авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Тюхтенев, Алексей Степанович Экономическая (материальная) основа местного ...»

-- [ Страница 3 ] --

принцип содействия органов государственной власти развитию финансово-экономических основ местного самоуправления.

В.В.Пылин^ считает, что к принципам в финансово-экономической сфере следует отнести: принцип обеспечения органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов;

принцип гарантированности государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований.

Некоторые авторы хоть отдельно и не выделяют принципы экономической составляющей местного самоуправления, но включают ' См.: Постовой Н.В. Муниципальное нраво России. - М.: Юриснруденция. 2000. С. 10-11.

^ См.: Бондарь Н.С, Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации // Под ред. проф. Н.С. Бондаря. - М.: 2002. С. 409-411.

• См.: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб.: 2003. С. 89-90.

^ вопросы собственности, местных финансов в состав иных принципов местного самоуправления. В частности, И.В.Выдрин, раскрывая принцип самостоятельности местного самоуправления, указывает, что этот принцип опирается на права муниципальных образований по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, формированию и использованию местных бюджетов, ведению местного хозяйства, сообразуясь при этом с потребностями и ресурсами территорий'.

Основная часть исследователей в перечне общих принципов, как правило, выделяет в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления принцип соразмерности полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Вместе с тем, В.В.Пылин считает, что этот принцип нельзя признать в качестве принципа из-за его недостижимости в реальной жизни^.

Кроме теоретических имеются и достаточные конституционно правовые основания выделения самостоятельных принципов экономической основы местного самоуправления. Анализ конституционных положений и норм действующего законодательства показывает, что важнейшие нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения в экономической сфере, содержатся в Конституции Российской Федерации и равно важны как для материальной, так и финансовой основ местного самоуправления.

К ним можно отнести: гарантии единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ч.1, ст.8);

признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч.2, ст.8);

земля и другие ' См.: Выдрин КВ. Муниципальное право России. - М.: Норма. 2004. С. 76, ^ См., например: Кутафиы О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: 2000. С. 103-105;

Овчинников И.И. Местное самоунравление в системе народовластия. - М.: 1999. С. 167-169;

Сергеев А.А. Местное самоуправление в РФ:

правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. - М. : 2004. С. 53-56.

^ См: Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб.: 2003. С. 89-90.

природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, приживающих на соответствующей территории (ч.1, СТ.9);

земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч.2, ст,9);

местное самоуправление обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1, ст. 130);

органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч.1, ст.132)\ При этом принципы, охватывающие сферу местных финансов, способствуют обеспечению хозяйственной самостоятельности местного самоуправления, развитию экономических взаимосвязей между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами на территориях муниципальных образований.

Принципы экономической (финансово-экономической) основы закрепляются и в законодательных актах субъектов Федерации. Так, принцип наличия достаточных собственных материально-финансовых ресурсов закрепляется в ст.43 Устава (Основного закона) Воронежской области, в СТ.66 Устава Приморского края^, в ст. 3 Закона Краснодарского края от ноября 1995г. «О местном самоуправлении в Краснодарском крае/. В ст. Закона Свердловской области от 13 апреля 1995г. «О местном самоуправлении в Свердловской области»^ этот принцип дополняется принципом экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления (самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного ' См, подробнее: Пылип В.В. Муниципальное право Российской Федерации. - СПб.: 2003.

С. 381-382.

^ Устав (Основной закон) Воронежской области. Принят Воронежской областной Думой 20 июля 1995г. - Воронеж. 1995;

Коммуна. 1995. № 96.1 августа.

^ Устав Приморского края. Принят Думой Приморского края 12 сентября 1995г. Владивосток. 1995.

'^ Ведомости Законодательного собрания Краснодарского края. 1995. № 12.

^ Ведомости Свердловской областной Думы. 1995. М 8.

бюджета). Аналогичные положения закреплены в Уставах многих муниципальных образований'.

Обобщая сказанное, представляется оправданным вести речь о двух группах принципов экономической основы местного самоуправления, хотя ^ любая градация носит в определенной степени условный характер. Первая группа - общие (основные) принципы, определяющие экономическую и Т5 тесно связанную с ней финансово-налоговую политику государства по отношению к муниципальным образованиям. Эти принципы являются составной частью общих принципов местного самоуправления и закреплены в Конституции Российской Федерации и Европейской Хартии местного самоуправления.

ф К основным принципам можно отнести:

право органов местного самоуправления, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными материальными и финансовыми ресурсами;

^ соразмерность предоставляемых органам местного самоуправления конституцией или законом полномочий финансовым средствам и иным ресурсам (ст.9 Европейской Хартии);

признание и защита муниципальной собственности, включая землю и природные ресурсы (ст.8, 9, 130, 132 Конституции Российской Федерации);

самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ст. 132);

обязанность органов местного самоуправления участвовать в создании условий для осуществления прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, на образование, других прав и свобод граждан, а У органов государственной власти - устанавливать общие государственные нормативы и стандарты в соответствующих областях (ст.7, 40, 41,43);

' См., например;

ст. 5 Устава города Краснодара (Краснодарские известия. 1996. 23 июля);

ст. 4 Устава муниципального образования «Город Звенигород». (Звенигородские ведомости. 2000. JT 62-63);

ст. 11 Устава города Кемерово (Архив Кемеровского S»

городского Совета народных депутатов).

возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с условием передачи необходимых для их реализации материальных и финансовых средств (ст. 132);

право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти (ст. 133).

Вторую группу составляют принципы отраслевые (частные) формирования и правового регулирования экономической (материальной) основы местного самоуправления. Эти принципы либо непосредственно закреплены, либо их можно выделить из норм федерального законодательства, а также законодательства субъектов Федерации и муниципальных правовых актов.

