авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Тюхтенев, Алексей Степанович

Экономическая (материальная) основа местного

самоуправления в Российской Федерации

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Тюхтенев, Алексей Степанович.

   Экономическая (материальная) основа местного

самоуправления в Российской Федерации  [Электронный

ресурс] : Теоретико­правовые аспекты : Дис. ... канд.

юрид. наук

 : 12.00.02. ­ М.: РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Государственное ( конституционное ) право ­­ Российская Федерация ­­ Система органов государства ­­ Местные органы государственной власти Конституционное право муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0506/060506025.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Тюхтенев, Алексей Степанович Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации Москва  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Российская академия государственной службы При Президенте Российской Федерации

На правах рукописи

Тюхтенев Алексей Степанович Экономическая (материальная) основа местного самоунравления в Российской Федерации (теоретико-нравовые аснекты) Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор И.И. Овчинников Москва - ОГЛАВЛЕНИЕ Глава 1. Институт экономнческой (материальной) основы местного самоунравления: сущностные и конституцнонно-нравовые аснекты 1.1. Экономическая основа в системе основ местного самоуправления: понятие, правовое регулирование, механизмы взаимодействия 1.2. Функционально-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления 1.3. Принципы формирования и правового регулирования экономической основы местного самоуправления Глава 2. Муницинальная собственность в структуре экономической (материальной) основы местного самоунравления 2.1. Понятие, сущность и состав муниципальной собственности 2.2. Правовые основы формирования и разграничения муниципальной собственности 2.3. Полномочия муниципальных образований в области формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью Заключение Снисок использованной литературы Введение Актуальность темы исследовання. Местное самоуправление в нашей стране проявило себя в качестве реально функционируюш;

его института российской государственности. В течение последних десяти лет происходило его становление, сопровождаемое активным поиском и апробацией на практике новых юридических конструкций осуш,ествления и защиты конституционного права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Основываясь на нормах Конституции Российской Федерации и положениях Европейской Хартии местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1) определил местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации, форму осуществления народом своей власти.

Такие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления требуют всемерного развития и неуклонного совершенствования его базовых элементов - правовых, территориальных, организационных, материально ресурсных и финансовых основ.

Предшествующий опыт реализации концепции местного самоуправления в нашей стране свидетельствует о нерешенности ряда крупных проблем, сдерживающих как развитие основных институтов местного самоуправления, так и использование в полной мере его демократического потенциала. В настоящее время в связи с уточнением перечней вопросов местного значения, решаемых муниципальными образованиями различных уровней, особую актуальность приобрели проблемы формирования такой экономической основы местного самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, которая была бы адекватна новым задачам и обеспечивала успешную деятельность муниципальных образований.

О сложности ситуации свидетельствуют такие данные: из более чем 12 тысяч муниципальных образований, созданных в стране в соответствии с положениями Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», лишь 400 не являлись дотационными. Проведенное в последние годы реформирование муниципальных образований, в частности, разукрупнение территории ранее действовавших муниципальных образований и появление новых видов муниципальных образований, общая численность которых сейчас составляет почти 25 тысяч, не привело пока к укреплению их материальной и финансовой базы. Ясно, что слабая экономическая основа местного самоуправления объективно не в состоянии обеспечить эффективное решение вопросов местного значения.

Вместе с тем, кардинальное изменение сложившегося положения требует научного исследования и учета сложного характера складывающихся местном самоуправлении системных взаимосвязей муниципальных в образований с субъектами Федерации, федеральными структурами власти, вызывает необходимость уточнения перераспределяемых между ними предметов ведения и полномочий, прежде всего с точки зрения соответствия имеющимся материальным и финансовым возможностям их реализации, обусловливает потребность в выработке точных и справедливых критериев разграничения объектов собственности, особенно между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, совершенствования механизмов правового регулирования полномочий муниципальных органов в сфере имущественных отношений, а также гарантированного материально финансового обеспечения делегированных полномочий, реализуемых муниципальными образованиями.

В современных условиях существенно возрастают роль и значение теоретических и прикладных исследований проблематики местного самоуправления в целом и экономической основы его функционирования в частности, развития современного научно-методологического аппарата анализа, большей актуализации проблематики теоретических разработок, касающихся функционирования институтов местного самоуправления, изучения складывающегося в субъектах Федерации конкретного опыта организации местного самоуправления, его соответствия концептуальным ^ правовым установлениям, целям и задачам нынешнего периода развития Российской Федерации.

'^ Потребность в дальнейшем углубленном исследовании природы и сущности экономической основы местного самоуправления, особенно в части ее материально-ресурсной составляющей, обусловила выбор темы диссертации, ее актуальность и круг рассматриваемых вопросов.

Состояние научной разработки темы исследования. Анализ научной ф литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблематика финансово-экономической основы (эта формулировка закреплена в названии главы V Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих ^ принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») или экономической основы местного самоуправления (эта формулировка закреплена в названии главы 8 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», особенно в части местных финансов, бюджетного процесса, отдельных аспектов муниципальной собственности, привлекает внимание современных авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и гражданскому праву.

Значительный интерес к разработке проблем укрепления экономической основы местного самоуправления проявляют представители экономической науки. Их исследования заметно обогатили понимание ^ различных аспектов управления социально-экономическими процессами в их локальном проявлении.

Очевидно, что предпринятое в настоящей диссертации теоретико правовое исследование проблематики экономического (материального) обеспечения местного самоуправления не могло быть осуществлено без анализа накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам истории и теории государства и права, конституционного, муниципального, финансового права, государственного и муниципального управления, • Среди авторов таких трудов можно назвать С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, И.Н. Барцица, И.Л. Бачило, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Щ В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, С.А. Комарова, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Л.А.Лаптеву, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.А. Прокошина, В.В.Пылина, А.Д. Селюкова, Ю.А.Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, ф Е.С. Шугрину и многих других.

Однако надо признать, что на современном этапе пока еще нет у| достаточно целостной теоретической базы и комплексных исследований сущностных аспектов экономической (материальной) основы местного самоуправления и проблем ее правового регулирования с учетом положений действз^ющего новейшего федерального законодательства, а также обеспечения достижения оптимальной меры сочетания полномочий местного самоуправления и ресурсного обеспечения их реализации. Без такого теоретического обоснования многие современные федеральные и региональные законодательные установления не имеют четких концептуальных ориентиров, в значительной мере непоследовательны и эклектичны в регулировании социально-экономических отношений в муниципальных образованиях.

Многие близкие по тематике теоретические исследования были проведены до введения в действие Федерального закона от 6 октября 2003 г.

