авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Тюхтенев, Алексей Степанович Экономическая (материальная) основа местного ...»

-- [ Страница 2 ] --

Подобное толкование бесспорно позволяет выявить характер и объем самоуправленческой деятельности, а ее содержание способствует совершенствованию правовых аспектов местного самоуправления, но при этом вне поля зрения остаются вопросы генезиса функций системы в целом и отдельных составляющих местного самоуправления, в частности, вопросы о взаимосвязи функций системы с потребностями муниципальных образований, об их материальном и финансовом обеспечении, о соотношении объективных и субъективных компонентов в содержании местного самоуправления и другие. Вот почему формально-юридический подход к данным вопросам целесообразно дополнять более глубоким анализам природы, сущности и социальной роли функций системы местного самоуправления^. Задача в том, чтобы полнее выявить объективные компоненты содержания функций местного самоуправления и таким образом уменьшить субъективную составляюшую при определении материально ресурсного обеспечения компетенции органов местного самоуправления.

'Применительно к сфере государственного управления функционально-организационные нроявления глубоко и всесторонне проанализированы Г.В. Атаманчуком (см.: Атамаичук Г.В. Сущность советского государственного управлепия. - М.: 1980. С. 106-161;

Его же:

Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. - М.:

Экономика. 2000. С. 46-142).

^ См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М.: Прометей. 2003. С. 206-207.

^ См.: Муниципальное право Российской Федерации / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.:

Профобразование. 2000. С. 96-100.

В юридической научной и учебной литературе понятие «функция»

широко используется при характеристике правового явления, института, отрасли права, а также применительно к организации и деятельности различных органов. Данный термин относится к категориальному аппарату, • использование которого позволяет создать систему понятий в любой науке'.

Термин «функция» происходит от латинского «function» - исполнение, осуществление. В социологии он служит для обозначения той роли, которую У" выполняет определенный социальный институт по отношению к целому^. В юриспруденции этот термин наиболее часто употребим в контексте характеристики направлений деятельности органов как субъектов властного воздействия. Определить функцию органа, значит обозначить цель его ф создания, установить роль и предназначение в системе органов, а также указать основные направления деятельности^. И.Л. Бачило определяет функции органа управления как «комплекс взаимосвязанных, определенных в статусе органа и основанных на непрерывном обмене информацией JJ, организационно-правовых воздействий органа, его структурных подразделений, служащих, которые обеспечивают объекты управления политической, экономической, плановой, методической ориентацией, материальными, техническими, трудовыми и другими ресурсами, в конечном итоге организующих достижение целей, стоящих перед системой управления»"*.

ления»"*.

В общетеоретическом плане в предшествующий советский период ' А.С. Автопомов отмечает, что категории выполняют функцию раскрытия объективных законов существования и эволюции стоящих за этими категориями явлений, только находясь между собой в отнощениях, позволяющих им образовать некую иерархически организованную динамическую целостность. - См.: Автономов А.С. Категориальный аппарат как ядро курса конституционного (государственного) права // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права. / под ред. С.А. Авакьяна. - М.:

изд-воМГУ. 1999. С. 84.

^ См.: Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия. 1997. С. 1300.

^ См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М. : Юрид. лит. 1976. С. 23.

См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). - М.: Юрид. лит. 1976. С. 43.

проблема функций исследовалась в ряде монографических работ, освещалась в учебных и практических изданиях'. Анализ функций в этих трудах основывался на действовавших законодательных и иных нормативных актах, конституционных установлениях и сложившейся практике работы местных Советов народных депутатов и органов управления. В значительной части работ проблема функций рассматривалась лишь косвенно, постольку, поскольку это имело отношение к раскрытию содержания избранной авторами темы исследования. Весьма распространенным было понимание функций Советов как основных сторон их социально-исторического назначения, главных направлений их деятельности по осуществлению принадлежащей народу государственной власти^.

В связи с этим выделялись основные и специальные функции. К числу основных функций, единых для всей системы Советов, относились:

объединительная функция (объединение народа в государство, максимально полное представительство интересов всех граждан);

обеспечение комплексного экономического и социального развития территории;

руководство государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством;

участие в решении общегосударственных задач;

объединение и направление деятельности нижестоящих органов;

обеспечение законности и правопорядка^. Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет включали в перечень основных функций Советов лишь объединительную функцию, функцию выражения интересов и воли народа и функцию ' См. например: Пертцик В.А. Проблемы местного самоунравления в СССР. - Иркутск.

1963. С. 67-99, 118-207;

Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. - М.: 1978. С. 246-311;

БарабашевГ.В., Шеремет К.Ф.

Советское строительство. - М.: 1981. С. 55-70;

Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф.

Компетенция местных Советов. - М.: 1982. С. 3-25;

Основип B.C. Городской Совет - орган социального управления. - М,: 1983. С. 30-82;

Советское строительство / под ред. А.А.

Безуглова. - М.: 1985. С. 49-56;

Труды ученых в области административного права и науки управления: Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: 1976;

Лазарев Б.М.

Компетенция органов управления. - М.: 1972. С. 29-44;

Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. - М.: 1980. С. 106-162.;

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации, ч. 2. 1995. С. 56-60.

^ См.: Советское строительство / иод ред. А.А. Безуглова. - М.: 1985. С. 49.

^ См.: Советское строительство / под ред. А.А. Безуглова. - М.: 1985. С. 50.

осуществления руководства государственным, хозяйственным и социально культурным строительством'. К числу специальных функций чаще всего относили отдельные направления деятельности того или иного органа власти и управления.

Весьма распространенным является суждение о том, что не следует отождествлять функции с компетенцией и конкретными полномочиями органа. Функции всегда первичны по отнощению к компетенции и отдельным полномочиям. Именно в соответствии с функциями устанавливается компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Правовым выражением функций является компетенция органов. Функции более стабильны по сравнению с компетенцией, так как в их основе лежит исторически обусловленная природа органов местной власти. Отражая сущность деятельности органов местного самоуправления, их функции предопределяют формы организации работы, раскрывают тот круг вопросов, которыми призваны заниматься муниципальные органы. Основное различие между функциями и компетенцией состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в деятельности этих органов, в то время как функция - это определенная часть реального, фактического содержания работы органов^.

За последнее время в юридической литературе появилось довольно много определений функций государственного управления и функций местного самоуправления на современном этапе реформирования местной власти^. Их анализ показывает, что чаще всего авторы справедливо ' Си.: БарабашевГ.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство, - М,: 1981. С, 55, ^ См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право, - М,: Закон и право, 2000, С, 316-323;

Выдрип И.В. Муниципальное право России, - М.: Норма, 2004, С. 182-141;

Еремин А.Р.

Реализация права человека и гражданина на местное самоунравление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: изд-во Сарат. ун-та. 2003. С. 72-88;

Кутафин О.Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации, - М,: Юристь.

2000. С, 120-132;

Овчинников ИМ. Местное самоуправление в системе народовластия, М.: 1999, С, 84-121;

Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб.:

Юрид, центр Пресс, 2003, С, 96-98, ^ См,: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций, - М.: Юрид.

