авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Сысоев, Юрий Евгеньевич Системообразующие принципы нормотворчества Москва ...»

-- [ Страница 3 ] --

По мнению М.И. Байтина «Законность - это принцип, метод, режим функционирования правового государства и гражданского общества, в ос нове которых лежит точное соблюдение и исполнение законов всеми госу дарственными и муниципальными органами, общественными объедине ниями, должностными лицами и гражданами».^ Такое понимание принци па законности в условиях правового государства совпадает с принципом верховенства права. Хотя в нашей действительности есть и такие норма тивно-правовые акты, которые в целом или в части нельзя признать право выми, поскольку они не выражают требований справедливости, свободы и равенства граждан. Такие акты нередко становятся объектом рассмотрения Конституционного суда Российской. Верховенство права, как и принцип законности, предполагает обязанность государства выражать в законах право и подчиняться этим законам, что обусловлено провозглашением приоритета прав и свобод человека и гражданина и признания государства равноправным субъектом правоотношения.^ Так, согласно ст. 18 Консти туции РФ, именно права и свободы человека и гражданина определяют со держание нормативных правовых актов и их применение, а также деятель ность всех ветвей государственной власти и органов местного самоуправ ления. Это выражается в требованиях соответствия всех законов правам человека и гражданина;

обеспечения государством прав и свобод;

верхо ' Клочков В.В. 1 ) 0 методологии и методике изучения состояния законности. С. 55-56;

2) Методология изучения состояния законности // Состояние закоьнюсти в Российской Федерации. М., 1995. С. ^ Байтин М.И. Сущность права / Современное нравопонимание на грани двух веков.

Саратов, 200 I. e. ^ См.: Фридинский С.Н. Законность нормотворчества как условие обеспечения прав и свобод человека и гражданина (на примере Южного федерального округа) // Прокурор ский надзор. Интернет-журнал под ред. Е.Н. Рябова. № 3. http://nadzor.pk.ru венства закона, и прежде всего Конституции РФ;

соответствия законов общепризнанным принципам и нормам международного права;

федераль ных законов - Конституции страны;

нормативных актов субъектов Россий ской Федерации - федеральным законам, а также соблюдения порядка принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов различного уровня и др. Законность служит критерием для поведения субъектов нор мотворчества и определяет содержание и форму нормативных государст венно-властных предписаний.

Как любой правовой принцип, принцип за конности представляет собой не просто основополагающую идею, а пра вило поведения, норму общего характера, имеющую значение требования императивного характера. В силу этого принцип законности отражается в законодательстве.' В теории различают законность в широком аспекте, что означает требование соблюдать законы всеми субъектами права, и в узком аспекте, где законность распространяется только на деятельность государственного аппарата.^ То есть законность состоит в том, что именно должностные ли ца должным образом выполняют требования законов. Несоблюдение зако нов гражданами и другими лицами не могут рассматриваться в качестве нарушений законности. По мнению Н.В. Витрука последние составляют нарушения правопорядка в обществе.^ А.Ф.Черданцев в этой связи отмеча ет: «Состояние законности, в первую очередь, определяющим образом за висит от того, насколько пропитан духом законности государственный ап парат, насколько прочна законность именно здесь. От состояния законно сти в сфере деятельности должностных лиц зависит состояние прав и сво ' Зажицкий В.И. Правовые принципы в законодательстве РФ //Государство и право.

1996. № 1 I.e. 92- ^ Александров Н.Г. Право и законность в период развернутого строительства комму низма. М., 1961. С. 105-106.

^ Витрук Н.В. Общая теория государства и права / Под ред. проф. М.Н. Марченко. М., 1998. Гл. XXIV. С. 509.

бод граждан, их законопослушность». ' В отдельных публикациях подчер кивается, что понятие законности должно распространяться не только на сферу правоприменения, но и на сферу правотворчества.^ В этой связи следует согласиться с Н.В. Витруком, определяющим законность как «идею, требование и систему (режим) реального выражения права в зако нах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчест ве».^ Действительно, сегодня темпы нормотворческой деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регули рования. Однако ведомственное нормотворчество не должно быть беспре дельным. Не подлежит сомнению, что одними лишь законами невозможно урегулировать все общественные отношения, возникающие в той или иной сфере и восполнение имеющих место быть пробелов необходимо. Но при этом исполнительная власть не должна подменять законодательную. «Пра вительство, министерства и ведомства должны, наконец, принять ради кальные меры в отношении ведомственного нормотворчества - вплоть до полной отмены корпуса ведомственных актов в тех случаях, когда уже приняты федеральные законы прямого действия»."* Те отношения, которые в силу объективных условий должны находиться в сфере правового воз действия, регулируются, как правило, законом. Подзаконные акты дейст вуют лишь в том случаи, когда какие-либо отношения законодательно не урегулированы. При этом он должны издаваться в строгом соответствии с законом и на основе закона. Последовательное разрешение этой проблемы ' Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Курс лекций. Екатеринбург, 1996. С. ^ См.: Малкин Н.С. О законности в условиях переходного периода // Теория права: но вые идеи. Вып.4. М., 1995. С. 27;

Шабуров А.С. Законность и правопорядок // Теория государства и права. М. 1997. С.436- ^ Витрук Н.В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория государства иправа.Т.З. М.,2001.С. ^ Не будет ни революций, ни контрреволюций: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // Российская газета, 2001. 4 апр.

осложняется несовершенством и несоответствием законодательным актам нормативных актов опосредующих деятельность органов государственной власти. В сфере нормотворчества органов государственного управления существует еще очень много нерешенных проблем. На страницах печати нередко пишут о необходимости повышения качества ведомственных нор мативно-правовых актов. Действительно, этот вопрос актуален.

Если говорить о законности в ведомственном нормотворчестве, то следует согласиться с Е.В. Смирновой', считающей более применимым в данном случае понятие законности в узком смысле. Такое понимание за конности ведомственного нормотворчества прослеживается и в содержа нии п. 2 Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. К» 1009 (с изменениями и дополнениями), п.п. 1 и 9 Правил подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации, утвержденных Поста новлением Правительства РФ J » 1009. В частности речь идет о том, что V федеральный орган исполнительной власти, а конкретно его руководитель или лицо, исполняющее его обязанности, обязан обеспечить соответствие подписанного им документа законодательству РФ. Однако, на наш взгляд, следует отметить, что поскольку понятие законности отличается многоас пектностью, то ее содержание отнюдь не исчерпывается лишь соблюдени ем должностными лицами требований законов и подзаконных актов и со ответствия последних законодательству. Здесь возможно вести речь и о характеристике нормативных актов с точки зрения справедливости, демо кратичности, гуманности их содержания;

и об организации самого нормо творческого процесса.

В нормотворческой сфере принцип законности обеспечивает соот ветствие нормативных актов правовым началам как с содержательной сто роны, так и с формальной. Законность - это строгое и неуклонное соблю ' Смирнова Е.В. Некоторые вопросы ответственности при обеспечении законности ве домственного нормотворчества. С.98- дение правовых законов, ее нельзя понимать формально-догматически.' Значение указания на содержательную сторону властных предписаний объясняется тем, что соблюдение процедуры при принятии и изменении нормативных актов органов государственного управления может и не обеспечить выражение в них права. Другими словами формально право мерные действия законодателя могут привести к принятию неправового установления. А, как известно, нет ничего опаснее чем узаконенное безза коние.'^ Законность в сфере нормотворчества призвана специфическими средствами обеспечить соответствие текущего законодательства конститу ции, твердый порядок разработки и принятия нормативных правовых ак тов, который мог бы исключить принятие нормативных актов, являющихся позитивной санкцией произвольного решения правящей элиты.^ Статья Конституции Российской Федерации содержит положения, которые слу жат обеспечению законности. Так, согласно части 1 статьи 15, Конститу ция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Зако ны и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Часть 2 ста тьи 15 гласит, что органы государственной власти, местного самоуправле ния, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат офици альному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Лю бые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязан ности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубли кованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15). Следует согласиться с мнением авторов, утверждающих, что непосредственный ' Гранат Н.Л. Указ. соч. С. 9, ^ См.: Черданцев А.Ф. Указ. раб. С. ^ Общая теория права. Явич Л. С. Л., Изд-во ЛГУ, 1976. С. анализ основных положений, изложенных в статье 15 Конституции Рос сийской Федерации, дает основание для теоретического выделения в поня тии законности ряда составляющих, которые по своей значимости могут быть интерпретированы как основные (конституционные) принципы за конности в Российской Федерации. Одни из них прямо следуют из анали зируемой статьи, а другие, имея те же истоки, определяются иными стать ями Конституции.' Анализ других статей Конституции позволяет допол нить и развить перечень и содержание этих главных принципов. Так, к числу главных принципов законности, безусловно, следует отнести еще два, вытекающие из статей 17 и 18 федеральной Конституции. Первый принцип примата прав и свобод человека и гражданина в законодательстве и правоприменительной практике, составляет краеугольный камень кон ституционного строя Российской Федерации. Статья 17 Конституции не только признает, но и гарантирует права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией. Кроме того, статья 18 гласит, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержа ние и применение законов, деятельность законодательной и исполнитель ной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

В современных условиях важным критерием законности правовых актов является их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, ратифицированным (одобренным) международ ным договорам. Они являются составной частью правовой системы - таков смысл п. 4 ст. 15 Конституции РФ.