Для отраслевых (частных) принципов характерен более узкий, детальный характер. К ним, например, можно отнести:

принцип государственных гарантий стабильности ресурсного обеспечения местного самоуправления;

принцип целевого использования муниципального имущества;

принцип гарантированного государственного обеспечения минимальных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения в муниципальных образованиях;

принцип приумножения и эффективного использования ресурсной базы, имеющейся на территории муниципального образования, в интересах населения;

принцип справедливого разграничения материальной ресурсной базы между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

принцип субсидиарной ответственности органов местного самоуправления и муниципальных учреждений;

принцип самостоятельности в создании муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании, в том числе и межмуниципальных, хозяйственных обществ;

принцип гражданско-правовых отношений между органами местного ^ самоуправления и хозяйствующими субъектами, не находящимися в муниципальной собственности.

Таким образом, принципы экономической основы - это обусловленные Г) самой природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе имущественного или материально-ресурсного, а также финансового обеспечения функционирования всех институтов местного самоуправления, самоорганизации и самодеятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих решение вопросов местного значения.

ф Глава 2. Муниципальная собственность в структуре экономической (материальной) основы местного самоунравления § 1. Понятие, сущность н состав муницннальной собственностн Центральным и важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Правовые нормы, регламентирующие отношения собственности, содержатся в Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе РФ, Федеральных законах от 28 августа 1995 года и от 6 октября 2003 года об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Ф Федерации, отраслевом законодательстве, законах субъектов Федерации, актах местного нормотворчества. Это дает основание утверждать, что институт собственности составляет комплексное правовое образование'.

Щ, Исследование института муниципальной собственности предполагает познание сущности собственности как социального и правового явления, истории становления и развития муниципальной собственности в нашей стране.

В широком смысле собственность — это система исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе Ф производства, распределения, обмена и потребления. Собственность означает присвоение, обретение чего-либо в свою власть, в свою принадлежность.

Отношениям собственности в обществе принадлежит главенствующая роль,.., т.к. собственность на средства производства и в первую очередь на средства " ^ труда, как их активную часть, характеризует сущность социально экономических отношений, господствующих в данном обществе.

Законодательство устанавливает правовые нормы, которые регламентируют ' См.: Гражданское право. Т. 1: Учебник / отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: 1998. С. 485.

^ См.: Юридическая энциклопедия / под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: 2002. С. 416;

Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - Уфа. 2001. С. 15-41.

существующие в государстве формы собственности, а также общественные отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, принадлежащим различным юридическим и физическим лицам, государству, субъектам Федерации, муниципальным образованиям. Таким • образом, экономические отношения собственности приобретают форму юридических отношений, а субъекты собственности наделяются правом '^ собственности.

Проблемам собственности посвящено огромное количество научных сочинений. Однако в домарксистской литературе понятие собственности не получило научного определения. Большинство авторов вообще не давало определения понятия собственности. К. Маркс и Ф. Энгельс, подчеркивая ф важнейшую роль собственности в обществе, отмечали, что собственность на средства производства составляет основу производственных отношений и что во всяком революционном движении выдвигается на первое место вопрос о собственности, как основной вопрос движения'.

UI Автор классической трудовой теории Дж. Локк представлял собственность в качестве самостоятельной ценности. Труд вначале давал право на собственность, отмечал он, труд вначале послужил источником права собственности. Анализируя взгляды Локка в своей книге «Теория прибавочной стоимости» К. Маркс отмечал, что стоимость может быть приобретена и другими путями, кроме труда^. «На вопрос - что она такое? — можно было ответить только критическим анализом «политической экономии», охватывающей совокупность этих отношений собственности не в их юридическом выражении как волевых отношений, а в их реальной форме, то есть как производственных отношений»"^.

Анализ дискуссии по этому вопросу содержится в трудах современных ^ ученых. Некоторые юристы выдвигают конструкцию собственности более ' См.: Маркс К, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 4. С. 459.

^ См.: Локк Д.. Соч.: В 3 т., Т. 3. - М.: 1988. С. 290.

^ См.: Маркс К, Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 26. Ч. 1. С. 369.

^ Там же. Т. 4. С. 168.

широкого плана, чем у Маркса, имевшего в виду лишь имуш,ественные отношения. Например, С.А. Зинченко и Н.С. Бондарь выделяют общественно-индивидуальный тип собственности, который включает в себя отношения, складываюш;

иеся в сфере не только материального, но и • духовного производства'. «Уйдя от традиционных представлений о природе собственности лишь как вещно-товарном явлении, - отмечает Н.С. Бондарь, 'fl^ - отношения собственности рассматриваются как всеобщность, объемлющая собой все стороны и формы проявления человеческого бытия..., сферу не только материального, но и духовного производства, равно как и воспроизводство самой человеческой личности»^. Не соглашаясь с таким подходом к анализу собственности, В.А. Тархов и В.А. Рыбаков отмечают, ф что таким образом, в человеческом бытии не остается ни одного уголка, не охватываемого отношениями собственности^. Это, конечно же, не так.

Нопытки увести представления о собственности за пределы мира вещей оказываются либо недоразумением, либо намеренным завуалированием ш^ сущности явлений"*. Так, владельцы интеллектуальной собственности, в отличие от владельцев материальных предметов не могут физически удержать созданные ими объекты. Распространенные автором идеи перестают быть объектами его исключительного обладания^.

Результаты интеллектуальной деятельности (в том числе исключительные права на них, называемые «интеллектуальной собственностью») отнесены ст. 128 ГК РФ к нематериальным объектам.

Однако они всегда выражаются в какой-либо объективной форме и фиксируются на материальном носителе. Федеральный закон от 20 февраля ' См.: Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность - свобода - право. - Ростов н/Д. 1995.

С. 98.

^ Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-н/Д. 1998. С. 79.

^ См.: Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственника. Уфа: 2001. С. 21.

^ При обсуждении проекта Закона о собственности вносились предложения закрепить атмосферный воздух в качестве объекта права собственности. (См.: Калмыков Ю.Х.

Избранное: Труды. Статьи. Выступления.-М.: 1998. С. 100).

^ См.: Жнлинский С.Э. Правовая основа предпринимательской деятельности (предпринимательское право). Курс лекций. - М. : 1998. С. 196-210.

1995г. «Об информации, информатизации и защите информации» в качестве объекта права собственности выделяет «информационный ресурс» и «информационный продукт», которые состоят из «документированной информации», «документов», «массива документов»'. Таким образом, закон относит к объектам нрава собственности не саму информацию, а отдельные документы, массивы документов, как части информационной системы^.

