинство этого понятия в том, что его никак нельзя дополнительно охарактеризовать, В работах Р.Акоффа система рассматривается как целое, определяе мое одной или несколькими основными функциями, где под функцией по нимается роль, назначение, «миссия» системы. Система состоит из двух или более существенных частей, без которых она не может выполнять свои функции. Таким образом, система является целым, которое нельзя разде лить на независимые части."* При этом следует подчеркнуть, что данная концепция «функциональной» системы предполагает, что система проис ходит не из простого «взаимодействия», а из целенаправленного «взаимо содействия» компонентов данной системы, которые организуются обще системными свойствами. Еще один подход к определению системы состо ит в том, что (по мнению А.А.Малиновского) «система строится из еди ниц, группировки которых имеют самостоятельное значение, звенья, бло ки, подсистемы, каждая из которых является единицей низшего порядка, что обеспечивает иерархический принцип, позволяющий вести исследова ния на заданном уровне». На этом можно закончить обзор мнений, отра жающих классическое понимание системности. По, на нащ взгляд, следует ' Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М., 1972. С. ^ Даяилов-Данильян В.И., Рыбкин А.А. Моделирование: системно-методологический аспект//Системные исследования. М. 1982. С. 182- ^ Клир Дж. Системология. Автоматизация решения системных задач. М. 1990. С. ^ Акофф Р. Планирование будущего корпорации. М., 1985. С, согласиться с достаточно удачной дефиницией, предложенной А.В, Пту шенко: «Система - это совокупность элементов, объединенных для дости жения общих целей в цельную структуру прямыми и обратными связями, определяющими наличие свойств системы, выходящих за рамки простой суммы свойств составляющих ее элементов».^ В основе современного системного подхода лежит, как уже было от мечено, общая теория систем, ценность которой заключается в том, что она может быть использована в качестве методологической основы науч ного исследования. Ее положения и выводы могут быть применены в каче стве аксиом. К числу таковых можно отнести положения о том, что всем системам присущи организация и управление, которые характеризуются такими свойствами, как цель, структура и функции;

всякая система имеет определенную среду, во взаимодействии с которой она и должна рассмат риваться;

функциональные связи являются существенными характеристи ками системы;

важным атрибутом системы является ее эффективность;

функция ценности системы заключается в зависимости ее эффективности от условий построения и функционирования.

Кроме того, общая теория систем выработала ряд принципов, на ко торые следует опираться в исследованиях:

- система является целостным организмом;

- свойства и функции элементов системы определяются их местом в рамках целого, причем эти свойства и функции являются в известных пре делах взаимоопределимыми со свойствами целого;

- элементами, конкретизирующими целостность системы, являются связи, особое место в числе которых занимают системообразующие связи;

- обязательными характеристиками системы являются структура, функции и организация;

- структура системы может характеризоваться как по «горизонтали».

Птушенко А.В. Системная парадигма права. М., 2004. С. так и по «вертикали». Вертикальная структура приводит к понятию уров ней системы и иерархии этих уровней;

- специфическим способом регулирования многоуровневой иерархии является управление, обеспечивающее нормальное функционирование и развитие системы. Поскольку иерархичность строения является специфи ческим признаком систем, постольку связи управления можно рассматри вать как форму системообразующих связей;

- наличие управления означает наличие цели.

Необходимость использования системной методологии в нашем ис следовании вызвана, прежде всего, тем, что до настоящего времени с этих позиций ни само нормотворчество, ни принципы, лежащие в его основе в достаточной мере не исследовались. Хотя преимущества данного подхода бесспорны. В его рамках возможно разрешить, по крайней мере, две зада чи: во-первых, расширить и углубить представления о нормотворчестве и его принципах, и, во-вторых, исследовать проблемы повышению эффек тивности нормотворчества, что имеет не только научный, но и практиче ский интерес. Таким образом, степень адекватности обозначения как самой системы нормотворчества, так и ее системообразующих принципов долж на соответствовать характеру той закономерности, которую мы намерева емся познать или разъяснить окружающим.

В определении нормотворчества можно выделить два момента. С одной стороны, нормотворчество представляет собой юридически оформ ленную особую форму или вид деятельности по установлению и закрепле нию воли господствующего класса (всего народа) в нормативных право вых актах, а также по изменению и отмене правовых актов.' С другой сто роны нормотворчество может пониматься как определенным образом ор ганизационно оформленная деятельность государства по выявлению по ' См., напр.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974;

Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М., 1977.

требности в нормативном правовом регулировании общественных отно шений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих, направленная на достиже ние целей развития общества.' Из сказанного следует, что в первом слу чае понятие нормотворчества связывается, прежде всего, с процедурно процессуальной деятельностью различных государственных органов. В основу второго определения положена более широкая трактовка нормо творчества, которая охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с выявлением объективной необходимости в правовом урегулиро вании тех или иных общественных отношений и заканчивая принятием со ответствующего нормативного правового акта.

Для того чтобы понять сущность нормотворчества, необходимо представить его в виде системы, выяснив, в ряду каких систем оно нахо дится, из каких подсистем оно само состоит и элементом какой более крупной системы является. Нормотворчество, представляя собой целост ную систему (наряду с законотворчеством), является в свою очередь под системой правотворчества, которое в рамках «широкого системно управленческого подхода к праву»^ представляет собой инструмент госу дарственного управления.

В качестве признаков системы нормотворчества следует назвать:

- существование цели или функциональной направленности;

- наличие целостной структурности, то есть сочетания объектов, взаимосвязанных друг с другом, обеспечивающих системе новые интегра тивные качества;

- четко фиксированное положение элементов по отношению друг к ' См.: Научные основы советского правотворчества / Под ред. P.O. Халфиной. М., 1981;

Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996;

Общая тео рия государства и права/ Под ред. М.П. Марченко. Т. 1. М., 1998. С. Глущенко В.В. Теория государства и права: системно-управленческий подход. М., 2000. С. Другу и целому;

- иерархичность структуры любой системы в теоретической конст рукции - «состоит из».

Системный анализ начинается с уточнения или формулирования целей конкретной системы и поиска критерия эффективности. Весь процесс пра вового регулирования начинается с постановки целей, а эффективность правовой нормы будет определяться тем, насколько ее реализация способ ствует достижению целей, поставленных перед правовым регулировани ем.' При этом цели выступают первым и исходным фактором, детермини рующим процесс правового воздействия. Именно с постановки целей на чинается этап нормотворчества.

В современной философии цель понимается как образ желаемого будущего.^ Цель определяется как категория, обозначающая заранее мыслимый результат сознательной деятельности человека,^ как идеальный образ желаемого будущего результата человеческих действий,'* как пред восхищение в сознании результата, на достижение которого направлено действие,^ как один из элементов поведения и сознательной деятельности общества, который характеризует предвосхищение результата деятельно сти и пути его реализации с помощью определенных средств. ^ Цель лю бой деятельности обязательно моделирует будущее и предполагает только желаемые результаты. Данное положение в полной мере можно отнести и к нормотворческой деятельности.

' Никитский В.И. К изучению эффективности действующего законодательства // Пра воведение. 1971. № 4;

Баранов В.М. Истинность норм советского нрава // Проблемы теории и нрактики. Саратов, 1989;

Малько А.В. Общая теория государства и ирава.