лит. 1997, С, \2O-129;

Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления акцентируют внимание на том, что функции — это части (или участки) содержания деятельности муниципальных образований, органов местного самоуправления. Причем указываются их разные характеристики:

объективная необходимость или обусловленность;

относительная самостоятельность или обособленность;

общность и типичность;

специфичность и однородность;

стабильность, повторяемость и универсальность;

целенаправленность и зависимость от уровня муниципального образования, объема компетенции органов местного самоуправления и ее ресурсного обеспечения;

взаимосвязь функций местного самоуправления с функциями социального управления\ При этом отмечается, что функции социального управления - это наиболее общие, типичные виды действий субъектов управления, характеризующие содержание управления как деятельность, направленную на установление согласованности и упорядоченности в поведении людей, решающих возникающие перед ними задачи. По сути дела функции есть единство должного (назначения) и сущего (фактической деятельности).

Из сказанного можно сделать ряд выводов. Во-первых, многообразие функциональных проявлений в деятельности органов и иных субъектов, осуществляющих местное самоуправление, допускает множественность суждений о функциях местного самоуправления. Это дает простор для анализа и формирования представлений о природе и сущности рассматриваемых функций. Во-вторых, наиболее изучены направления деятельности структурированных элементов системы местного самоуправления. В-третьих, рассмотрение содержания и состава функций в Российской Федерации.- М,: Прометей. 2003. С. 206-219;

Кутафин О.Е., Фадеев В.И.

Муниципальное право Российской Федерации. - М. : Юристъ. 2000. С. 120-121.

' См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросьь - Саратов.: 2003. С. 72-88;

Королев СВ. Теория муниципального управления. - М.: 1999. С. 49-53;

Кутафин О.Е., Фадеев В.И.

Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Юристъ. 2000. С. 120-133.

^ См.: Овчинников И.К Местное самоуправлепие в системе народовластия. - М.: 1999. С.

108-109;

ОсновинВ.С. Городской Совет - орган социального управления. - М.: 1983. С. 30 34.

показывает их производность от какого-либо направления деятельности, включая и деятельность по реализации полномочий в финансово экономической сфере. Целенаправленное воздействие на явления социально политического и экономического характера, упорядочение ' системообразующих связей в муниципальном образовании и есть реализация определенной функции местного самоуправления. В полной мере это ^, относится к общественным отношениям в рамках экономической основы местного самоуправления.

Для раскрытия сущности функций местного самоуправления целесообразно определить некоторые исходные в финансово экономической, а также в материально-ресурсной сферах методологические ф позиции. Во-первых, при исследовании функций важно учитывать многоаспектность функциональных характеристик деятельности субъектов местного самоуправления, что не позволяет давать им однозначные ^ определения. Во-вторых, основной методологической посылкой в понимании функций самоуправления должно быть содержание самого понятия местного самоуправления. В-третьих, анализ функций самоуправления предполагает учет специфики взаимодействия субъектов и объектов самоуправления, взаимосвязи их структур, элементов и особенностей, формирующих их объективных и субъективных компонентов, генезиса их содержания. В связи с раскрытием сущности функций местного самоуправления важно понимание самоуправления как постоянного, целенаправленного воздействия населения (непосредственно и (или) через определенную систему выборных и иных органов) на общественные отношения и процессы жизнедеятельности, в муниципальном образовании. Местное самоуправление является и Г сложным организационным образованием. Ведь с находящимися на территории муниципального образования хозяйствующими субъектами, учреждениями, организациями взаимодействует целая система структурно и компетенционно разнообразных органов местного самоуправления и должностных лиц и только в их совокупном, суммарном воздействии отражается управляющее влияние на процесс решения вопросов местного значения'.

В самом общем виде функции местного самоуправления можно рассматривать как наиболее характерные, специфические по содержанию управляющие воздействия населения, органов и должностных лиц местного ^ самоуправления на муниципальные общественные отношения и связи. Есть да основания функции разделить все на функции системы местного самоуправления в целом^ и функции отдельных органов и звеньев этой системы. Такое разграничение во многом носит, конечно, условный характер, поскольку эти функции тесно взаимосвязаны: функции системы проявляются не иначе как через функции ее органов. Однако разграничение ф принципиально важно, поскольку оно позволяет выявить различную природу, внутреннюю структуру и различное предназначение функций системы местного самоуправления как определенной социальной ^ целостности и функций его органов.

Следует отметить, что функции системы местного самоуправления характеризуют ее способность оказывать определенное воздействие на жизнедеятельность муниципальных образований, вызывать в них те или иные преобразования в соответствии с поставленной целью или программой развития общественных отношений и связей^. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы, выражают ту часть взаимодействия субъектов и объектов местного самоуправления, которая связана с проявлением социальной активности населения. Естественно, что содержание данных функций, их характер обусловлены видом и уровнем ' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С.

108-109.

^ О системе местного самоуправления см.: Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2000. С. 120-120;

Когут А.Е. Система местного самоуправления - СПб.: 1995;

Шугрина ЕС. Организационные основы местного самоуправления. Автореф. дис...канд. юрид. наук. - М.: 1997. С.9.

^ См.: Акмалова А.А. Муниципальпое право России. - М.: ИКФ «Экмос». 2002. С. 72-82;

Бирюков П.П. Целевые программы как элемент науки управления городским хозяйством // Государственное и муницинальное управление на рубеже веков. Сборник статей. - М.:

1998. С. 95-98.

муниципальных образований, основными свойствами элементов самоуправления и особенностями взаимодействия населения и органов местного самоуправления. Функции системы являются результатом и реализацией объективных закономерностей взаимодействия социально активного населения и органов местного самоуправления'. По мнению А.Р.

Еремина местное самоуправление выполняет три основные функции:

децентрализации, демократизации, выражения и защиты прав населения муниципальных образований. Данная функциональная характеристика местного самоуправления не исключает, а предполагает наличие у него функций, которые присущи ему имманентно и находят проявления в полномочиях органов, иных структурированных формирований системы местного самоуправления (например, общественное самоуправление) и просто в формах прямого народовластия.

Функции системы местного самоуправления закрепляются и реализуются через функции его органов. Здесь как бы происходит их распределение по иерархии структуры субъектов местного самоуправления. Этот переход в методологическом и практическом отношениях весьма сложен и требует знания процессов взаимосвязи объективного и субъективного, тем более что структура функций органов и звеньев местного самоуправления значительно сложнее, чем структура функций системы как целостного образования^. Первые призваны обеспечивать не только реализацию функций системы по отношению к другой системе или среде, но и деятельность самой системы. В связи с этим в системе выделяются определенные руководящие центры, которые осуществляют воздействие как на управляемые объекты, так и на нижестоящие органы и звенья, способствуя тем самым сохранению единства ' См.;

Пылин В.В. Местное самоуправление Российской Федерации. - СПб.: 2003. С. 207 213.

^ См.: Еремин А.Р. Реализация права человека н гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: 2003. С. 82-83.

