авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Петрусенко, Алексей Георгиевич

Контрольно­счетные органы Российской

Федерации как субъекты бюджетных

правоотношений: вопросы правового

регулирования

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Петрусенко, Алексей Георгиевич

Контрольно­счетные органы Российской Федерации как

субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования : [Электронный ресурс] : Дис. ...

канд. юрид. наук

 : 12.00.14. ­ Ростов н/Д: РГБ, 2006 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки ­­ Финансовое право ­­ Российская Федерация ­­ Финансовый контроль Административное право, финансовое право, информационное право Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Петрусенко, Алексей Георгиевич Контрольно­счетные органы Российской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений: вопросы правового регулирования Ростов н/Д  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/

На правах рукописи

Петрусенко Алексей Георгиевич КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫЕ ОРГАНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦНИ КАК СУБЪЕКТЫ БЮДЖЕТНЫХ НРАВООТНОШЕНИИ:

ВОНРОСЫ НРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Денисенко Виктор Васильевич Ростов-на-Дону - Оглавлеиие Стр.

Введение Глава 1. Бюджетные нравоотиошения и их субъектный состав 1.1. Понятие и общая характеристика бюджетных правоотношений в Российской Федерации 1.2. Особенности правового регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации 1.3. Контрольно-счетные органы в системе субъектов бюджетных правоотношений Глава 2. Правовое регулирование деятельности контрольно счетных органов Российской Федерации 2.1. Классификация принципов построения и деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации 2.2. Систематизация нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации 2.3. Направления совершенствования правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации Заключение Библиография Приложения ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования. Преобразова ния в российском обществе потребовали значительной корректировки дейст вующего законодательства, выработки научно обоснованных предложений по созданию эффективного механизма государственного управления, в том числе и в социально-экономической сфере.

Наличие трехуровневой структуры бюджетной системы Российской Федерации, состоящей из бюджетов следующих уровней: 1) федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

2) бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государст венных внебюджетных фондов;

3) местных бюджетов, в том числе: а) бюд жетов муниципальных районов, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значе ния Москвы и Санкт-Петербурга;

б) бюджетов городских и сельских поселе ний предполагает наличие адекватной системы финансового контроля.

В систему органов государственного (муниципального) финансового контроля, наряду с контрольными и финансовыми органами исполнительной власти, входят Счетная палата Российской Федерации и контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Феде рации и представительных органов местного самоуправления. С учетом того, что контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации не явля ются структурными подразделениями Счетной палаты Российской Федера ции, они образуются в соответствие с региональным законодательством. Од нако отсутствие модельного закона (нормативно-закрепленной концепции) о контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации привело к суще ственному разнообразию в принципах их образования, юридическом статусе, функциях, задачах и полномочиях.

В последние годы проблемам правового регулирования государствен ного финансового контроля стало уделяться значительно больще внимания.

Однако применительно к Счетной палате Российской Федерации и контроль но-счетным органам субъектов Российской Федерации усилия научных и практических работников были сосредоточены на вопросах административ но-правового регулирования их деятельности, содержания административно правового статуса. До настоящего времени монографических работ, посвя щенных вопросам правового регулирования контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений, практи чески нет. Этим обстоятельством в значительной мере определяется актуаль ность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Очевидно, что поставленные в диссертации вопросы не могут быть раскрыты без обращения к положениям общей теории права, административ ного и финансового права, имеющим методологическое значение и почерп нутым диссертантом из работ A.M. Айзенберга, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.В. Денисенко, М.В. Карасевой, М.П. Каревой, С.Ф. Кечекьяна, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной^ Н.А. Куфако вой, Г.П. Толстопятенко, P.O. Халфиной, Н.И. Химичевой и др.

Вопросам государственного финансового контроля традиционно уде лялось и продолжает уделяться значительное внимание. В отечественной ли тературе широко представлены работы, посвященные государственному, в том числе финансовому, контролю в дореволюционной России (И.Р. Васи левский, А.И. Ефимович, М.Д. Загряцков, Н.И. Локтионов, В.В. Погонин, Э.Э, Понтович, М.А. Смирнов, Б.К. Тебиев, К.К. Федяевский, К.К. Шмаков, Н.Н. Юрьев и др.), в СССР (Э.А. Вознесенский, Ю.А Данилевский), в Рос сийской Федерации (М. Боголепов, Н. Вальтер, Г.Н. Пахомова и др.).

Интересными работами представлена библиография по методологии и организации государственного финансового контроля в современной России (В.В. Б)фцев, В.А. Жуков, Р.Г. Сомоев и др.), проблемы его становления и со вершенствования в условиях перехода к новой модели рыночной экономики (И.А. Белобжецкий, Л.В. Войтенко, О.Н. Горбунова, Е.Ю.Грачева, Ю.А. Дани левский, Ю.М. Иткин, В.К. Радостовец, B.C. Чернявский и др.). Не остались без внимания вопросы правового регулирования государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации (СО. Шохин, В.И. Шлейников).

Применительно к теме диссертационного исследования особый интерес вызывают работы, посвященные правовым аспектам организации и деятель ности Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субьектов Российской Федерации (А.Г. Андреев, А.В. Коровников, В.В. Мясни ков, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменков, СВ. Степашин, Н.С Столяров, К.В. Сурков, СО. Шохин, В.И. Шлейников и др.).

Широкий круг авторов, чьи труды составили методологическую основу для диссертационного исследования, равно как и тех, чьи работы в той или иной мере затрагивали проблемы, связанные с государственным финансовым контролем, с деятельностью контрольно-счетных органов свидетельствует о несомненной актуальности избранной темы. Между тем, высоко оценивая труды указанных авторов, следует признать, что в большинстве из них рас сматривались отдельные аспекты, характеризующие контрольно-счетные ор ганы как субьектов бюджетных правоотношений.

Именно эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, которое представляет собой опыт системного изучения про блем, касаюшихся анализа состояния и перспектив развития правового регу лирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Объектом исследования являются контрольно-счетные органы Россий ской Федерации как субъекты бюджетных правоотношений.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регу лирующие правоотношения, складываюшиеся в процессе финансово контрольной деятельности.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заклю чается во всестороннем, комплексном научном анализе контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджетных правоотношений.

в соответствии с этим ставятся и конкретные задачи исследования, очер ченные рамками предложенного плана диссертации. Они сводятся к тому, что бы на основе единства научно-теоретического и практически-прикладного под ходов:

- проанализировать действующее бюджетное законодательство и науч ные точки зрения и предложить авторское определение понятия и характери стику бюджетных правоотношений в Российской Федерации;

- выявить особенности и тенденции развития правового регулирования бюджетных правоотношений в субьектах Российской Федерации;

- осуществить системный анализ субъектного состава бюджетных пра воотношений и определить место контрольно-счетных органов в системе субьектов, обладающих бюджетными полномочиями;

- сформировать систему принципов построения и деятельности кон трольно-счетных органов Российской Федерации;

- систематизировать нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок деятельности Счетной палаты Российской Федерации;

- разработать предложения, направленные на совершенствование пра вового регулирования деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, и методы исследования базируются на современных Методология методах познания, включая как общенаучные (диалектико-материалистический, системный), так и специальные (историко-юридический, сравнительного правоведения, технико-юридический). Применение различных методов и на учных достижений в их сочетании позволило осмыслить и раскрыть предмет исследования в обобщающих закономерностях и в различных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные задачи, достичь обозначенной цели.