На нащ взгляд, законность нормотворчества может быть представле на в качестве совокупности, обращенных к органам государственного управления и их должностным лицам, требований как к содержанию изда ' См.: Дмитриев Ю., Петров С, Амирбеков К. Понятия и принципы конституционной законности. // Право и жизнь. 2001. № ваемых ими нормативных правовых актов, так и непосредственно к про цессу их разработки, нашедших отражение в системе принципов нормо творчества и их точное и последовательное соблюдение в нормотворче ском процессе. В этом проявляется системообразуюш,ий характер принци па законности. Конкретное проявление принципа законности в нормотвор ческой деятельности заключается, во-первых, в том, что нормотворчество органов государственного управления возможно лишь на основании и во исполнении закона;

во-вторых, нормативный правовой акт может быть принят только субъектом правомочным на его принятие, что обусловлено нормотворческой компетенцией последнего;

' в-третьих, форма и содержа ние нормативного правового акта должны соответствовать объему полно мочий нормотворческого органа;

в-четвертых, нормативный правовой акт должен отражать базовые обш;

ечеловеческие ценности, конституционные принципы и нормы международного права;

в-пятых, процесс нормотвор чества должен строится с соблюдением всех установленных процедур под готовки, принятия нормативного акта и вступления его в законную силу.

Соблюдение принципа законности в нормотворческой деятельности предъявляет определенные требования непосредственно и к нормативным правовым актам как результату нормотворчества. Данные акты должны отвечать требованиям законности как по форме, так и по содержанию;

быть изданными в пределах компетенции или вопросов ведения соответст вующего органа;

подвергаться, государственной регистрации;

также в ус тановленных законом случаях публиковаться (обнародоваться) для всеоб ш,его сведения;

приводиться в соответствие с актами, изданными высшими органами государственной власти.

Законны должны быть все юридические нормы. Очевидно, что наи более значимые общественные отношения регулируются как законами, так ' Более подробно вопросы определения структуры нормотворческой компетенции и ха рактеристики составляющих ее элементов см.: А.Е. Штурнев. Понятие, принципы, ви ды нормотворческой компетенции // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2. С. и подзаконными актами (акты президента, правительства, министерств и др.). Последние по своей юридической силе стоят ниже законов и не долж ны им противоречить, обходить или расходиться с их предписаниями. Так, например, правом издавать нормативные правовые акты в форме поста новлений и распоряжений обладает Правительство Российской Федера ции. * Часть 1 статьи 115 Конституции определяет, что акты Правительства издаются на основании и во исполнение федеральной Конституции, феде ральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Часть 2 статьи 115 устанавливает, что постановления и распоряжения Пра вительства обязательны к исполнению в Российской Федерации. Следует отметить, что данные акты Правительства законны лишь в том случае, ес ли они издаются во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента. Поскольку Правительство РФ осуществ ляет исполнительную власть в Российской Федерации (ч.1 ст.ПО Консти туции РФ), то законность актов Правительства с учетом названной выше нормы определяется их изданием в сфере компетенции исполнительной власти. Па законодательную и судебную ветви власти эти акты распро страняются лишь настолько, насколько это обусловлено действуюш;

им за конодательством. Но вот в том, что касается исполнительной власти, включая органы исполнительной власти как на уровне Федерации, так и ее субъектов, акты Правительства Российской Федерации обладают верхо венством.

Порядок в правотворчестве должен быть подкреплен жесткой дис циплиной ведомственного нормотворчества. Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов президента и постановлений пра вительства, либо извращают их суть. Пе искоренена практика, когда ве домственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан.

' Статус и конкретные полномочия Правительства и его Председателя определены нормами главы 6 федеральной Конституции и конкретизированы в Федеральном кон ституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»

Появляется основа для ведомственного произвола. К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чинов ника. Все инструктивные документы должны быть доступны и отвечать за это должны сами ведомства.' В качестве примера можно привести ситуа цию с официальным опубликованием нормативных правовых актов госу дарственных органов исполнительной власти, сложившуюся в Чеченской Республике. Порядок и сроки опубликования правовых актов, принимае мых республиканскими органами власти, нормативно не определены. Пе чатного издания, где публикация нормативных правовых актов считалась бы официальной, не существует и оно до настоящего времени не учрежде но из-за отсутствия денежных средств. Фактически издаваемые Главой ад министрации и Правительством Чеченской Республики нормативные пра вовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, тира жируются в управлении делами аппарата Главы администрации республи ки по 50 - 100 экземпляров, после чего направляются в городские и район ные администрации, министерства и ведомства Чечни. В последующем в администрациях городов и районов правовые акты вновь размножаются и направляются во все администрации населенных пунктов, находящихся на территории города (района). По результатам проверки прокуратурой рес публики направлено письмо Главе администрации с предложением при нять необходимые меры к официальному опубликованию нормативных правовых актов. В настоящее время органами исполнительной власти Че ченской Республики рассматривается вопрос о порядке и сроках опубли кования правовых актов.^ В числе негативных моментов можно также назвать принятие норма тивных предписаний, не обеспеченных механизмом реализации, т.е. заве ' Российская газета. 1997. 7 марта.

^ Подробнее см.: Фридинский С.Н. Законность нормотворчества как условие обеспече ния прав и свобод человека и гражданина (на примере Южного федерального округа) // Прокурорский надзор. Интернет-журнал под ред. Е.Н. Рябова. № 3. http://nadzor.pk.ru домо невыполнимы, отражают отраслевые либо корпоративные интересы.

В процессе нормотворчества государственных органов неоправданно мало уделяется внимания вопросам прогнозирования последствий принимаемых актов, изучения эффективности содержащихся в них механизмов реализа ции, компенсационной системы защиты нарушенных прав и свобод граж данина, формирования общественного мнения к восприятию отдельных социально значимых проектов правовых актов. Такое положение, к сожа лению, характерно не только для ведомственного нормотворчества, но и имеет место быть в правотворческой деятельности законодательных орга нов. Стоит только вспомнить не так давно вступивший в действие феде ральный закон № 122. Все это приводит в ряде случаев либо к низкой эф фективности нормативных актов, либо даже к отрицательным последстви ям применения таких актов на практике.

Необходимо строже следить за нормотворчеством различных ве домств, «которые, к сожалению, часто ведут работу на грани действующе го законодательства». Отдельным нормативным актам присущи разбалан сированность, противоречивость, пробельность, декларативность, механи ческое воспроизведение и неоправданное дублирование нормативных предписаний других нормативных актов, коллизионность правовых пред писаний. В некоторых случаях имеются явно несогласованные или проти воречащие друг другу нормы. Разрешению этой проблемы, в целях усиле ния влияния на нормотворческую деятельность и правоприменительную практику органов власти Генеральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации обмениваются информа цией об издании незаконных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами испол нительной власти, для чего: 1) Министерство юстиции (незамедлительно) передает в Генеральную прокуратуру копии заключений по правовым ак ' Интервью В.В. Путина. РИА "Новости", 29.07. там субъектов Российской Федерации, не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

2) Генеральная прокуратура (не реже одного раза в полугодие) сообщает в Министерство юстиции о мерах реагирования по заключениям министер ства. Кроме того, на совещаниях у руководителей этих ведомств рассмат риваются результаты работы по корректировке актов субъектов Россий ской Федерации, планируют и осуществляют совместные выезды в небла гополучные регионы, подготавливают документы компетентным органам и должностным лицам для внесения запросов в Конституционный Суд Рос сийской Федерации;

а также проводят (ежегодно) совместные обобщения материалов о нарушениях законов при издании правовых актов федераль ными органами исполнительной власти, проверки в министерствах и ве домствах, злостно нарушающих законодательство.' Эффективность работы органов прокуратуры и юстиции в данном направлении дает основание для вывода, что надзор за законностью нормотворчества должен занимать важное место в правозащитной деятельности государства.