См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самозшравления в Российской Федерации. - М. : 2003. С. 207-213.

в функционировании всей системы и ее отдельных элементов.

Представляется поэтому целесообразным разделить функции органов местного самоуправления в зависимости от их содержания, назначения и сферы применения на две группы:' 1. Функции органов местного самоуправления, которые отражают и определяют собственно процесс воздействия субъектов местного самоуправления на процессы жизнедеятельности в муниципальном образовании. Эти функции самым непосредственным образом связаны с функциями системы местного самоуправления, служат их конкретизацией и практической реализацией. В них смысл и содержание местного самоуправления.

Есть основания полагать, что функции органов местного самоуправления этой группы представляют собой части функций системы, содержание которых зависит от особенностей вертикальной и горизонтальной организации структуры системы. Чем сложнее, многоступенчатее система органов местного самоуправления, тем более мелкими, более вертикально «урезанными» являются функции соответствующих органов, и наоборот. Такое же значение имеет и горизонтальное строение системы органов местного самоуправления.

В данной группе функций органов местного самоуправления можно обнаружить функции, которые присущи всей группе, а также функции, различающиеся в зависимости от сферы деятельности органов местного самоуправления. Воздействие на экономические, социальные и духовные отношения осуществляется как однотипными функциями органов местного самоуправления, так и специфическими, определяемыми особенностями сфер деятельности органов.

' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С.

110-111.

^ См. подробнее: Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М.: Норма. 2004. С. 182 186;

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. - Саратов.: 2003. С. 72-79;

Киричук 2. Функции органов местного самоуправления, которые характеризуют процесс самоуправления внутри системы. Существование таких функций обусловлено особенностями внутреннего строения органов местного самоуправления, необходимостью управления его составными подсистемами и элементами. Эти функции не выходят за пределы системы и выполняют важную задачу: обеспечить надлежащее функционирование каждого ее элемента, привести всю систему в такое движение, при котором бы она эффективно воздействовала на развитие общественных отношений и связей в муниципальном образовании. Объем подобных функций у различных органов местного самоуправления неодинаков.

В целом же граница между ними довольно условна и подвижна. В зависимости от конкретных условий, задач, целей каждая из этих функций может выдвигаться на первый план. Проблема и состоит как раз в том, чтобы правильно определить для каждого органа местного самоуправления наиболее целесообразное, действительно объективно необходимое соотношение между функциями.

Высказываются суждения о делении функций органов местного самоуправления на обязательные и факультативные. К обязательным предлагается отнести функции, которым придается общегосударственное значение, они должны исполняться в обязательном порядке под угрозой применения соответствующих санкций (роспуск органов, выражение недоверия должностным лицам и др.). Это водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, благоустройство территории и т.д. Их количество может соотноситься с численностью населения муниципального образования. Факультативными предлагается признать те f функции, которые реализуются органами местного самоуправления по своему усмотрению, в зависимости от финансовых и иных возможностей. К ним можно отнести функции в социальной сфере, проведение культурных СМ. Формирование местного самоунравления в России (на материалах социально нолитических исследований в г. Тюмени). - Тюмень.: 1998. С. 106-108.

мероприятий и некоторые другие'. Представляется, что данное предложение не лишено здравого смысла и может быть поддержано.

Функции органов местного самоуправления отражают и характеризуют различные стороны единой сущности местного самоуправления. Каждая • группа функций является необходимой для существования другой, служит обязательной предпосылкой и условием ее реализации. Вместе с тем нельзя не заметить, что подобное вычленение функций имеет существенное научное Y^ и практическое значение, позволяет ближе подойти к анализу их содержания и значимости, лучше исследовать конкретные направления их совершенствования.

Функции системы и функции органов местного самоуправления ф подразделяют также в зависимости от содержания, уровня и, соответственно, объема сфер проявления. Анализ высказанных в юридической литературе мнений по данному вопросу позволяет прийти к выводам о том, что, во J^' первых, преимущественно выделяются три группы функций - основные (общие), специализированные и вспомогательные'^;

во-вторых, имеются существенные различия в определении содержания каждой из указанных групп функций;

в-третьих, нет единства в вопросе о том, какова природа специализированных функций. Выделение первой группы функций, называемых основными (общими), вполне оправданно. К ней обычно относят функции, которые отражают сущность местного самоуправления и присущи муниципальным образованиям всех территориальных уровней, всем звеньям местного самоуправления.

В научных изданиях широкую поддержку получила классификация ^ функций, данная О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. К основным функциям они относят: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного г значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми ' См.: Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. - М. : 2002. С. 10.

^ См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы, - Саратов.: 2003. С. 76.

средствами местного самоуправления;

3) обеснечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами'.

Близкой позиции придерживается и В.В. Пылин. Он выделяет следующие основные функции: 1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинств;

2) обеспечение комплексного экономического и социального развития муниципального образования;

3) управление муниципальной собственностью и местными финансами;

4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих U достойную жизнь и свободное развитие человека;

5) обеспечение общественного порядка.

Представляется, что обе эти классификации не лишены определенной идеализации возможностей современных муниципальных образований. При крайне слабом состоянии собственной материальной базы, неразвитом местном хозяйстве и комплексе рыночных отношений в целом в большинстве муниципальных образований, отсутствии четких правовых механизмов взаимодействия органов местного самоуправления, понимаемых прежде всего как органов публичной власти, с расположенными на территории муниципального образования предприятиями и организациями иных форм собственности (новый Федеральный закон от 6 октября 2003г, ' См.: Кутафий О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации, - М,:

2000. С, 120-121, ^ См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации, - СПб,: 2003, С, 97, № 131-ФЗ' этим вопросам тоже не уделил должного внимания) совершенно нереально выделять функцию обеснечения комплексного экономического и социального развития территории. Это может быть приоритетной задачей, целью, но не реальным направлением деятельности.

Анализ сложившейся в современный период социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях^ показывает, что муниципальные образования не имеют ни правовых, ни экономических возможностей для проведения собственной социальной политики, обеспечения в отдельно взятом муниципальном образовании достойной жизни и свободного развития человека, в то время как закрепив эти приоритеты в ст. 7 Конституции Российской Федерации само государство не в состоянии обеспечить такие условия. Более 25 млн. человек в стране имеют жизненный уровень ниже официально установленного прожиточного минимума. А ведь они все являются населением конкретных муниципальных образований, выполняющих, по мнению В.В. Пылина, функцию обеспечения достойной 1 жизни человека.

В ряде работ справедливо отмечается, что общие функции присущи органам местного самоуправления и как органам социального управления, органам публичной власти. К ним, по мнению ряда авторов^, можно отнести следующие функции:

а) организации, понимаемые как формирование и совершенствование структур, подсистем и звеньев местного самоуправления и как приведение в действие всего механизма местного самоуправления на территории муниципального образования;

б) комплексного планирования, состоящей в выработке целей, средств Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - Собрание законодательства РФ.

2003.^0 40. Ст. 3822.