Наиболее широко распространено понимание собственности как присвоения, отношения к условиям производства как к своим. Это определение применимо ко всем субъектам собственности: единоличным и коллективным. К ним можно отнести индивида, семью, род, племя, позднее городские общины, профессиональные объединения, предприятия, в современном мире - сложные товарищества и хозяйственные общества, государство, государственные, административно-территориальные и муниципальные образования.

Разновидности собственности в литературе и законодательстве обычно называют формами. Так, в части 2 статьи 8 Конституции РФ говорится о равном признании и защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Аналогичная формулировка содержится и в пункте 1 статьи 212 ГК РФ. Не все цивилисты считают ее бесспорной. Е.В.

Суханов, например, полагает, что понятие «форма собственности» является не юридическим, а политэкономическим. В действительности никаких «форм собственности» нет, а имеется лишь одно, единственное право собственности со стандартным, единым набором правомочий (возможностей), у которого могут быть разные субъекты - граждане, юридические лица, государство и иные публично-правовые образования. Нет и никакого «равенства форм У собственности», ибо правовой режим имущества, находящегося в частной или публичной собственности, неизбежно различается. Различия в правовом режиме, например, могут быть вызваны различиями в характере объектов ' Собрание законодательства РФ. 1995, № 8. Ст. 1187.

^ См.: Семилетов СИ. Информация как новый нематериальный объект права // Государство и ираво. 2000. № 5. С. 68-69.

(объекты, ограниченные или изъятые из оборота, находятся в публичной собственности). Режим также может отличаться по способам возникновения или по объему и характеру ответственности и т.д. Скажем, конфискация, национализация, налоги и т.п. присущи лишь публичной собственности, а приватизация — напротив, частной собственности. Юридическое лицо как банкрот отвечает перед кредиторами всем своим имуществом, тогда как гражданин - за некоторыми изъятиями, предусмотренными гражданско процессуальным законодательством. Публично-правовое образование вообще не может быть объявлено банкротом. Нет и не может быть никаких «иных форм собственности», кроме частной и публичной'.

Каждый собственник может совершать различные действия в пределах общественного отношения собственности. Все разнообразие возможного поведения собственника укладывается в три понятия - владения, пользования и распоряжения. Эта «триада» составляет содержание собственности еще с 1832 года, когда впервые была закреплена в ст. 420 ч. т. X Свода законов Российской империи. Без каких-либо существенных изменений она воспроизводится во всех гражданских кодексах 1922, 1964 и 1994 годов, в Основах гражданского законодательства 1961 и 1991 годов.

Общепризнано, что эта «триада» правомочий в ряде случаев может принадлежать не только собственнику, но и иному титульному владельцу, например, арендатору, доверительному управляющему, конкурсному управляющему при банкротстве и т.п. Суть - в той мере реальной юридической власти над своим имуществом, которую закон предоставляет и гарантирует собственнику. Главное, что характеризует правомочия собственника в российском праве, - возможность осуществлять их по своему усмотрению (п. 2 ст. 209 ГК РФ), то есть самому рещать, что делать с принадлежащим имуществом, руководствуясь при этом собственными ' См, подробнее: Суханов Е. Понятие права собственности в российском законодательстве и в модельном Гражданском кодексе для стран СНГ. // Конституционное право.

Восточноевропейское обозрение. 2000, № 4, / 2001, № 1, С, 85-86, интересами с учетом тех ограничений, которые установлены действующим законодательством.

С понятием собственности тесно связано понятие права собственности.

В юридической литературе отмечалось', что элементами собственности являются владение, пользование и распоряжение, а элементами права собственности - право владения, право пользования и право распоряжения (п. 2 ст. 35 Конституции РФ, п. 1 ст. 209 ГК РФ). Такое определение права собственности достаточно объективно раскрывает содержание этого права.

Н.С. Бондарь, ограничивая право собственности правомочиями владения, пользования и распоряжения, справедливо отмечает, что в процессе их реализации они раскрываются через более дробные свои элементы управления, учета и др^.

Нельзя согласиться с распространенным в литературе утверждением, что право государственной и муниципальной собственности имеет иное содержание и должно определяться на трех уровнях. На первом уровне оно раскрывается через правомочия Российской Федерации по управлению всеми объектами государственной собственности. На втором и третьем - через правомочия владения, пользования, распоряжения и управления. На втором уровне объектами управляет Российская Федерация, а на третьем - субъект Федерации. Аналогичная ситуация складывается и при управлении муниципальной собственностью^. Как видно, авторы такого подхода относят государственн5то собственность к раздельной собственности, имеющей трех субъектов с различными полномочиями. Нричем управление выделяется как самостоятельное полномочие, отличное от распоряжения. Между тем в литературе справедливо отмечается, что управление может рассматриваться лишь как составная часть права собственника распоряжаться ' См.: Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и право собственности. - Уфа. 2001, С. 103.

См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростовн/Д. 1998.С. 109. 112.

^ См.: Зииченко С, Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика. // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 52.

имуществом'.

Обобщая сказанное, следует отметить, что право собственности является юридическим выражением присвоения, предоставляющего собственнику правомочия непосредственного владения, пользования и распоряжения вещью^.

Муниципальная собственность занимает в системе отношений, составляющих в своей совокупности экономическую основу местного самоуправления, особое место: она является материальным выражением муниципальной власти, признанной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования. Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого территориального коллектива.

Например, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. Н2 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

относит муниципальную собственность к обязательным признакам муниципального образования (ст. 1), наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления, что полностью соответствует статье 130 Конституции РФ, определяющей суть местного самоуправления, обеспечивающего самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединенного в рамках муниципального образования, но и объектом управления. Местное самоуправление создается, в частности, именно для управления муниципальной собственностью в целях эффективного решения вопросов местного значения.

' См.: Хохлов С. Право собственности и другие вещные права. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1995. № 8.

^ См.: Тархов В.А., Рыбаков В.А. Собственность и ираво собственности. - Уфа. 2001. С. 59.