Академический курс. М.,1998. Т. II. С. 155, 455^57.

^ Чунаева А.А. Категория цели в современной науке и ее методологическое значение.

Л., 1979.С. ^ См.: Большая советская энциклопедия. 2-е изд. Т.46. С. 498.

'* См.: Борзенко А. В. Проблема цели в общественном развитии. К., 1982. С.8.

^ См.: Философский словарь. М., 1968. С. 392.

^ См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. Содержание, цели и результаты нормотворчества определяются це лым комплексом объективных и субъективных, материальных и духовных факторов. Любой объект возникает, создается или осознается как система только при наличии таких объективных предпосылок, из которых вытекает необходимость возникновения, создания или осознания объекта именно как системы. Такой предпосылкой является системопорождающее проти воречие или проблемная ситуация. Необходимость в разработке правовых норм также возникает при установлении проблемной ситуации. Каждая проблемная ситуация может быть вызвана целым рядом связанных с ней факторов. В функциональном плане важнейшими задачами являются вы явление и учет этих факторов, согласование отражающих эти факторы ин тересов нормотворчества и принятие мер к оптимальному сочетанию инте ресов в устанавливаемых в нормативном акте правовых предписаниях.

Ведя речь о совокупности факторов нормотворческой деятельности, мы можем говорить о двух группах их составляющих. К первой следует отнести так называемые основные или правообразующие факторы, кото рые непосредственно обусловливают возникновение проблемной ситуа ции, требующей правового регулирования, и влияют на конечный резуль тат ее разрешения. Вторую группу составляют факторы, обеспечивающие процедуру разрешения той проблемной ситуации, которая возникла под влиянием правообразующих факторов, путем издания нормативного акта, иными словами процессуальные факторы. В качестве правообразующих факторов выступают экономический, политический, социальный, право вой, национальный, культурный экологический, и т.п. В отличие от них процессуальных факторов не так уж много. В их числе можно назвать че тыре основные категории. Кстати, они характерны для любой управленче ской деятельности. Это организационный, информационный, научный и программирующий факторы. Но поскольку последние определяют не только деятельность в нормотворческой сфере, но и вообще управленче скую сущность общественных отношений, нуждающихся в правовой рег ламентации, то в этом случае они сами могут играть роль основных право образующих факторов.

Относительно системопорождающих проблем нормотворчества оп ределенный интерес представляет позиция В.В. Глущенко, который в каче стве проблемы правотворчества назвал «критическое рассогласование ме жду:

- желаемым и реальным правовым состоянием одной из сфер, отрас лей или «технологий жизнедеятельности»' человека, предпринимателя, юридического лица или государства;

- реальной и необходимой правовой формализацией какого-либо тех нологического процесса жизнедеятельности;

- наличием пробелов в праве и необходимостью правового регулиро вания конкретных технологических процессов;

- необходимостью и отсутствием известных методических и процес суальных рекомендаций по устранению пробелов права, разработке от дельных норм и др.».^ В качестве источников правовых проблем могут вы ступать следующие факторы: во-первых, совершенствования существую щих общественных отношений в той или иной сфере общественной жизни;

во-вторых, изменение общественно-исторических условий;

и, в-третьих, возникновение качественно новых общественных отношений и появление в этой связи пробелов в праве. Учет всех этих факторов в их взаимосвязи и взаимодействии является необходимым условием и предпосылкой эффек тивности нормотворчества, высокого правового качества принимаемых нормативных актов.

Цель как источник всякого действия, выступая побудительным со циальным мотивом, является определяющим фактором правотворчества.

' Под технологией жизнедеятельности понимается совокупность технологий производ ства, политической власти, социальных и межэтнических отношений, воспроизводства рабочей силы и др.

^ Глущенко В.В. Указ. соч. С. Она предопределяет деятельность уполномоченных на то органов по при нятию нормативных правовых актов, направленных на формирование со циально необходимых отношений в обществе, таким образом, чтобы наи более эффективным способом достичь поставленной цели. Теоретически цель правотворчества можно сформулировать достаточно просто. Она за ключается в обосновании и совершенствовании законодательства, его об новлении и изменении. Однако на практике все это выглядит гораздо сложнее, поскольку непосредственное содержание правовых норм прямо или косвенно преломляет в себе потребности и интересы совокупного субъекта правотворчества, его стремление достичь конкретных целей, оп ределенных последствий;

оно отражает его понимание объективных зако номерностей и тенденций, оценку опыта прошлого, настоящего и пред ставления о будущем.' На практике имеют место быть случаи, когда цели «не просчитывались» как потенциальные результаты деятельности, опо средуемые нормативным актом. В подзаконных актах не всегда правильно определяются предмет и цели правового регулирования, частные цели за частую противопоставляются общим целям, стоящим перед государством.

Нередко цели ведомственных актов не согласуются между собой, что при водит к общественно вредным, не предусмотренным законом последстви ям.^ По словам Н.Д. Абдулаева, цель правотворчества есть ни что иное как идеальное воплощение в сознании членов общества объективно воз можных, необходимых правовых предписаний, регулирующих поведение членов общества. ^ Нри этом следует отметить объективный характер цели правотворчества, что предопределено воздействием объективной действи ' Бережков А. Г. Теоретические проблемы правоприменения и формирования содержа ния права // Вести Московского университета. Сер. 11. Право. 1999. N° 4. С. 6.

Насырова Т. Я., Лазарев В.В. Телеологическое толкование советского закона и право творчество // Правоведение. 1988. № 2. С. 27-33.

Абдулаев П. Д. Диалектика правотворчества. Баку. 1972. С. 16.

тельности, условий материальной жизни общества и общественной прак тики. Вместе с тем, цель — это идеальный образ, субъективная форма бу дущей действительности, в том числе будущей нормы права. «В лице цели имеем содержание, которое известно уже заранее;

эта деятельность поэто му не слепа, а зряча».' Таким образом, объективный источник возникнове ния цели и субъективная ее природа — две органически связанные между собой стороны одного и того же явления.

Создавая нормативный правовой акт, нормотворческий орган исхо дит из той цели, которая должна быть достигнута. Цель, поэтому, выступа ет в качестве отправного начала и ближайшей побудительной силы нормо творчества. В процессе правотворчества ставятся определенные цели, направленные на всестороннее удовлетворение общественных потребно стей и интересов, выявляются отдельные черты, факты, явления, дейст вующие и возникающие в соответствии с этими потребностями и интере сами, и закрепляются в правовых нормах необходимые правила поведения, подчиняя тем самым свои действия достижению поставленных целей и преобразованию действительности. Ю. Попов в качестве общих целей правотворчества современного периода развития правового государства называет обеспечение прав и свобод граждан, повышение ответственности государственных органов перед человеком.^ Формирование цели нормативного акта в процессе его создания предполагает уяснение не только социально-экономических, политических и иных общественных закономерностей, но и наличных целей действую щих правовых норм. Цель разрабатываемого акта, установленная в соот ветствии с осознанной объективной потребностью правового регулирова ' Гегель. Соч., т. L М.-Л., 1929. С. ^ Попов Ю. Обращение депутата Московской городской Думы, председателя Комиссии по законодательству и безопасности к москвичам // Московская правда. № 94. 25 мая 2002 г.