^ См. подробнее: Лексип В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально экономическая ситуация, право, статистика. - М. : 2001. Т. 1. С. 263-380.

^ См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

С. 112.

И направлений развития институтов местного самоуправления, всего муниципального образования, обеспечения жизнедеятельности населения;

в) регулирования, то есть формирования правил, норм и методов поведения и деятельности органов местного самоуправления, должностных • лиц, юридических и физических лиц на территории муниципального образования;

г) координации, то есть согласования деятельности различных Щ участников муниципальных общественных отношений с целью обеспечения реализации задач местного самоуправления;

д) контроля, как обратной связи в муниципальной деятельности, процесса анализа результатов деятельности органов местного ф самоуправления, способа влияния на общественные процессы в муниципальном образовании.

Следует отметить, что не все ученые поддерживают такую характеристику общих функций. А.Р. Еремин полагает, что организация, i планирование, регулирование, координация, контроль - это скорее методы управления, средства практического осуществления функций'. Однако позиция А.Р. Еремина противоречит точке зрения Г.В. Атаманчука, который дополняет перечень указанных общих функций еще и функцией кадрового обеспечения, поскольку под требования, вытекающие из целей организации, планов их достижения и норм поведения, подбирается персонал, способный все намеченное осуществить^.

С учетом анализа высказанных в литературе суждений ученых по проблематике функций местного самоуправления, положений действующего законодательства, обобщения практики работы муниципальных образований в ряде субъектов Федерации представляется целесообразным предложить Р следующую классификацию основных (общих) функций:

' См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вонросы. - Саратов.: 2003. С. 83.

^ См.: Атсшаичук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. - М.: Экономика. 2000. С. 60.

а) правового регулирования общественных отношений, связанных с самоорганизацией населения по решению задач местного значения на территории муниципального образования;

б) формирования материальной и финансовой базы местного самоуп1)авления в объеме, гарантирующем реализацию задач местного значения;

в) развития имущественного комплекса муниципальной собственности, местного хозяйства муниципального образования с целью удовлетворения социально-экономических и культурно-бытовых потребностей населения муниципального образования;

г) планирования перспективного и текущего развития территории муниципального образования;

д) защита прав местного самоуправления и законных интересов населения по вопросам, входящим в компетенцию органов местного самоуправления;

е) охрана окружающей среды;

ж) охрана общественного порядка;

з) контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Наряду с основными функциями системы и функциями органов местного самоуправления выделяются такие их функции, которые реализуются только в отдельных сферах, отраслях или участках муниципальной деятельности. Это особенные, специализированные, специальные функции. Их главным классификационным признаком считается отражение специфики проявления местного самоуправления в различных сферах общественной жизни, муниципальном хозяйстве, социально-культурной сфере и др.' Если основные функции обладают ' См.: Бондарь Н.С, Авсеенко В.М., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации / под. ред. Н.С. Бондаря. - М.: Закон и право. 2002. С. 471-510;

Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под. ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: 1997. С. 32-41.

содержанием, позволяющим им участвовать в любом процессе местного самоуправления, то специальные функции более локальны. Их содержание отражает не общие закономерности местного самоуправления, а специфику взаимодействия конкретных участников муниципальных отношений. В силу ^ многообразия отражаемых функциональных проявлений местного самоуправления эта группа функций самая большая'.

1Ь К вспомогательным функциям традиционно в юридической литературе^ относят функции по выполнению действий, связанных с созданием таких организационных, материально-финансовых, технических условий, которые способствуют нормальному осуществлению основных и специализированных функций. Указанные суждения, несмотря на то, что они 9 рассматривают несколько различные аспекты социального управления, основываются фактически на одной посылке - выделению таких направлений деятельности, которые связаны с подготовкой и 1^ осуществлением управленческого воздействия в рамках компетенции местного самоуправления.

Реализация названных функций осуществляется преимущественно через полномочия органов местного самоуправления по решению задач, стоящих перед органами местного самоуправления и рещаемых при непосредственном участии жителей муниципального образования. Однако полномочия органов нельзя отождествлять с содержанием функций, которые эти органы осуществляют, и которые, как отмечалось, обусловлены целями, стоящими перед местным самоуправлением.

В определенной степени возможно сравнение функций с предметами ведения местного самоуправления. Согласно ст.6 Федерального закона от / августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся ' См.: Атсшанчук Г.В.Теорпя государственного управления. - М.: Юрид. лит. 1997. С. 125;

Его же: Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. - М.:

Экономика. 2000. С. 60-61.

^ См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

С.113.

вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

В соответствии с новым Законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отдельные • государственные полномочия теперь будут передаваться не всем муниципальным образованиям, а лишь муниципальным районам и городским г 'Т' округам. Однако полного совпадения предметов ведения и функций тоже не наблюдается. Поэтому определение функций местного самоуправления как основных направлений деятельности муниципальных органов с использованием форм прямой демократии и при непосредственном участии жителей является наиболее полным отражением содержания этого понятия.

# Развитие функций местного самоуправления в современных условиях должно осуществляться с учетом следующих общих тенденций становления местного самоуправления:

Чф а) постепенного формирования системы местного самоуправления на территориях муниципальных образований, укрепления материальных и финансовых позиций органов муниципальной власти, действующих в соответствии с волей населения и в рамках действующего законодательства;

б) развития рыночных отношений, диктующих все большую вовлеченность органов местного самоуправления в гражданско-правовые отношения в качестве их равноправного участника, наряду с другими субъектами;

повышения их роли в развитии местного хозяйства муниципального образования и соответствующего расширения функций и компетенции органов местного самоуправления в экономической и финансовой сферах;

в) укрепления самостоятельности органов местного самоуправления при реализации своих полномочий;

повышения роли правового фактора во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширения практики заключения двухсторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий;

г) усиления координирующих и контрольных функций органов местного самоуправления на своей территории;

* д) повышения инициативы и ответственности органов местного самоуправления в деятельности по укреплению материально-финансовой основы развития муниципального образования, изысканию дополнительных (% источников и ресурсов наполнения местных бюджетов;

е) законодательно регламентированного участия органов местного самоуправления (кроме муниципальных образований городских и сельских поселений) в реализации отдельных государственных полномочий как # федерального, так и регионального уровней на основе использования выделяемых органами государственной власти ресурсов;

ж) убиления роли органов местного самоуправления в обеспечении ^jL законности и правопорядка на территории муниципального образования, охраны прав и свобод граждан, защиты интересов населения'.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что функции местного самоуправления обусловлены его природой, положением местного самоуправления в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

§ 3. Принципы формирования и правового регулирования ф экономической основы местного самоуправления Исследование принципов, в соответствии с которыми формируется экономическая основа местного самоуправления и осуществляется ее правовое регулирование, предполагает уяснение содержания самого понятия «принципы местного самоуправления» или «общие принципы местного самоуправления», анализ места и роли принципов экономической основы в системе общих принципов местного самоуправления.

' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

С. 113-114.