Как уже было отмечено, ведомственное нормотворчество осуществ ляется в сфере государственного управления. Вследствие этого оно обла дает спецификой, обусловленной особенностями многоплановостью и ди намичностью последнего. Кроме того, в рассматриваемой сфере функцио нирует целая система органов исполнительной власти, которая представ лена многочисленными и разнообразными по своей компетенции и власт ным полномочиям государственными органами.'^ Эта специфика требует и особого внимания к реализации их нормотворческих полномочий. Внесис ' Соглашение от 25 марта 1998 № 18 «О формах взаимодействия Генеральной прокура туры Российской Федерации и Министерства юстиции в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федера ции, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объедине ний»

^ См., напр.: Исполнительная власть, сравнительно-правовое исследование / Под ред.

В.В. Маклакова. М, 1995. С. темный «плюрализм правотворческих полномочий»', их противостояние ведет к нарущению системно-иерархического характера нормативных правовых формообразований. Нарушается и должная компетентная субор динация, связывающая систему органов государственного управления в единый государственный механизм. Мы поддерживаем неоднократно, в целях преодоления этой ситуации, звучавшие предложения о необходимо сти принятия федеральных законов о нормативных актах и о процессе ве домственного нормотворчества с конкретизацией сфер общественных от ношений, правовое регулирование которых возможно ведомственными нормативными актами и определением пределов такого регулирования.

Для чего должны быть учтены важность и стабильность регулируемых от ношений, а также объем их правового регулирования. Следует определить и место того или иного разрабатываемого нормативного акта в общей сис теме законодательства. Законодательно необходимо закрепить и системо образующие принципы нормотворчества, что, по нашему мнению, позво лит разрешить многие имеющие ныне место проблемы в рассматриваемой сфере, и, в конечном итоге, положительно скажется и на эффективности правового регулирования, и на состоянии правопорядка в стране.

§ 3. Принцип научиой обосиованности в иормотворческом ироцессе В настоящее время принцип научной обоснованности имеет боль шое значение в практике нормотворчества. Это обусловлено тем, что с од ной стороны общественные отношения развиваются в соответствии с объ ективными законами развития, а с другой - в постоянно развивающейся и изменяющейся действительности при тех или иных конкретных условиях всегда имеются различные возможности влияния на их развитие. Причем, здесь заключена возможность прогрессивного влияния на общественное См.: Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. 2004. С.61- развитие в наиболее необходимом для общества и государства направле нии. Однако сознательное, преднамеренное создание определенных усло вий и возможностей движения вперед вовсе не означает, что люди могут создать какие угодно условия, вызывать к жизни и превращать в действи тельность любые возможности.' Необходимость и целесообразность пра вового урегулирования общественных отношений в соответствии с на зревшими потребностями развития общества должны быть обоснованы с научных позиций.

К сожалению, необходимо отметить, что разработчики проектов нормативных актов нередко игнорируют научные рекомендации. Именно низким уровнем научной проработки издаваемых правовых актов можно объяснить несоответствие многих ведомственных нормативных актов как потребностям общества, так и принципу законности.'^ В постсоветский пе риод российскими учеными предпринимаются определенные попытки в направлении развития современного российского законодательства. В этом плане представляет интерес классификация тенденций развития закона в современный период: изменение в содержательной (материальной) сторо не законов, в организационно-процессуальной стороне их создания и из менение функциональной направленности закона и механизма его реали зации.'' Но проблемы еще остаются и, прежде всего это касается вопросов подзаконного нормотворчества.

Сегодня процесс создания нормативных правовых актов невозможен без глубокого научного обоснования, без познания как объективных зако номерностей, так и внутренних и внещних факторов, имеющих место быть в данной конкретно-исторической ситуации. В процессе создания ' См.: Семенов И. А. К вопросу о правотворчестве в России: Законодательная техннка // Чиновник. 2001. №3(13).

^ Хвап Л.Б. Налоговое право. Ташкент. 2001. С. ^ Поленина СВ. Закон в переходный период: опыт современной России // Государство и право. 1995. № 10. С. 28.

нормативного акта должно учесть фактор своевременности его издания, нредусмотреть возможные сложности в процессе правового регулирования того или иного общественного отношения и затем установить наиболее це лесообразные способы его реализации. Опыт показывает, что эффектив ное правовое воздействие на поступательное преобразование реальности возможно лишь в том случае, когда в фундамент нормотворческого про цесса положен принцип научной обоснованности.

Общеизвестно, что от процесса нормотворчества, особенно на стадии выявления потребностей в правовом регулировании, определении его ха рактера и содержания в значительной мере зависит качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным социальным целям, степень ее воздействия на поведение субъектов правового регулирования и эффективность.' Задача подлинно научного нормотворчества при выработ ке цели состоит в том, чтобы, основываясь на объективных законах и по требностях развития общества, максимально точно и полно учесть необхо димые возможности, правильно определить и выбрать пути, средства, эта пы и способы осуществления поставленной цели.^ На современном этапе одной из задач стоящих перед государствен ным управлением является задача формирования единой концепции ста бильного и непротиворечивого законодательства. И в этом направлении влияние науки трудно переоценить. Поскольку не только само определе ние целей и средств правового регулирования, но и прогнозирование его результатов невозможно без серьезных научных исследований. Принцип научной обоснованности нормотворчества предполагает, что методы, формы и средства управления общественными процессами должны иметь научную основу и быть проверены на практике. По мнению В.В. Чернико ва актуальное значение в настоящее время имеет выбор «методов (спосо См.: Научные основы советского нравотворчества. М., 1981. С. Абдулаев Н. Д. Диалектика правотворчества. Баку. 1972. С. бов) правовой регламентации общественных отношений, которые должны использоваться в нормативном документе. Характер их зависит от кон кретной ситуации..,. В то же время важно иметь в виду, что магистраль ным направлением является всемерное развитие позитивно стимулирующих способов правового регулирования деятельности подчи ненных органов. Там, где задачу можно рещить с помощью поощрений, дозволений и рекомендаций, это должно делаться».' Как уже было отмечено выше, нормотворчество представляет собой процесс, в котором на основе объективных законов общественного разви тия создаются нормативные правовые акты государственного управления.

Это обуславливает их познание и умение использовать применительно к сферам общественной жизни, требующим правового урегулирования. Осо бо следует подчеркнуть, что реализация принципа научной обоснованно сти базируется не только на познании законов управления, но и при усло вии учета экономической, правовой, научно-технической и другой инфор мации, ее сбора, переработки и анализа.^ В процессе выработки нормо творческих решений используются все виды информации, в т.ч. и полу чаемой от граждан. Но при подготовке того или иного акта имеются разли чия в использовании определенных видов информации. При подготовке текущих нормотворческих решений используется, прежде всего, рекомен дательная, контрольная и консультативная информация, а при подготовке перспективных решений, кроме того, используется ориентирующая и ос ведомительная информация."' А это уже предполагает использование дос тижений научно-технического прогресса (современной компьютерной тех Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе нравовых актов унравления. М., 1996. С. См., нанр.: А.В. Воронков. Информационное обеснечение нравотворческой деятельности органов государственного унравления // Правоведение. 1989. № 2. С. 13 ^ Карташов Н. Н. Технологии нормотворчества (на нримере МВД России). Дисс... канд.

юрид. наук. М., 2004. С. НИКИ, математических методов и т.п.). Причем процесс принятия управ ленческого решения в виде издания ведомственного нормативного право вого акта строится на основе достоверной, оперативной информации, что позволяет добиваться эффективного правового регулирования тех или иных отношения без проблем, которые могли бы быть спровоцированы принятием ошибочных решений. По мнению Н.Н. Карташова, позитивную роль в этом играет проведение информационно-аналитической работы, направленной на получение достоверных данных о тех процессах, которые происходят в общественной жизни, а также использование различных по казателей деятельности, что, в конечном счете, позволяет выявить факторы и тенденции, имеющие значение как для качества принимаемого норма тивного правового акта, так и оказывающие влияние на отношения, яв ляющиеся предметом правового регулирования'. Таким образом, одним из необходимых условий механизма нормотворчества практически на всех его уровнях и стадиях является достаточная информационная и техниче ская обеспеченность.