Можно сделать вывод, что местному самоуправлению имманентно присущ принцип самостоятельного управления муниципальной собственностью. Этот принцип закрепляет не только статья 130 Конституции РФ, но и статья 132, устанавливающая, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Конституция РФ гарантирует невмешательство государственных органов власти в компетенцию местного самоуправления, включая и управление объектами муниципальной собственности (ст, 12) и равную защиту муниципальной собственности наряду с иными формами собственности в нашем государстве.

Обобщая сказанное, можно выделить следующие признаки муниципальной собственности:

1. Наличие определенного публичного интереса, как особого интереса населения, объединенного в муниципальном образовании.

2. Наличие коллективного ассоциированного собственника.

3. Территориальный критерий объединения.

4. Развитие самоуправленческих отношений.

5. Социальная природа.

Понятие муниципальной собственности, ее субъективный и объективный составы были определены в Законе РСФСР от 24 декабря 1990г. «О собственности в РСФСР»\ хотя само понятие «муниципальная собственность», отдельные полномочия местных Советов (включая в тот период и краевые, областные Советы народных депутатов) в области ее формирования были закреплены в Законе РСФСР от 21 ноября 1990г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»^. Статья 23 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» давала основания для вывода о том, что муниципальная собственность включала не только собственность ' Ведомости Съезда народных денутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N° 30. Ст. 416.

^ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N° 26. Ст. 322.

административно-территориальных образований (районов, городов, поселков и т.п.), но и собственность органов территориального общественного самоуправления (если они имели статус юридического лица). Финансовые средства органов территориального общественного самоуправления входили в состав финансовых ресурсов местного самоуправления согласно статье Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»', который включал в систему местного самоуправления органы территориального общественного самоуправления (ст. 2), относя, по сути, данные органы к органам местного самоуправления (ст. 8).

Закон РСФСР о местном самоуправлении устанавливал, что муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории (ст. 37). В этом проявился тот же подход, что был характерен и для законодательного регулирования государственной собственности, которая определялась в Законе РСФСР о собственности как «достояние многонационального народа РСФСР» (ст. 20). Государственная собственность (и соответственно муниципальная собственность) с такой точки зрения представляется синонимом общенародного присвоения (экономической категорией), хотя в действительности государственная собственность (и соответственно муниципальная собственность) выступает лишь одной из возможных форм общественного присвоения^.

Примененное российским законодательством понятие «муниципальная собственность как достояние населения» не имело четко определенного в законе юридического содержания. Это понятие, строго говоря, не означало, что население являлось собственником муниципального имущества:

' Ведомости Съезда народных денутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

^ Были и иные формулировки. Так, проект Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», одобренный Верховным Советом СССР 18 октября 1989 года в первом чтении, использовал для характеристики экономической основы местного самоуправления понятие «коллективная собственность населения территории (собственность территориального коллектива)».

^ См.: Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова. - М.:

Изд-во БЕК. 1993. С. 258.

согласно Закону РСФСР о собственности (ст. 23) собственником следовало признать район, город и входящие в них административно-территориальные образования (в этот период еще не было введено в оборот понятие «муниципальное образование»).

Из определения муниципальной собственности как «достояния населения соответствующей территории» следовало, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью должно осуществляться в интересах населения, при его участии и под его контролем.

Распоряжение и управление муниципальной собственностью согласно закону осуществлялось местными Советами и местной администрацией в соответствии с разграничением компетенции, установленным законом.

Население вправе было непосредственно решать вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, используя местный референдум, другие формы прямой демократии.

Закон РСФСР о местном самоуправлении относил к муниципальной собственности имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры.

Кроме того, в состав муниципальной собственности могли входить земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое), ценные бумаги, другие финансовые активы, предприятия, а также иное имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения (ст. 37).

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона РСФСР от 6 июля 1991г.

«О местном самоуправлении в РСФСР». Этому процессу правовой основой служили: Закон РСФСР от декабря 1990г. «О собственности в РСФСР», названный выще Закон о местном самоуправлении, а также постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»'. Согласно Приложению 3 к этому постановлению в • муниципальную собственность передавались объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных ^ Советов. К ним относились: жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты;

объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации. В ф муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих ^I городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности;

учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.

В постановлении предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий. Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государственной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по 7 управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по ' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992.1992.

№ 3. Ст. 39.

управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующим представительным и органом государственной власти не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными, и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа местного самоуправления.

В развитие постановления Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 года Президент РФ распоряжением от 18 марта 1992г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности'. В Положении регламентировался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности.

Муниципальное имущество подлежало пообъектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Согласно Положению обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, возлагалась на комитеты по управлению имуществом городов и районов.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что: а) органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991г.;

б) передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда;

в) решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке.

' Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 12. ст. 697.

^ Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.

Начавшийся в начале 90-х годов процесс приватизации промышленных предприятий затронул интересы и местного самоуправления. Многие приватизируемые государственные предприятия имели в своем ведении объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Президент РФ и Правительство РФ издали ряд нормативных актов, определяющих порядок дальнейшего функционирования этих объектов. К этим актам относятся указы Президента РФ: от 10 января 1993г. «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий»;

от 28 октября 1994г. «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуп];

ествлению передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность», а также постановления Совета Министров - Правительства РФ: от 23 декабря 1993г. «О финансировании объектов социально-культурного и коммунально бытового назначения, передаваемых в ведение местных органов исполнительной власти при приватизации предприятий»;

от 7 марта 1995г.

«О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность» и др.

На основе данных нормативных актов многие из объектов социально культурного и коммунально-бытового назначения, находящихся ранее в ведении предприятий, перешли в собственность муниципальных образований.

Однако этот процесс имел и отрицательные стороны: объекты данной сферы всегда финансово затратные и поэтому они легли дополнительным грузом на местные бюджеты, которые, в большинстве случаев, не были в состоянии обеспечить их эффективное финансирование. Вместе с тем, осуществляя приватизацию муниципальных предприятий в соответствии с заданиями Государственной программы приватизации, органы местного самоуправления зачастую разрушали сферу бытового обслуживания населения, так как приватизируемые комбинаты бытового обслуживания, бани, прачечные, парикмахерские и другие объекты этой сферы спустя какое то время перепрофилировались новыми собственниками, используясь не по своему основному назначению.