Понятие «принцип» является не только основным, исходным положением какой-либо теории, учения, но и руководящей идеей или основным правилом деятельности, основой устройства или действия различных систем, в том числе и общественных, социальных'. Это толкование понятия «принцип» соответствует и его общепризнанному значению, в частности, в теории государства и права, в конституционном, административном, муниципальном праве.

В российском государствоведении распространено выделение принципов правового регулирования особых комплексов общественных отношений вплоть до принципов, присущих правовому государству в целом.

Естественно, что последние распространяются и на организацию местного самоуправления. Вместе с тем особенности местного самоуправления, основ его организации и деятельности требуют выделения специфических принципов организации этой системы^. Такие принципы могут представлять собой детализацию принципов демократического правового государства применительно к той системе отношений, в условиях которой может формироваться местное самоуправление. Показательна в этом смысле динамика правового регулирования принципов в принятом ранее законодательстве о местном самоуправлении.

Впервые классификация основных принципов местного самоуправления была закреплена в Законе СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»^.

Однако среди этих принципов, носивших в основном организационно правовой характер, не было принципов, относившихся к сфере экономики и финансов. Закон (ст. 4) выделял следующие принципы:

См.: Современный словарь иностранных слов. - СПб.: 1994. С. 490.

^ Бондарь КС, Авсеенко В.К, Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. / Под ред. П.С. Бондаря. - М.: Закон и нраво. 2002. С. 407-411;

Шеремет К.Ф.

Система и содержание общих принципов организации местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М.: 1998.С. 338-355.

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16.

Ст. 267.

волеизъявления народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии;

законности;

самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения;

защиты прав и законных интересов граждан;

выборности Советов народных депутатов, органов территориального обш,ественного самоуправления, их подконтрольности населению;

гласности и учета общественного мнения;

сочетания местных и государственных интересов.

Таким образом, в качестве принципиальных, важнейших начал законом устанавливались правовые основы местного самоуправления (принцип законности);

основы функционирования местного самоуправления как территориальной организации публичной власти (принцип волеизъявления народа непосредственно и через избираемые органы местного самоуправления;

принцип защиты прав и законных интересов граждан;

принцип подконтрольности органов местного самоуправления населению;

принцип сочетания местных и государственных интересов);

основы формирования (принцип выборности) и деятельности (принципы самостоятельности, независимости, ответственности, гласности, учета общественного мнения) органов местного самоуправления.

Следует признать, что во многом эти принципы способствовали становлению местного самоуправления и в Российской Федерации. Они служили ориентирами при разработке законодательства союзных республик о местном самоуправлении.

Закон Российской Федерации от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации'» не содержал особой статьи, посвященной основным принципам местного самоуправления. Лишь ст. ' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

закрепляла принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Однако это не означает, что Закон РФ от 6 июля 1991г. не основывался на определенных принципах, характеризующих правовой статус местного самоуправления, организацию и деятельность его органов.

^ Содержание этих принципов выражалось в конкретных нормах или в комплексе норм, представляющих правовой механизм реализации (TS соответствующего принципа. Так, уже в ст. 1 «Понятие местного самоуправления» четко прослеживается, например, принцип приоритета интересов населения при решении вопросов местного значения, а также принцип законности, который закреплялся также п. 11 ст. 18 и п. 4 ст. 33, определяющими порядок отмены актов Советов и местной администрации, ф противоречащих действовавшему законодательству.

Четко прослеживается в Законе 1991г. и принцип ответственности органов местного самоуправления перед государством за свою деятельность.

1^;

Положение об ответственности входило в состав самого понятия «местное самоуправление» (ст. 1). За неоднократные нарушения Конституции и законодательства, прав и свобод граждан Закон предусматривал досрочное прекращение полномочий Советов (п. 1 ст. 95). Закреплялся принцип подотчетности местной администрации соответствующему местному Совету, как представительному органу местного самоуправления (п. 2 ст. 29), а также принцип участия Совета в формировании местной администрации (п. «ж» ст.

31 - право утверждать руководителей ряда органов местной администрации), осуществления контроля за деятельностью местной администрации (ст. 35 право выражать недоверие как главе местной администрации, так и руководителям органов и структурных подразделений, которые утверждались Советом). В нашу задачу не входит рассмотрение всех У принципов Закона РФ от 6 июля 1991г. Отметим лишь, что «правовая расшифровка» принципов местного самоуправления в тексте Закона во многом объясняется тем, что в тот период (до подписания Федеративного договора) этот Закон имел прямое действие и должен был непосредственно применяться на всей территории Российской Федерации.

Принципиальное изменение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик, краев, областей, автономной области и автономных округов по правовому регулированию организации местного самоуправления закрепил irS Федеративный Договор, подписанный 31 марта 1992г. К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации было отнесено «установление общих принципов организации местного самоуправления». Вне этих правовых рамок органы государственной власти республик, краев, областей, городов • Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов могли осуществлять, согласно Федеративному Договору, самостоятельное правовое регулирование местного самоуправления. Съезд народных депутатов Российской Федерации одобрил Федеративный Договор и '4^ постановил включить его в качестве составной части в Конституцию Российской Федерации. Однако положение (норма) этого Договора о необходимости закрепить в федеральном законе общие принципы организации местного самоуправления, как и превращение этой договорной нормы в конституционную, еще не решало вопроса о содержании самого ^ понятия «общие принципы». Характерно, что даже в таком обстоятельном исследовании проблем становления и развития местного самоуправления — в монографии В. И. Фадеева «Муниципальное право России», - автор не стал определять понятие «общие принципы», а ограничился понятием «принципы местного самоуправления». Предложенное им определение возражений не вызывает: «Принципы местного самоуправления - это обусловленные У природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами»'.

См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М. : 1994. С. 33.

В.И. Фадеев выделил следующие принципы местного самоуправления:

1) самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения;

2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

3) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

4) соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам'.

Однако такая классификация представляется слишком общей и не отражает \г всего многообразия проявлений местного самоуправления.

Нет прямого ответа на вопрос об общих принципах организации местного самоуправления и в работе «Концепция реформы местного самоуправления в современной России», охватывающей широкий комплекс проблем местного самоуправления. Ее авторы выделяют следующие принципы самоуправления: 1) приоритет и гарантии прав и свобод личности;

2) право граждан на участие в управлении государством;

3) территориальный принцип организации местного самоуправления;

4) многоуровневый принцип организации местного самоуправления;

5) принцип изменения и установления границ местного самоуправления;

6) установление собственной компетенции местного самоуправления;

7) соответствие средств и гарантий, предоставленных местному самоуправлению, его полномочиям;

8) ответственность органов местного самоуправления^.

К перечню указанных В.И. Фадеевым принципов Е. С. Шугрина добавляет, ссылаясь на Конституцию РФ и федеральное законодательство, следующие: признание местного самоуправления как демократического института;

наличие гарантий местного самоуправления;

законность;

гласность и учет общественного мнения;

сотрудничество и взаимодействие местных органов и их должностных лиц с партиями, общественными движениями и объединениями граждан;

сочетание местных и государственных ' См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: 1994. С. 33-34.