Причем в научной среде также необходимо проводить теоретические научные исследования, посвященные проблемам создания нормативной правовой базы регулирования общественных отношений с вовлечением в исследовательский процесс не только ученых, но и практических работни ков, на основе достижений отечественного и зарубежного опыта, практики правоприменения.^ Составляющими этих исследований должны стать со ' Там же. С. ^ См., напр.: Ю.Г, Арзамасов Ведомственное нормотворчество. Дисс. на соиск. уч.

степ, доктора юрид. наук. М., 2004;

А.Н. Власенко Законодательная технология: Тео рия. Опыт. Правила. Иркутск, 2001;

Е.К. Волчинская Использование российских ин формационных систем в области права при разработке закононроектов // Сб.: Инфор матика и право. Н.Новгород, 2000;

Г.И. Иванец Законодательные технологии: к поста новке проблемы// Право и политика. 2001. № 3;

В.Н. Карташов Законодательная тех нология: Понятие, основные элементы, методика преподавания // Проблемы юридиче ской техники / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001;

Н.Н. Карташов Технологии нормотворчества (на примере МВД России). Дисс. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук.

циологические опросы, социально-правовые моделирование и эксперимен тирование. Особое внимание должно быть обращено на разработку меха низма реализации нормативных предписаний.

Сложившаяся практика нормотворчества в принципе предполагает привлечение к разработке нормативных правовых актов как научных дея телей, так и практических работников. Но, к сожалению, пока эффектив ность правового регулирования остается низкой. Причин этому много как политического так и иного характера. По словам А.А. Залепукина научное обеспечение нормотворчества не всегда отвечает современным требовани ям. Результаты проводимых исследований, опросов, экспертиз законов за частую проникнуты формализмом, политической тенденциозностью и подчинены ложно понятой целесообразности.' Поднимая вопрос о качестве нормативного регулирования, следует подчеркнуть то влияние, которое оказывает правовая наука в целом. Но, кроме того, необходимо отметить и то влияние, которое она оказывает на процесс создания конкретного нормативного акта, что в конечном итоге также скажется на эффективности правового регулирования. Процесс раз работки той или иной правовой нормы просто невозможен без учета дос тижений правовой науки, поскольку в его ходе с научных позиций должны быть: правильно определен предмет правового регулирования, т.е. та сфера общественных отношений, которая подлежит правовому регулированию;

четко поставлена цель правового регулирования;

обоснована своевремен ность разработки данного нормативного правового предписания;

выбрана форма нормативного акта;

учтены требования принципов системного под хода;

избраны оптимальные средства и методы правового регулирования;

М., 2004;

А.А.Кененов, Г.Т. Чернобель Логические осиовы законотворческого процес са // Правоведение. 1991. « 6. С. 71 - 76 и др.

Г ' См.: Зелепукин А.А. К вопросу об эффективности российского законодательства // Правоведение. 1996. Ш соблюдены все правила и приемы юридической техники. А все это требует научного обоснования. Так, например, правильный выбор сферы общест венных отношений, подлежащих правовому регулированию, что особенно актуально в современный реформенный для нашей страны период. Очень важно, чтобы, во-первых, объективно требующие правового урегулирова ния общественные отношения не были оставлены за пределами данной правовой сферы, а, во-вторых, не следует распространять правовое регули рование на отношения, не требующие такового. В противном случае ито гом будет недостижение поставленной цели и эффективность права в луч шем случае будет минимальной.

Или что касается проблемы выбора формы нормативного правового акта. Ее разрешение также требует научного обоснования. Форма в нормо творческом процессе представляет собой способ развития, выражение со держания. Она выступает в качестве процедуры реализации нормотворче ской деятельности и составляющих ее правотворческих процессуальных отношении.' Как уже было отмечено в первой главе нашего исследования, нормотворчеством занимаются практически все государственные органы в пределах своей компетенции. Обратимся в качестве иллюстрации к нормо творческой деятельности в системе МВД России. Согласно п. 10.6 Положе ния о МВД России^ Министр внутренних дел Российской Федерации «из дает на основании законодательства РФ и настоящего положения обяза тельные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, на ставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты...».

Кроме того. Министр издает в пределах предоставленных ему полномочий в установленном порядке обязательные для исполнения федеральными ор ганами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъек тов РФ, органами местного самоуправления, предприятиями, организация ' Карташов Н.Н. Указ. соч. С. ^ Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 18.07.96. № 1039 // СЗ РФ. 1996.№ ЗО.Ст.36О ми независимо от форм собственности, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами нормативные правовые акты, утвер ждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законода тельством РФ к компетенции Министерства внутренних дел (п. 10.7 Поло жения). Для классификации всего многообразия издаваемых ведомством нормативных актов представляется целесообразным использовать такие критерии, как юридические свойства этих актов, их юридическую силу, время действия, отраслевую направленность.' Кроме того, в юридической литературе уже обращалось внимание на издание руководителями министерств различного рода писем, записок, разъяснений, указаний и т.п. Совершенно очевидно, что с возрастанием потоков управленческой информации государственные органы остро нуж даются в новых каналах ее прохождения. По эти каналы должны найти надлежащее правовое оформлепие. В Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их госу дарственной регистрации содержится категорический запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм (абз.2 п.2), а п.З Приказа МВД России «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» гласит, что в систе ме МВД России запрещается издание актов управления, содержащих пра вовые нормы в виде распоряжений, писем, телеграмм, телефонограмм, указаний, протоколов, актов, заключений, планов и других служебных до кументов. Таким образом, выбор адекватной формы нормативного акта служит фактором, влияющим на эффективность правового регулирования.

Карташов Н.Н. Указ. соч. С. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни тельной власти и их государственной регистрации, утв. Пост. Правительства РФ от 13.08.97 № 1009 (с изм. от 11.12.97, 6.11.98, 11.02.99, 30.09.02) // СЗ РФ. 1997. №3.

Ст. 3895;

№ 50. Ст. 5689;

1998. № 47. Ст. 5771;

1999. № 8. Ст. 1026;

2002. № 40.

Ст. Х Т и не относится непосредственно к содержанию нормативного право ОЯ вого акта.

Одним из этапов нормотворческого процесса является непосредст венная разработка текста нормативного акта. При выработке правовых норм, издании нормативных актов используется ряд правил и приемов, на правленных на повышение уровня правового качества нормативных пра вовых актов, т.е. речь идет о юридической технике. Относительно технико правовых аспектов нормотворчества следует отметить следующие момен ты. Во-первых, это касается приемов конструирования правовых норм с точки зрения определение предмета регулирования нормы, анализа дейст вующих норм регулирующих сходные отношения, правильного выбора языковых средств и стиля написания текста нормативного акта. Во-вторых, это порядок построения текста нормативного акта в целях удобства поль зования. В-третьих, сюда относятся правила оформления нормативных правовых актов. Данные аспекты в теории правотворчества рассматрива ются в рамках понятий «юридическая техника», «правотворческая техни ка» и «законодательная техника».' Вопросы юридической техники и ее роли в нормотворческом про цессе достаточно широко представлены в современной научной литера туре, особенно в отношении такой ее разновидности как законодательная техника. В.Н. Карташов, определяя структуру юридической (законода тельной) технологии, важнейшее место в ней отводит юридической (зако нодательной) технике.^ Однако на сегодня все еще имеет место быть недо ' Подробнее о соотношении названных понятий см.: Картухин В.Ю. Понятие законода тельной техники. Теоретический аснект // Государственная власть и местное само управление. 2003. № 2. С. 4- Карташов В.Н. Законодательная технология: понятие, основные элементы, методика преподавания. / Проблемы юридической техники / Под ред. В.М. Баранова. Н. Повго род,2001.С. оценка юридической техники, тактики, стратегии и технологии.' Юриди ческая техника — это система исторически сложившихся, основанных на достижениях теории права и проверенных практикой нормотворчества правил, приемов и средств, применяемых государственными органами в процессе создания нормативных правовых актов, а также в целях даль нейшего совершенствования их формы. Правила, приемы и средства под готовки нормативных правовых актов могут быть различны и в то же вре мя едины в своей основе, так как все они касаются выработки правовых предписаний, формулировки юридических норм. Разработка этих правил задача юридической науки. Это сложный процесс, который требует реше ния большого количества теоретических и практических вопросов, в част ности:

- определения методических правил работы над текстом проектов нормативно-правовых актов;

- единообразного оформления изменений и дополнений в норматив ные акты, их полной или частичной отмены;

- языка правового акта и юридической терминологии и многое дру гое.^ Строгие требования предъявляются как к содержанию, так и к стилю и оформлению нормативных правовых актов, поскольку эффективность действия нормативных правовых актов во многом зависит от того, на сколько строго соблюдена юридическая форма. Нормативный правовой акт должен отвечать следуюш,им требованиям: 1) соответствие Конститу ции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, фе ' Масловская Т.С. Юридическая техника, тактика и стратегия в муниципальном законо творчестве (но итогам нарламентских слушаний) // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. № I. e. ^ Семенов И. А. К вопросу о правотворчестве в России: Законодательная техника // Чи новник. 2001. № 3 (13).