Согласно ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

к муниципальной собственности относятся средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды', имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Примерно такой же состав муниципальной собственности предусмотрен в законах о местном самоуправлении Республики Адыгея, Карачаево-Черкесской Республики, Астраханской, Владимирской, Курской, Оренбургской, Пензенской, Читинской, Ярославской областей. Приморского края и др.

В законах иных субьектов Федерации состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора;

ценные бумаги (Московская область);

пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области);

объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, электрического транспорта, объекты ' Принятый в 1998г. Бюджетный кодекс РФ не предусматривает образование муниципальных внебюджетных фондов. - Собрание законодательства РФ. 1998. № 31.

Ст. 3823.

внешнего благоустройства (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области);

имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области).

Развитие норм Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

в законах субъектов Российской Федерации свидетельствует о возрастании роли муниципальной собственности в становлении и развитии местного самоуправления'.

Некоторые авторы утверждают, что не весь перечень, указанный в Федеральном законе от 28 августа 1995г., можно отнести к муниципальной собственности. Например, Л. Грось считает, что не могут относиться к муниципальной собственности средства местного бюджета, внебюджетные фонды, вклады в коммерческие организации, ценные бумаги^.

Однако эта позиция не соответствует бюджетному и гражданскому законодательству. Непосредственно п. 3 ст. 215 ГК РФ относит средства местного бюджета к муниципальному имуществу. В п. 1 ст. 80 Бюджетного кодекса РФ установлено, что предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся муниципальными, влечет возникновение права муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов.

Муниципальные образования, согласно п. 1 ст. 126 ГК РФ отвечают по своим обязательствам не всем принадлежащим им на праве собственности имуществом, а той его частью, которая не закреплена за созданными ими f юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного ' См.: Гражданское право. Т. 1. Учебник / отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: 1998. С. 485;

Постовой Н.В. Правовое регулирование муниципальной собственности // Местное право.

^ См.: Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности:

гражданско-правовые проблемы. // Хозяйство и право. 2001. № 5.

управления и не относится к составу объектов, могущих находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Статья 215 ГК РФ устанавливает понятие казны муниципального образования. Казну муниципального образования составляют средства муниципального бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

С учетом имеющейся федеральной законодательной и иной правовой базы во многих субъектах Федерации стали принимать свои законы, закрепляющие принципы и порядок формирования муниципальной собственности ^ разграничения объектов муниципальной собственности^, основания возникновения права муниципальной собственности. Например, в Законе Московской области от 25 июля 1996г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» (ст. 4) закрепляются следующие основания возникновения права муниципальной собственности. Муниципальная собственность формируется:

1) путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд.

Имущество, созданное или приобретенное за счет средств местных бюджетов, внебюджетных и валютных фондов, является муниципальной собственностью;

2) путем приобретения имущества на основании договора купли продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством Российской Федерации;

f ' См., например: Закон Московской области от 25 июля 1996г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» // Вестник Московской областной Думы. 1996. № 10.

^ См.: Закон Свердловской области от 13 апреля 1995г. «О порядке безвозмездной передачи объектов государственной собственности Свердловской области в муниципальную собственность и приема объектов муниципальной собственности, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области». // «Областная газета». 1995. 19 апреля.

3) при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (далее разграничение государственной собственности в Российской Федерации) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Московской области;

4) при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

5) при передаче объектов государственной собственности Московской области (далее - областной собственности) в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим законом;

6) при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. Порядок разграничения муниципальной собственности устанавливается настоящим законом, а при разграничении муниципальной собственности города - уставом города;

7) при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований в порядке, установленном настоящим законом и иными законами Московской области;

8) путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;

9) по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Федеральный закон от 6 октября 2003г, «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'» вводит дифференциацию объектов муниципальной собственности. В зависимости от назначения объекты муниципального имущества делятся на Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822;

предназначенные для решения вопросов местного значения;

для осуществления отдельных государственных полномочий;

для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Принадлежность объектов муниципальной собственности различным Ж по своему статусу самоуправляющимся территориям позволяет классифицировать их как собственность городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. При этом в собственности муниципальных образований любого уровня могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом. В муниципальной собственности может находиться также и имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.' В частности, в собственности городских и сельских поселений может находиться имущество предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водо снабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружении федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучщении жилищных условий, жилыми ' Собрание законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 10.

помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенных для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

имущество библиотек поселения;

имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законом;

имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

имущество, предназначенное для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

обособленные водные объекты на территории поселения;

леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

В собственности муниципальных районов может находиться имущество аналогичное тому, что и в собственности поселений. Однако, закон добавляет в собственность муниципальных районов: имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

имущество межпоселенческих библиотек;

имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

земельные участки, отнесенные в соответствии с федеральным законом к собственности района;

расположенные на межселенной территории муниципального района;

обособленные водные объекты;

имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории района;


имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав района.

услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

имущество, предназначенное для развития в районе физической культуры и массового спорта;

имущество, предназначенное для организации защиты поселения и территории района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

имущество для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законом.

В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, отнесенные Законом к имуществу поселений и муниципальных районов.

Вопрос о собственнике муниципальной собственности решен Гражданским кодексом РФ следующим образом: «Имущество, гласит ст. 215, - принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью». Таким образом, понятие «муниципальное образование», стало логическим продолжением понятийного ряда таких субъектов гражданского права как: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (ст. 124).

Федеральный закон от 28 августа 1995 года, основываясь на положениях ГК РФ, установил, что права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно (ст.29).

Вместе с тем в литературе встречаются точки зрения, согласно которым муниципальная собственность трактуется как достояние местного сообщества, достояние населения';

местное сообщество признается ' Так, например, по мнению Н.С. Бондаря экономическая основа местного самоуправления и его главный компонент - муниципальная собственность, должна «первичным субъектом права муниципальной собственности»', а муниципальная собственность - «разновидностью коллективной формы собственности»^.