ния, должна вписаться в систему законодательных целей государства,' вы разить его правовую политику. Поэтому правильное определение целей создаваемого нормативного акта предполагает знание целей более высоко го порядка - целей институтов, отраслей права, в систему которых предпо лагается включение этого акта. С другой стороны, правильно сформулиро вать цель того или иного нормативного правового акта невозможно без ус тановления и учета однопорядковых, а также низших целей, целевых уста новок связанных с ним правовых норм. Исходя из этого, в процессе подго товки проектов актов тш,ательно проверяются все нормы, имеющие даже отдаленное отношение к проекту.^ Необходимость внутренней согласованности законодательства, в свою очередь, с необходимостью требует в процессе создания нового нор мативного правового акта его анализа с точки зрения как общих, основных целей права, так и координации, подчинения, соподчинения с целями иных правовых актов, норм, являющихся элементами соответствующей право вой подсистемы (института, отрасли).^ Таким образом, определение цели издания нормативного правового акта является одной из важнейших задач обеспечения нормотворческого процесса.

Для достижения цели необходимы определенные действия. Цель, будучи отправным началом и ближайшей побудительной силой деятельно сти всякого субъекта, предопределяет в то же время методы, способы, средства, этапы и темпы ее достижения. Задача нормотворческого органа при постановке цели состоит в том, чтобы, основываясь на объективных законах и потребностях развития общества, максимально точно и полно учесть необходимые возможности, правильно определить и выбрать пути.

' Керимов Д.А, Теоретические проблемы советского правотворчества в период развер нутого строительства коммунизма: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. Л., 1961. С.18.

Научные основы советского правотворчества/ Отв. ред. P.O. Халфина. М.,1981. С.86.

Нашиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. М., 1974. С. средства, этапы и способы осуществления поставленной цели.' Для эффективной реализации цели необходимы соответствующие средства. Как совершенно справедливо отмечал Гегель: цель «смыкает се бя через некоторое средство с объективностью», другими словами, цель есть «всеобщее, руководящее, и мы обладаем средствами и орудиями, дея тельность которых мы определяем соответственно этим целям».^ Именно благодаря средствам цель объективизируется, приобретает реальную, кон кретную форму реализации, а, следовательно, и конкретную меру эффек тивности. В арсенале средств нормотворческого органа имеются как об щие, так и специфические правовые средства. Для первых качественными характеристиками будут нормативность, общеобязательность, формальная определенность, обеспеченность государственного принуждения;

для вто рых - специфические (императивные и диспозитивные) методы правового регулирования общественных отношений."* Надлежащий способ достиже ния целей нормотворчества связан с поиском наиболее целесообразных и эффективных методов и приемов правового регулирования тех или иных общественных отношений. В этой связи субъект нормотворчества должен определить место будущей нормы в общей системе права и законодатель ства;

принять решение о целесообразности издания нового нормативного правового акта либо ограничиться внесением дополнений или изменений в уже действующие и т.п. Говоря о соотношении между целями и средства ми, следует также подчеркнуть диалектический характер данной связи. В процессе своей реализации цель превращается в средство и продолжает свое активное движение в таком материализованном виде. Превращение цели в средство является необходимым этап на пути ее реализации. При этом, чем полнее цель воплощается в средствах, тем эффективнее ее пра ' Абдулаев Н. Д. Указ. соч. С. 19.

^ Гегель Г.В. Указ. соч. С. ^ Там же. С. 48.

'^ Керимов Д.А. Методология права. М., 2000. С. 302.

вовое воздействие. Сама же диалектика перехода составляет существен ный момент в познании критериев эффективности правового воздействия.

Как уже было отмечено выше, системный анализ начинается не только с определения целей конкретной системы, но и поиска критерия эффективно сти. Этимологически термин «эффективность» означает «действенный», «приводящий к нужному результату». Следует согласиться с А.К. Чернен ко, рассматривающим эффективность как степень результативности объек тивного права (правовых норм, текущего законодательства). По его мне нию, существенным моментом эффективности выступают качественные критерии правотворческой деятельности, степень воздействия законов и иных правовых норм на установление правопорядка, на гарантированную реальную защиту прав и свобод человека.' В идеале перед нормотворче ским органом стоит задача максимально точного отражения в норматив ных правовых предписаниях явлений общественной жизни и позитивного реагирования на возникающие проблемные ситуации. Следовательно, эф фективность нормотворчества отражает два момента. Во-первых, степень адекватности отражения в нормативном правовом акте процессов проис ходящих в обществе, а, во-вторых, точность прогнозирования возможных путей развития общества и неразрывно связанного с этим выбора опти мальных путей их видоизменения в желательном направлении с использо ванием всего арсенала правовых средств.

Поскольку речь идет о нормотворчестве с позиций системного под хода, то ее системообразующие принципы суть общие принципы построе ния любой системы, преломленные к специфике нормотворчества. Систе мообразующие принципы выражают объективные закономерности по ' См.: Черненко А.К. Критерии и методы эффективности правотворчества и нраво реализации // Гуманитарные науки в Сибири. Серия «Философия и социология». Ново сибирск. 2001. № 1.

строения системы нормотворчества. Поэтому их общеобязательное значе ние вытекает не из факта нормативного закрепления, поскольку в некото рых случаях они могут не совпадать с волей субъекта нормотворчества, а обусловлено объективно существующими закономерностями построения системы, поставленной перед системой целью и ее функциональными воз можностями, которые позволят ей достигнуть заданной цели имеющимися средствами.

Определенный интерес в этой связи представляет работа Э.Б. Кон дильяка «Трактат о системах» (1749 г.), в которой автор рассматривает системы и принципы системности. Утверждая, что всякая субъективно по строенная система опирается на объективные закономерности, он пишет:

«Части, содержащие объяснения других частей, называются принципами, и система тем более совершенна, чем меньше число ее принципов, жела тельно даже, чтоб их число сводилось к одному».' Таким образом, прин ципы как основополагающие начала, есть та основа, фундамент, на кото рых и базируется та или иная система.

Из всего многообразия принципов нормотворчества, лишь некоторые могут иметь характер системообразующих. Так, в качестве таковых, по нашему мнению, возможно назвать:

1. Принцип социальной ориентации может быть определен как гене ральная цель нормотворчества. Провозглашение России как социального государства означает, что государство в целом и органы государственного управления в частности обязаны эффективно обеспечивать права и закон ные интересы граждан. Как уже указывалось выше, в качестве общих целей правотворчества современного периода развития правового госу дарства называются обеспечение прав и свобод граждан, повышение от ветственности государственных органов перед человеком. Эти положения напрямую связаны с правовым прогрессом общества, направленным в мак ' Кондильяк Э.Б. де Соч. в 3-х т. Т.2. М., 1982. С. симальной степени на дальнейшее развитие и совершенствование законо дательства, обусловленное современными достижениями в сфере обеспе чения прав и свобод человека и гражданина в условиях утверждения пра вовой государственности. В рамках этого принципа возможно вести речь и о гуманизме как идее, определяющей содержательную сторону норматив ного правового акта.