основу диссертационного исследования соста Источниковедческую вили научные труды специалистов в области теории права и государства, от раслевых юридических наук, прежде всего, административного права, фи нансового права. Особое внимание уделено анализу действующего россий ского бюджетного законодательства, нормативно-правовых актов федераль ного и регионального уровней, регламентирующих деятельность контрольно счетных органов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет одну из первых самостоятельных монографических работ, посвященных комплексному анализу вопросов, связанных с состоянием, тен денциями и перспективами развития правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации как субъектов бюджет ных правоотнощений.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Бюджетные правоотнощения - это урегулированные нормами бюджет ного законодательства общественные отнощения, участники которых реализу ют предоставленные им правомочия по формированию доходов и осуществле ния расходов консолидированного бюджета, бюджетов государственных вне бюджетных фондов, осуществлению государственных и муниципальных заим ствований, регулированию государственного и муниципального долга, состав лению и рассмотрению проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, их утверждению и исполнению, рассмотрению и ут верждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового кон троля на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Регламентация бюджетных правоотношений обеспечивается системой норм, составляюш№;

бюджетное законодательство, в том числе согласованное с Бюджетными посланиями Президента Российской Федерации текущее бюджет ное законодательство о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах на соответствующей год;

а их реализация осу ществляется в конкретно очерченной сфере финансового регулирования.

3. Бюджетные правоотношения по своей природе являются разновид ностью процессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса, при этом конкретное содержание бюджетных правоотношений обусловлено и определяется стади ей бюджетного процесса.

4. Исследование содержания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в области бюджетного законодательства, свидетельствует о том, что с одной стороны наблюдается тенденция гармо низации регионального и федерального законодательства, с другой - законо дательства субъектов Российской Федерации формируются с учетом регио нальных особенностей развития бюджетных правоотношений.

5. На основании анализа действуюш;

его бюджетного законодательства, законодательства, регламентирующего деятельность контрольно-счетных ор ганов, и практики его применения в работе аргументируются предложения, направленные на его совершенствование.

5,1. В целях устранения несогласованности между положениями статьи 1, пункта 1 статьи 3 и статьи 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и для придания Бюджетным посланиям Президента Российской Федерации той юридической силы, которой они фактически обладают, предлагается внести в Бюджетный кодекс Российской Федерации соответствуюпще изменения:

1) статью 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:

Бюджетные послания Президента Российской Федерации, предусмот ренные статьей 170 настоящего Кодекса, являются неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета и предшествуют принятию федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, за конов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов предста вительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соот ветствующий год.

2) часть 2 ст. 170 после слов «на очередной финансовый год» допол нить словами «и среднесрочную перспективу».

5.2. В целях приведения Бюджетного кодекса Российской Федерации в соответствие с положениями Лимской декларации руководящих принципов контроля предлагается:

1) в пункте 1 ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации абзац изложить в следующей редакции:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотно щений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и испол нения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в процессе осуществления финансового контроля на всех стадиях этой деятельности;

2) в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации понятие бюд жетного процесса изложить в следующей редакции:

- бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участ ников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюд жетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утвер ждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджет ных фондов, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности;

3) в ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации:

- слово «формы» заменить словом «стадии»;

- понятие «предварительный контроль» заменить понятием «предшест вующий контроль».

6. Счетная палата Российской Федерации, контрольные органы законода тельных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и пред ставительных органов местного самоуправления, наряду с контрольными и фи нансовыми органами исполнительной власти образуют систему «органы госу дарственного (муниципального) финансового контроля», которая входит в сис тему «органы, обладающие бюджетными полномочиями», а та, в свою очередь, выступает элементом системы «участники бюджетного процесса». Исходя из этого контрольно-счетные органы могут быть охарактеризованы как участники бюджетного процесса, обладающие бюджетными полномочиями и осуществ ляющие функции государственного (муниципального) финансового контроля.

7. В деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации можно выделить следующие группы принципов:

1) принципы организационного построения: федерализма (федерально го приоритета), единства системы контрольно-счетных органов, особого по рядка назначения на должность;

2) принципы организации контрольной деятельности: законности, объ ективности, независимости, гласности — ст. 2 Федерального закона «О Счет ной палате Российской Федерации»;

3) принципы правового регулирования отношений, подлежащих фи нансовому контролю:.

а) принципы функционирования бюджетной системы (глава 5 Бюджет ного кодекса Российской Федерации);

б) принципы регулирования межбюджетных отношений (прогнозируе мость, стабильность, справедливость, прозрачность, экономическая эффектив ность).

8. Систему нормативно-правовых актов, составляющих правовые осно вы деятельности Счетной палаты Российской Федерации, образуют: а) Кон ституция Российской Федерации;

б) федеральные конституционные законы;

в) федеральные законы;

г) кодексы Российской Федерации;

д) указы и распо ряжения Президента Российской Федерации;

е) постановления и распоряже ния Правительства Российской Федерации;

ж) постановления Совета Феде рации Федерального Собрания Российской Федерации;

з) постановления Го сударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

и) прочие нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, 9. Отсутствие закрепленной в нормативном порядке общей концепции организации и функционирования контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации привело к формированию двух групп контрольно счетных органов с диаметрально противоположным статусом и существенно отличающимися полномочиями: а) контрольно-счетных органов, имеющих статус юридического лица;

б) контрольно-счетных органов, входящих в структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и не имеющих статуса юридического лица. Нормативно-правовое регулирование деятельности контрольно счетных органов, отнесенных к любой из двух указанных групп, также не от личается единообразием, что свидетельствует об отсутствии в Российской Федерации единых подходов к финансово-контрольной деятельности в рам ках общегосударственной бюджетной политики.

В целях преодоления этой негативной ситуации автором обосновыва ется необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об осно вах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», и предлагается концепция данного законопроекта.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что в настоящем исследовании об ширный законодательный, теоретический и практический материал учтен с максимально возможной полнотой, рассмотрен и проанализирован. Прежние точки зрения не просто суммированы, они подверглись тщательной оценке, что позволило сформулировать целый ряд положений, которые, по мнению автора, развивают и дополняют имеющиеся теоретические взгляды на роль и место контрольно-счетных органов в системе субъектов, обладающих бюд жетными полномочиями, либо являются новыми для наук административно го и финансового права.

Практическое значение работы состоит в том, что материалы диссерта ционного исследования могут быть применены в 5Д1ебном процессе при пре подавании курсов административного и финансового права. Результаты ис следования могут быть использованы в законотворческом процессе, в прак тической деятельности органов государственного финансового контроля, прежде всего, контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные материалы диссерта ции обсуждались и были одобрены на кафедре государственно-правовых дисци плин Адыгейского филиала Московского открытого социального университета.

Материалы исследования нашли применение:

- в учебном процессе в Адыгейском филиале Московского открытого социального университета и используются преподавателями кафедры госу дарственно-правовых дисциплин при проведении занятий по курсам админи стративное право, финансовое право на очной и заочной формах обучения;

- в практической деятельности Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея.

Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационно го исследования докладывались на конференции отделения Ассоциации кон трольно-счетных органов Российской Федерации в Южном Федеральном ок руге «Проблемы контроля, связанные с формированием межбюджетных от ношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями» (Ростов-на-Дону, 2004 год).