Я» 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и затрагивали проблемы, проанализированные в настоящей диссертации, лишь косвенно, в той мере, в какой это было необходимо для раскрытия иных аспектов местного самоуправления. Между тем необходимо учитывать, что Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые концептуальные подходы и внес кардинальные изменения в сложившиеся механизмы правового регулирования, в частности, принципов территориальной организации местного самоуправления, определения структуры и компетенции органов, а также статуса должностных лиц местного самоуправления, использования в местном самоуправлении форм прямой демократии, формирования муниципального имущества и закрепления состава собственности муниципальных образований, формирования бюджетов муниципальных образований и определения полномочий органов местного самоуправления в финансовой сфере, что требует научного анализа комплекса новых теоретико-правовых проблем функционирования местного самоуправления.

В их числе следует выделить проблематику экономической основы местного самоуправления, особенно в части теоретико-правового анализа ее материально-ресурсной составляющей, не получившей пока должного освещения в юридической литературе в новых условиях правового регулирования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе материально-ресурсного обеспечения реализации муниципальными образованиями полномочий по решению вопросов местного значения и в установленных законом случаях отдельных государственных полномочий.

Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие цели, принципы, функции и содержание экономической (материальной) основы местного самоуправления.

Необходимость теоретико-правового анализа экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявления тенденций развития и правового регулирования отношений муниципальной собственности и имущественных прав муниципальных образований обусловливается как неопределенностью содержания экономической (материальной) основы местного самоуправления, так и непоследовательностью законодательства, недостаточно четким закреплением гарантий прав муниципальных образований на обладание достаточными для реализации полномочий материальными ресурсами.

Цель и задачи исследования. Основной целью настоящей диссертации является системный анализ сущностных и конституционно правовых аспектов экономической (материальной) основы местного самоуправления как с точки зрения общетеоретических представлений о ее содержании и оптимизации механизма правового регулирования, так и с точки зрения решения практических задач местного самоуправления в современных условиях.

На достижение указанной цели направлено решение следующих задач:

• выработка общего понятия экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявление ее места и роли в системе основ местного самоуправления;

• анализ важнейших концептуальных взглядов по актуальным проблемам правового регулирования и ресурсного укрепления экономической основы местного самоуправления, формулирование предложений и выводов с позиции цели настоящего исследования;

• анализ особенностей и проблем реализации федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации в части материально-ресурсного обеспечения местного самоуправления;

• исследование принципов и функционально-правовых аспектов f экономической основы местного самоуправления, их отражение в действующем законодательстве;

• анализ концептуальных положений учения о собственности и праве собственности, выработка на этой основе общего понятия муниципальной собственности, раскрытие сущности этого социального и правового явления;

• исследование и обобщение этапов становления и правового регулирования отношений муниципальной собственности;

• анализ полномочий органов местного самоуправления по формированию и управлению муниципальной собственностью, разработка предложений по их совершенствованию.

Методологическую основу исследования составляют как современные общенаучные методы познания (диалектико материалистический, анализа и синтеза, исторический, социологический, системный), так и специальные методы познания правовых, экономических, социальных процессов и явлений в муниципальных образованиях (сравнительно-правовой, структурно-функциональный, формально юридический, статистический и др.).

Общенаучные методы познания применялись при исследовании природы и сущности основ местного самоуправления в целом и экономической (материальной) основы в частности, функциональном анализе имущественных отношений в местном самоуправлении, входящих в предмет диссертационного исследования.

Специальные методы познания использовались при раскрытии механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности, исследовании конкретных организационно правовых проблем материального обеспечения полномочий муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

Использование указанных методов позволило осуществить комплексный и системный анализ экономической (материальной) основы местного самоуправления, выявить проблемы и тенденции современного развития отношений муниципальной собственности в современных условиях.

Норматнвную базу диссертационного нсследовання составили международно-правовые акты. Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. По теме диссертации использовалось также дореволюционное российское и советское законодательство.

^ В ходе диссертационного исследования был изучен обширный монографический материал, проанализированы многие публикации по ^ вопросам теории и практики местного самоуправления, материалы научных дискуссий, комментарии действующего законодательства о местном самоуправлении, статистические данные, документы практической деятельности органов местного самоуправления, иные справочные и обзорно-аналитические материалы по проблематике темы диссертации.

ф Научная новизна диссертационной работы обусловлена тем, что в условиях современного реформирования местного самоуправления впервые проведен комплексный и системный анализ сущности, принципов, функциональных и иных теоретико-правовых аспектов экономической L (материальной) основы местного самоуправления, а также природы, социально-экономических и конституционно-правовых характеристик муниципальной собственности. Определено содержание понятия субъекта права муниципальной собственности как одного из важнейших элементов экономической (материальной) основы местного самоуправления.

Новизна исследования определяется и тем, что проблематика экономической основы местного самоуправления рассматривается с учетом интеграционного правового воздействия на имущественные отношения, как норм муниципального права, так и норм иных отраслей российского права. В диссертации выявлены пробелы и противоречия действующих нормативных ^ установлении, регулирующих имущественные отношения, участниками которых являются муниципальные образования, что позволило сформулировать ряд предложений, направленных на устранение существующих юридических коллизий.

По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:

дано определение и обосновано содержание понятия основ местного самоуправления как наиболее важных, общих и базовых для всех уровней ^ муниципальных образований начал правового регулирования статуса местного самоуправления в механизме народовластия, его территориального 7 устройства, организационной структуры, экономического (материального) и финансового обеспечения, а также иных предпосылок и условий, способствующих реализации прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления;

выявлены и теоретически проанализированы сущностные аспекты • экономической (материальной) основы местного самоуправления как самостоятельного института в системе местного самоуправления и определенного комплекса правовых норм (нередко норм-принципов) в |||^ системе норм муниципального права, регламентирующих отношения по обеспечению муниципальных образований необходимым имуществом и ресурсами для самостоятельного решения вопросов местного значения, а также закрепляющих имущественные права муниципальных образований;

проанализированы и обоснованы содержание, система и взаимосвязи функций местного самоуправления и функций экономической основы, как ^ элемента этой системы;

выявлены основания разграничения функций и определены тенденции их развития;

с учетом общих принципов организации местного самоуправления определено понятие, исследованы содержание и система принципов формирования и правового регулирования экономической (материальной) ' основы местного самоуправления. Обосновано выделение основных и специальных (частных) принципов экономической (материальной) основы местного самоуправления, дана классификация этих принципов;

раскрыто содержание механизма правового регулирования понятия, состава, оснований возникновения и тенденций современного развития права муниципальной собственности. Выявлены и проанализированы проблемы разграничения объектов собственности между уровнями муниципальных образований, а также между муниципальными образованиями и субъектами Федерации. Обоснованы предложения, в частности, о необходимости законодательного закрепления принципов формирования муниципальной собственности, оснований разграничения объектов муниципальной собственности, а также критериев определения уровня достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образованиями вопросов местного значения;

проанализированы и обобщены правовые установления, а также различные научные позиции о субъекте права муниципальной собственности. Отмечена непоследовательность законодательного (в том числе на федеральном уровне) определения и закрепления понятия субъекта права муниципальной собственности. В одном случае таким субъектом признается муниципальное образование, в другом - население, в третьем местное сообщество соответствующего муниципального образования.