По мнению Ю.К. Толстого^ право муниципальной собственности принадлежит социальной общности людей, проживающей на территории муниципального образования. Каждый житель муниципального образования входит в состав муниципальной социальной общности, которой принадлежит право муниципальной собственности в различных правовых качествах: во первых, как субъект права муниципальной собственности, которая однако является неделимой;

во-вторых, местный житель не должен посягать на эту собственность.

Ю.К. Толстой выделяет следующие причины по которым термины «местное сообщество», «население», «социальная общность» не получили законодательной поддержки:

1) нет однозначного ответа на вопрос о том, обладают ли они правосубъектностью;

2) возможна ошибка юридического закрепления несуществующего;

3) не согласуется с зарубежным опытом.

раскрываться через институт «достояние населения». - См.: Бондарь КС. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - Ростов н/Д.: изд-во Рост. Ун-та.

1998. С. 101.

' См., например, Георгиева Т.П. Управление муниципальной собственностью в Российской Федерации (межотраслевой анализ организационно-правовых аспектов). Автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д.: 2000, С. 15.

^ См.: Георгиева Т.П. Указ. соч. С. 15. Следует согласиться с критикой данной позиции Е.А. Сухановым, который рассматривая работу В. Иванова «Коллективная собственность общины», приходит к выводу: здравый смысл подсказывает, что никаких иньк субъектов нрава собственности, кроме субъектов гражданского права (граждан, юридических лиц, публично-правовых образований) не может существовать. Иной подход всегда расходится с элементарными логическими правилами. Характерны с этой точки зрения, но мнению Е.А. Суханова, попытки доказать наличие, например, «коллективной собственности общины». См. об этом: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс. - В сб.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. / Отв. ред. А.Л.

Маковский. - М.: 1998. С. 208.

^ См.: Гражданское право. Том 1. Учебник. / под ред. А.П. Сергеева, А.К. Толстого. - М.:

2000. С. 398.

На самом деле установление, что собственником муниципальной собственности является муниципальное образование не противоречит Конституции РФ.

К.Ф. Шеремет отмечал, что муниципальное образование является по российскому законодательству фундаментальным понятием местного самоуправления, не только охватывающим определенную территорию, постоянно проживающих на ней граждан, но и включающей такие правовые институты, как муниципальная собственность, муниципальный бюджет, избранные населением органы местного самоуправления. Категория «муниципальное образование» не использовалась в Конституции РФ и возникла позже для определения не только субъекта гражданского права, но и субъекта публичных правоотношений наряду с государством\ Таким образом, население муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления, - это субъекты, которые могут быть уполномочены осуществлять правомочия собственника. Осуществление прав собственника населением непосредственно, согласно п. 2 ст. Федерального закона от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», возможно в случаях, предусмотренных правовыми актами субъектов РФ, уставом муниципального образования.

Законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований в ряде случаев также используют для характеристики муниципальной собственности понятие «достояние местного сообщества», «достояние населения». Так, статья 29 Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области» (в ред. от Y июня 1999г.) устанавливает, что «муниципальная собственность является достоянием членов местного сообщества. Местное сообщество самостоятельно владеет, пользуется и распоряжается муниципальной ' См.: Местное самоуправление: современный российский оныт законодательного регулирования / нод ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. - М.: 1998. С. 25-29.

собственностью. От имени местного сообщества управление и распоряжение муниципальной собственностью осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления в порядке, установленным законом Московской области и уставом муниципального образования»\ Устав города Читы (принятый в новой редакции Читинской городской думой 29 июня 2000 г.) в статье 49 провозглашает городскую собственность «достоянием населения города Читы».

Насколько юридически обоснованно давать правовые определения муниципальной собственности законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, которые не содержатся в гражданском законодательстве и вступают в противоречия с ним? Как известно, гражданское законодательство отнесено Конституцией РФ (подп. «о» статьи 71) исключительно к федеральному уровню правового регулирования.

Поэтому определения права муниципальной собственности, его субъектов являются исключительной прерогативой федеральных законов. Гражданско правовое законодательство не знает такого субъекта права собственности как «местное сообщество», оно отказалось и от определения собственности как «достояния народа», населения, которое использовалось в прежнем законодательстве, регулирующем отношения собственности.

Как уже отмечалось. Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление, которое «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130). Это не означает, однако, что Конституция РФ признает население собственником муниципальной собственности. Права самостоятельного управления муниципальной собственностью согласно Конституции Российской Федерации осуществляют и органы местного самоуправления (ст. 132).

Однако эта формулировка также не делает их собственниками муниципального имущества.

Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8;

1999. N° 10.

no в соответствии с ПС РФ (ст.215) и Федеральным законом от 28 августа 1995г. (ст. 29) и население, и органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью от имени муниципального образования, которому и принадлежат права собственника. Поэтому предпринимаемые некоторыми субъектами Федерации и муниципальными образованиями попытки изменить правовую регламентацию права муниципальной собственности (содержащуюся в ГК РФ), ввести в его определение новые элементы и характеристики вступают в противоречие с положениями Конституции РФ.

Следует признать, что путаницу в этот вопрос вносит и сам федеральный законодатель. Так, в статье 2 Федерального закона от 25 сентября 1997г. J T 107-ФЗ N» «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением в соответствии с уставом муниципального образования.' При изучении такого сложного и многоаспектного социального явления как собственность, выступающего предметом исследования не только правовой науки, но и политической, экономической, социальной и других наук, вполне допустимо использование понятий «местное сообщество», «муниципальная собственность как достояние населения», имеющих, однако, скорее политико-экономическое содержание, нежели строго юридическое. Поэтому, применение данных понятий предполагает определение их содержания, целей введения в научный оборот, пределов Т^ использования. При рассмотрении правовых аспектов муниципальной власти и собственности использование этих понятий не должно разрушать внутренне согласованную (и обеспечивающую единые правовые критерии отношений власти и собственности) систему правовых категорий и норм.


Собрание законодательства РФ. 1997, № 39. Ст. 4464.

Ill установление которых относится исключительно к федеральному уровню государственной власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года уточнил позицию законодателя по вопросу собственника муниципальной собственности.