По теме диссертации опубликовано 7 работ, включая 2 учебных посо бия, 3 статьи и тезисы выступления на конференции. Общий объем публика ций составил 26,4 п.л., в том числе с авторским участием 16,4 п.л.

Структура и объем диссертации адекватны ее целям и задачам. Дис сертация состоит из введения, двух глав, включаюш;

их шесть параграфов, за ключения, библиографии и приложений.

ГЛАВА 1.

БЮДЖЕТНЫЕ НРАВООТНОШЕНИЯ И ИХ СУБЪЕКТНЫЙ СОСТАВ 1.1. НОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕИИЙ В Российской ФЕДЕРАЦИИ В наиболее общем виде бюджетные правоотношения могут быть опре делены как правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Россий ской Федерации (БК РФ)'.

Из пункта 1 ст. 1 БК РФ следует, что к бюджетным правоотношениям относятся:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотно шений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюдже тов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муници пального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотно шений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех ' Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ, (в ред. Федеральных законов от 05.08.2000 № 116-ФЗ, от 08.08.2001 № 126-ФЗ, от 29.05.2002 № 57-ФЗ, от 10.07.2002 № 86-ФЗ, от 24.07.2002 № 104-ФЗ, от 24.07.2002 № 110-ФЗ, от 07.07.2003 № 117-ФЗ, от 07.07.2003 № 123-ФЗ, от 11.11.2003 № 147-ФЗ, от 11.11.2003 № 148-ФЗ, от 23.12.2003 № 184-ФЗ, от 23.12.2003 № 186-ФЗ, от 20.08.2004 № 111-ФЗ, от 20.08.2004 № 120-ФЗ, от 23.12.2004 № 174-ФЗ, от 28.12.2004 № 182-ФЗ, от 29.12.2004 No 195-ФЗ, от 09.05.2005 № 49-ФЗ, от 01.07.2005 № 78-ФЗ, от 12.10.2005 № 127-ФЗ, от 19.12.2005 № 159-ФЗ, от 22.12.2005 № 176-ФЗ, от 27.12.2005 № 197-ФЗ, от 27.12.2005 № 198-ФЗ, от 03.01.2006 № 6-ФЗ, от 02.02.2006 № 19-ФЗ, с изм., внесенными Федеральными законами от 31.12.1999 № 227-ФЗ, от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 09.07.1999 № 159-ФЗ (ред. 09.07.2002), от 24.12.2002 № 176-ФЗ, Постановле нием Конституционного Суда РФ от 17.06,2004 № 12-П, Федеральными за конами от 23.12.2004 № 173-ФЗ, от 26.12.2005 № 189-ФЗ) // Собрание зако нодательства Российской Федерации. - 1998. - J b 31.Ст. 3823.

V уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и испол нения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Обратим внимание на то, что законодатель не закрепляет понятие «бюджетные правоотношения», а определяет их через другие понятия и тер мины. В частности, такие как бюджет, доходы и расходы бюджета, государ ственный внебюджетный фонд, государственный или муниципальный заем (заимствование), государственный и муниципальный долг и прочие, значение которых дано в ст. 6 БК РФ.

Одним из базовых понятий для определения бюджетных правоотноше ний служит понятие «бюджетная система Российской Федерации», под кото рой понимается «основанная на экономических отношениях и государствен ном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права сово купность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федера ции, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фон дов».

Исходя из того, что «консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствую щей территории», бюджетная система Российской Федерации — есть ничто иное, как основанный на экономических отношениях и государственном уст ройстве Российской Федерации, регулируемый нормами права консолидиро ванный бюджет Российской Федерации.

Для более полного, глубокого и всестороннего уяснения содержания бюджетных правоотношений, анализ бюджетного законодательства, целесо образно сочетать с сопоставлением точек зрения, изложенных как в учебной литературе, так и на страницах научных изданий. Такой подход интересен еще и тем, что представители разных отраслей права акцентируют внимание на различных аспектах содержания бюджетных правоотношений.

Естественно, что наибольший вклад в развитие научных представлений о содержании рассматриваемых правоотношений внесли специалисты в об ласти финансового права, прежде всего, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, М.В.

Карасева, Ю.А. Крохина Е.И. Майорова, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичева, Л.В. Хроленкова^. Поскольку их взгляды по вопросу об особенностях бюд жетных отношений не носят принципиальных различий, достаточно ограни читься рассмотрением следующей позиции. Так, авторы одного из учебников «Финансовое право» отмечают, что «вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использо ванием централизованного государственного или муниципального денежно го фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены фор мированием и исполнением бюджета как основного финансового плана госу дарства, государственного или муниципального образования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные образования или соответствующие ор ганы государственной власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными»^.

См. напр.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001;

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под. ред. Н.И. Химиче вой. - М., 2001;

Майорова Е.И., Хроленкова Л.В. Финансовое право: Учебное пособие. - М., 2003;

Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред М.В. Карасева. - М., 2002;

Финансовое право: Учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002;

Финансовое право:

Учебник / Под. ред. О.Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2000;

Финансовое право: Учебник / Под. ред. Б.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко.

-М.,2003.

^ Финансовое право: учебник / Отв. ред Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп.-М., 1999.-С. 148-149.

в основе такой позиции лежит чисто отраслевой подход, при котором акцент делается на те особенности, которые присущи именно правоотноше ниям данной отрасли права. Иными словами, бюджетные правоотношения охарактеризованы с позиций бюджетного права, выступающего подотраслью финансового права.

Иной подход демонстрирует В.В. Денисенко, который рассматривает бюджетные правоотношения комплексно, с общетеоретических позиций и одновременно через призму управленческих отношений, и отмечает, что:

- первой особенностью бюджетных правоотношений является то, что они могут возникать, развиваться и изменяться только в рамках бюджетного процесса;

- вторая особенность бюджетных правоотношений состоит в том, что их содержание обусловлено стадией бюджетного процесса;

- третья особенность бюджетных правоотношений связана с видовым разнообразием их субъектного состава;

- четвертая особенность бюджетных правоотношений предопределена тем, что они имеют собственную правовую оснастку;

- пятая особенность бюджетных правоотношений обусловлена детер минацией разноуровневых структурных компонентов бюджетной системы и определяется содержанием межбюджетных отношений федерального центра с регионами и регионов с муниципальными образованиями"*.

Отдавая предпочтение позиции В.В. Денисенко, диссертант считает возможным уточнить и дополнить некоторые его суждения, сместить неко торые акценты, и, с учетом точек зрения других авторов, предложить собст венное видение особенностей бюджетных правоотношений, а также сформу лировать определение понятия «бюджетные правоотношения».

1. Правовые основы регулирования и область реализации бюд:жет ных правоотношений.

• Денисенко В.В. Особенности бюджетных правоотношений: взгляд админи * стративиста // Юрист-правоведъ, - 2005. - № 4. - С. 3-8.

Правовую основу бюджетных правоотношений составляет бюджетное законодательство Российской Федерации, обилие принципы которого уста новлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Наряду с этим, БК РФ служит целям финансового регулирования, устанавливает правовые ос новы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, право вое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирова ния межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

То обстоятельство, что регламентация бюджетных правоотношений осуш;

ествляется на основе «собственного» кодифицированного акта, одно значно определяет отраслевую принадлежность правоотношений данного вида. Однако бюджетное законодательство Российской Федерации состоит не только из Бюджетного кодекса Российской Федерации, но и из принятых в соответствии с ним федеральных законов, законов субъектов Российской Фе дерации, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнитель ной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера ции, органов местного самоуправления в сфере бюджетных и межбюджетньгх:

правоотношений, а также норм соответствуюш;

их международных договоров Российской Федерации (часть 1 ст. 2). Таким образом, понятие «бюджетное законодательство» применяется в широком смысле слова. В этом случае не которые авторы полагают необходимым выделение понятий законов, право вых актов и законодательства как совокупности законов и правовых актов различного уровня^.