2. Принцип демократизма. Данный принцип, являясь системообра зующим принципом нормотворчества, с одной стороны, предполагает кон структивное сотрудничество государственных структур и гражданского общества в рассматриваемой сфере, а, с другой, требует, чтобы нормо творческая деятельность государственных органов опиралась на широкую базу социального ожидания, согласия и поддержки принимаемых решений.

Кроме того, этот принцип предполагает реализацию такого конституцион ного принципа как гласность, который находит свое выражение в актив ном участии членов общества и различных общественных объединений и социальных групп в обсуждении проектов нормотворческих решений, в процедуры опроса для выявления и учета общественного мнения по право вым вопросам.

Открытый, общедоступный, публичный характер нормотворчества можно рассматривать как проявление его общесоциальной легитимности, как необходимое условие социально-политического и правового согласия и единства в обществе, существенная предпосылка и важный фактор эф фективности устанавливаемых правовых новелл и всего действующего права.

3. Принцип законности. Следует отметить, что поскольку понятие законности отличается многоаспектностью, то при определении законно сти нормотворчества, ее содержание отнюдь не исчерпывается лишь со блюдением должностными лицами требований законов и подзаконных ак тов и соответствия последних законодательству. Здесь возможно вести речь и о характеристике нормативных актов с точки зрения справедливо сти, демократичности, гуманности их содержания;

и об организации само го нормотворческого процесса. Другими словами, основной смысл этого принципа состоит в том, что сама правоустановительная деятельность должна соответствовать основным требованиям права, осуществляться в предусмотренных правовых и организационных формах и процедурах, в рамках строго установленной компетенции субъектов нормотворчества.

4. Принцип системности. Данный принцип определяет целостность, связанность, единство, т.е. рассмотрение системы как целого в совокупно сти ее частей. Здесь также можно вести речь о двух сторонах проявления рассматриваемого принципа, где, с одной стороны, данный принцип тре бует органически увязывать новые нормативные предписания с нормами действующих правовых актов (т.е. речь идет об учете системного харак тера действующего законодательства);

а, с другой стороны, данный прин цип предполагает системный подход к организации самой нормотворче ской деятельности, направленной на обновление и совершенствование по зитивного права.

5. Принцип научной обоснованности. В качестве системообразующе го начала нормотворчества он предполагает учет в процессе нормотворче ства современных научных достижений в правовой и иных сферах общест венной жизни;

выявление передового отечественного и зарубежного опы та;

составление на этой основе прогноза эффективности действия проекти руемых правовых норм и экспертизу проекта нормативного правового ак та. Все это возможно лишь в случае высокого профессионализма непо средственных разработчиков проектов нормативных актов. Нормотворче ство как особый вид творческой деятельности предполагает понимание ими его смысла и назначения, его содержательно-правовых и юридико технических аспектов, что связано с его высокой социальной значимостью и обусловлено спецификой предмета и содержания этой деятельности.

6. Принцип оптимальности. Суть этого принципа состоит в опти мальном распределении полномочий при принятии нормотворческих ре шений и предполагает необходимость сочетания единоначалия и коллеги альности. Согласно требованиям принципа оптимальности для принятия нормотворческих решений также необходимо собрать всестороннюю ин формацию, рассмотреть все возможные варианты решений и выбрать из них наилучший, наиболее эффективный в данных условиях. Другой сторо ной этого принципа должна быть оптимальная организация нормотворче ства, использование оптимальных организационных процедур, обеспечи вающих эффективность нормотворческого процесса, а в конечном итоге и эффективность всего правового регулирования.

7. Принцип иерархичности. Вся действующая система права по строена на принципе иерархичности, что означает наличие норм различной юридической силы, с подчинением норм низшего иерархического уровня нормам высшего иерархического уровня. В процессе нормотворчества не допустимо, чтобы в процессе их иерархического взаимодействия и приме нения, вновь создаваемые нормы права вступали в противоречия с уже действующими нормами высщего уровня данной иерархии. Кроме того, выделение данного принципа в качестве системообразующего обусловлено и системой иерархически построенного государственного аппарата, где каждый орган занимает определенный уровень в соответствии с его компе тенцией и властными полномочиями, в том числе и в сфере нормотворче ства. Вся система органов государственного управления имеет иерархиче скую структуру, где нижестоящие органы управляются и контролируются вышестоящими. Этим обеспечивается единство исполнительной власти.

В таком виде система принципов нормотворчества обозначена впер вые. Однако необходимо подчеркнуть, что вся система принципов не мо жет носить закрытый характер, поскольку по мере получения нового опы та, осмысления и обобщения динамики общественных процессов она мо жет быть дополнена или изменена.

Таким образом, нозитивная роль системного подхода может быть выражена в следующем:

Во-первых, использование системного подхода позволяет выявить более широкую познавательную реальность по сравнению с той, которая имела место быть ранее, дает новое видение правовых явлений в целом и нормотворчества в частности.

Во-вторых, системообразующие факторы возможно выявить при ис следовании процессов взаимодействия нормотворчества (как системы) с внешней средой, что имеет большое значение для определения путей по вышения его эффективности.

В-третьих, системный подход содержит в себе новую схему выделе ния принципов нормотворчества, в основе которой лежит целеполагание.

Представляется, что выделение на основе анализ теоретического и практического опыта системообразуюших принципов нормотворчества позволит разрешить целый ряд проблем, связанных с реализацией принци пов нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, орга нов государственного управления субъектов федерации. При этом назван ные принципы не противопоставляются принципам правотворчества в це лом, а как бы представляют собой их новые грани, открывающиеся в свете их рассмотрения через призму общей теории права.

Глава II. Характеристика системообразующих иринципов нормотворчества § 1. Принципы социальной ориентации и демократизма нормотворчества и их значение в обеспечении прав человека и граиеданина Принцип социальной ориентации означает, что нормотворческие решения должны быть направлены на обеспечение социальных интересов граждан. Конституция Российской Федерации определяет Россию как со циальное государство, политика которого направлена на создание усло вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Это предполагает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия;

' берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, бла гополучии своих граждан, их социальной защищенности;

^ принимает на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривает политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций.^ Другими словами, социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию соци альной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, уста новлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации ' Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крут ских. М., 1997. С. ^ Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1997. С. 118- ^ Баталов Э. Доживет ли Россия до социального государства // Российская Федерация сегодня. 1997. № 8. С. отношений государственных институтов и общества.' Высшей целью со временного государства является признание и обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Согласно статье 2 Конституции РФ «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и фажданина - обязанность государства».

Государственные органы и их служащие призваны обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает, что «именно права и свободы человека и граждани на определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность за конодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».'^ Деятельность государственных органов, в конечном счете, должна быть направлена на претворение в жизнь и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан. Все без ис ключения государственные органы и должностные лица в пределах своих полномочий обязаны неукоснительно обеспечивать:

- защиту всех форм собственности (в т.ч. и частной собственности наравне с государственной и общественной) (п. 2 ст. 8 Конституции РФ);

- реализацию на практике равенства прав и свобод человека и граж данина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отноше ния к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединени ям, других обстоятельств;

- недопущение любых форм ограничений прав по признакам соци альной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности;

' Гончаров П.К. Российская модель социального государства: постановка проблемы и вариант решения // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень.