Приведена авторская аргументация признания муниципального образования субъектом права муниципальной собственности;

выявлены и исследованы полномочия органов местного самоуправления по самостоятельному управлению муниципальной собственностью. Проанализированы правовые основания создания и наделения имуществом муниципальных предприятий и учреждений.

Высказаны предложения по совершенствованию правового регулирования отношений между органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями. Обоснована критическая позиция автора по поводу положений ст. 41 Федерального закона от 6 октября 2003г. J » 131-ФЗ N «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о распространении на органы местного самоуправления правовых установлений, касающихся учреждений как некоммерческих организаций.

Научная и практическая значимость днссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действующего и разработки нового федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, нормативных правовых актов муниципального уровня, а также в практике работы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание ряда концептуальных положений науки муниципального права, теории местного самоуправления и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.

Содержащиеся в диссертации аналитические разработки могут быть использованы в научных исследованиях по проблематике муниципального и конституционного права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право России», в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слущателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления.

Анробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите кафедрой государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные положения диссертации нащли отражение в научных публикациях автора.

Они излагались на межрегиональной научно-практической конференции в Республике Алтай «Проблемы развития региона в условиях общего кризиса:

политического, экономического, социального» (18-21 октября 1999 г.), а также в процессе проведения лекционных и семинарских занятий по муниципальному праву в системе повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих в Республике Алтай.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования.

Работа состоит из введения, двух глав (шести параграфов), заключения, списка использованных нормативных источников и литературы.

Глава I. Институт экономической (материальной) основы местного самоуправления: сущностные и конституционно нравовые аснекты § 1. Экономическая основа в системе основ местного самоунравления: понятие, правовое регулирование, механизмы взаимодействия Понятие «основы местного самоуправления» употребляется применительно к элементам системы местного самоуправления и институтам муниципального права. Основами местного самоуправления называются также отдельные разделы науки муниципального права, например исторические, теоретические основы местного самоуправления. Поэтому использование этого понятия требует определенного смыслового уточнения.

Если речь идет об институтах муниципального права, то под ними понимаются определенные комплексы правовых норм;

если об элементах системы местного самоуправления, то в этом случае имеются в виду условия и средства, использование которых делает возможным самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В юридической литературе комплексному исследованию понятия «основы местного самоуправления» уделяется пока недостаточное внимание, хотя используется оно в научных^ ' См., например: Автоиомов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: 2002;

Конститунионные и законодательные основы местного самоунравления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В. Иванченко. - М.: РВД «Юриснруденция». 2004;

Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М.: Славянский диалог. 1996;

Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и комнетенции в России. - М.: ИД «Юриснруденция».

1999;

Территориальная основа местного самоунравлення // Местное нраво. 2001. JT 8;

Пылин В. К вонросу об основах местного самоунравления // Право и жизнь. 1998. J T 15;

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С. 122-146, Правовые основы местного самоунравления // Российская юстиция. 1995. № 12;

Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоунравления в Российской Федерации.

-Тюмень: Изд-во Тюменск. ун-та. 1995.

и учебных' изданиях весьма широко и чаш,е всего применительно к отдельным видам основ местного самоуправления. Это в полной мере относится и к диссертационным исследованиям^.

Недостаточная научная разработка понятия «основы местного ^ самоуправления» нередко приводит к путанице теоретических определении.

Так, Н.В. Постовой пишет, что основы местного самоуправления ^ представляют собой важнейшие образуюш;

ие элементы, которые находятся в тесном взаимодействии и развитии и составляют фундамент местного самоуправления. К ним относятся демографическая, территориальная, экономическая и правовая основы.^ Таким образом, основами местного самоуправления выступают важнейшие, образуюш;

ие местное самоуправление элементы.

ф Конкретный анализ этих элементов приводит автора уже к другим определениям. По его мнению, демографическая основа представляет собой,^ совокупность норм, устанавливающих один из характерных признаков местного самоуправления - наличие населения на данной территории. Автор при этом не уточняет, о каких нормах - правовых, социальных или других, идет речь и не указывает, где они закреплены. Через совокупность норм.

' См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления: Учебник. - М.:

ИНФРА-М. 2000;

Основы местного самоуправления и муниципального управления. Учеб.

пособие. В 2 ч. Ч.1: Российское и зарубежное наследие;

Ч.2: Правовые, организационные и финансовые основы местного самоуправления / Подгот. Фондом разв. парламентаризма в России;

А.С.;

Автономов и др. - М.: Муниципальная власть. 1999;

Шугрина Е.С.

Организационные основы местного самоуправления: Учебно-методическое пособие. Новосибирск. 1997;

Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. - М.:

Ось-89. 1998.

^ См., например: Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления: Автореф. дис.

...канд. юрид. наук. - М.: 1996;

Кузнецов А.С. Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ: Автореф. дис....ка1Щ. юрид.

наук. - М.: 2005;

Макушин А.А. Организационные и правовые основы деятельности органов местного самоуправления по охране общественного порядка: Автореф. дис....канд. юрид.

наук. Челябинск. 2000;

Медведев A.M. Конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис....канд. юрид.

наук. - М.: 2001;

Михайлов В. И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субьектах Российской Федерации: Автореф. дис....канд. юрид.

наук. - М.: 2000;

Шугрииа Е.С. Организационные основы местного самоуправления.

Автореф. дис канд. юрид. наук. - М.: 1997.

^ См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: 1998. С. 74.

регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы и порядок их установления и изменения он характеризует территориальные основы. Однако под экономической основой он понимает уже не нормы права, а реальные материальные объекты, определенное имущество, указанное в законе. Таким образом, в содержание понятия «основы местного самоуправления» включаются нормы, материальные объекты, правовые акты, что вряд ли оправданной С приведенной Н.В. Постовым классификацией трудно согласиться прежде всего потому, что, например, применительно к демографической основе, население не может выступать основой самого себя. Ведь самоуправляется само население, проживающее на территории муниципального образования и самостоятельно рещающее в соответствии с законами и уставом муниципального образования вопросы местного значения. Для осуществления такой деятельности необходимы организационные структуры, наделяемые необходимой компетенцией и ответственностью;

необходимы четко установленные границы самоуправляющихся территориальных единиц (муниципальные образования), в пределах которых реализуется власть местного самоуправления;

необходимы достаточные муниципальная собственность и финансовые ресурсы для осуществления прав местного самоуправления и, конечно же, необходимы правовые гарантии и конкретные правовые механизмы функционирования местного самоуправления. Как отдельный вид демографическая основа не просматривается в системе муниципальных правоотношений, тем более что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995г. J » 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного N ' См.: Постовой Н.В. Муниципальпое право России. - М.: 1998. С. 11,75, 80, 82.

^ См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. - М. : 1999. С. 48-49.

самоуправления в Российской Федерации»).* О всех остальных видах основ можно сказать, что они являются законодательно установленными и необходимыми для обеспечения местного самоуправления.