Такая структура бюджетного законодательства Российской Федерации, когда «акты, регулируюш;

ие бюджетные отношения на федеральном уровне, составляют одну часть;

другую часть составляют правовые акты, регули рующие бюджетные правоотношения на уровне субъектов Российской Феде Маликов М.Ф. Региональное право. - Уфа, 2002. - Т. 2. - С. 187.

рации, и третью часть составляют акты на уровне муниципальных образова ний»^, обусловливает необходимость четкого определения иерархии законо дательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих бюд жетные правоотношения. Этот вопрос нашел свое разрешение в ряде статей БКРФ.

Прежде всего, закреплено верховенство самого БК РФ. Все норматив ные правовые акты, включая федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о мест ных бюджетах на соответствующий год и иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты представи тельных органов местного самоуправления, регулирз^ющие бюджетные пра воотношения, должны приниматься в соответствии с БК РФ (пункт 1 ст. 2) и не могут ему противоречить;

в случае противоречия между БК РФ и указан ными нормативными правовыми актами применяется БК РФ (пункт 2 ст. 2), К сожалению, на практике требование о верховенстве БК РФ реализу ется далеко не всегда. По свидетельству B.C. Чернявского, «при формирова нии федерального бюджета на 2000 г. были допущены нарушения Бюджет ного кодекса РФ и ряда иных законодательных актов, и это несмотря на то, что законодателем в ст. 2 Бюджетного кодекса РФ дано четкое указание: при противоречиях между требованиями Бюджетного кодекса и других правовых актов действуют нормы Бюджетного кодекса. Игнорирование Правительст вом РФ этого предписания негативно отражается на исполнении бюджета.

Исполняя Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 г.». Прави тельство РФ фактически не обеспечило выполнение текстовых статей этого Закона: из 163 текстовых статей исполнено всего 59 (36,1%), частично ис полнены 60 (36,8%), исполнены с нарушением сроков 12 (7,3%), не исполне ^ Конюхова Т.В. К вопросу об актах бюджетного законодательства // Законо дательство и экономика. - 2003, - № 12.

ны 32 статьи (19,6%). В Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № «О федеральном бюджете на 2002 г.» изменения и дополнения вносились де сять раз.

Подчеркивая, что информация носит предварительный характер, Счет ная палата РФ в материалах к вопросу «Об итогах исполнения федерального бюджета на 2002 год и задачах на 2003 год» отмечает, что нарушения Бюд жетного кодекса Российской Федерации были допущены и в ходе исполне ния федерального бюджета РФ 2002 г. Из 153 статей Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 г.» исполнены требования 70 статей (46%), не полностью исполнены требования 40 (26%), при исполнении требований статей (17%) нарушены сроки, не исполнены требования 3 статей (2%).

Проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 г.», как это установили эксперты Счетной палаты РФ, также содержал несоответст вия Бюджетному кодексу РФ и иному действуюш,ему федеральному законо дательству. В целом выявлено несоответствие 24 статей внесенного законо проекта Бюджетному кодексу РФ»^.

Приведенный факты свидетельствуют о том, что обеспечение верхо венства БК РФ реализуется крайне неудовлетворительно.

Требование о верховенстве БК РФ в полной мере касается и указов Президента Российской Федерации (пункт 1 ст. 3), регулируюш;

их отноше ния, возникаюш;

ие между субъектами бюджетных правоотношений в процес се формирования доходов и осуш;

ествления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга (пункт 1 ст. 1).

^ См.: Чернявский B.C. Государственный финансовый контроль: проблемы эффективности // Финансовое право. - 2004. - J » 3. - С. 12.

N Правительство Российской Федерации принимает нормативные право вые акты, регулирующие бюджетные правоотношения^, на основании и во исполнение БК РФ, принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, указов Президента РФ. Вме сте с тем, если Президент РФ издает указы, регулирующие только часть бюджетных правоотношений (пункт 1 ст. 1), то Правительство РФ, вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование бюджетных правоотно шений, предусмотренных как пунктом 1 ст. 1, так и пунктом 2 ст. 1.

Как представляется нынешняя редакция ст. 1 БК РФ и пункта 1 ст. 3 БК РФ не отражает реально сложившейся практики участия Президента РФ в ре гулировании бюджетных правоотношений и не согласованы с положениями ст. 170 БК РФ.

Дело в том, что влияние главы государства на развитие бюджетных правоотношений не ограничивается изданием соответствуюших указов, пре дусмотренных пунктом 1 ст. 3 БК РФ и касающихся бюджетных правоотно шений, названных в пункте 1 ст. 1 БК РФ. Пунктом «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации определено, что Президент Российской Федерации «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о поло жении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства». Паряду с этим, в соответствии со ст. 170 БК РФ Федеральному Собранию Российской Федерации направляется ежегодное Бюджетное по слание Президента Российской Федерации, в котором определяется бюджет ная политика Российской Федерации на очередной финансовый год.

Формально ежегодные послания Президента РФ не являются составной частью бюджетного законодательства и источником права в бюджетной сфе п См. напр.: О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2006 год»: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2006 года J » 101 // Российская газета. - 2006, 14 марта.

V ре. Однако, как справедливо отмечает В.В. Денисенко^, хотя ежегодные по слания Президента РФ не являются нормативными актами, а значит, с юри дической точки зрения, не имеют обязательной силы, их содержание оказы вает значительное влияние не только на законодательный орган, но и на ор ганы исполнительной и судебной власти, а также на формирование общест венного мнения в стране. Президентские послания - скорее акты политиче ского характера, содержащие программные принципы, в которых излагается видение главой государства будущего политического курса России.

Вместе с тем, авторитет нынещнего Президента Российской Федерации В.В. Путина настолько высок, что о ненормативности и необязательности его ежегодных посланий можно говорить скорее в теоретическом, нежели в практическом смысле. Сегодня послания главы государства воспринимаются всеми как непосредственное руководство к действию. Весьма красноречиво об этом свидетельствует, например, то, что во время встречи 6 мая 2005 года в Кремле с Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Председатель Совета Федерации СМ. Миронов заявил, что «сейчас важно законодательно обеспечить рещение задач, которые президент сформулировал в ежегодном послании»'°.

Особенностью президентских посланий последних двух лет является их целенаправленность и преемственность.

Выступая перед депутатами Федерального Собрания в Кремле 25 апре ля 2005 года. Президент Российской Федерации подчеркнул, что «самые ак туальные из стоящих перед нами социально-экономических задач, включая конкретные национальные проекты, были названы еще в предыдущем По ^ Подр. см.: Денисенко В.В. Бюджетные послания Президента Российской Федерации: концептуально-правовой анализ // Философия права. - 2005. - № 4. - С. 13-17.

'° http://www.vesti.ru/news.html?id=72329&sid=5.

слании», и что он «намерен развивать их в предстояп];

ем Бюджетном посла нии, а также в ряде других документов»".