^ См.: Концепция реформы местного самоуправления в современной России. / Гл. ред. и сост. М.Е. Салье. - М.: 1995. С. 38-51.

интересов'.

Автор учебника «Муниципальное право России» И.В. Выдрин понимает под принципами основополагающие подходы, задающие параметры местного самоуправления и обеспечивающие необходимую меру единства местного самоуправления в масштабах Российской Федерации, Он выделяет следующие важнейшие принципы: местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ;

принцип самостоятельности местного самоуправления;

принцип независимости органов местного самоуправления;

ответственность местного самоуправления;

недопустимость образования органов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами;

принцип судебной защиты местного самоуправления^. В данной классификации автор отмечает в основном принципы организационного характера, а вот иным сторонам функционирования местного самоуправления внимания уделено явно недостаточно.

В.В. Таболин акцентирует внимание на следующих основных принципах: единство граждан районной территории как субъекта и объекта управления;

сочетание институтов представительной и непосредственной демократии как главных способов осуществления самоуправленческих функций;

экономическая и финансовая самостоятельность территории, самофинансирование и самообеспечение;

волеизъявление граждан через представительные и исполнительные (администрация) органы власти, органы местного самоуправления, местные референдумы, собрания (сходы) и иные формы непосредственной демократии;

сочетание местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствз^ющей территории;

сочетание в правовой основе местного самоуправления централизованного законодательного регулирования с большим объемом ' См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. 1995. С. 14-15. В работе под аналогачным названием, вышедшим в 2004г., Е.С. Шугрина систему принципов местного самоуправления не рассматривает вообще.

^ См.: Выдрип И.В. Муниципальное право России. - М. : Норма. 2004. С. 75-79.

локального нормотворчества;

самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого уровня местного самоуправления;

многовариантность организационных структур и механизмов самоуправления'.

Можно считать своеобразным итогом дискуссии об «общих принципах» позицию авторов учебника «Муниципальное право Российской Федерации» О. Е. Кутафина и В. И. Фадеева. Они считают, что к общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

в) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

г) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления f перед населением;

д) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

е) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

ж) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

з) гласность деятельности местного самоуправления;


и) государственная гарантия местного самоуправления^.

Столь различная классификация основных (общих) принципов местного самоуправления обусловлена, в частности тем, что каждый исследователь анализирует проблему принципов местного самоуправления, вкладывая в понятие принципов свое видение важнейших, ключевых элементов местного самоуправления, путей становления и развития этого института, его место в системе иных институтов местного самоуправления, понимание механизмов ИХ взаимодействия и влияния принципов на формирование основ местного 1У' ' См.: Таболии В.В. Муниципальное право России. - М.: 1997. С. 37-38.

^ См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.:

2000. С. 96-120.

самоуправления'. Здесь важно, чтобы в совокупности принципы местного самоуправления выражали комплекс (систему) тех закономерностей и отношений, которые связаны с сущностью местного самоуправления и составляли его структуру.

Кроме того, федеральное законодательство, опираясь на общие принципы организации местного самоуправления, четко, в системном виде эти принципы не перечисляет, их приходится как бы вычленять из текста и Закона от 28 августа 1995г., и Закона от 6 октября 2003г. Все это дает исследователям дополнительные основания для свободного интерпретирования содержания законов и выявления тех или иных принципиальных положений, соответствующих требованиям, положенным в основу классификации.

Если речь идет о принципах организации местного самоуправления, то представляется, что их понятие должно иметь в качестве своих источников объективные самоуправленческие явления и процессы и раскрывать их публично-правовую природу и управленческую роль;

правильно, на основе точного отражения действительности, описывать закономерности становления и развития местного самоуправления;

раскрывать сущностные черты определенного института или явления в сфере местного самоуправления и способствовать эффективному использованию научных знаний в практике местного самоуправления.

Таким образом, понятие «общие принципы местного самоуправления»

призвано в научной и правовой форме отразить определенные явления, отношения, закономерности, объективно существующие в местном самоуправлении и представляющие особое значение для его организации и функционирования. В таком понятии во взаимосвязи заключаются и генетические основы принципов, и их логическая и правовая формы, и их методическая роль.

' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. С.

146-170.

Для уяснения содержания понятия «общие принципы местного самоуправления», места и роли в них принципов, на которых формируется экономическая основа местного самоуправления важна позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который рассматривал дела, ^ непосредственно связанные с толкованием понятия «общие принципы», с реализацией конституционных норм о местном самоуправлении и норм Федерального закона от 28 августа 1995г'.

Щ Конституционный Суд начал заниматься проблемой «общих принципов организации местного самоуправления» при рассмотрении дела о проверке конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля ф 1996г.).

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента РФ и главы Республики Коми о проверке конституционности указанных положений Закона, устанавливающих сроки выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Конституционный Суд отметил, что оспариваемые положения «включены в главу VIII Закона «Заключительные и переходные положения» и принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением Закона в силу, с определением порядка его реализации и обеспечением формирования институтов местного самоуправления в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления. Конституцией Российской Федерации и данным Законом».

Конституционный Суд постановил, что оспариваемые положения Закона не противоречат Конституции РФ^. Суд не стал заниматься поисками ' Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2811;

1997. N° 5.

Ст. 708.

^ Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по этому делу от 30 мая 1996г., «Особое мнение» судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М.

Аметистова, а также обстоятельные заключения экспертов - к.ю.н. Л.А. Ревенко и к.ю.н.

А.А. Постникова см.: Городское управление. 1996. J f 6. С. 31-42;

Постановление Nc Конституционного Суда от 30 мая 1996. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2811.

определения «общих принципов», указав лишь, что они закреплены в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 28 августа 1995г, Было слишком очевидно, что разовое фиксирование срока, в течение которого должны быть проведены выборы, не есть общий принцип организации местного самоуправления.

Несколько иную позицию занял судья Конституционного Суда Э. М.

Аметистов. В своем «Особом мнении» он утверждал, что «для решения вопросов, поставленных заявителями перед Конституционным Судом по данному делу, следует прежде всего определить содержание и пределы понятия «общие принципы организации системы органов местного самоуправления».

Заметны различия в толковании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, которые содержатся в Постановлении Конституционного Суда РФ и в «Особом мнении» судьи Э. М. Аметистова. Указанная норма гласит, что в совместное ведение РФ и ее субъектов входит «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Из Постановления Конституционного Суда следует, что Суд толковал указанный пункт ч. 1 ст. 72 Конституции в том смысле, что слова «системы органов» относятся только к органам государственной влacти^ В «Особом мнении» судьи Э. М. Аметистова дается другое толкование п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому речь идет о понятии «общие принципы организации системы органов местного самоуправления».

В литературе справедливо отмечалось, что такое толкование не вытекает из содержания этого пункта и объективно сужает сферу действия «общих принципов»^. Система органов местного самоуправления не ' Варианты толкования п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ содержатся в экспертном заключении Л.А. Рееенко по делу о конституционности п. 1 ст. 58 и н. 2 ст. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». См.: Городское управление. 1996. № 6. С. 36-39.