В.В. Пылин определяет основы местного самоуправления как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. При этом он характеризует систему основ, которые могут быть разделены на следующие группы: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные, организационные, политические, финансово-экономические^. В обоснование своей классификации автор ссылается на положения Конституции РФ. По его мнению, значительная часть основ конституционного строя Российской Федерации одновременно составляет и правовые основы местного самоуправления. Ибо трудно представить, что такие основы конституционного строя, как являющиеся высшей ценностью человек, его права и свободы, либо социальная политика, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, либо народовластие, либо идеологическое и политическое многообразие, не составляли бы одновременно и правовые основы местного самоуправления, не определяли бы главный смысл и содержание всей деятельности муниципальных органов^.

Представляется, что столь широкая классификация основ местного самоуправления не совсем оправданна уже хотя бы потому, что вольно или невольно, но В.В. Пылин распространяет конституционные характеристики, относящиеся в целом к государству, обществу и личности на местное самоуправление, на каждое муниципальное образование. Если бы это было ' Собрание законодательства РФ, 1995. № 35. Ст. 3506, ^ См,: Пылин В.В. Основы и нринципы местного самоуправления // Журнал российского нрава. 1999, М 7/8. С, 28, ^ См,: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб,: Изд-во «Юридический центр Пресс». 2003, С. 80-82, так, то и органы местного самоуправления стали бы заниматься совершенно не свойственными им делами: проводить самостоятельную социальную политику, стремясь обеспечить достойную жизнь граждан в отдельно взятом муниципальном образовании, обеспечивать идеологическое и политическое ^ многообразие на территории муниципального образования и т. д. Между тем, ни один базовый федеральный закон перед местным самоуправлением таких целей и задач не ставит.

li Авторы известного учебника «Муниципальное право Российской Федерации» О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев при характеристике этого понятия отмечают, что реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей ф совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую'.

Подчеркивая важность для отечественного государствоведения такого нового понятия как «основы местного самоуправления», И.И.Овчинников ф считает, что основы выражают базовые начала функционирования местного самоуправления, специфику правового регулирования муниципальных общественных отношений. В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основы призваны: во-первых, гарантировать государством самостоятельность осуществления самоуправления населением муниципального образования;

во-вторых, создать условия, возможности для эффективного решения задач местного значения. Таким образом, основы местного самоуправления, заключает И.И. Овчинников, можно определить как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции России, федеральных законах и закрепляющих наиболее принципиальные, важные, ' Г' общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, организационные, финансово экономические основы деятельности населения по решению задач ' См.: Кутафип О.К, Фадеев В.И. Муниципальное нраво Российской Федерации. - М.:

Юристь.2000.С. 199.

местного значения^ В данном определении особо следует выделить такое важное качество основ как их универсальный, всеобщий характер. Они представляют собой как бы единый стандарт, которому следует придерживаться во всех • субъектах Федерации и в каждом муниципальном образовании. Но в этом определении основы определяются через основы, хотя удачнее было бы ^ применение термина «начала».

Развернутую характеристику основ местного самоуправления дает Ю.А. Дмитриев^, Он считает, что основы местного самоуправления - это находяндаяся под защитой государства система принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе организации и ф осуществления местного самоуправления. Обусловливая коренные, ключевые черты местного самоуправления, они могут относиться к нему как в целом, так и к его отдельным институтам. Основы местного ^) самоуправления подчиняют себе логически и юридически все его институты и издаваемые в их развитие законы, иные нормативные правовые акты.

Таким образом, отмечает Ю.А. Дмитриев, основы местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральным законом норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативно-правовых актов. Основы местного самоуправления он делит на шесть основных групп: правовые;

'У социальные;

территориальные;

организационные;

идеологические и политические;

финансово-экономические. Ю.А. Дмитриев не включил ' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С. 122 123., 144 -146.

^ См.: Муниципальное право Российской Федерации. - 2-е изд. / Под ред. Ю.А.

Дмитриева. - М.: «Профобразование». 2000. С. 60-62.

в этот перечень, но отдельно обосновал еще и гуманистические основы.

Как видим, позиция Ю.А. Дмитриева весьма созвучна отмеченным взглядам В.В. Пылина.

Близкой позиции придерживаются А.П. Писарев* и Е.С. Шугрина^, полагающие, что нормы, регулирующие отношения по поводу основ местного самоуправления, содержатся только в Конституции РФ и федеральных законах. Такой подход представляется не совсем точным, поскольку не учитываются и иные акты (Президента РФ, Правительства РФ, субъектов Федерации, органов местного самоуправления), воздействующие на формирование, развитие и расширение гарантий реализации основ местного самоуправления.

Анализ различных научных позиций и определений, норм и положений Европейской Хартии местного самоуправления. Конституции РФ (ст. 3, 8, 12, 32, 130, 131, 132), действующего федерального законодательства^ и законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления, уставов муниципальных образований позволяет выявить некоторые сущностные черты основ местного самоуправления. Песмотря на определенную непоследовательность правового регулирования основ местного самоуправления, что вызывает затруднения в выработке их единой классификации, основы местного самоуправления понимаются, прежде всего, как некие базовые правовые установления, позволяющие, в частности:

а) обеспечить становление местного самоуправления на конкретной ' См.: Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 1997. С. 15-16.

См.: Шугрипа Е.С. Организационные основы местного самоуправления. — Новосибирск.

1997. С. 37.

^ См.: Федеральные законы от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ.

1995. № 35. Ст. 3506);

от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1997. Ха 39.

Ст. 4464);

от 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 224);

от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822);

Закон Российской Федерации от июля 1991г. «О местном самоуправления в Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010).

территории;

б) создать систему муниципальных институтов, способных обеспечить реализацию компетенции муниципального образования, прав и законных интересов населения в условиях самоуправления;

в) обеспечить включенность местного самоуправления в систему публичной власти в • Российской Федерации;

г) наделить муниципальные образования материальными ценностями и финансовыми средствами, достаточными для функционирования муниципального образования на принципах Щ' самоорганизации, самодеятельности, самоответственности, самостоятельности и саморегулирования', д) гарантировать осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, с учетом исторических и местных традиций жизни населения, уровня конкретного муниципального образования, особенностей социально ф политического и финансово-экономического развития.

Обобщая исследование понятия основ местного самоуправления, будет оправдан, по нашему мнению, следующий вывод. Под основами местного \L/ самоуправления понимаются закрепленные в соответствии с принципами Европейской Хартии местного самоуправления и гарантированные Конституцией РФ, действующим законодательством. Уставами муниципальных образований наиболее важные, общие и базовые для всех уровней муниципальных образований начала правового регулирования статуса местного самоуправления и его роли в механизме народовластия, территориального устройства, организационной структуры, экономического (материального) и финансового (финансово-экономического) обеспечения, а также иные предпосылки и условия, обеспечивающие реализацию населением и каждым гражданином права на осуществление местного *»^ самоуправления, участие в решении вопросов местного значения.