В числе принципиальных идеологических и политических вопросов, затронутых в Послании 2005 года. Президент несколько раз акцентировал внимание на тех проблемах, решение которых зависит от положения дел в бюджетной сфере, что уже само по себе свидетельствует о значении бюджет ного процесса и имманентно связанных с ним бюджетных правоотношений.

Так, касаясь процесса обьединения субъектов Федерации, В.В. Путин отметил, что это «дело сложное, но иначе в отдельных случаях — хочу это подчеркнуть, не всегда и не везде, а в отдельных случаях - мы не сможем сконцентрировать ресурсы государства для управления огромной и уникаль ной по своему составу территорией. Ведь многие субъекты у нас являются сложноподчиненными, проблемы распределения властных полномочий меж ду их государственными органами (в первую очередь в налоговой и бюджет ной сферах) возникают постоянно. Однако вся энергия пока что уходит на споры и согласования. А порой - даже на выяснение отношений в судах, в том числе в Конституционном. И это происходит тогда, когда уже появились и новые возможности, и необходимость реализовать целый ряд крупных на циональных проектов».

Остановившись на другой, сложной для нашего обп];

ества теме - по следствиях алкоголизма и наркомании, глава государства подчеркнул, что «эту проблему невозможно решить методом запретов... Результатом нашей работы должна стать осознанная молодым поколением необходимость в здо ровом образе жизни, в занятиях физической культурой и спортом... Между тем, просматривая бюджетные программы следуюшего года, инвестицион ные программы Правительства, не увидел там никакого желания решать эту проблему на федеральном уровне. Понятно, что это, прежде всего, по зако нодательству вопросы региональные и муниципальные, но без соответст " См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собра нию // Российская газ. — 2005, 26 апреля.

вующей поддержки со стороны федерального Правительства проблему нам эту не решить».

Говоря о накопившихся годами проблемах, касающихся заработной платы учителей, врачей, работников культуры, науки и военнослужащих В.В.

Путин заявил, что «мы сможем добиться приближения средней зарплаты в бюджетном секторе к средней зарплате по стране. При этом надо иметь в ви ду, что ответственность за установление размера и своевременная выплата зарплат большинству бюджетников лежит на властях регионов. И нужно вы страивать межбюджетные отношения таким образом, чтобы субъекты Рос сийской Федерации также имели возможность повышать заработную плату в бюджетной сфере опережающими темпами».

Если сравнивать послания о положении в стране, об основных направ лениях внутренней и внешней политики государства с бюджетными посла ниями, то они имеют как общие, так и отличительные, специфические при знаки.

Общее в них то, что они: а) являются обращениями главы государства;

б) адресованы Федеральному Собранию;

в) имеют политическую направлен ность;

г) носят ежегодный характер.

Основные различия проявляются в:

- правовой основе посланий.

В отличие от ежегодных посланий о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства бюджетные по слания предусмотрены не Конституцией Российской Федерации, а Бюджет ным кодексом Российской Федерации (ст. 170 БК РФ).

-разновременной ориентации обращений.

Ежегодные послания о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства ориентированы на текущий ка лендарный год, а бюджетные послания - на следующий финансовый год.

- регламентации сроков обращения.

Конституция Российской Федерации не содержит указания на конкрет ные сроки обращения Президента Российской Федерации с ежегодным по сланием о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

Бюджетное послание в соответствии с частью 1 ст. 170 БК РФ направ ляется не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

- степени конкретизации задач.

В отличие от послания о положении в стране, об основных направле ниях внутренней и внешней политики государства, которое лишь задает век торы развития, бюджетное послание по своей специфике носит более кон кретный характер и, в соответствии с пунктом 2 ст. 170 БК РФ, в нем «опре деляется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финан совый год». Более того, «согласно Бюджетному кодексу Российской Федера ции Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации является неотъемлемым элементом проце дуры подготовки федерального бюджета»'^.

Таким образом, в г^елях устранения несогласованности между поло жениями статьи 1, пункта 1 статьи 3 и статьи 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и для придания Бюдж:етным посланиям Президента Российской Федерации той юридической силы, которой они фактически об ладают, предлагается внести в Бюдэ/сетный кодекс Российской Федерации соответствующие изменения:

1) статью 2 дополнить пунктом 3 следующего содержания:

Бюдэюетные послания Президента Российской Федерации, преду смотренные статьей 170 настоящего Кодекса, являются неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюдж:ета и предшествуют принятию федеральных законов о федеральном бюдж:ете на соответст '^ См.: Преамбула Бюджетного послания Федеральному Собранию «О бюд жетной политике на 2001 год» // Российская газ. - 2001, 1 июня.

вующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъек тов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных право вых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год.

2) часть 2 ст. 170 после слов «на очередной финансовый год» допол нить словами «и среднесрочную перспективу».

Федеральные органы исполнительной власти принимают акты, регули рующие бюджетные правоотнощения'"', предусмотренные ст. 1 БК РФ, в слу чаях и пределах, предусмотренных БК РФ, федеральными законами о феде ральном бюджете на соответствующий год, указами Президента РФ, норма тивными правовыми актами Правительства РФ.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения ^'*, в пределах своей компетенции (пункты 4 и 5 ст. 3).

Законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативные правовые акты представительных органов местного само управления о местных бюджетах на соответствующий год, законы субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов местного само управления, регулирующих бюджетные правоотношения, являются состав '^ См. напр.: Об утверждении Порядка сокращения в 2005 году лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств федерального бюдже та, установленным Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и Счетной палатой Российской Федерации: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 8 февраля 2005 г. № 16н // Российская газета. 2005, 19 марта.

''* См. напр.: О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея: Закон Республики Адыгея от 25 июня 2002 г. № 73 (с изм. от 25 ию ня, 7 июля, 10 ноября 2003 г., 24 мая 2004 г.) // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2002. № 6, июнь;

О принятии «Положения о бюджетном процессе в городе Ростове-на-Дону» в новой редакции: Решение Ростовской на-Дону городской думы от 21 декабря 2005 года № 80 заседание № 5 // Рос тов Официальный. - 2005, 27 декабря.

ной частью бюджетного законодательства РФ (часть 1 ст. 2). В этой связи за служивает внимания классификация принципов бюджетного правотворчест ва субъектов РФ, предложенная Ю.А. Крохиной по политико-правовым, эко номико-правовым и организационно-правовым основаниям'^. Вместе с тем, региональное бюджетное законодательство отличается неоднородностью.

Более того, в каждом субъекте РФ образуется своя правовая система, своя система правовых актов'^, Последнее обстоятельство обусловливает целесо образность самостоятельного рассмотрения вопроса об особенностях право вого регулирования бюджетных правоотношений в субъектах Российской Федерации.

Анализ бюджетного законодательства Российской Федерации был бы не полным без рассмотрения вопроса о взаимодействии национального зако нодательства и норм международного права. В соответствие с частью 4 ст. Конституции Российской Федерации, обш;

епризнанные-принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если международным до говором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации, при меняются правила международного договора. Наряду с этим, в части 2 ст. БК РФ содержится следующее уточнение: международные договоры Россий ской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям, указанным в ст. 1 БК РФ, непосредственно, за исключением случаев, когда из междуна родных договоров следует, что для их применения требуется издание внут ригосударственных актов.

Действие бюджетного законодательства во времени также имеет свои особенности, обусловленные тем, что акты бюджетного законодательства '^ См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под. ред.

Н.И. Химичевой. - М., 2001. - С. 105-106.