1999. № 4. С. 55- ^ Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред.

В.В. Лазарева. М., 1997. С. - создание равных возможностей для реализации своих прав мужчи нами и женщинами (ст. 19 Конституции РФ);

- охрану достоинства личности, недопущение его умаления (ст. Конституции РФ);

- защиту прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 45 Конститу ции РФ).

Таким образом, государственные служащие всех органов государст венной власти, в процессе осуществления своих полномочий полномочия, должны руководствоваться, прежде всего, необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, поскольку обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина имеют при оритетное значение. В Российской Федерации гарантируется государст венная защита всех прав и свобод человека и гражданина, в том числе и защита права на участие в государственном управлении. Решения и дейст вия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд в уста новленном федеральным законом порядке.

Формально Конституция РФ зафиксировала основные права граж дан, но в ней не содержится положений относительно механизма осущест вления социальных гарантий.' Действительно реальная ситуация сегодня в стране такова, что отдельные права граждан лишь декларируются, а реа лизация других не достигает поставленных целей. В современной зару бежной и отечественной литературе появились высказывания о том, что социальные права граждан предполагают их закрепление не на уровне конституции, а на уровне текущего законодательства. Из теории государ ства и права следует, что регулирование общественных отношений пред ' См.: Актуальные проблемы усиления социальной направленности экономики России (вопросы теории и практики). М., 199. С. 314- ^ См.: Ледях А.И. Социальное государство и защита прав человека // Социальное госу дарство и защита прав человека. М., 1994. С. ставляет собой основную социальную функцию государства и права. В этой связи в первую очередь следует: четко определить границы обеспечи ваемых государством базовых социальных гарантий;

выделить основные приоритеты социальной политики;

продумать конкретные механизмы смягчения заложенных в самой идее социального государства противоре чий между социальным и правовым принципом российской государст венности,' В процессе создания нормативно-правовых актов это положе ние должно непременно учитываться. В нормативно-правовых актах не должны присутствовать нормы, в той или иной форме нарушающие права и свободы граждан, закрепленные в Конституции, других зако нах и предусмотренные международными обязательствами государства.

В принимаемых нормативных правовых актах не должны также присут ствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или ограни чения по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и др.

Ограничение прав и свобод личности допускается как исключение и только в строго оговоренных законом случаях. И, как следствие, недопус тим произвол со стороны органов исполнительной власти по отношению к гражданам и их правам недопустим. Российское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через дея тельность органов власти, управления, суда, прокуратуры и охраны право порядка гарантировать их реализацию и защиту. Необходимость соблюде ния государственными служащими (должностными лицами) прав и свобод граждан отражена во многих конституционных нормах.^ Принцип социальной ориентации означает, что нормотворческие решения должны быть направлены на обеспечение достойной жизни чело века, т.е. его материальной обеспеченности на уровне стандартов совре менного развития общества и доступа к ценностям культуры, реализацию Подробнее см.: Торлопов В. К вопросу о российской концепции социального государ ства // Человек и труд. 1998. № 9. С. ^ См., напр., ст. ст. 23,24, 41, 46, 53 Конституции РФ социальных интересов граждан. В основе процесса правотворчества лежит отражение явлений общественной и экономической жизни. Своеобразие этого отражения обусловлено, прежде всего, ролью права как средства управления и самоуправления. Именно поэтому отражение в законах и подзаконных актах общественных и экономических явлений носит не ме ханический, а творческий характер. Оно должно быть ориентировано на практику и иметь целью ее преобразование в нужном для общества на правлении.' По своему социальному содержанию правотворчество явля ется управленческой деятельностью, одной из разновидностей социально го управления, которая направлена на создание системы решений общего (программного) характера - нормативной основы управления социальны ми процессами. Соблюдение этого принципа требует, в частности, мони торинга степени социального одобрения положений нормативных право вых актов, принимаемых органами государственного управления.


B.C. Нерсесянц обозначает данный принцип как принцип общесоци альной легитимности. Его реализация должна быть направлена на то, что бы правоустановительная деятельность государства опиралась на широкую базу социального ожидания, согласия и поддержки правоустановительных преобразований и решений, на активное участие членов общества и раз личных общественных объединений в обсуждении, подготовке и принятии таких решений, на либерально-демократические формы и процедуры оп роса, выявления и учета общественного мнения по вопросам права, на от крытый, общедоступный, публичный характер всего правоустановительно го процесса. По его мнению социальная легитимация правоустановитель ных решений - это одно из существенных требований суверенитета народа и вместе с тем необходимое условие социально-политического и правового согласия и единства в обществе, существенная предпосылка и важный ' Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001. С 579 - ^ См.: Лебедев М.П. Государственные решения в системе управления социалистиче ским обществом // Сов. государство и право. 1972. № 1. С. 82- фактор эффективности устанавливаемых правовых новелл и всего дейст вующего права.' Под факторами в управлении понимаются различные со бытия, явления социальной жизни, которые связаны с основными усло виями организации и действия системы управления и оказывают качест венное влияние на оптимальность происходящих в ней процессов. Влияние социальных факторов опосредованно в процессе нормотворчества и нахо дит свое отражение в нормативном правовом акте. Социальные факторы нормотворческой деятельности могут быть рассмотрены как явления и процессы общественной жизни, влияющие на определение потребностей в правовом регулировании, а также на разработку, принятие, изменение или отмену закона либо отдельных его статей и положений.^ Методология исследования социальных факторов нормотворчества базируется на принципах системного и социологического анализа деятель ности организационных систем, каковыми являются органы государствен ного управления. Социологический подход в данном случае органически связан с теоретико-правовым, который является главным, основным. В процессе изучения социальных факторов основные юридические понятия и категории органически подкрепляются социологическими данными, полу ченными в ходе сбора, обработки и анализа эмпирической социологиче ской информации. Говоря о социальном аспекте формирования нормо творческого решения, следует согласиться с тем, что на процесс создания того или иного нормативного правового акта оказывают влияние различ ные социальные факторы, одни из которых носят правообразующий харак тер, другие имеют процессуальную направленность.^ Первые обусловли вают само возникновение требующей правового урегулирования проблемы ' Нерсесянц B.C. Доктрина и догма позитивного права / Общая теория права и государ ства. М., 1999. С. ^ Поленина СВ., Гаврилов О.А., Колдаев Н.П. и др. Исследование социальных факто ров законодательной деятельности союзных республик // Правоведение. 1981. № 3. С.

51- ^ Нерсесянц B.C. Указ.соч. С. и оказывают определяющее влияние на то, как она должна быть разреше на. В их числе можно назвать целую совокупность факторов: экономиче ский, экологический, демографический, национальный, политико правовой, социокультурный и др. Вторая группа представлена организаци онными, информационными, научными и программирующими факторами, направленными на обеспечение должного разрешения проблем путем из дания нормативного акта. При этом они определяют не только правотвор ческую деятельность, но и управленческую сущность любых обществен ных отношений, нуждающихся в правовой регламентации, а, следователь но, могут сами выступать в качестве основных социальных факторов пра вотворческой деятельности.