Основы местного самоуправления тесно связаны с достижением главной цели - успещным решением задач местного значения. Они являются ' См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Норма.

1997. С. 12,45.

базой для реализации компетенции муниципального образования в целом и органов местного самоуправления в частности. При правильном построении местного самоуправления оно должно иметь собственную материально финансовую, территориальную и организационно-правовую основы, в соответствии с которыми устанавливается компетенция.

Экономическая или материальная основа имеет особое значение и играет существенную роль в системе основ местного самоуправления и в обеспечении эффективного функционирования местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. Обусловлено это, прежде всего тем, что материальную базу местного самоуправления составляет муниципальная собственность, отнесенная в соответствии с положениями статей 8 и Конституции РФ к основам конституционного строя Российской Федерации.

Обладание муниципальными образованиями своей собственностью означает наличие признаков экономической власти у субъектов муниципальных правоотношений, на которой основана и власть муниципальная.

Местное самоуправление представляет собой разновидность публичной власти и звено в системе публичной власти в Российской Федерации'. Научные дискуссии о сущности местного самоуправления и характере муниципальной власти выявили по этим вопросам различные позиции.

Одни ученые признают местное самоуправление уровнем (продолжением, разновидностью) государственной власти;

другие - определяют его в качестве разновидности публичной власти, наряду с государственной властью;

третьи — признают его в качестве общественной власти^. Определение власти местного самоуправления встречается в ряде постановлений Конституционного Суда ' См. подробнее: Бутусова КБ, Некоторые проблемы становления муниципальной власти (на примере города областного значения) // Проблемы государственной власти.

Юридические записки. - Воронеж. - 1995. Вып. 3;

Давыденко О.А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений): Автореф. дис....канд. юрид. наук. - М.: 2005;

Недокушева Л.Н. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики: Автореф.

дис....каьщ. юрид. наук. Екатеринбург. 1999;

Чиркип Б.Е. Публичная власть. - М.: Юристь.

2005.

См.: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления. «Круглый стол» в Институте государства и права РАН // Государство и право. 1997. № 5. С. 35.

РФ. Характеризуя местное самоуправление как разновидность власти, Конституционный Суд устанавливает термин «муниципальная власть»'.

Каждая власть, тем более публичная, имеющая все ее необходимые признаки, выступает в качестве субъекта правоотношений в лице ее органов или территории. В соответствии с Гражданским кодексом РФ и действующим законодательством, регулирующими отношения в системе местного самоуправления, муниципальные образования выступают в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений.

Известно, что объем собственности и сила власти, объем управленческих возможностей находятся в тесном взаимодействии. Чем больше объем собственности у субъекта муниципальных правоотношений, тем большей властью он обладает и имеет большие средства для реализации своих функций и компетенции, а, наоборот, недостаточность собственности означает слабость муниципальной власти, ее неспособность эффективно выполнять свои задачи.

Но структура экономической основы местного самоуправления не ограничивается лишь одним институтом муниципальной собственности. Ее содержание значительно шире и сформировалось в процессе становления и развития законодательной базы местного самоуправления. Например, в соответствии с Законом СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» различались понятия «экономическая основа» и «экономическая база» местного самоуправления. Экономическая база включала два компонента: природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир) и ' См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1996 года «По делу о проверке конституционности статей 80, 92. 93, 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». - Собрание законодательства РФ. 1998. N2 4. Ст. 532;

Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики» от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». - Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

^ Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16.

Ст. 267.

коммунальную и иную собственность, служащую источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально экономических потребностей населения соответствзтощей территории.

Экономическая основа местного самоуправления, как более широкое понятие, охватывала экономическую базу;

местное хозяйство, в состав которого могли включаться: предприятия (объединения), организации, учреждения, объекты производственной и социальной инфраструктуры, являющиеся коммунальной собственностью;

с согласия собственника - не находящиеся в коммунальной собственности предприятия (объединения), организации и учреждения, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием населения;

с согласия населения и органов местного самоуправления могли включаться и объекты, созданные в результате трудового участия граждан или приобретенные на их взносы;

безвозмездно передаваемое в состав государственное имущество, собственности административно-территориальных единиц различного уровня;

централизованно распределяемые материальные ресурсы, выделяемые местным Советам соответствующими органами союзных и автономных республик.

Закон разделял понятия экономической основы и финансовой основы, отдельно регламентировал состав экономической основы и структуру финансовой основы местного самоуправления.

Закон РФ от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации»' также разграничивал понятия экономической основы и финансовой основы местного самоуправления (соответственно раздел III глава 4 и раздел IV глава 5 Закона)^. А вот содержание экономической базы (это понятие также как и в Законе СССР от 9 апреля 1990г. было включено в Закон РФ от 6 июля 1991г.) по сути ничем не отличалось от формулировок предшествующего закона и было сердцевиной содержания экономической ' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. J b 29.

V Ст. 1010.

^ Там же.

основы. Так, экономическую базу местного самоуправления (ст. 36) составляли природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению ' потребностей населения соответствующей территории. Последующие статьи главы 4 об экономической основе местного самоуправления были посвящены детализации элементов экономической базы муниципальной собственности ^^ (ст. 37);

распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности (ст. 38);

взаимоотношениям органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не входящими в состав муниципальной собственности (ст. 39). Эта статья регламентировала, в Ф частности, и вопросы использования природных ресурсов на соответствующей территории, включая определение местной администрацией квот на разработку месторождений полезных ископаемых, находящихся в муниципальной собственности, установление платы за их 0^ использование, а также привлечение органами местного самоуправления предприятий и организаций к строительству и содержанию объектов природоохранного назначения;

материально-техническому обеспечению органов местного самоуправления и муниципальных предприятий и организаций (ст. 40);

участию органов местного самоуправления во внешнеэкономических связях (ст. 41).

Таким образом, уже первые законы, регламентирующие отношения в области местного самоуправления в Российской Федерации, разфаничивали понятия экономической и финансовой основ местного самоуправления, хотя следует отметить, что это разграничение не было особенно жестким. Так, в статьях об экономической основе говорилось о средствах местных бюджетов, ^Щ' местных внебюджетных и валютных фондов, включаемых в состав коммунальной и муниципальной собственности, о ценных бумагах и других финансовых активах (ст. 37 Закона РФ от 6 июля 1991г.), которые могли находиться в муниципальной собственности.


В этой же главе закреплялось право органов местного самоуправления распоряжаться средствами местного бюджета, внебюджетными и валютными фондами;

получать полную компенсацию за причиненный ущерб, в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности;

предоставлять предприятиям налоговые и иные льготы и преимущества с учетом значения их деятельности для населения соответствующей территории (ст.ст. 38, 39).

Выделение экономической основы как самостоятельного института в системе основ местного самоуправления было обусловлено ключевым значением вопросов собственности и определенными отличиями материально-ресурсного и финансового обеспечения местного самоуправления. Но при этом в Законе РФ от 6 июля 1991г. подчеркивалось, что средства местных бюджетов - главное в финансовой основе включаются в состав муниципальной (коммунальной) собственности и таким образом в состав экономической основы. Закон СССР от 9 апреля 1990г.