'^ Подр. см.: Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных пра вовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. — 2001. - N° п.-С. 59-13.

Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношени ям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом (часть 1 ст. 5 БК РФ). В силу особой зна чимости бюджетного законодательства для финансового регулирования пре дусмотрено, что закон о бюджете принимается на финансовый год и вступает в силу со дня подписания. Закон о бюджете подлежит опубликованию не медленно после его принятия и подписания в установленном порядке (часть 2 ст. 5 БК РФ).

Таким образом, регламентация бюджетных правоотношений обеспе чивается системой норм, составляющих бюджетное законодательство, в том числе согласованное с Бюджетными посланиями Президента Россий ской Федерации текущее бюджетное законодательство о федеральном бюдэюете, бюдж:етах субъектов Российской Федерации и местных бюдж:е тах на соответствующий год;

а их реализация осуществляется в конкретно очерченной сфере финансового регулирования.


2. Имманентность бюдокетных правоотношений бюджетному процессу.

Исходя из содержания пункта 1 ст. 1 БК РФ, бюджетные отношения могут возникать:

а) в процессе формирования доходов и осуш;

ествления расходов бюд жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуш;

ествления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муници пального долга;

б) в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и испол нения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что данные правоотноше ния имманентно связаны с бюджетным процессом, который в ст. 6 БК РФ определяется как «регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением».

Следовательно, бюдоюетные правоотношения по своей природе явля ются разновидностью прог^ессуальных правоотношений и могут возникать, развиваться и прекращаться только в рамках бюджетного процесса.

В свою очередь, в бюджетном процессе могут быть выделены стадии.

По этому вопросу в литературе встречаются различные точки зрения. Так, О.Н. Горбунова выделяет стадии: составления проекта бюджета;

рассмотре ния и утверждения бюджета;

исполнения бюджета;

отчет об исполнении бюджета'^. А. Золотарева выделяет стадии составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, а также бюд жетный контроль и ответственность за бюджетные правонарушения'^.

Исходя из законодательного определения дефиниции «бюджетный про цесс», он включает стадии составления проекта бюджета, рассмотрения про екта бюджета, утверждения бюджета, исполнения бюджета (включая форми рование доходов и осуществление расходов бюджетов), а также контроль ис полнения бюджета.

Если буквально толковать текст ст. 6 БК РФ, то контроль отнесен толь ко к одной стадии бюджетного процесса, а именно к стад;

ии исполнения бюджета. В этой связи представляет интерес анализ следующих положений ст. 157БКРФ:

'^ По др. см.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 1999.-С. 189-203.

Подр. см.: Золотарева А. Совершенствование процедур разработки, утвер ждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финан сов.-М., 1999.

1. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно законодательными (представительными) органами Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюдэюетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законо дательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления, 2. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органа ми местного самоуправления, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением бюджетов и бюджетов государст венных внебюджетных фондов.

2.1. Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба фи нансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъек тов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджет ных трансфертов из федерального бюджета.

Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Рос сийской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполни тельной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации (п. 2.1 введен Федеральным законом от 27.12.2005 №198-ФЗ).

Следовательно, в ст. 157 БК РФ законодатель: 1) разграничивает такие понятия как «контроль за исполнением бюджетов», «экспертиза проектов бюдж:етов», «проверка бюдж:етов»;

2) выделяет предварительный, текущий и последующий контроль применительно к стадии исполнения бюдж:ета.

Между тем, в пункте 1 ст. 265 БК РФ установлено, что законодатель ные (представительные) органы, представительные органы местного само управления осуш;

ествляют следующие формы финансового контроля:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения про ектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текуш;

ий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов испол нения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законо дательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Иными словами из ст. 265 БК РФ следует, что осуществление контроля предусмотрено на следующих стадиях бюджетного процесса:

- на стадии рассмотрения проекта бюджета и утверждения бюджета предварительный контроль;

- на стадии исполнения бюджета - текущий контроль;

- на стадии рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюд жета - последующий контроль.

Таким образом, между ст. 157 и ст. 265 БК РФ налицо явное противо речие, в основе которого различный подход к определению содержания кон троля. Для разрещения существующей проблемы целесообразно обратиться к ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, определяющей цели контроля и из которой буквально следует: «Организация контроля явля ется обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регули рования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандар тов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расхо дования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирзпюп];

ие меры, в отдельных слу чаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за при чиненный упдерб или осуществить мероприятия по предотвращению или со кращению таких нарушений в будущем»'^.

Представляется справедливым, что «вскрытие отклонений... на воз можно более ранней стадии» означает необходимость контроля уже на ста дии составления проекта бюджета. Кроме того, экспертиза проектов бюдже тов есть ничто иное, как инструмент предварительного контроля на стадии составления проекта бюджета.

Кроме того, понятие терминов, используемых в ст. 265 БК РФ, не соот ветствует терминологии ст. 2. Лимской декларации руководящих принципов контроля, в которой введены в оборот понятия «предварительный контроль»

и «контроль по факту». Их содержание таково:

«1. Предварительный контроль представляет собой проверку админи стративных и финансовых документов, проводимую до получения информа ции об имевших место нарушениях. Контроль по факту - это проверка, про водимая после получения информации о факте допущенного нарушения.

2. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными денежными и матери альными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным орга ном или другими контрольными организациями.

3. Предварительная проверка, проводимая высшим контрольным орга ном, имеет то преимущество, что позволяет предотвратить возможные нару щения до того, как они произощли. Однако ее недостатком является пере '^ Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Кон грессом Международной организации высших контрольных органов в году) // Контроллинг. - 1991. - № 1. - С. 55.

грузка в работе высшего контрольного органа и неопределенность в отноше нии ответственности перед законом. Проверка по факту, проведенная выс шим контрольным органом, приводит к привлечению виновных к ответст венности, компенсации причиненного уш;

ерба, предотврашению нарушений в будуш;

ем, 4. Проводит ли высший контрольный орган предварительную проверку или нет, зависит от законодательства, условий и требований к органам кон троля в отдельной стране. Проведение же ревизий по факту является прямой обязанностью высшего контрольного органа независимо от того, занимается он предварительной ревизией или нет».

Сопоставление ст. 2 Лимской декларации руководящих принципов контроля и ст. 265 БК РФ позволяет сделать следуюш;

ие выводы.

Во-первых, «предварительный контроль» по терминологии Лимской декларации руководяш;

их принципов контроля может иметь место при осу п^ествлении любой из форм финансового контроля, названных в ст. 265 БК РФ.

Во-вторых, предварительный, текущий и последующий контроль точ нее определять не как формы финансового контроля, а как его стадии. Это обусловлено тем, что под формой обычно понимают внешнее выражение деятельности, в то время как стадия выступает временной характеристикой.


В-третьих, применительно к стадиям контроля вместо термина «пред варительный контроль» следует использовать термин «предшествующий контроль».