Все названные факторы не действуют изолированно, а носят систем ный характер. Системность в данном контексте означает не только учет всей их совокупности, но и их взаимодействие, взаимонаправленность на достижение цели создания нормативного правового акта. Это необходимо учитывать в процессе нормотворчества, поскольку принятие нормативного акта, направленного на урегулирование того или иного общественного от ношения может на практике иметь далеко идущие последствия (причем не всегда позитивные), затрагивая и другие стороны общественной жизни.

Характер влияния социальной практики на нормотворческую дея тельность очень сложен и зависит во многом от характера общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, что, в ко нечном счете, определяет содержание правовых предписаний. Специфика предмета правового регулирования не отменяет типичного во взаимосвя зях факторов правотворчества. Однако она придает взаимодействию фак торов в рамках той или иной отрасли индивидуальные черты, учет которых является необходимым условием эффективности принимаемых норматив ных правовых актов.

При исследовании социальных факторов нормотворчества необхо димо обратить пристальное внимание на выяснение роли в нормотворче ском процессе социальных интересов. Понятно, что в нормотворческих решениях объективно нельзя в полном объеме учесть интересы всех без исключения субъектов. Не подлежит сомнению и то, что механизм влияния этих интересов сложен и характеризуется различными формами воздействия на рассматриваемую деятельность и, в конечном итоге, непо средственно на само содержание нормативного правового акта. Однако в процессе создания последнего должен быть найден максимальный и спра ведливый баланс интересов всех членов общества.

Поскольку процесс выявления и последующего учета социальных факторов субъективен по форме, то можно вести речь об объективации фактора в виде определенного интереса (общенародного, государственно го, ведомственного, территориального, группового). Определение содер жания социальных интересов, значимых для нормотворчества возможно с учетом их специфики. Так, например, территориальный интерес выражает заинтересованность населения или государственных органов отдельной административно-территориальной единицы в нормотворческом решении какого-либо вопроса. Следовательно, в процессе нормотворчества феде ральных органов должны быть учтены интересы регионального харак тера, а принимаемые нормативные правовые акты должны, в свою оче редь, отражать местные особенности. В противном случае будет налицо ущемление интересов местного населения, что вызовет негативное отно шение к этим нормативным актам и, в конечном счете, эффективность действия последних будет снижена. В нормативных актах государствен ных органов на местах также должны быть учтены общегосударственные интересы. Необходимо разумное сочетание общегосударственных и регио нальных интересов, что особенно актуально для России как федеративно го государства. Аналогичным образом с учетом специфики управленче скои деятельности определяются интересы различных министерств и ве домств.

Групповой интерес — это заинтересованность в решении того или иного вопроса отдельных социальных групп населения.' В основу правово го регулирования общественных отношений должны быть положены ра венство всех перед законом, уважение прав и интересов различных со циальных групп и общностей. В принимаемых нормативных правовых ак тах не могут содержаться нормы, устанавливающие без достаточных на то оснований преимущества для одних социальных групп и явных ограниче ний для других категорий населения. В этой связи небобходимо отметить категорическое требование исключения случаев так называемого «закры того нормотворчества», в результате которого разного рода социальные преимущества получают властные структуры. Кроме того, каждому чле ну общества должна быть обеспечена равная защита его прав и законных интересов. От разумного отражения в нормативных правовых актах ба ланса интересов всех социальных групп и слоев общества в итоге зависит консолидация и стабильность общества.

При этом следует согласиться с мнением, что «реализация социаль но-экономических прав людей связана с долговременной целенаправлен ной государственной политикой, конституционным строем, способным связывать народ с государственными органами, рациональным характером государственности. В то же время необходимо учитывать, что человек на шего времени - заложник властных организаций, обреченный быть объек том управления либо, что не лучше, субъектом навязанных ему принуди тельных взаимодействий». Как уже было отмечено, содержание нормо творчества составляет процедура отражения социальных потребностей и ' Поленина СВ., Гаврилов О.А., Колдаев Н.П. и др. Исследование социальных факто ров законодательной деятельности союзных республик // Правоведение. 1981. J k 3. С.

V 51 - ^ Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999. С. интересов граждан в нормотворческом решении. Принимаемые органами государственного управления нормативные правовые акты должны быть в максимальной степени ориентированы на решение социальных проблем, на соблюдение принципа социальной справедливости, на обеспечение достойного уровня жизни человека и обш,ества.

Вышесказанное позволяет выделить в качестве главных задач, стоя щих перед нормотворческим органом следующие: во-первых, это выявле ние и учет всего многообразия социальных факторов;


во-вторых, согласо вание социальных интересов субъектов, их оптимальное сочетание в со держании правовых норм. При этом следует подчеркнуть, что далеко не все интересы могут быть разрещены в процессе нормотворчества. Необхо димо наличие объективной потребность в правовой регламентации тех или иных общественных отношений. Нормотворческие органы, создавая норму права', из всего многообразия общественных отношений избирают только те, которые могут быть урегулированы правовыми средствами и, кроме того, выбирают те методы и средства правового регулирования, ко торые наиболее эффективны для них.

Суть конституционного положения о приоритете прав и свобод че ловека и гражданина состоит как в организации такой деятельности госу дарственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные инте ресы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни, так и в создании условий для активного участия самого на селения в государственном управлении. Часть 1 статьи 32 Конституции РФ декларирует, что граждане РФ имеют право участвовать в управлении де лами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

Обеспечение права граждан на участие в государственном управлении есть принцип эффективного управления. Еще в 18 веке Ш. Монтескье писал.

' О юридической норме как результате научно обоснованного отражения социальной действительности см.: Нормы советского права. Вонросы теории / Под ред. М.И. Бай тина и В.К. Бабаева. Саратов. 1987. С. 65-73.

ЧТО «к основным законам демократии принадлежит и тот, в силу которого власть издавать законы должна принадлежать народу».' Уже в наше время известный российский юрист В.К. Бабаев, выделяя принципы правотвор чества, в качестве главного назвал «народный характер правотворчест ва»,^ проявляющийся в том, что все субъекты правотворческой деятельно сти в своих нормативно-правовых актах выражают интересы граждан.

Другие авторы раскрывают это требование через принцип демократизма"'.

Его суть заключается в том, что государственный аппарат, во первых, формируется при активном участии народа и, во-вторых, осущест вляет свою деятельность в целом в интересах народа. Конституции многих демократических государств провозглашают, что носителем суверенитета и источником власти является народ, который может осуществлять свою власть либо непосредственно, либо через органы государства, либо через органы местного самоуправления. Самым распространенным способом на родовластия является осуществление власти народа через органы государ ства. Народ, делегируя свою власть государственным органам, принимает активное участие в их формировании, хотя далеко не все органы государ ства формируются непосредственно народом. Но принцип демократизма лежит в основе не только организации, но и деятельности государственно ' Монтескье Ш. Л. О духе законов. СПб., 1900. С. ^ Бабаев В.К. Правотворчество /Общая теория права. Н.Новгород. 1993. С. Термин «демократия» употребляется в нескольких значениях: 1. как одна из форм уст ройства организации общества, основанная на равноправном участии ее членов в управлении и принятии в ней рещений больщинством;

2. как форма организации госу дарственной власти, которая включает в себя следующие принципы: выборность и сме няемость высших государственных органов и должностных лиц;

их подотчетность и подконтрольность перед избирателями;

гласпость в деятельпости государственных ор ганов и их ответственность;

принятие решений большинством голосов, подчипение меньшинства большинству;

равнонравие всех граждан, гарантированность их прав;

3.