состав коммунальной собственности подробно не определял и в разделе II об экономической основе местного самоуправления финансовых вопросов вообще не затрагивал.

Последующие Федеральные законы от 28 августа 1995г. J f 154-ФЗ «Об Se общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»' не используют понятие экономической базы, как центрального, важнейшего элемента в составе экономической основы. Но все равно, именно муниципальная собственность составляет фундамент, базу местного самоуправления и обеспечивает вместе с финансовой составляющей реализацию задач местного самоуправления.

Выделение категории местного хозяйства в Законе СССР ' Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

ОТ 9 апреля 1990 г. не лишено правового научного' и практического смысла.

Прежде всего, местное хозяйство характеризуется определенным составом имущественного комплекса муниципального образования, системой хозяйственных связей и правовых взаимоотношений между органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и организациями, а также хозяйствуюш;

ими субъектами, не входяш;

ими в состав муниципальной собственности.

Муниципальное образование имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект гражданско-правовых и хозяйственных отношений, а с другой, как субъект, выполняющий на своей территории регулирующие функции в сфере экономических отношений.

Обусловлено это тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление является институтом в системе публичной власти в Российской Федерации^.

О природе муниципального хозяйства в юридической литературе высказаны различные точки зрения. В обобщенном плане можно выделить две основные позиции. Весьма распространенным является взгляд на местное хозяйство как на совокупность лишь предприятий и учреждений муниципальной собственности^. В этой позиции есть ряд слабых мест. В частности, акцентация внимания лишь на развитии объектов только муниципальной собственности не позволяет обеспечивать комплексный характер развития территории муниципальных образований, снижает заинтересованность муниципальных органов в создании условий для инвестирования таких проектов, которые прямо не связаны с пред ' См. подробнее: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - М.-Л., 1928;

Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством / Акад. нар. хоз-ва при Правительстве РФ. - М.: Изд-во «Дело». 1998.

^ См.: Муниципальное право. Учебник / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Изд-во ЭКСМО.

С. 685.

^ См.: Берр X., Марюворт Э., Исупова С. Муниципальная экономика. Администрация, благожелательная к предпринимателям. - М.: 1997. С.27.

приятиями или иными объектами муниципальной собственности.

Другая позиция связана с широким пониманием муниципального хозяйства, как совокупности всех хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования \ Такой подход ставит органы местного самоуправления, как органы местной власти, в определенное монопольное положение над всеми предприятиями независимо от формы собственности, что может привести к нарушению принципа их равенства в гражданско правовых отношениях.

Предпочтительной представляется позиция Л.Велихова, подчеркивавшего, что муниципальное хозяйство может охватывать как муниципальные по форме собственности предприятия, так и не муниципальные. Важно, чтобы их деятельность служила удовлетворению потребностей населения, проживающего на территории муниципального образования.

Закон РФ от 6 июля 1991г. не содержит отдельной статьи о местном хозяйстве, но понятие «хозяйственного комплекса» использует (ст. 38).

Федеральные законы от 28 августа 1995г. и от 6 октября 2003г. ни о каком хозяйственном комплексе муниципального образования или местном хозяйстве, к сожалению, даже не упоминают, что не удивительно. После нескольких лет приватизации речь может идти теперь, как это и делается в последних законах, лишь об отдельных оставшихся муниципальных предприятиях.

В последние годы изменилось содержание экономической основы местного самоуправления. Если закон СССР от 9 апреля 1990г. и Закон РФ от 6 июля 1991г. указывают природные ресурсы в составе экономической базы местного самоуправления наряду с коммунальной собственностью, то Федеральный закон от 28 августа 1995г. отмечает, что природные ресурсы входят в экономическую основу местного самоуправления не ' См.: Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством.-М.: 1997. С. 14.

^ См.;

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. 1928. С. 217.

непосредственно, а только в составе муниципальной собственности.

Существенно сузился и состав природных ресурсов. Закон СССР от 9 апреля 1990г., говоря о природных ресурсах, имел в виду землю, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир. Закон РФ от 6 июля 1991г. в ст. • отмечал, что в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (воды, леса, луга и другое).

^ Федеральный закон от 28 августа 1995г. говорит лишь о «муниципальных землях и других природных ресурсах». Новый Федеральный закон от октября 2003г. относит, в частности, к собственности поселений земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности поселения;

обособленные водные объекты на территории поселения: леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения. Земельные ф участки и обособленные водные объекты могут находиться и в собственности муниципального района. И все эти виды вместе могут ^. находиться в собственности городского округа.

Выделение в составе экономической основы внешнеэкономической сферы деятельности органов местного самоуправления подчеркивает не столько реальность, сколько возможность для того весьма небольшого числа муниципальных образований, которые могут себе это позволить. Не случайно поэтому Федеральный закон от 6 октября 2003г. уже не закрепляет за органами местного самоуправления право осуществления внешнеэкономической деятельности. Для муниципальных образований это не характерный вид деятельности.

Однако, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. не содержится и положений об отношениях органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в Ti муниципальной собственности, хотя это очень важно для органов местной власти. Между тем, в предыдущих законах этим вопросам уделялось большое внимание. Так, в законе РФ от 6 июля 1991г. в ст. 39 детально закреплялся механизм реализации контрольно-координационных функций органов местного самоуправления в отношении таких предприятий и организаций, а также отмечался договорный характер хозяйственных связей между ними. Следует при этом подчеркнуть, что в первые годы становления местного самоуправления возможности властного воздействия органов ^ местного самоуправления на обеспечение комплексного экономического и социального развития территории, а это невозможно без тесного j* взаимодействия их с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, были существенно шире, по сравнению с теми, что закреплялись Федеральным законом от 28 августа 1995г.

Во многих субъектах Российской Федерации законодательно была закреплена структура экономической основы в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995г. Но были и отличия. Например, в Законе ф Белгородской области «О местном самоуправлении в Белгородской области»' указывалось, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и •L\ животный мир), находящиеся в границах территорий местного самоуправления, имущество, находящееся в муниципальной собственности, имущество, находящееся в государственной собственности, переданное органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей местного сообщества.

В ст. 36 Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» устанавливалось, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), находящиеся в границах соответствующей '^ территории за исключением отнесенных к федеральной собственности и собственности Краснодарского края;


движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципальной собственности;

государственная ' См., например: Бюллетень Белгородской областной Думы. 1995, № 9;

1998. N° 3.

^ См.: «Краснодарские известия». 1998. 23 июля.

собственность, переданная органам местного самоуправления для реализации отдельных полномочий, а также частная и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения. Примерно такую же норму закрепил Закон Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской области»'.