Таким образом, в целях устранения противоречий между положениями статей БК РФ, а также приведения их в соответствие с положениями Лим ской декларации руководящих принципов контроля предлагается:

а) в пункте 1 ст. 1 БК РФ абзац 2 изложить в следующей редакции:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоот ношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверж:дения и испол нения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов и бюдже тов государственных внебюджетных фондов, а такж:е в процессе осущест вления финансового контроля на всех стадиях этой деятельности;

в) в ст. 6 БК РФ понятие бюджетного процесса изложить в следующей редакции:

- бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятель ность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюдж:етного процесса по составлению и рассмотрению проек тов бюдж:етов, проектов бюджетов государственных внебюдэюетных фондов, утверждению и исполнению бюдж:етов и бюдж:етов государствен ных внебюджетных фондов, рассмотрению и утверж:дению отчетов об ис полнении бюдэ/сетов и бюдж:етов государственных внебюдж:етных фондов, включая финансовый контроль на всех стадиях этой деятельности;

в) в ст. 265 БК РФ:

- слово «формы» заменить словом «стадии»;

- понятие «предварительный контроль» заменить понятием «предше ствующий контроль».

Как представляется, сформулированные предложения затрагивают не столько терминологическую, сколько содержательную сторону бюджетного законодательства.

3. Отраслевые особенности состава бюдокетного правоотношения.

Сущностной характеристикой всякого правоотношения выступает его состав. Поэтому вопрос о составе правоотношения, количестве элементов, входящих в его структуру является одним из наиболее сложных в общей тео рии права.

Одни авторы считают, что структура правоотношения имеет четыре необходимых элемента: субъекты, объект, право и обязанность^^, по мнению других правоотношение обладает сложной по составу структурой, в нее вхо дят субъект, объект и содержание правоотношения^'. Если принять во вни мание утверждение В.К. Бабаева о том, что состав правоотношения образуют «субъекты правоотношения, содержание правоотношения и объекты право отношения», при этом «субъективное право и юридическая обязанность яв ляются содержанием правоотношения»^^, то между представленными точка ми зрения принципиальных отличий нет.

Но существует и иные взгляды на содержание правоотношения. Так, С.С. Алексеев отмечает, что правоотношение является сложным образовани ем, оно имеет определенное внутреннее строение, а к элементам правоотно шения он относит его участников, их права и обязанности, поведение, а так же объект правоотношения^^. С ним солидаризуется Д.Н. Бахрах, который выделяет в правоотношении две стороны: материальную (поведение субъек тов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанностиЗ^"^.

Если анализировать правоотношение через категории диалектики, то становится очевидным, что содержание правоотношения придает ему специ фику, обусловленную особенностями нормативного регулирования конкрет ной сферы правовой действительности, позволяя рассматривать «систему как единство строения и состояния фрагмента действительности», чем и явля ется, в сущности, единичное правоотношение. При этом отнесение содержа ^° См. напр.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. - М., 1995.

- С. 309.

См. напр.: Кобцев В.П. Правоотношение: субъекты и состав. - Краснодар, 1998.-С. 5-6.

^^ Бабаев В.К. Правовые отношения // Общая теория права. Курс лекций. Под общ. ред. В.К. Бабаева. - П. Новгород, 1993. - С. 412, 418.

^^ Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. М., 1982. С. 98-100.

^* Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С. 47.

^^ Самбуров Э.А. Взаимосвязь категорий диалектики. - М., 1987. - С. 84.

ния к элементам правоотношения позволяет судить о характере и цели пра воотношения^^.

Нет единства взглядов и относительно того, что является объектом правоотношения. Некоторые авторы утверждают, что объектом правоотно шения выступает «все то, по поводу чего субъекты реализуют свои правомо чия и юридические обязанности»^^, «то, по поводу чего возникли отноше ния»^^, другие данные определения считают ошибочными, поскольку в таком случае «невозможно выяснить, какой же элемент обш;

ественных отношений, какое благо интересует субъекта правовой связи»^^.

Из множества различных позиций предпочтительнее других та, в соот ветствие с которой объект правоотношения - это то, на что направлены субъ ективные права и юридические обязанности субъектов. Споры относительно того, что непосредственно выступает в качестве объекта правоотношения:

только ли предметы материального мира или поведение, действия лиц либо и то и другое одновременно, ведутся в рамках двух теорий: монистической (теория единого объекта) и плюралистической (теория множественности объектов). В этой связи автор разделяют позицию, в соответствие с которой «объектом правоотношения являются предметы материального мира, про дукты духовного творчества, личные неимуш;

ественные блага, на которые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов, а также само поведение участников правоотношений и результаты этого пове Интерес, который в обш;

ей теории права проявлялся и продолжает про являться к проблемам правоотношения, подтверждается наличием значи ^^ Бабаев В.К. Указ. раб. - С. 412, 418.

^^ Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. - Киев, 1979. - С. 29 30.

^^ Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. - С. 47.

^^ Бабаев В.К. Указ. раб. - С. 421.

^° Денисенко В.В. Системный анализ административно-деликтных отноше ний.-СПб., 2001.-С. 163.

тельного числа фундаментальных работ^'. Рассмотренные общеправовые по ложения отражают то общее, что присуще всякому правоотношению. Вместе с тем, «наличие отраслевых норм права переводит правоотношения из кате гории правоотношений вообще в разряд конкретных, фактических правоот ношений, приобретающих специфические черты соответствующей отрасли права»^^. В этой связи представителями отраслевых наук выделяются и ана лизируются особенности отраслевых правоотношений^^.

Основные параметры бюджетных правоотношений могут быть описа ны исходя из положений общей теории правоотношений, вместе с тем они обладают ярко выраженной спецификой. Характер бюджетных правоотно шений как правовой категории определяется их ролью и местом в механиз ^' См. напр.: Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения / Вопросы общей теории советского права. - М., 1960. Бабаев В.К. Понятие права // Общая теория права / Под общей ред. проф. В.К. Бабаева. - Н. Повгород, 1993;

Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отнощения. - Д., 1981;

Ка рева М.П., Айзенберг A.M. Правовые нормы и правоотношения. М., 1949;

Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. - М., 1958;

Кобцев В.П. Правоотношение: субъекты и состав. - Краснодар, 1998;

Прота сов В.Н. Правоотнощение как система. - М., 1991;

Ткаченко Ю. Г. Методо логические вопросы теории правоотношений. — М., 1980;

Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л., 1959;

Халфина P.O. Общее учение о правоот ношении. - М., 1974.

"Денисенко В.В, Теория административно-деликтных отношений: Автореф.

дисс.... докт. юрид. наук. - СПб., 2002. - С. 14.

^^ См. напр.: Денисенко В.В. Системный анализ административно-деликтных отношений. - СПб., 2001;

его же: Теория административно-деликтных отно шений: Дисс.... докт. юрид. наук. - СПб., 2002;

Елисейкин П.Ф. Граждан ские процессуальные правоотношения. - Ярославль, 1975;

Иоффе О.С. Пра воотношение по советскому гражданскому праву. - Л., 1949;

Карасева М.Ф.

Финансовое правоотношение. -Воронеж, 1997;

Коваль Л.В. Административ но-деликтное отношение. - Киев, 1979;

Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976;

Ломакин Д.В. Акционерное правоотношение. М., 1997;

Оридорога М.Т. Брачное правоотношение. - Киев, 1971;

Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. - Л., 1972;

Салищева Н.Г. Административно-правовые нормы и административно-правовые отно щения. Советское административное право. - М., 1960;

Сорокин В.Д. Адми нистративно-процессуальные отношения. - М., 1968;

Тархов В.А. Граждан ское правоотношение. - Уфа, 1993;

Шуршалов В.М. Международные право отношения. - М., 1971.

мах правового регулирования и правового воздействия, функциональным на значением, конкретным предметным содержанием, основаниями возникно вения, субъектным составом, материально-правовым и процедурно процессуальным выражением, самостоятельной нормативно-правовой регла ментацией.