^ См.;

Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

С. 152-153.

исчерпывает проблему организации местного самоуправления. Последняя требует еще законодательного регулирования функций государственных органов в отношении местного самоуправления и его территориальной организации, закрепления государственных гарантий и финансово • экономических условий местного самоуправления и др. Таким образом, эти два понятия — «общие принципы организации местного самоуправления» и IT? «общие принципы организации системы органов местного самоуправления»

- не тождественны.

Фактически автор «Особого мнения» выходит далеко за рамки «общих принципов организации системы органов местного самоуправления». Он считает, что понятие «общие принципы организации системы органов ф местного самоуправления» должно охватывать по крайней мере две группы норм. Первая призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции «основ самоуправления и соответствующих прав граждан на sir самоуправление», а вторая - обеспечивать соответствие общих принципов организации местного самоуправления международно-правовым нормам по данному вопросу, являющимся (согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) обязательными для исполнения в Российской Федерации. Нельзя не согласиться в принципе с такой постановкой вопроса, а также с тем, что, как подчеркивает Э. М. Аметистов, обе группы конституционных и международно-правовых норм получили в той или иной мере отражение в Законе.

Другим рассмотренным Конституционным Судом РФ делом, касающимся принципов местного самоуправления, явилась проверка конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996г. «О ^'' системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»'. Этот Закон предусматривал принципиальные изменения в действующей системе ' См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997г.

по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.

местного самоуправления республики. Конституционный Суд РФ признал не соответствующим ст. 12 и ст. 130 Конституции РФ ряд положений этого Закона Удмуртской Республики.

Рассматривая дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», Конституционный Суд РФ опирался исключительно на нормы Конституции РФ, закрепляющие статус и принципы организации местного самоуправления, права граждан на осуществление местного самоуправления ^ Освещая проблему «общих принципов» в целом, отметим, что задача состоит не в том, чтобы определить точное их число. Перечень принципов, акценты в формулировках могут несколько варьироваться в зависимости от целей исследования, критериев приоритета и т. п. Главное - в степени обобщенности выраженных в принципах идей и, соответственно, в возможных вариантах правовых механизмов, устанавливаемых для их реализации законодателем на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Поэтому весьма показателен тот факт, что Конституция РФ помимо целой группы статей и специальной главы, посвященных местному самоуправлению, содержит норму, предусматривающую установление «общих принципов организации местного самоуправления». Эта норма есть признание необходимости иметь дополнительно к конституционному регулированию Федеральный закон, содержащий комплекс правовых механизмов, гарантирующих реализацию конституционного статуса местного самоуправления в условиях становления России как демократического федеративного правового государства. Поэтому «общие принципы» суть не только «коренные начала и идеи», лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им органов.


«Общие принципы» обращены и к федеральным органам ' См.: Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник решений федеральных судов. - М.: 1997. С. 53-55.

государственной власти, и к органам государственной власти субъектов РФ, поскольку местное самоуправление как институт публичной власти возникает, формируется и реализует свои функции в «системе координат»

всех существующих властеотношений в Российской Федерации.

Если оценивать с этих позиций приведенные классификации принципов, то в ряде случаев выделенные авторами этих классификаций Пп положения отражают не столько закономерности самого местного самоуправления, как определенного социального явления, не основы, на которых оно строится, а скорее объективные моменты муниципальной реальности, выступающей объектом соответствующего правового регулирования.

Представляется, что процесс выявления и обоснования принципов местного самоуправления в целом и принципов формирования и правового регулирования экономической основы местного самоуправления, в частности, должен соответствовать определенным требованиям. Во-первых, принципы призваны отражать не любые, а только наиболее существенные, главные, объективно-необходимые стороны и проявления местного самоуправления и его экономической основы;

во-вторых, характеризовать лишь устойчивые, закономерно существующие отношения и связи в местном самоуправлении;

в-третьих, охватывать преимущественно такие проявления, отношения, взаимосвязи, которые присущи местному самоуправлению как целостному социальному явлению и с учетом которых формируется экономическая основа местного самоуправления;

в-четвертых, отражать специфику местного самоуправления, муниципальной публичной власти' и их отличие от государственно-властных структур, прежде всего на уровне субъекта Федерации.

В итоге можно предложить следующее определение рассматриваемого понятия: общие принципы местного самоуправления представляют собой ' См.: Давыденко О. А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты муниципальных властеотношений): Автореф, дис,.., канд. юрид. наук. - М.: 2005. С. 11-16.

объективные закономерности общественно-политического, социально экономического развития местного самоуправления, его территориального устройства, организационной структуры, материально-ресурсного и финансового обеспечения, выраженные в виде определенных теоретических дефиниций и правовых положений и применяемые в научных исследованиях практической деятельности по формированию основ местного самоуправления.

В юридической литературе высказаны и иные определения. В частности, И.И. Овчинников считает, что общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации — это закрепленные в нормах Конституции РФ, законодательства РФ и субъектов Российской Федерации и определяющие демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти принципы, соблюдение которых является обязательным для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан РФ на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством РФ и субъектов Российской Федерации, а также с уставами муниципальных образований'.

«Общие принципы» организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают. Таким образом, понятие «общие принципы»

означает не только «основные принципы», но и принципы, «единые для всех территорий Федерации». Именно на этом обстоятельстве акцентирует свое ' См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия, - М.: 1999.

С. 156.

внимание И.И. Овчинников в указанном определении. Такой взгляд вполне правомерен. Это подтверждается ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, согласно которой «положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную ^ область, автономные округа».

В совокупности общие принципы должны отражать сущность местного ITS' самоуправления как структурно-функционального явления российской государственности, как своеобразной формы организации публичной власти, а также ее институциональные особенности. Только в этом случае будет обеспечиваться выполнение возлагаемой Конституцией Российской Федерации на органы местного самоуправления функции - осуществлять ф власть народа (п. 2 ст. 3), будучи самостоятельными в пределах своих полномочий и не входя в систему органов государственной власти (ст. 12).

Однако чем более общий характер носят принципы, тем больше открывается возможностей для различных вариантов их правовой реализации.

С^ Представляется, что возможен и несколько иной подход к выявлению принципов, в результате которого мы получаем значительно более разветвленную их систему, составляющую, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, например, основу Федерального Закона от августа 1995г. Речь идет о выделении групп отношений, которые возникают в процессе формирования статуса и организационно-правового механизма местного самоуправления, обеспечивающих реализацию права граждан на местное самоуправление и превращение воли местного населения в публичную власть. Естественно, такой подход увеличивает потребность в большей детализации общих принципов.

Весьма подробную и универсальную классификацию общих т принципов предложил К.Ф. Шеремет. За основу классификации взяты важнейшие узловые элементы организации местного самоуправления. По его мнению группировка «общих принципов» могла бы выглядеть следующим образом^ 1. Принципы, определяющие основные обязанности и полномочия, государства, по организации местного самоуправления: конституционно правовое признание местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти;

гарантированность государством права граждан на местное самоуправление;

децентрализация государственного управления;

разграничение полномочий в области местного самоуправления между ) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований.