В Законе Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» (ст. 35) предусматривалось включение в состав экономической основы акций предприятий и банков;

в ст. 9 аналогичного Закона Свердловской области^ - земельных участков, промышленного и научно культурного потенциала, используемых местным сообществом.

Следует признать, что пока еще не устоявшееся правовое регулирование такого ключевого для местного самоуправления института как экономическая основа не могло не отразиться и на теоретическом осмыслении этого понятия в юридической литературе. Правовое регулирование в данном случае осуществлялось с опережением научных разработок в этой сфере. Более того, в ряде изданий по муниципальному праву определение экономической основы подменяется ее составом и перечислением элементов экономической основы, изложенных в действующем законодательстве"*.

В некоторых трудах анализ экономической основы и экономической деятельности в муниципальных образованиях сводится к раскрытию лишь финансовой составляющей местного самоуправления. Так, авторы Комментария к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской ' См.: Ведомости Магаданской областной Думы. 1999. № 3.

^ См.: Закон Рязанской области от 10 января 1996г. «О местном самоуправлении в Рязанской области». - Рязань. 1996.

^ Ведомости Свердловской областной Думы. 1995. № 8;

2001. №. 7.

'' См., например: Муниципальное право / Под ред. А.И. Коваленко. - М.: Новый юрист.

1998. С. 33-34;

Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М.:

1995. С. 124-\2S;

Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М. : 2002. С. 143.

Федерации'» в комментарии к ст. 28 «Экономическая основа местного самоуправления» к важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне местного самоуправления, относят: основные принципы организации местных финансов;

источники формирования и направление использования • финансовых ресурсов местного самоуправления;

основы финансового и бюджетного планирования в муниципальных образованиях;

У" взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами;

гарантии финансовых прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение финансовых обязательств. Все указанные авторами Комментария параметры действительно важны для экономической деятельности, но из-за чрезмерного акцентирования внимания лишь на ф финансовой стороне дела в этих параметрах потерялись сама экономическая деятельность, муниципальная собственность, хозяйствующие субъекты, вообще весь хозяйственно-имущественный комплекс муниципального образования.

is Широкую поддержку в юридической литературе получило определение экономической (в соответствии с положениями Федерального закона от декабря 2003г.) или финансово-экономической (в соответствии с положениями Федерального закона от 28 августа 1995г.) основы, данное О.Е.

Кутафиным и В.И. Фадеевым. Рассматривая финансово-экономическую основу местного самоуправления как институт муниципального права они отмечают, что финансово-экономическая основа представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах * населения муниципальных образований^.

' См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М.: Изд-во ИНФРА М-НОРМА. 1997. С. 169.

^ См.: Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.:

Юристь.2000.С.312.

По сути дела аналогичные определения приводятся и рядом других авторов^. Поддерживая в целом такое определение финансово экономических основ В.В. Пылин считает, что речь все же должна идти, во первых, о финансово-экономических правовых основах и, во-вторых, не просто о совокупности правовых норм, а о совокупности правовых норм принципов, закрепляющих и регулирующих указанные общественные ^ отношения^. Такое уточнение представляется не вполне обоснованным.

Общественные отношения, охватываемые понятием экономической или финансово-экономической основы, регламентируются не только Федеральными законами от 28 августа 1995г. и от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержащих такие нормы-принципы, как, впрочем, и нормы конкретного содержания, но и большим числом иных федеральных законов, законов субъектов Федерации, муниципальных нормативных правовых актов. Поэтому сводить систему правового регулирования этих отношений лишь к нормам-принципам, при всем признании их несомненной значимости, нельзя.

Развернутую характеристику экономической основы местного самоуправления дает Н.В. Постовой^. Он считает, что экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся в результате деятельности жителей, проживающих в пределах муниципального образования, и органов местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, осуществлению налоговой и финансовой политики в целях решения задач ' См., например: Бондарь КС, Авсеенко В.К, Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. / под ред. проф. Н.С. Бондаря. - М.: 2002. С. 407;

Овчинников И.И.

Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Местное самоуправление:

современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. С. 126-187;

Шугрина КС. Муниципальное право. - М.: Изд-во Проспект.

2004. С. 254.

^ См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб. 2003. С. 381.

^ См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: 2000. С. 80-81.

местного значения. Такое определение понятия экономической основы местного самоуправления, отмечает Н.В. Постовой, характерно для англо саксонской системы местного самоуправления. Объясняется это тем, что экономические отношения охватывают только сферы местного значения'.

Несмотря на некоторую детализацию определения экономической основы местного самоуправления, предложенного Н.В. Постовым, оно все же не охватывает всех аспектов и финансовых, и экономических общественных отношений. В частности, отношения по формированию муниципальной собственности складываются не только в результате деятельности населения и органов местного самоуправления, но и в результате деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации по передаче соответственно объектов федеральной собственности, объектов государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную собственность.

В современных условиях определение экономической основы местного самоуправления необходимо корреспондировать с положениями нового законодательства. Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как отмечалось, не предусматривает в названиях глав ни финансово экономической, ни финансовой основы, а использует в названии главы понятие экономической основы местного самоуправления. Но это не значит, что финансовым вопросам не уделяется должного внимания. Наоборот, из 17 статей этой главы 13 посвящены бюджетно-финансовым отношениям, что, во-первых, несомненно, свидетельствует об особой важности финансовых ресурсов для обеспечения функционирования местного самоуправления и, во-вторых, содержательно глава 8 закрепляет по сути финансово экономические отношения в муниципальных образованиях, а не сугубо материально-экономические, как это могло бы следовать исходя из названия главы. В ст. 49 закрепляется, что экономическзоо основу местного ' См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: 2000. С. 81.

самоуправления составляют имущество, находящееся в муниципальной собственности, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Раскрывая в статьях 49 и 50 состав экономической основы местного ^ самоуправления (в ее материальной части), акцент в новом законе впервые сделан на закрепление муниципального имущества между видами ^ муниципальных образований в объеме, предположительно достаточном для решения вопросов местного значения. Закон подробно перечисляет виды имущества и другие объекты, которые распределяются между уровнями муниципальных образований.

К муниципальному имуществу отнесено, также, имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных ф полномочий, переданных органам местного самоуправления (кроме органов городских и сельских поселений, которым такие полномочия теперь не \V передаются). Особо следует отметить, что отдельной строкой Закон выделяет в составе муниципального имущества и имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для нового Закона характерно установление лишь общего массива имущества, из которого формируется муниципальная собственность.

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995г., четко устанавливающего в ст. 29, состав муниципальной собственности.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. говорит лишь об имуществе, которое Т может находиться в муниципальной собственности. Эта формулировка относится и к общему перечню видов муниципального имущества, и к перечням видов имущества и других объектов, которые опять же могут находиться в собственности муниципальных образований. Такой подход объясняется тем, что разграничение объектов собственности весьма сложная И многофакторная проблема. Не случайно в ст. 85 Закона среди мер, посвященных обеспечению реализации положений настоящего Федерального закона, указывается, что органы государственной власти субъектов Федерации должны до 1 января 2008 г. обеспечить безвозмездную передачу в " муниципальн5^ю собственность находящегося в собственности субъектов Федерации имущества, предназначенного в соответствии с положениями I» настоящего Закона для решения вопросов местного значения. Аналогичную работу, но только в отношении имущества, находящегося в федеральной собственности, должно до 1 января 2008 г. провести Правительство Российской Федерации\ Оно же обязано было утвердить до 1 января 2005г.

порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также порядок Щ разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями различных уровней. Следует О отметить, что в общем виде эти процедуры были определены лишь Федеральным законом от 27 декабря 2005г. Ш 199-ФЗ^. В свою очередь, органы местного самоуправления не смогли до 1 января 2006г. безвозмездно передать в федеральную собственность либо в собственность субъектов Федерации находящееся в муниципальной собственности имущество, предназначенное для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с разграничением полномочий между ними, установленных законодательством.

Новым аспектом в уяснении сущности экономической основы местного самоуправления является включение в состав элементов этой основы * имущественных прав муниципальных образований, что существенно расширяет материально-ресурсную базу местного самоуправления.

' В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, Федеральным законом от 12 октября 2005г. № 129-ФЗ. - Российская газета. 2005.

18 октября.

^СЗРФ.2006.№1.Ст. 10.

С учетом высказанных в юридической литературе позиций специалистов в области муниципального права, а также положений действующего законодательства считаем целесообразным экономическую основу местного самоуправления как институт муниципального права понимать в широком и узком смысле. В первом случае экономическая основа или финансово-экономическая основа представляет собой систему установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, актами органов местного самоуправления правовых норм, регламентирующих отношения, складывающиеся в муниципальных образованиях по поводу имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая имущественные права муниципальных образований, и норм, регулирующих бюджетные правоотношения (ст. ст. 49- Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Во втором случае экономическая или материальная основа местного самоуправления i охватывает совокупность правовых норм, регулирующих только отношения муниципальной собственности и имущественные права муниципальных образований.

Такой подход вполне оправдан, поскольку в законодательстве и в юридической литературе кроме понятия экономической основы устоялось и вполне обоснованно получило широкое распространение понятие финансовой основы местного самоуправления как самостоятельного института муниципального права'. При этом финансовые отношения законодательно регламентируются как ' См., нанример: Автономов А.С. Финансовые основы местного самоунравления в современной России // Конституционные и законодательные основы местного самоунравления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под ред. А.В.

Иванченко. - М. : Юриснруденция. 2004. С. 264-288;

Зуев В.М., Кузнецов С.С. Финансовые основы местного самоунравления в Российской Федерации: нравовой аснект. - Томск.

1999;

Селюков А.Д. Финансовое обеснечение местного самоунравления. Проблемы нравового регулирования. - М.: Национальный институт бизнеса. 2003;

Пансков В.Г.

Финансовые основы местного самоунравления в Российской Федерации. - М.: МЦФЭВ.

1998.

отдельно ^ так и вместе с имущественными отношениями^.

§ 2. Функционально-правовые аспекты экономической основы местного самоуправления Сущность экономической основы местного самоуправления как важнейшего института в системе основ местного самоуправления находит свое отражение в содержании функций и механизме компетенции муниципальных органов. Выявление места и роли факторов материально ресурсного обеспечения и экономического развития муниципальных образований в содержании функций местного самоуправления важно, наряду с иными обстоятельствами, для определения и закрепления такой материально-ресурсной базы местного самоуправления, которая бы наиболее полно отвечала задачам эффективного решения вопросов местного значения.

В юридической литературе уже высказывались мнения о необходимости системного исследования содержания местного самоуправления в функциональном аспекте как важнейшей предпосылки познания его сущности и социальной роли, определения направлений правового регулирования и совершенствования его элементов, внутренней структуры, ресурсной базы, взаимосвязи с органами государственной власти^. Все более широкое применение функционального метода позволяет акцентировать внимание на специфике содержания местного самоуправления. Применение функционального метода способствует решению как теоретических, так и практических ' См.: Федеральный закон от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». - Собрание законодательства РФ. 1997. № 39.

Ст. 4464;

Закон Ставронольского края «О финансовых основах местного самоуправления в Ставропольском крае». - Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. №1-2. Ст. 394.

^ Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506;

2003. Ш 40. Ст. 3822.

^' См.: Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Научно-практический комментарий / Под ред. А.А. Сергеева. - М.: 2002. С. 73-79;

Местное самоуправление:

современный российский опыт законодательного регулирования / под ред. К.Ф.

Шеремета, И.И. Овчинникова.-М.: 1998.

задач ^ Этот метод позволяет осуществить анализ материальной обеспеченности всех элементов системы местного самоуправления и, в частности, органов местного самоуправления, как по горизонтали, так и по вертикали по крайней мере по трем составляющим: 1) степени целесообразности функций органов местного самоуправления, с точки зрения потребностей муниципального образования и возможностей их материального обеспечения;

2) самостоятельности функций органа (подразделения) местного самоуправления;

3) унификация показателей работы органа и сопоставимость их с показателями работы своей и смежной систем^.

Однако все же не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать возможности функционального подхода при исследовании социальных явлений. Хотя смысл и значение предметов раскрываются лишь в их связи с другими предметами и явлениями, а раскрытие связи, отношения, взаимозависимости - одна из первостепенных задач научного познания, функциональные проявления все же еще не сами свойства предметов и явлений, а только внешние проявления этих свойств в соответствующей системе отношений^. Функциональный подход - лишь одно из звеньев единой цепи общих и частных методов научного исследования такого явления социальной жизни, как местное самоуправление"*. Для более предметного и широкого исследования ' См., например: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Прометей. 2003;

Салов О.А. Местное самоуправление сегодня. - М.: Экономика. 2001. С. 21-35.

^ См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит. 1997. С.

111-129;

Его же: Государственное управление: организационно-функциональные вопросы.

- М.: Экономика. 2000. С. 55-64.

^ См.: Еремин А.Р. Реализация нрава человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: изд-во Сарат. ун-та. 2003.

С. 72-79;

Государственное и муниципальное управление на рубеже веков / под ред. А.Г.

Поршпева, В.Б. Зотова.-М.: 1998. С. 37-41.

" См.: Лексип В.Н., Швецов А.Н. Ресурсы функционирования и развития муниципальных * образований // Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика. - М.: Эдиториал УРСС. 2001. Т. 1. С. 319-36;

АкмаловаА.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Прометей. 2003. С.

194-224;

Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: 1976. С. 8-23.

многообразных проявлений местного самоуправления, на наш взгляд, целесообразно выделить две его важнейшие характеристики — функциональную и организационно-структурную - и попытаться отдельно проанализировать их специфику, взаимосвязь и взаимообусловленность'. Это тем более необходимо, поскольку во многих работах функциональные проявления местного самоуправления понимаются как реализация функций различных его органов, как нечто производное от его организационной структуры^.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.