На содержание бюджетных правоотношений оказывает влияние мно жество факторов, включая состояние нормативно-правового регулирования, которое отличается сложностью и противоречивостью, прежде всего, из-за того, что регулирование в этой сфере осуществляется на федеральном уров не, уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также актами, имеющими разную юридическую силу: законами и подзакон ными актами.

Вполне очевидно, что конкретное содержание бюджетных правоотно шений обусловлено и определяется стадией бюджетного процесса, для каж дой из которых характерно наличие «своего» субъектного состава.

4. Финансово-контрольные правоотношения как составная часть бюджетных правоотношений.

Специфика бюджетных правоотношений проявляется и в том, что их составной частью выступают финансово-контрольные правоотношения на всех стадиях бюджетного процесса. Некоторые авторы выделяют контроль ные правоотношения как разновидность финансовых правоотношений^"^.

Другие отмечают, что «перечисленные в Бюджетном кодексе России органы осуществляют в принципе один и тот же контроль - бюджетно финансовый^^. Вместе с тем, бюджетно-финансовый контроль есть часть фи нансового контроля. Кроме того, бюджетные правоотношения по своему со держанию шире финансово-контрольных отношений в бюджетной сфере.

^^ См. напр.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государст венного финансового контроля.-М., 2000. - С. 135-145.

^^ См.: Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и от ветах) / Нод общ. ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН С!.В. Степа шина.-М., 2001.-С. 33.

Содержание финансового контроля в бюджетной сфере выражается следующим образом.

Предшествующий контроль (по терминологии диссертанта), осуществ ляется путем подготовки экспертных заключений по проектам соответст вующих бюджетов, смет внебюджетных фондов, проектам федеральных и региональных целевых программ, проектам иных нормативных правовых ак тов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Россий ской Федерации, актов органов местного самоуправления.

Текущий контроль осуществляется путем оперативного контроля хода исполнения бюджета всех уровней, проведения проверок и ревизий распоря дителей бюджетных средств, бюджетополучателей и иных участников бюд жетного процесса в ходе исполнения бюджета.

Последующий контроль осуществляется путем проведения внешнего аудита отчетов об исполнении соответствующих бюджетов, смет государст венных внебюджетных фондов и целевых программ^^.

В литературе достаточно внимания уделено как определению понятия «финансовый контроль», так и его различным аспектам.

Можно выделить несколько определений рассматриваемого понятия в зависимости от различного понимания целей финансового контроля.

Так, по мнению А.Н. Козырина, «под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организацион ных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими пол номочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличе ^^ См.: Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и от ветах) / Под общ. ред. докт. юрид. наук, проф., академика РАЕН С В. Степа шина. - М., 2001.-С. 43.

ния доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собст венности»^^.

Н.И. Химичева считает, что «финансовый контроль - это контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распре деления и использования денежных фондов государства и субъектов местно го самоуправления в целях эффективного социально-экономического разви тия страны и отдельных регионов». При этом, «значение финансового кон троля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка в процессе финансовой деятель ности государственными и общественными органами, предприятиями, учре ждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обосно ванность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их зада чам государства. Таким образом, он служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой финансовой деятельности».

Достаточно близкую точку зрения высказывает Е.Ю. Грачева, которая финансовый контроль определяет как «контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов госу дарства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод гpaждaн»''^.

Но если у Н.И. Химичевой целью финансового контроля выступает эффективное социально-экономическое развитие страны и отдельных регио нов, то Е.Ю. Грачева акцентирует внимание на обеспечении приоритета прав и свобод граждан и связывает достижение поставленных целей с реализацией следующих задач: а) проведение проверки выполнения финансовых обяза тельств перед государством и муниципальными органами всеми субъектами финансовых правоотнощений;

б) проверка правильности использования го • Козырин А.Н. Финансовый контроль / В уч. Финансовое право/ Нод ред.

^ ' проф. О.Н. Горбуновой. - М.:Юристъ, 1996.-С. 48.

^^ Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. - М., 1995. - С. 83.

^^ Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного фи нансового контроля. - М., 2000. - С. 112.

сударственными и муниципальными учреждениями, организациями и пред приятиями находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных средств (бюджетных средств, банковских ссуд и т.д.);

в) проверка соблюдения правил совершения различных финансовых опера ций, расчетов, хранения денежных средств ранее названными субъектами;

г) выявление внутренних резервов производства, более экономного и эффек тивного расходования материальных и денежных ресурсов;

д) превентивная задача, состояш;

ая в предупреждении и предотвращении возможных наруше ний финансового законодательства и финансовой дисциплины;

е) проверка законности в деятельности государственных и муниципальных органов, уча ствующих в финансовой деятельности"*".

Н.Д. Погосян выделяет другую существенную характеристику финан сового контроля, определяя его «как совокупность регулярных и непрерыв ных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности)/'. Представление финансового контроля как процессуальной деятельности лишний раз подчеркивает, что бюджетные правоотношения мо гут развиваться исключительно в рамках бюджетного процесса.

Финансовый контроль традиционно рассматривается как институт общей части финансового права, наряду с этим отмечается специфика осу ществления финансового контроля в сфере бюджета, кредитования, страхо вания, налогообложения'^^. В этой связи заслуживает внимания точка зрения Е.Ю. Грачевой, которая отмечает комплексный характер финансового кон троля и называет ее единственной подотраслью финансового права, имею щей сложную структуру, которую образуют финансово-правовые нормы, включенные как в общую, так и в его особенную части. К общей части фи ''°См.: там же.

'^' Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. - М., 1998. - С. 109.

''^ См. напр.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. - М., 1999.-С. 109-135.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА нансового права можно отнести финансово-правовые нормы, регулирующие организацию и порядок проведения, общие цели, задачи и принципы осуще ствления финансового контроля, характеристику его форм и методов. Финан сово-правовые нормы, регламентирующие проведение финансового контроля в различных сферах финансовой деятельности и вследствие этого обладаю щие специфическими целями, задачами, содержанием, выраженными в спе циальных нормативных актах (Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, банковское, страховое, валютное законодательство), а также нормы, оп ределяющие правовой статус контрольных органов в конкретной области финансовой деятельности, включаются в соответствующие институты фи нансового права'*''.

Небезынтересна позиция О.С. Шохина, по мнению которого финансо вый контроль в соответствии с финансовым правом - это система институ тов, инструментов и методов по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одна из форм госу дарственного контроля, способствующая обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающая вскрыть наруше ния финансовой дисциплины'^'^.

Наряду с этим С О. Шохин выделяет финансово-экономический кон троль, под которым он понимает многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общест венных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, З^реждений и организаций с целью объективной оценки эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и '^^ См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М., 2000. - С. 113-114.

'* Шохин С О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных ор ганов субъектов Российской Федерации: Дис.... докт. юрид. наук. М., 1999. С 42.

финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюд жета и внебюджетных фондов'^^.

Рассматривая проблемы совершенствования основных финансово правовых институтов в условиях перехода России к рынку О.Н. Горбунова не без оснований отмечала, что «при составлении и реализации планов эконо мического и социального развития и осуществлении комплексных программ развития в основном осуществляется «жесткое» управление через прямые связи, происходит процесс реализации управленческих решений в основном без привлечения информации о фактическом состоянии объекта управления в данный момент функционирования и внешних условий его функционирова ния»"*^. Вместе с тем, финансовый контроль характеризуется наличием не только прямых, но и обратных связей.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.