как метод осуществления государственной власти — демократический нолитический режим;

4. как демократическая форма осуществления власти: непосредственная демо кратия и представительная демократия.

го аппарата.' Органы государства в любой демократической стране долж ны действовать от имени и в интересах народа, решая все основные задачи обш,ества и обеспечивая в нем необходимый порядок.

Демократизм в самом общем виде проявляется в том, что, во-первых, во главе стоят общие для всего общества интересы;

во-вторых, удовлетво рение интересов большинства социальных групп;

в-третьих, обеспечение гарантий учета интересов меньшинства. Демократизм как принцип юриди ческой деятельности, дает возможность всем заинтересованным субъектам участвовать в принятии решения и учета интересов участников путем ком промисса, а не силы. В сфере нормотворчества суть этого принципа за ключается в установлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов любого уровня. Речь идет, прежде всего, о создании таких процедур, ко торые на деле обеспечивали бы выражение в нормативных актах истин ных интересов людей. Рассматривая вопрос о нормотворчестве в системе государственных органов, следует подчеркнуть, что органы государствен ного управления реализуя нормотворческую функцию, издают многочис ленные нормативные правовые акты с целью конкретизации положений, содержащихся в законодательных актах. При этом необходимо, чтобы ус тановленная процедура создания нормативных правовых актов давала воз можность участия в этом процессе и гражданам, которые при этом реали зовывали бы свое право на участие в управлении.

Нормотворческие процедуры должны в максимальной степени пре дотвращать произвол органов власти любого уровня и в необходимых случаях обеспечивать участие народа в обсуждении проектов наиболее ' Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-нроцессуальное нраво.

СПб., 2002. С. ^ Фулей Т. I. CynacHi загальнолюдьск! нринципи права та проблеми ix впроважденпя в YKpaiHi.

Автореферат дисертац11 на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Ки1В. важных актов. Нормотворческие процедуры должны быть гласными, а тексты принятых актов в полной мере доступны для понимания насе ления. В случае наличия альтернативных предложений должна быть обеспечена равная возможность всестороннего и полного изучения и со поставления этих материалов. Важным аспектом проявления демократиче ских начал в нормотворчестве является также недопустимость прида ния нормативному акту обратной силы, поскольку обратное может отри цательно повлиять на правовое положение субъектов. В первую очередь это относится к актам, затрагивающим права, свободы и обязанности граждан.

В системе государственного управления важнейшей правовая основа обеспечения выполнения государством провозглашенных целей является гласность, что обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на само государство, на его органы исполни тельной власти с целью достижения истины и эффективности.' Гласность обеспечивает возможность получения открытой информации о деятельно сти государственных органов. Принцип гласности обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении го сударством и обществом, а с другой — потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач. Для обеспечения гласности в системе государственной власти важнейшими составляющими являются: механизм учета мнения граждан;

правовые условия безопасно сти граждан в случае критики ими государственных органов, должностных лиц, управленческих структур;

обеспечение гласности в процессе осуще ствления государственными служащими своих полномочий и компетенции государственных органов через средства массовой информации.

' Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право.

СПб., 2002. С. Средствам массовой информации, всей обш,ественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности государственных органов.

Одной из форм гласности является участие граждан в обсуждении проек тов законов и иных нормативных правовых актов как в средствах массовой информации, так и иными способами, что оказывает положительное влия ние на общественное мнение. С вопросом гласности напрямую связан во прос о формировании и роли обш;

ественного мнения в деятельности орга нов государственного управления и местного самоуправления.' Затронем и вопрос о том, какое значение должна иметь для нормо творческого органа информация о состоянии общественного мнения, како ва ее роль в механизме принятия решений. На наш взгляд, было бы не вер ным согласиться с точкой зрения, согласно которой законодательствовать необходимо в соответствии с общественным мнением. Как правильно от метил А.А. Залепукин, общественное мнение, особенно в области полити ки и права, имеет сложную структуру и неоднозначно. Среди многих про тиворечий современного Российского государства и общества можно вы делить переплетение правового нигилизма и правового идеализма, обра зующее безрадостную картину общего юридического бескультурья.^ Об щественное мнение в процессе нормотворчества должно выступать лишь в роли исходного материала для принятия верных государственных реше ний. Поэтому, в процессе нормотворчества необходимо учитывать не только результаты исследований, но и их объяснение, обоснование меры их устойчивости, определение направлений и тенденций развития общест венного мнения. Это еще одно важное слагаемое эффективности правовых предписаний.

' См.: Сафаров Р. А. Общественное мнение и государственное управление. М., 1975. С.

27-59, 129-143.

^ Зелепукин А.А. К вопросу об эффективности российского законодательства // Право ведение. 1996. № 2. С. Такая постановка вопроса связывается, в частности, с проблематикой придания государству социального характера, предполагающего обеспе чение так называемых прав человека. Сегодня как никогда важно учиты вать способы прямого влияния общественного мнения, социальных ини циатив и иных демократических проявлений, поскольку их игнорирование отрицательно сказывается не только в сфере нормотворчества, но в конеч ном итоге и во всех сферах общественной жизни. Для того чтобы было обеспечено данное требование, одним из основных качеств, которым дол жен обладать нормативный правовой акт, является его законность. Созда ние системы мер, обеспечивающих законность нормотворческой деятель ности органов государственного управления, становится одним из тех ус ловий, от которых во многом зависит эффективность реализации правовых предписаний.

§ 2. Законность как основополагающий нрннцнп нормотворчества Утверждение верховенства права во всех сферах государственной и общественной жизни возможно лишь при условии последовательного проведения принципа законности. Именно законность составляет фунда мент нормального функционирования общества. В обществе, основанном на принципе законности, реально проведено разделение законодательной, исполнительной и судебной власти. Требование строгого соблюдения и исполнения правовых норм, регламентирующих нормотворчество,* являет ся важнейшей составляющей законности в нормотворческом процессе. Но этим отнюдь не исчерпывается содержание принципа законности. Закон ность, согласно общепринятой точке зрения, признается общеправовым ' Т.е. ни что иное как нравовая дисциплина. См.: Клочков В.В. Методология изучения состояния законности // Состояние законности в Российской Федерации. М., 1998. С. принципом, и, следовательно, является фундаментом практически всех и каждого принципов нормотворчества. Принцип законности пронизывает рассматриваемую систему принципов. Последние, в свою очередь, отра жают ее содержание. Законность — универсальный принцип, охватываю щий все стороны правовой жизни, находящий свое выражение практиче ски во всех принципах нормотворчества органов государственного управ ления. В силу этого он занимает особое место в их системе и может рас сматриваться в качестве основополагающего, системообразующего прин ципа нормотворчества.