^ Кусмангалиева Ж.Д. О применении юридической техники в законотворчестве // Госу дарственная власть и местное самоуправление. 2003. о 4. С. 2- Г деральным;

2) принятие акта уполномоченным на то органом в пределах его компетенции;

3) принятие акта в порядке и форме, установленных за конодательством;

4) наличие в акте предписаний, обеспечивающих согла сованность этого акта с другими нормативными правовыми актами;

5) на личие логически построенной структуры;

6) единство терминологии;

7) общепризнанность терминов;

8) наличие обязательных реквизитов.

Несоблюдение технико-юридических приемов и правил в процессе нормотворчества может привести к правотворческим ощибкам. К объек тивным причинам возникновения правотворческих ошибок можно отнести глубокие изменения последних лет в российской правовой системе и обу словленные этим фактом всевозможные проблемы. Другая группа причин носит субъективный характер. В качестве таковых следует назвать, прежде всего, поспешность в рассмотрении и принятии нормативных правовых ак тов;

нарущение нормотворческой технологии и слабое знание многими субъектами нормотворчества действующего законодательства, методоло гии, методики рассматриваемого процесса, правил юридической техники и современного русского литературного языка;

несоблюдение или игнориро вание отдельными участниками процесса установленных или выработан ных на практике процедур создания нормативных правовых актов, волюн таризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении популист ских или не основанных на потребностях практики законопроектов.' Еще одним проявлением участия науки в нормотворческом процессе и одним из средств юридической техники служит привлечение ученых к подготовке правовых решений в роли экспертов, консультантов, советни ков. Проведение экспертизы является важнейшим фактором повышения технико-юридического уровня нормативных правовых актов. В основном ' Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы.М., 1997. С. эта проблема в научном плане разработана в сфере законотворчества.' «Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам;

правильности использования право вых категорий;

соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые ак ты;

обеспечения системности законодательства;

обоснованности выбора формы акта;

корректности применения тех или иных средств юридической техники;

соответствия положений проекта современным достижениям оте чественной и зарубежной правовой науки и юридической практики. Со держание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего закона (экономической, фи нансовой, научно-технической, экологической, социальной и прочей)».^ Так, например, пунктом 50 Правил подготовки нормативных право вых актов в центральном аппарате МВД России установлено, что в целях исключения неопределенности правовых норм, регламентирующих дея тельность системы МВД России, ее структурных подразделений, сотруд ников и военнослужащих, обеспечения соответствия нормативных предпи саний проекта нормативного правового акта требованиям Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам междуна родного права, обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, положениям федеральных конституцион ных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам по решению руководства Министерства осуществляется экспертиза проекта нормативного правового акта, включающая исследова 'Там же. с. 41.

^ Пиголкин А.С, Рахманина Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость //Журнал российского права. 1997, N° 10. С. 18-19,21,21-22.

ние правовых, научно-юридических, международно-правовых, криминоло гических, финансово-экономических, лингвистических и других аспектов проекта.

При этом следует отметить, что сама процедура назначения и прове дения правовых экспертиз в РФ не имеет необходимого нормативного ре гулирования, в конечном счете, сказывается на эффективности принимае мого нормативного акта. В этой связи весьма актуальны предложения не которых з^еных о законодательном закреплении положений, касающихся определения видов экспертиз законов (правовой, финансовой, экологиче ской);

случаев обязательного назначения экспертиз;

общих требований к заключению экспертов;

а также гарантий независимости экспертов.

Юридическая техника свидетельствует об уровне правовой культуры субъекта нормотворческой деятельности, обусловливает соблюдение за конности и эффективность права. Нынешнее состояние сферы нормотвор чества дает надежду на дальнейшее развитие научных методов юридиче ской техники, ее совершенствованию, что положительно скажется на всей правовой культуре общества.

Существенную роль играет и профессионализм разработчиков нор мативных правовых актов. Нормотворчество как процесс подготовки и из дания нормативного акта управления имеет интеллектуальную основу.' Конструирование социальных регуляторов в форме правовых норм, созда ние нормативных правовых актов, направленных на регламентацию обще ственных отношений, является творческой деятельностью. Ноэтому ре зультативность действия нормативного акта должна быть гарантирована подключением к данному процессу различных должностных лиц и специа листов. Результативность действия акта, прежде всего, зависит от способ ' Дрейшев Б. В. Проблемы интеллектуального обеснечення иснолннтельного право творчества // Правоведение. 1993. № 6. С. 17 - ностей, компетентности и профессионализма его разработчиков и иных лиц, принимающих участие в его издании.

В непрерывно изменяющемся современном обществе большое зна чение приобрел высокий профессионализм, профессиональная компетент ность специалистов разных сфер и уровней производственной и общест венной жизни. Важно отметить, что в современных условиях реформиро вания всех сфер общественной жизни радикально меняется и статус госу дарственного служащего, его функции, соответственно меняются требова ния к его профессиональной компетентности, к уровню его профессиона лизма. Однако для современной России проблема профессионализма в го сударственном управлении все еще крайне актуальна. По мнению отдель ных ученых «в целом наша административная система стала работать ещё хуже, ибо, сохранив почти все свои прежние недостатки, приобрела и но вые. Один из них - снижение уровня профессионализма, так как наиболее квалифицированные и способные аппаратчики покинули государственную службу, переместившись в коммерческие структуры».' Профессиональная компетентность происходит от лат. profiteor объявляю своим делом и competens - соответствующий, способный. Когда говорят о профессиональной компетентности, всегда имеют в виду сочета ние качеств, позволяющих действовать самостоятельно и ответственно;

обладание человеком способностью и умением выполнять определенные трудовые функции, требующиеся для дальнейшего эффективного труда в той или иной профессиональной области. В отечественной науке сегодня профессиональную компетентность определяют как определенное психи ческое состояние, позволяющее действовать самостоятельно и ответствен но, как обладание человеком способностью и умением выполнять опреде ' Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество // Общественные науки и современ ность. 1996. №2. С 24- по ленные трудовые функции';

как наличие специального образования, широ кой общей и специальной эрудиции, постоянное повышение своей научно профессиональной подготовки^;

как профессиональную подготовленность и способность субъекта труда к выполнению задач и обязанностей повсе дневной деятельности"';

как потенциальную готовность решать задачи со знанием дела"*.

Показателями профессиональной компетентности являются и обш,ая совокупность объективно необходимых знаний, умений, навыков, и уме ние правильно распорядиться ими при исполнении своих функций, и зна ние возможных последствий определенных действий;

и практический опыт, и результат труда человека, и критичность мышления;

а также про фессиональные позиции, индивидуально-психологические качества.

Проблема сущности, структуры, критериев профессионализма в сфе ре государственного управления достаточно сложна, в особенности в усло виях значительной социальной динамики, быстрых социальных перемен.^ Рассматривая сущность профессиональной компетентности непосредст венно лица, осуществляющего нормотворческую компетенцию, следует отметить, что его профессиональная компетентность выражает единство его теоретической и практической готовности к осуществлению нормо творческой деятельности.


Профессиональную компетентность можно трактовать и как осве домленность субъекта нормотворчества о знаниях и умениях, которые не ' Маркова А.К. Психологический анализ профессиональной компетентности учителя // Советская педагогика. 1990. № 8. С. 82- ^ Лотова И.П. Психологические условия эффективности профессиональной деятельно сти работников социальных служб. М., 1999. С. ^ Психология и педагогика. Учебное пособие / Под ред. К.А.Абульхановой, П.В.Васипой, Л.Г.Лаптева, В.А.Сластенина. М., 1998. С. 290.