# В ст. 51 Закона закреплено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Щ РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом, правда, не совсем понятно, почему здесь не указаны законы субъектов Федерации, тем более, что участие субъектов Федерации в формировании муниципальной собственности является определяющим. Поэтому и их роль в ф правовом регулировании отношений собственности должна быть отражена в федеральном законе.

^ На органы местного самоуправления одновременно с предоставлением прав по управлению муниципальной собственностью возложена обязанность по эффективному ее использованию. Понятие эффективного использования муниципальной собственности предполагает: получение максимально возможного материального результата в виде количественного роста объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения муниципального образования;

укрепление конкурентной среды, следствием которого является снижение цен на потребительском рынке товаров и услуг;

образование дополнительных рабочих мест, создание благоприятного инвестиционного климата;

получение максимально возможного дохода в бюджет;

обеспечение максимальной социальной защиты населения.

Т) Например, в утвержденной городской думой г. Ижевска стратегии устойчивого развития города названы следующие направления деятельности в области эффективного использования муниципальной собственности:

введение механизмов оценки полезности объектов собственности города путем определения бюджетной и иной эффективности, установления определенных нормативов. Основным критерием оценки должна стать степень реализации поставленных целей, выполнение нормативных требований;

определение нормативов бюджетной эффективности для различных • видов объектов собственности и нормативов затрат на содержание имущества. Каждый объект муниципальной собственности должен быть проверен на необходимость его сохранения в собственности города;

Щ реорганизация муниципальных предприятий и учреждений, реструктуризация их имущественных комплексов как один из способов управления муниципальной собственностью. Основаниями для реорганизации являются: достижение целей, для решения которых ф создавалось предприятие (учреждение);

несоответствие уставных целей, видов услуг (работ) и технологических процессов изменившимся социально - экономическим и экологическим требованиям;

снижение эффективности функционирования;

изменение приоритетов в социально - экономическом i^ развитии города;

несоответствие фактической деятельности уставу ' предприятия (учреждения) и требованиям действующего законодательства и т.д.' Анализ федерального и регионального (субъектов Федерации) законодательства, актов местного нормотворчества позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях объектом права муниципальной собственности может быть не всякое имущество, а только такое, которое имеет целевой характер, предназначено для удовлетворения потребностей населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования. При реализации отношений собственности муниципальная ^ собственность призвана обеспечивать достижение общественных, публичных интересов, что отличает ее от частной собственности, использование которой подчинено частным, индивидуальным интересам ее обладателя.

' См.: Решение городской думы г. Ижевска от 27 июня 2001 года № 323 «О стратегии устойчивого развития города Ижевска. // Ижевский вестник. 2001. Х» 11. С. 34.

Во многих зарубежных странах политико-правовая концепция муниципализации местного управления вместе с ее материальной базой юридически и организовано обособленной муниципальной собственностью (франц. - biens communaux, англ. municipal property) служит одним из ^ основополагающих принципов государственного устройства.

§2. Правовые основы формирования и разграничения ^ муницинальной собственности В отличие от Закона СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»', который в самой общей форме регулировал вопросы коммунальной собственности, распоряжение и управление которой от имени населения административно территориальных единиц осуществляли местные Советы и уполномоченные ими органы, правовое закрепление за местным самоуправлением конкретных объектов муниципальной собственности, явилось одним из несомненных tf достоинств Закона Российской Федерации от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации».^ Р1менно это обстоятельство реально способствовало реформированию местных Советов в органы, через которые население получало возможность самостоятельно решать свои местные дела.

Однако в самом Законе не был предусмотрен конкретный механизм # преобразования объектов государственной собственности в муниципальную собственность, не содержались критерии отнесения тех или иных объектов собственности в ведение местных Советов различных ступеней. На первом этапе при решении этих вопросов на местах нередко возникали конфликты ^к между органами областного (краевого) и районного (городского) уровней, V между районными (городскими) и поселковыми, сельскими, районными в городах органами местного самоуправления. Вышестоящие Советы и их ' Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990..№ 16.

Ст. 267.

^ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N° 29. Ст. 1010.

исполнительные органы не всегда учитывали права и интересы нижестоящих органов, передавая в их ведение объекты хотя и социально значимые (школы, библиотеки, больницы, поликлиники и т.п.), но заведомо не приносящие прибыли и финансово затратные.

• Определенную ясность в порядок формирования муниципальной собственности внес Верховный Совет Российской Федерации своим )в^ постановлением от 27 декабря 1991г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»'. Состав ф муниципальной собственности был определен в Приложении 3 к указанному Постановлению Верховного Совета РСФСР.

Значительному упорядочению проводимой на местах работы в этой 1. сфере содействовало и «Положение об определении пообъектного состава W '' Федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственника», которое было утверждено распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992г.^ В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. органы государственной власти субъектов Федерации должны были сами принимать решения о разграничении собственности и передаче в муниципальную собственность ряда предприятий и организаций, нежилых помещений и объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, в том числе с баланса приватизируемых предприятий федеральной (государственной) собственности субъектов ^ Федерации. Так, по этому вопросу в Московской области было принято решений Мособлсовета и 8 постановлений главы администрации области, в ' См.: Ведомости Съезда народных денутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992.

№ 3. Ст. 89.

^ См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1992.

№13. Ст. 697.

соответствии с которыми в муниципальную собственность были переданы около 4,5 тыс. объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.

Органам государственной власти субъектов Федерации нередко приходилось принимать решения о порядке разрешения конфликтов, возникающих при разграничении прав собственности. Относилось это в основном к объектам социальной инфраструктуры, обеспечивающим одновременно нужды региона и района (города), предприятия и района (города). До разрешения конфликтов объекты нередко оставались в государственной собственности и передавались в оперативное управление муниципалитету. Перечни (реестры) объектов собственности субъектов Федерации формировались и находились в соответствующих комитетах по управлению имуществом.