2. Принципы, согласно которым создаются муниципальные образования — главные структуры в системе местного самоуправления:

поселенческо-территориальный принцип установления границ муниципальных образований;

учет мнения населения при определении и изменении границ территорий муниципальных образований;

возможность двухуровневой организации местного самоуправления;

единство требований для создания любого муниципального образования (фиксированная территория, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов).

3. Принципы, определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержание функций органов местного самоуправления: сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (референдум, собрания, сходы);

сочетание государственного регулирования статуса органов местного самоуправления с правом населения самостоятельно определять структуры ' органов местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях;

выборность населением органов местного самоуправления;

отнесение к компетенции органов местного самоуправления всех вопросов ' См.: Шеремет К.Ф. Система и содержание общих принципов местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М.: 1998. С. 50-54.

местного (для данной территории) значения, решение которых непосредственно обеспечивает жизнедеятельность населения, права и свободы граждан и соответствует управленческим и материально финансовым возможностям муниципального образования;

трехуровневое регулирование вопросов местного значения (федеральный, региональный и местный);

приоритетная роль представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения муниципального образования, в решении плановых и бюджетно-финансовых вопросов, управлении и распоряжении муниципальной собственностью, контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления;

запрет на образование органов местного самоуправления и назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

4. Принципы, определяющие формирование необходимой финансово экономической основы местного самоуправления: соответствие материально финансовых ресурсов муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования;

самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов органами местного самоуправления;

использование муниципальной собственности по целевому назначению в интересах населения муниципального образования;

стабильность основных доходных источников местных бюджетов;

обеспечение федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации минимальных местных бюджетов;

гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований.

5. Принципы, обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций и полномочий:

конституционный статус органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти;

экономическая и финансовая самостоятельность муниципальных образований и запрет на установление подчиненности одного муниципального образования другому;

свобода инициативы органов местного самоуправления и выбора ими решений по всем предусмотренным в уставе муниципального образования вопросам местного значения;

соразмерность принимаемых органами местного 1^ самоуправления решений материально-финансовым возможностям муниципального образования;

соответствие фактического порядка принятия решений органами и должностными лицами местного самоуправления требованиям законов и устава муниципального образования для принятия решений.

# б. Принципы, обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления: стабильность статуса местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации;

конституционный ^ запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;

гарантированность государством судебной защиты прав и законных интересов местного самоуправления.

7. Принципы, согласно которым органы местного самоуправления ^ могут наделяться отдельными государственными полномочиями: равная правомочность Российской Федерации и ее субъектов в пределах своей компетенции наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

наделение государственными полномочиями может происходить только путем принятия закона с У одновременной передачей органам местного самоуправления необходимых для осуш;

ествления этих полномочий материальных и финансовых средств;

компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления в результате решений органов государственной власти.

5. Принципы, гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого волеизъявления граждан (на местном референдуме, на собраниях, сходах), решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: соответствие решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, решения органа, должностного лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, федеральным законам и законодательству субъекта РФ, уставу муниципального образования;

равная обязательность исполнения решений, принятых на местном референдуме, на собраниях, сходах граждан, решений органов, должностных лиц местного самоуправления для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений и организаций, а также для граждан;

признание недействительным решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан, решения органа, должностного лица местного самоуправления является исключительным правом суда;

административная ответственность за неисполнение решений, принятых на местном референдуме, на собраниях (сходах) граждан, решений органов, должностных лиц местного самоуправления'.

9. Принципы, обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность: ответственность за свою деятельность несут все органы местного самоуправления и все должностные лица местного самоуправления;

ответственность устанавливается не только за принимаемые решения, но и за действия (бездействие);

утрата органом или должностным лицом местного При формировании этого принцина К.Ф. Шеремет онирался на действовавшее тогда административное законодательство. Согласно ст. 193 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влекло наложение штрафа в размере до двадцати минимальных размеров оплаты труда (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5496). В новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, введенном в действие с 1 июля 2002г., такой нормы нет.

самоуправления доверия населения - безусловное основание для наступления их ответственности перед населением в соответствии с уставом муниципального образования;

признание в судебном порядке несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу - основание для ответственности перед государством;

ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в зависимости от характера правоотношений, участниками которых они являются, и предусмотренных законодательством оснований и видов ответственности.

10. Принципы, обеспечивающие поднадзорностъ и подконтрольность государству деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: сочетание государственных гарантий самостоятельности местного самоуправления с контрольно надзорными полномочиями государства в отношении деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в предусмотренных законом случаях, но без вмешательства в решение вопросов местного значения;

государственная регистрация уставов муниципальных образований;

прокурорский надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, конституции (устава) субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования;

государственный контроль за реализацией переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;

гарантированная законом возможность судебного контроля решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, обжалованных в суд.

Предложенная К.Ф. Шереметом система обш;

их принципов не исключает других классификаций принципов и по иным основаниям. Здесь предпринята попытка конкретизации понятия «общие принципы», выделения таких положений, которые образуют правовую основу сложившейся концепции местного самоуправления в современной России.

Анализ общих принципов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в большинстве классификаций в качестве самостоятельных элементов общих принципов обоснованно выделяются принципы финансово экономического характера. Например, Н.В.Постовой определяет лишь две группы принципов местного самоуправления: экономической самостоятельности и организационно-правовой направленности.

По его мнению, принципами местного самоуправления, в соответствии с конституционными положениями, являются следующие:

1. Экономической самостоятельности, означающей:

а) равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности;

б) самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

в) самостоятельное утверждение и исполнение местных бюджетов;

г) самостоятельное установление местных налогов и сборов;

д) соответствие материально-финансовых ресурсов местного самоуправления его компетенции.

2. Организационно-правовой направленности, означающей:

а) самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

б) организационное обособление местного самоуправления;

в) многообразие форм осуществления местного самоуправления;

г) учет мнения населения при изменении границ муниципального образования;

д) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

е) гласность в системе местного самоуправления;

ж) коллегиальность и единоначалие " в системе местного самоуправления;

з) гарантии местного самоуправления;

и) ответственность в системе местного самоуправления;

к) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

л) взаимодействие местного самоуправления с государством'.

Н.С. Бондарь, В.И. Авсеенко, С.Н. Бочаров и другие авторы учебника «Муниципальное право Российской Федерации»^ предлагают положения Европейской Хартии местного самоуправления рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти. Это позволяет вычленить ряд принципов, из которых надо исходить при формировании финансово экономической основы: принцип достаточности ресурсов;

принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории;

принцип инфраструктурной целостности (например, если муниципальные органы ответственны за системы жизнеобеспечения территории, то и сами X эти системы (водопровод, канализация, мусороперерабатывающие предприятия и др.) должны передаваться в собственность или ведение этих органов;



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.