" Попова Е.В. Психолого-педагогическая компетентность как научно-педагогическая проблема // Известия Южного отделения Российской академии образования. Выпуск 1.

Ростов-на-Дону. 1999. С. 127-136.

^ См.: Федоренко Т.М., Скачкова Е.И. Аспекты профессионализма в государственной службе // Вестник СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2003..№ 2(10) Ill обходимы для выполнения этой работы;

обладание достаточным уровнем правового сознания и правовой культуры, необходимым для ее выполне ния, а также реальная профессиональная деятельность в данной сфере (практический опыт). Часть требований к профессиональной деятельности субъекта нормотворчества формируется, исходя из установок домини рующей политической культуры. Что касается современных российских политических условий, то они как раз и характерны выдвижением системы новых требований к профессионализму госслужащих, вытекающих из но вых политических и экономических реалий.' Кроме того, с изменением функций и содержания деятельности современного российского государ ства в значительной степени претерпели изменения и функции государст венного аппарата. В условиях формирования правового государства госу дарственные служащие должны быть сориентированы на деятельность в новых реалиях, и хорошо знать правовую основу его деятельности.^ Поскольку до сих пор вопрос о компетентности специалиста вообще и, в частности, компетентности субъекта нормотворчества не решен в нау ке однозначно, нам представляется необходимым рассмотреть это понятие в соотношении с понятием «профессионализм», так как нередко они взаи мозаменяются и их границы четко не обозначены. На сегодняшний день существует множество подходов к определению понятия «профессиона лизм».

Некоторые ученые сопоставляют профессионализм с другими поня тиями, так или иначе связанными с характеристикой способности человека выполнять работу: компетентность, мастерство, квалификация.'^ Ряд иссле дователей рассматривает профессионализм с точки зрения деятельности.

Так, отдельные авторы основой профессионализма считают научно ' Понеделков А.В. Профессионализм в системе государственной службы: новые аспек ты анализа. Ростов-на-Дону. 1997. С. ^ Федоренко Т.М., Скачкова Е.И. Указ.соч.

^ Лотова И.П. Указ. соч. С. теоретическую и практическую подготовку.' В.Бондаревский под профес сионализмом понимает «овладение в полной мере достижениями своей науки, смежными областями знаний, искусством их применения в своей практике» и противопоставляет ему понятие «дилетантизм».^ По мнению В.Шуваловой и О.Шиняевой, профессионализм специалиста определяет ся степенью владения знаниями, умениями и навыками, с одной стороны, и способностью производить новое, с другой.^ Я.Турбовской рассматривает профессионализм как «органический сплав знаний и умений, гаранти рующий получение требуемого результата, качественное и эффективное исполнение работы, сформированная готовность относиться к своему делу как к совокупности задач, каждая из которых конкретна, требует достиже ния результата»."^ Существует и точка зрения, согласно которой в понятие профессионализма вкладывается иной смысл: профессионализм является характеристикой личности человека. Профессионализм, выступая как уме ние хорошо трудиться для общества, есть сила, созидающая общественные богатства и социальные духовные ценности, потому становится общечело веческой ценностью, возвышая тем самым труд специалиста до свобод творческого процесса.^ Из анализа имеющихся взглядов на рассматривае мое понятие можно сделать вывод, что понятие «профессионализм» шире по своему значению понятия «компетентность», так как помимо деятель ностного аспекта оно включает определенные характеристики личности специалиста, и поэтому компетентность представляет собой лишь одну из сторон профессионализма. Таким образом, органичный сплав высокого ' Педагогика / В.А.Сластенин, И.Ф.Исаев, А.И.Мищенко, Е.Н.Шиянов. М., 1998. 512 с.

^ Бондаревский В. О педагогическом творчестве и опасности дилетантизма // Народпое образование. 1988. № 6. С. 76-80.

Шувалова В., Шиняева О. От неуверенности - к нрофессионализму // Народное обра зование. 1995. № 1. С. 121- " Турбовской Я. Без профессионализма пет ответственности // Народпое образование.

* 1999. №10. С. 215- ^ Клочко Ю.Н. Профессиональное самоопределение и пптеграция молодых специали стов в социальную структуру в современных условиях (комплексное исследование).

Дисс. на соиск. уч. степ, доктора социол. наук. Ставрополь. 2000. С. уровня выполнения профессиональной деятельности с определенными личностными качествами и составляет профессионализм.' Профессио нальная компетентность зависит от уровня профессионализма, профессио нальной этики, профессиональной морали, профессиональной культуры человека. Что же касается точки зрения на составляющие профессиональ ной компетентности субъекта нормотворческой деятельности, то можно выделить в качестве основных аспектов: во-первых, основные умения (де ловые качества);

во-вторых, общий кругозор;

в-третьих, знания в области юриспруденции;

в четвертых, знание предмета правового регулирования.

Не подлежит сомнению, что интеллектуальное обеспечение нормо творческого процесса должно базироваться на высоком теоретическом уровне с использованием научного потенциала специалистов профессионалов не только права, но и в области философии, экономики, социологии, психологии и других наук. Это имеет место, но, к сожалению, лишь на отдельных уровнях и не представляет системы. Наряду с общей специализацией знаний существует отраслевая специфика в самой системе права. В нормативных правовых актах устанавливаются нормы различной отраслевой принадлежности, что определяет особенности их конструиро вания соответствующими специалистами государственного, гражданского, трудового, административного права и т. д.^ Недооценка данного аспекта на практике, за редкими исключениями, приводила к неэффективному дей ствию нормативных актов. Причинами подобных результатов наряду с другими являлись и до настоящего времени являются непрофессионализм, некомпетентность в управлении ввиду отсутствия профессиональной под готовки, привлечение в отдельных случаях к процессу создания правовых ' Митина Л.М. Личностное и профессиональное развитие человека в новых социально экономических условиях // Вонросы нсихологии. 1997. № 4. С. 28-38.

^ Дрейшев Б. В. Указ.соч. С. 17 - норм лиц, общая культура и интеллектуальный уровень которых, как пра вило, исключают это участие.

В заключении следует отметить, что имеющиеся в сфере нормотвор ческой деятельности органов государственного управления проблемы воз можно разрешить только общими усилиями с использованием научного опыта и передовых достижений, содержащихся в юридических, экономи ческих и иных научных исследованиях, посвященных рассматриваемым вопросам. Что, в свою очередь, предполагает использование различных форм сотрудничества представителей науки и субъектов нормотворчества.

Это, прежде всего, широкое использование такой формы как привлечение в качестве разработчика нормативного правового акта того или иного на учного учреждения, так и привлечение отдельных специалистов отраслевиков к данному процессу.

Принцип научной обоснованности в нормотворческой деятельно сти органов государственного управления предполагает необходимость учета в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов сле дующих требований:

во-первых, при разработке проектов нормативных правовых актов следует исходить из сущности, содержания и форм проявления в реальной действительности всей совокупности объективных законов развития обще ства;

во-вторых, преследуя цель эффективного правового регулирования необходимо, на основе тщательного анализа достижений современной оте чественной и зарубежной науки, активно и взвешенно использовать имеющийся передовой опыт в нормотворческом процессе;

в-третьих, используя имеющийся научный потенциал, результаты научных изысканий, следует как можно своевременнее и оперативнее реа гировать на постоянно изменяющиеся потребности общества;

в-четвертых, в части информационной обеспеченности нормотворче ского процесса необходимо обращать внимание на полноту и степень дос товерности имеющейся в распоряжении информации, имеющей опреде ляющее значение для прогнозирования, планирования и определения стра тегии нормотворчества;

в-пятых, особое внимание следует уделять соблюдению и совершен ствованию технологии нормотворчества.

Кроме того, возможно это самое основное, крайне необходимо ак тивно на уровне фундаментальных научных исследований разрабатывать теорию нормотворчества, которая бы включала вопросы методологии и технологии нормотворчества. «Одной из задач правовой науки в рассмат риваемой сфере является разработка теории правотворчества. Если осуще ствление правовых норм, достижение указанных в них целей — это одна из важнейших сторон жизни права, то правотворчество, установление пра вовых норм посредством издания нормативно-правовых актов — другая, не менее важная сторона, необходимо предшествующая первой».' Успешная реализация всех этих требований невозможна без участия в нормотворческом процессе высокопрофессиональных управленцев, юри стов, экономистов и других специалистов. От профессионализма лица, не посредственно реализующего нормотворческую компетенцию, владения им приемами юридической (нормотворческой) техники, его знания основ ных политических, экономических, организационных, правоприменитель ных и других аспектов правовой системы во многом зависит качество нор мативного акта. Ну и, конечно же, нельзя обойти вниманием вопрос о проведении научной экспертизы нормативного акта, без положительного заключения которой последний не может быть принят.