Законом РФ от 6 июля 1991г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации» устанавливалось (ст. 38), что распоряжение и управление ' муниципальной собственностью осуществляют представительные и исполнительные органы^ в соответствии с впервые в постсоветский период установленным законом разграничением полномочий между ними. В этом заключалась одна из особенностей нового российского законодательства в области местного самоуправления, т.к. на основе анализа предшествующего советского опыта для решения накопившихся проблем была предпринята попытка последовательного разграничения компетенции представительных органов (местных Советов) и исполнительных органов (местной администрации) в различных сферах хозяйственного и социально культурного строительства. Такое разграничение проводилось на всех уровнях органов местного самоуправления: сельских, поселковых, районных в городах, районных и городских Советов и соответствующих местных администраций. Например, на городском уровне за представительным ' См.: Ведомости Съезда народных денутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.

№29. Ст. 1010.

органом местного самоуправления закреплялись права по определению условий приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности, утверждению перечня объектов муниципальной собственности, создание и преобразование которых требовало согласия Совета, по определению условий и порядка разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества, по установлению на основе закона порядка передачи и продажи жилья в собственность граждан, организаций, сдачи жилья в аренду.

Городская администрация призвана была управлять муниципальной собственностью города, решать вопросы создания, приобретения, использования, аренды объектов муниципальной собственности, вносить на сессию представительного органа предложения об отчуждении объектов муниципальной собственности, создавать за счет имеющихся средств предприятия смешанной формы собственности, регистрировать их уставы, участвовать на долевых началах в создании и эксплуатации совместных предприятий, подготавливать предложения по разгосударствлению и приватизации муниципального имущества, направлять на первом этапе приватизации не менее 50% сумм, вырученных от реализации муниципального имущества, в бюджет города', содействовать созданию на территории города предприятий различных форм собственности, занятых обслуживанием населения, а также осуществлять и иные полномочия.

Подобное разграничение компетенции проводилось на всех остальных уровнях органов местного самоуправления.

В законе подробно регулировались также взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, не входящими в состав муниципальной собственности, отношения в сфере материально технического обеспечения местных органов и муниципальных предприятий и ' См. подробнее: Коршунов Н.М. Процесс приватизации в России (методология правового регулирования). - Нижний Новгород. 1998.

См.: Ст.ст. 66, 68 Закона РФ о местном самоуправлении в Российской Федерации.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29.

Ст. 1010.

организаций. Впервые предусматривалась возможность участия органов местного самоуправления во внешнеэкономических связях.

После принятия Конституции Российской Федерации, закрепившей важнейшие, принципиальные положения, касающиеся местного • самоуправления, обеспечивающего решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральные Щ законы от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 года N^ 131-ФЗ определяют общие правовые рамки процесса формирования муниципальной собственности. Положения данных законов получают свое развитие в соответствующих отраслевых федеральных законах, а также законах субъектов Федерации. Представляется, что целесообразно было бы принятие ф на федеральном уровне закона, определяющего общие принципы формирования муниципальной собственности, ибо действующее федеральное законодательство в этой сфере не отличается необходимой J^ полнотой, согласованностью и нуждается в кодификации. Пекоторые субъекты Федерации приняли подобные законы. Так, в Московской области действует Закон от 25 июля 1996г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области»'.

Повый Федеральный закон от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не связывает образование муниципальных образований с наличием на их территории объектов муниципальной собственности и устанавливает для этого иные критерии. Вместе с тем, больщую озабоченность у ученых и « практиков вызывает то обстоятельство, что более чем двухкратное увеличение числа муниципальных образований (вместо 12,2 тыс.

муниципальных образований, созданных в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995г., появилось более 25 тыс. муниципальных Вестник Московской областной Думы. 1996. Ка 10.

образований') неизбежно вызовет дробление имущественного комплекса муниципальных районов, разграничение объектов собственности между районом и поселениями. Это не на много увеличит материальную базу поселений, но снизит возможности муниципальных районов.

Одним из важнейших вопросов формирования муниципальной собственности является вопрос о передаче земли в собственность муниципальных образований. До недавнего времени законодательное решение этого вопроса на федеральном уровне по существу отсутствовало. В 2001 году был, наконец, принят Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю»^, который определил правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность федеральную, собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность. Согласно данному Закону право собственности на земельные участки у муниципальных образований f возникает с момента государственной регистрации прав собственности на земельные участки в соответствии с законодательством РФ. Основанием государственной регистрации прав собственности на земельные участки муниципальных образований являются акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю (ст. 2).

Разграничение государственной собственности, включающее, в частности, передачу земельных участков в собственность муниципальных образований, осуществляется в следующем порядке: специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отнощениям совместно с другими федеральными органами ' См.: Российская газета. 2005. 20 мая.

Собрание законодательства РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.

исполнительной власти в соответствии с установленным в статье 5 Закона основанием, подготавливает перечни земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности.

Подготовленные и согласованные с органами местного самоуправления соответствующие перечни земельных участков утверждаются Правительством РФ. Сведения о данных земельных участках вносятся в документы государственного земельного кадастра (ст. 6). Основания передачи земельных участков, находящихся в собственности субъектов Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в муниципальную собственность устанавливаются не федеральным законом, а законами данных субъектов Федерации (ст. 5).

Основанием внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, является включение этих участков в состав: а) земель особо охраняемых природных территорий местного значения, земель водного фонда, занятых обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

б) земель сельскохозяйственного назначения;

земель населенных пунктов;

земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, энергетики и иного назначения;

земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения и др.;

в) земель запаса в границах муниципальных образований, если на них не располагается недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности, или приватизированное недвижимое имущество, находившееся до его приватизации в государственной собственности.

Новый Земельный кодекс РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в области земельных отнощений, включая право изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, разработку и реализацию местных программ использования и охраны ' Собрание законодательства РФ. 2001, № 44. Ст, 4147.

земель и др. (ст. И). Земельный кодекс устанавливает, что в муниципальной собственности находятся земельные участки: а) которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;

б) право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности;

в) которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством. При этом в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований (п. 3 ст. 19). В субъектах Федерации городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Вместе с тем земельные участки в этих субъектах Федерации из собственности городов федерального значения могут быть переданы в собственность внутригородских муниципальных образований в соответствии с законами данных субъектов Федерации (п. 4 ст. 19).

В соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001г.

«О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» до принятия и введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не допускается приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности (ст.8).



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.