Прежде чем перейти непосредственно к рассмотрению содержания законности как принципа нормотворчества необходимо, на наш взгляд проанализировать имеющиеся в науке подходы к понятию законности, ис следовать ее признаки и уточнить определение законности, применительно к нормотворческой деятельности органов государственного управления.

Понятие законности является одним из важнейших в юриспруденции, од нако, его определение как требования неуклонного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных актов всеми гражданами, орга низациями и должностными лицами, порождает ряд теоретических и прак тических проблем. В отечественной юриспруденции имеется достаточно большое количество определений законности.' В различных трактовках она понимается то как принцип, то как режим, то как состояние, то как требование соблюдать и исполнять законы. С.С. Алексеев выделяет три ее грани: законность как аспект общеобязательности права, законность как ' См., напр., Вопленко Н.Н. Теоретические проблемы режима законности в применении норм социалистического нрава: Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 1984. С.8-13;

Га аг Л.В. Понятие законности и формы ее проявления // Актуальные вопросы правоведе ния в современный нериод: Сб. ст. / Под ред. В.Ф. Воловича. Томск, 1995. С.96-97;

Ли сюткин А.Б. Принципы законности и их реализация в условиях формирования правово го государства: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 1992. С.7;

Калиновский К.Б.

Законность и типы уголовного нроцесса. Дисс... канд. юрид. наук. СПб., 1999 и др.

идея и законность как правовой режим.' Анализ литературы подчеркивает многоплановость понятия законности. В научных исследованиях отмеча ется две стороны законности. Так, по мнению Н.С. Малеина, законность это издание правовых законов и строгое их соблюдение. С одной стороны, она выступает как принцип - требования к законодательству и деятельно сти, с другой стороны, как режим - реальное их осуществление в право творчестве, правоприменении и иной деятельности. Причем во многих случаях предполагается производность режима законности от одноимен ного принципа.^ А по определению, данному Т.К. Примак, «законность это принцип, общеобязательное требование, метод, режим и состояние не укоснительного соблюдения, исполнения и применения законов и осно ванных на них правовых актов всеми участниками общественных отноше ний во всех сферах общественной жизни».'* Иногда законность рассматри вается как необходимый элемент демократии, основа нормативной жизни общества.^ Этимологически термин «законность» производен от корня за кон, в широком смысле определяемом как «необходимое, устойчивое, по вторяющееся отношение между явлениями»^. Отсюда законность может быть представлена как соответствие этой закономерности. В таком случае содержанием принципа законности выступают правовые начала, отра жающие закономерности общественного развития. Как совершенно спра ведливо отмечено Н.С. Соколовой, законность - это не только соответствие нормативных актов законодательству, но и правильное отражение в них ' Алексеев С.С. Теория права. М., 1994. С. 187- ^ Малеин Н.С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: новые идеи. М., 1995. С. ^ Клочков В.В. Указ соч. С. " Примак Т.К. Совершенствовапие законодательства как средство обеспечения закон * ности. Автореф. дисс.канд. юрид. наук. М., 1998. С. ^ Вопленко Н.Н. Указ соч. С. 10-12;

Лисюткин А.Б. Указ соч. С. ^ Ожегов СИ., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,1996. С. общественного развития, обеспечение единства правового пространства.' Законность - это определенный режим общественной жизни, метод госу дарственного руководства, состоящий в организации общественных отно шений посредством издания и неуклонного осуществления законов и дру гих правовых актов.

В недавнем прощлом проблема законности рассматривалась исклю чительно через призму «социалистической законности». Сущностная ха рактеристика последней заключалась в исходящем от государства требова нии строго и неукоснительно исполнять законы всеми субъектами право вых отношений и (или) реализация этого требования. В определенной мере такое понимание законности имеет место быть и в настоящее время, что обусловлено узконормативным подходом к праву. При таком подходе не ставится под сомнение законность любых принятых нормотворческим ор ганом нормативных актов. По словам Г.В. Мальцева, здесь «главная работа - обеспечить педантичное и формально строгое исполнение гражданами команд, поданных с высот государственной иерархии».'' При таком пони мании законности нет необходимости обосновывать законопроекты, не нужно анализировать законодательство «с точки зрения соответствия его потребностям правового регулирования общественных отношений»."* В 90-е годы прошлого столетия появились новые подходы к опреде лению законности.^ В частности это касается указания на то, что элемен ' Соколова Н.С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Раз витие и совершенствование. Автореф. дис....докт. юрид. наук. М., 2003. С. ^ Кудрявцев В.Н. Законность в Российской Федерации. М., 1998. С. ^ Мальцев Г.В. Социальная справедливость и нраво. М., 1977. С.243.

" Клочков В.В. О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы * теории законности, методологии и методики прокурорского надзора: Сб. науч. тр. М., 1994. С.55. См. также: Малеин Н.С. О законности в условиях переходного периода// Теория права: новые идеи. М., 1995. С. 27.

^ См., напр., Владимиров В.А. Структура и функциональные характеристики законно сти в правовом государстве // Вопросы обеспечения законности в уголовном судопро изводстве. Тверь, 1993. С. 4-11;

Гааг Л.В. Законность как принцип деятельности орга нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Автореф. дис.... канд.

тами законности являются не только исполнение и соблюдение законов, но и демократичность их содержания, систематизированность законодатель ства.' С позиции широкого понимания права, различения права и закона можно заключить, что понятие законности должно и способно отражать факт содержания права в законе и акцентировать внимание на правовых началах? Законность, во-первых, является аспектом, стороной, элементом, свойством права, его конкретизацией;

во-вторых, она направлена на харак теристику поведения субъектов общественной жизни, содержания и фор мы нормативных актов применительно к праву;

и, в третьих, сущность за конности состоит в соответствии поведения субъектов общественной жиз ни и нормативных актов праву, то есть в соблюдении и исполнении права в самом широком смысле слова. ^ Представляет интерес определение понятия законности, представ ленное у В.В. Клочкова. Законность, по его мнению, есть «совокупность требований общества и государства к праву, к деятельности государства и всех других участников общественных отношений, а также реальное осу ществление этих требований в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государственных органов и должностных лиц, в пове дении граждан и деятельности иных участников общественных отноше ний», где под содержанием указанных требований выступает соответствие нормативных актов потребностям правового регулирования и потребно юрид. наук. Томск, 1998;

Гранат Н.Л. Правовые и нравственно-психологические осно вы обеспечения законности на предварительном следствии: Автореф. дне.... докт.

юрид. наук. М., 1992. С.З;

Сухарев А.Я. Актуальные проблемы законности в условиях реформ и роль прокуратуры в ее обеспечении // Законность в Российской Федерации.

М., 1998.С. ' Примак Т.К. Указ. соч. С. Исаков В.Б. Рецензия на монографию Полениной С В. «Законотворчество в Россий ской Федерации» // Государство и право. 1997. № 2. С. 113.

Подробнее см.: Калиновский К.Б. Указ. соч.

стям социального развития.' С подобным пониманием законности можно было бы согласиться, если бы не одно но: как можно предъявлять требова ния к праву, если только не ставить знак тождества между правом и зако нодательством.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.