Семенов И. А. Указ. соч. С. § 4. Оптимальность как принцип обеспечения эффективности нормотворчества Переходя к исследованию такого системообразующего принципа нормотворчества как оптимальность, хотелось бы отметить, что искусство принятия наилучших решений, основанное на опыте и интуиции, является сущностью любой сферы человеческой деятельности,' в том числе и управленческой. Современное общество невозможно представить без управления. Управление - это функция любой организованной системы, направленная на сохранение ее качественной определенности, на поддер жание динамического равновесия со средой и на ее развитие. Оно объек тивно необходимо как в целом для общества, так и для каждой из его со ставляющих. Поэтому существенным показателем уровня развития всего общества и каждой из его сфер в частности является степень организации механизмов управления. В настоящее время научное управление общест венными процессами идет на основе познания социальных закономерно стей и представляет сознательный процесс. Это требует всестороннего изучения и совершенствования механизмов управления.

Будучи сложной структурой, включающей в себя материальные и духовные процессы, управление выступает как специфический вид чело веческой деятельности. Особенность ее заключается в том, что управляю щее воздействие присутствует во всех сферах жизни общества, то есть, представляет собой особый вид общественных отнощений. А это значит, что управленческие отношения образуют необходимый момент социаль ной среды. Нормотворчество есть одна из составляющих управления. Ос ' Принцип оптимальности заимствован из математического программирования и тео рии управления. Наука о выборе приемлемого варианта решения сложилась сравни тельно недавно, а математической теории принятия решений - около 50 лет. Основы теории принятия решений разработаны Джоном фон Нейманом и Отто Моргенштер ном. По мере усложнения задач появилось много различных направлений этой науки, которые имеют дело с одной и той же проблемой анализа возможных способов дейст вия с целью нахождения оптимального в данных условиях решения проблемы.

нову рассматриваемого процесса составляют положения, многие из кото рых являются характерными для всего управленческого процесса. Так, центральным пунктом любого управленческого процесса является выра ботка и принятие управленческого решения, а также его исполнение. Для нормотворческого процесса специфика будет заключаться в выработке и принятии управленческого решения, облеченного в юридическую форму, а именно в форму нормативного правового акта. И здесь важным системо образующим принципом является принцип оптимальности.' Прежде всего, он означает, что при разработке нормативного правового акта необходимо учитывать максимум возможных вариантов правового воздействия на об щественные отношения и выбирать те из них, которые наиболее полно обеспечивали бы достижение поставленных целей правового регулирова ния. Значение принципа оптимальности нормотворчества обусловлено на личием зачастую не одного, а нескольких возможных путей достижения поставленной цели.

Определение цели издания акта является одной из важных задач обеспечения рассматриваемого процесса. Цель, предопределяет методы, способы, средства, этапы и темпы ее достижения. Известно множество примеров, когда цели «не просчитывались» как потенциальные результаты деятельности, опосредуемые актом. Пеправильно принятое решение мо жет привести к негативным последствиям, отдалить от намеченной цели.

' О проблемах оптимальности см.: Випограй Э.Г. Методологические принципы органи зационной оптимизации систем // Проблемы методологии управления социальными процессами. Томск, 1974;

Воронин В.Е., Разумовский О.С, Семенова Н.Н. и др. Мето дологические проблемы оптимизации в науке. Новосибирск, 1991;

Жариков Е.С. Мето дологический анализ возможностей оптимизации научного творчества. Киев, 1968;

Ра зумовский О.С. Закономерности оптимизации в науке и практике. Новосибирск, 1990;

Ширшин Г.А. О методологическом обосновании принципа оптимальности. Автореф.

дисс... канд. фил. наук М., 1973. Уемов А.И. Системный нодход и общая теория сис тем. М., 1978. С. 232 - 68;

Яцкевич В.В. Диалектика оптимального выбора. Киев, 1990;

и др.

^ Дрейшев Б. В. Проблемы интеллектуального обеспечения иснолнительного право творчества // Правоведение. 1993. JT 6. С. 17 - so Еще более опасна подмена правового регулирования чисто политическими решениями при отсутствии соответствующих юридических механизмов их реализации. Поэтому требуется тщательный просчет всех вариантов и их обоснованность.

Прежде всего, перед нормотворческим органом стоит задача опреде ления предмета правового регулирования, т.е. той сферы общественных отношений, которые должны быть урегулированы правом. При этом обя зательно должна быть учтены общественная польза от такого правового регулирования, целесообразность, степень детализации и методы правово го регулирования. Здесь следует также обратить пристальное внимание и на имеющиеся в данный момент внутренние и внешние факторы общест венного развития, другими словами нельзя сбрасывать со счетов объектив ные закономерности, которые, в конечном счете, и определяют предмет и метод правового регулирования. По для нормальной нормотворческой дея тельности недостаточно одного только научного познания объективных законов развития общества как общих тенденций эволюции общества. Пе обходимо выявлять и учитывать в рассматриваемом процессе причины по явления как позитивных, так и негативных социальных явлений. Кроме общих законов развития и конкретных причин тех или иных социальных явлений необходимо учитывать еще множество других факторов, напри мер, морально-психологическую атмосферу в обществе, от которой во многом зависит реализация нормативных правовых предписаний.

В современной науке в достаточной степени разработана тема пра вообразующих факторов (экономический, национальный, демографиче ский, социокультурный и др.).' Сопоставив и измерив направленность дей ствия отдельных факторов, необходимо опираясь на данные социологиче ских исследований, статистические материалы, научные разработки, про ' Более подробно об этом см.: Поленина СВ. Законотворчество в Российской Феде рацни. М., верить, будет ли результат их взаимодействия положительным примени тельно к общей цели проекта нормативного правового акта и частным це лям отдельных нормативных предписаний. Только в том случае, когда просчитанный общий результат взаимодействия всей совокупности факто ров имеет позитивную направленность, есть основания предполагать, что применение этого нормативного акта будет эффективным.' Задача, стоя щая перед субъектом нормотворчества как раз и состоит в том, чтобы на основе познания объективных закономерностей избрать тот вариант управленческого решения, тот метод правового регулирования, который для данных отношений при данных конкретных условиях будет оптималь ным и наиболее выгодным для общества.

В нормотворческом процессе необходимо правильно оценить два со стояния: желаемое и действительное, чтобы правильно принять оптималь ное решение, разработать способ достижения желаемой цели. Для чего необходимо определить, во-первых, цели;

во-вторых, все возможные аль тернативы достижения поставленных целей;

и, наконец, природу влияния на этот процесс различных случайных и детерминированных управляющих факторов. Когда смоделирован процесс принятия решений остается только выбрать один из вариантов действия. От правильности выбранного реше ния может зависеть очень много: не только судьба конкретного человека, но и общества в целом.

Но какое решение считать правильным? Главное требование состоит в том, что решение, объективированное в нормативных предписаниях должно быть «оптимальным» для урегулирования соответствующей си туации, то есть наиболее благоприятным, наилучшим из возможных. В теории принятия решений в этом случае говорят о признаках, на основании которых производится сравнительная оценка возможных решений, так на ' Червяков Н.Н. Проблемы совершенствования ведомственного нормотворчества (на материалах МВД РФ). Автореф. дисс.канд. юрид. наук. М., 2000. С. зываемых критериях оптимальности. В целом, все они отражают идеи ус тойчивости, выгодности и справедливости. Критерии оптимальности - это те признаки, на основании которых производится сравнительная оценка возможных решений (альтернатив) и выбор наилучшего. Содержание кри терия оптимальности объективно обусловлено многими факторами: харак тером общественного строя, экономическими законами, масштабами ре шений, содержанием целей, на достижение которых направлены действия, и т.д. Критерии оптимальности призваны помочь обосновать решение.

Решение задачи любого типа в принципе сводится к рассмотрению множе ства альтернатив с последующей их сравнительной оценкой и выбором наилучшей. В общем случае цель нормотворчества выражается в стремле нии к достижению экстремального значения критерия эффективности.

Необходимым условием принятия качественного нормативного пра вового акта и осуществления контроля за его исполнением является, как уже говорилось, высокое качество информации, ее полнота, своевремен ность и оперативность ее получения и обработки. Что невозможно без глу бокого и всестороннего знания разработчиками существенных свойств, со стояний, тенденций развития общественных процессов, подлежащих пра вовому регулированию.

В этом заключается профессионализм субъектов нормотворчества. Кроме того, эффективность правового регулирования может быть достигнута лишь при выполнении условия оптимального соче тания личных интересов, интересов различных социальных групп с обще государственными, общенародными интересами. При этом следует согла ситься с мнением, что применяемые ранее положения теории эффективно сти законодательства ориентировались на приближение результата к по ставленной цели. Однако в настоящее время правовое регулирование ви дится уже не столько в достижении заданных сверху целей, сколько в вы ражении и согласовании социальных интересов, способствующих нор мальному, свободному развитию общественных отношений.' Однако на самом деле практически никогда не бывает совершенно одинаковых ситуаций, поэтому принимать решения и осуществлять управ ление всегда приходится в условиях неполной информации. В таких слу чаях недостающую информацию возможно получить используя догадки, предположения, результаты научных исследований и особенно изучение на моделях? Научно обоснованная теория управления во многом пред ставляет собой набор методов пополнения недостающей информации о том, как поведет себя объект управления при выбранном воздействии.

Стремление получить как можно больше информации об управляемых объектах и процессах, включая и особенности их будущего поведения, может быть удовлетворено путем моделирования той или иной ситуации.

Методы моделирования социальных процессов могут основываться на различных подходах и, соответственно, преследовать разные цели. В качестве наиболее известных следует назвать: а) методы моделирования по аналогии, в основе которых лежит использование информационной мо дели социальных процессов, позволяющей описывать данные процессы в единой структуре, что дает возможность разрабатывать базы данных, включающие множество примеров по исследуемой проблеме;

б) методы моделирования, основанные на вскрытии взаимосвязей между значимыми факторами и параметрами исследуемого социального процесса, лежат в основе таких моделей, как динамические модели"' и так называемых когни тивные (познавательные) модели.'^ Распространенным методом моделиро вания некоторых социально-правовых процессов является метод матема ' Карташов Н.Н. Указ. соч. С. ^ Слонов Н. Международный журнал проблемы теории и практики управления. 2001. Я»

^ Форстер Дж. Мировая динамика. М., 1978. С. " Силов В.Б. Принятие стратегических решений в нечеткой обстановке. М., 1995. С. * тического моделирования, при котором используются различные уравне ния (системы уравнений), функции, графики, множества, статистические таблицы, описывающие количественную сторону правовых явлений.^ Средства и методы моделирования могут применяться как при оценке со держания проекта нормативного правового акта по существу регулирова ния, так и при формально-юридическом анализе текста проекта данного акта.

Другими способами обеспечения оптимальности нормотворческих решений являются прогнозирование последствий введения нормативного правового акта в действие и социально-правовой эксперимент. Это важное средство поддержки принятия решений по существу правового регулиро вания, позволяющее рассматривать и давать предварительную (не только правовую, но и политическую) оценку различным вариантам наступления последствий, в случае принятия конкретного правового предписания и его реализации в общественную практику. Названные способы позволяют еще на стадии разработки выявить и своевременно устранить возможные нор мотворческие ошибки.

С данным положением вполне согласуется и определение спектра основных функций, реализуемых в процессе нормотворчества:

- анализ существующей социально-экономической ситуации и выбор механизма, необходимого в этой связи правового регулирования (с точки зрения его социальной обусловленности), - принятие решения по существу проекта нормативного правового акта;

- формально-юридический анализ, включающий анализ механизма правового регулирования с точки зрения обеспечения им возможности правореализации, осуществления правоприменительной практики и т.п., оценка соответствия текста акта принятым требованиям юридической тех ники - принятие решения по форме законопроекта;

' Гаврилов О.А Основы правовой информатики. М., 1998. С. - на основании оценки социальных и юридических параметров (каче ства) проекта нормативного правового акта принятие (политического) ре шения уполномоченными органами государственной власти.' Прогнозирование является обязательной составной частью нормо творческого процесса. Данный метод позволяет увидеть, каким образом в объективной действительности реализуются цели правового регулирова ния, каковы механизмы их достижения и возможные средства согласова ния интересов различных социальных групп, а также способы разрешения социальных конфликтов, какими будут последствия применения тех или иных нормотворческих новаций. Как верно отметил Н.Н. Карташов, «ис пользование в процессе нормотворчества такого способа социально правового моделирования как прогноз позволяют сформулировать про блемные ситуации и спрогнозировать пути их разрешения. Это могут быть, во-первых, определение масштабов возможных последствий принятия тех или иных нормативных предписаний (как позитивного, так негативного характера);

во-вторых, определение возможного наступления вреда либо, наоборот, выгоды от принятия конкретного нормативного правового ак та...».^ Основными задачами

прогнозирования как деятельности по получе нию прогностической информации об основных тенденциях и направлени ях дальнейшего развития системы нормативных правовых актов, затраги вающих сферу деятельности того или иного органа государственного управления являются: получение научной прогностической информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития данной системы;

опре деление наиболее актуальных проблем, требующих правового разрешения со стороны органов государственной власти в целом и конкретного мини стерства и ведомства в частности;

выявление общественных отношений.

' Скурко Е.В. Метод социально-правового моделирования в решении задач правотвор чества // Государство и право. № 1. 2003. С. 103- ^ Карташов Н.Н Указ соч. С. подлежащих правовому регулированию;

определение наиболее перспек тивных и прогрессивных форм и методов правового регулирования;

уста новление наиболее целесообразной первоочередности подготовки проек тов нормативных правовых актов;

использование в нормотворчестве спе циальных прогнозов в сферах экономики, политики, демографии, экологии и других сферах.

Как уже было отмечено, процесс нормотворчества начинается с вы явления потребности в правовой регламентации общественных отношений как потребности управления, определения ее предмета. В качестве таковой обычно выступает необходимость улучшения состояния объекта управле ния, т.е. улучшения организации, обеспечения какого-либо социального, экономического, производственного процесса и т. д.' Согласно требовани ям принципа оптимальности для принятия нормотворческих решений не обходимо собрать всестороннюю информацию, рассмотреть все возмож ные варианты решений и выбрать из них наилучший, наиболее эффектив ный в данных условиях. Другими словами, для обеспечения оптимально сти в нормотворчестве значение имеет существующая информационная система органа государственного управления. Помимо информации, кото рая необходима непосредственно для издания того или иного нормативно го акта (например, о состояние общественных отношений, подлежащих правовому воздействию), в рамках нормотворческого процесса следует отследить и информацию о состоянии законодательства, программных до кументах по экономическому, социальному развитию и т.п. Таким обра зом, в должно идти накопление информации, объем и конкретное содер жание которой зависит от функциональной направленности соответст вующего органа.

' Дрейшев Б. В. Указ соч. С. К сожалению, не всегда имеющаяся у разработчиков нормативных правовых актов имеется достаточно полная информация, чтобы было воз можно с достаточной точностью спрогнозировать потенциальную эффек тивность действия создаваемого нормативного акта. Зачастую это бывает невозможно. В этом случае, на наш взгляд, следует использовать социаль но-правовой эксперимент, суть которого заключается в первоначальном апробировании действия нового правового предписания на отдельных экс периментальных объектах. Таким образом, можно говорить об ограничен ном во времени и в пространстве характере его действия. Полученный в ходе такого эксперимента результат позволяет остановиться на оптималь ном для данного случая решении, при необходимости внести определен ные коррективы и, уже затем, принять оптимальный во всех отношениях нормативный акт.

Принцип оптимальности находит свое проявление и непосредствен но в технологическом процессе конструирования как отдельных правовых норм, так и нормативного правового акта в целом. Бесспорно, что нормы различной отраслевой принадлежности требуют учета их особенностей.

Это относится как к формулированию самого содержания правовой нормы, так и к использованию метода правового регулирования. Оптимальным должно быть и содержание конкретной статьи, для чего при формулирова нии текста последней используются специальные познания в области юри дической техники. Специфическим проявлением принципа оптимальности можно считать также решение вопросов, связанных с выбором формы нормативного правового акта, его структуры, и установленных для данно го акта атрибутов.



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.