авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Горохова, Светлана Сергеевна

Правовое обеспечение федерализма в

современной России

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2006

Горохова, Светлана Сергеевна.

   Правовое обеспечение федерализма в современной

России  [Электронный ресурс] : Дис. ... канд. юрид. наук

 :

12.00.02. ­ М.: РГБ, 2006. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Государство и право. Юридические науки ­­ Государственное (конституционное) право ­­ Российская Федерация ­­ Национально­государственное устройство ­­ Федерация Конституционное право муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/06/0532/060532014.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Горохова, Светлана Сергеевна Правовое обеспечение федерализма в современной России Москва  Российская государственная библиотека, 2006 (электронный текст) 61:06-12/ Паучно-исследовательский институт проблем укрепления закопности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации

На правах рукописи

Горохова Светлаиа Сергеевна ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Специальность: 12.00.02 «Конституционное право;

муниципальное право»

диссертация иа соискаиие ученой степепи кандидата юридических наук

Научный руководитель — доктор юридических наук Бессарабов В.Г.

Москва - Содержание Введение ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы федерализма 1.1 Теоретические аспекты федерализма, как формы государственного устройства ' 1.2. Историко-правовые аспекты развития российского федерализма ГЛАВА 2. Состояние федеративных отношений на современном этапе развития российской государственности 2.1. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации 2.2. Законодательное обеспечение федерализма в России 2.3. Актуальные вопросы реализации федеративных отношений субъектов Российской Федерации между собой и с федеральным центром ГЛАВА 3. Правовое обеспечение развития федеративных отношений в Российской Федерации :

3.1. Совершенствование законодательного обеспечения федеративных от ношений в Российской Федерации 3.2. Деятельность прокуратуры Российской Федерации в укреплении кон ституционной законности в области федеративных отношений 3.3. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по ук реплению конституционной законности Заключение Библиографический список использованной литературы Приложения ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Исследование федерализма и опреде ление его перспективности является сегодня одним из важных научных направ лений в изучении феномена власти в человеческом обществе. Указанная пробле ма представляется актуальной и для Российской Федерации — многонационально го государства со сложным, многоуровневым и периодически изменяющимся ад министративно-субъектным делением его территории.

Российская государственность имеет богатую и своеобразную историче скую традицию, и, несмотря на преобладающее унитарное начало, идеи федера лизма и регионального самоуправления постоянно присутствуют в России на протяжении всего ее существования.

В условиях осуществляемого в настоящее время теоретического и практи ческого поиска путей решения этой проблемы, возникает настоятельная необхо димость определенного осмысления происшедших перемен в федеративном уст ройстве Российского государства на основе синтеза и обобщения накопленного опыта в данном направлении. При исследовании и выявлении возможностей фе дерализма для Российской Федерации следует исходить из того, что, хотя в мире и не существует абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми той или иной формы организации обеспечива ет их внутреннюю целостность и стабильность, мир и согласие проживающих на их территории народов. Применительно к федерации, одна из основных причин такого положения заключается в обеспечении на конституционном уровне четко го разделения государственной власти, ответственности, контроля и надзора за ее осуществлением центром и составными частями государства.

При разработке рассматриваемой проблемы кардинальное значение нриоб ретает изменение точки зрения на принцип территориального деления страны и возможность уменьшения числа входящих в нее субъектов в результате их объе динения и существенного укрупнения.

Кроме того, вопросы правового регулирования формы государственного устройства следует рассматривать не только с позиций усовершенствования за конодательной базы, но и, прежде всего, с точки зрения разработки механизма реализации и контроля за соблюдением и приведением в соответствие уже дейст вующей. При существующем уровне правовой идеологии и психологии граждан и общества в целом законодателю, в первую очередь, необходимо обеспечить на личие и эффективную реализацию отлаженного механизма контроля и надзора во BQex сферах государственной деятельности.

Проблемы реформирования государственного устройства Российской Фе дерации последние годы детально обсуждаются на различных государственных и общественных структурно-иерархических уровнях. Материалы обсуждения пока зывают отсутствие единого мнения ученых и практических деятелей по многим положениям и функциональным компонентам федерализма в России, что требует их глубокой научно-практической проработки, и, прежде всего с позиций право вого обеспечения. Отмеченное положение свидетельствует о необходимости и актуальности проведения целенаправленных научно-теоретических исследований правовых аспектов рассматриваемой проблемы.

Состояние разработанности проблемы. Литературные источники свиде тельствуют, что федерализм как государственно-правовой институт определил содержание исследований значительного числа ученых. Вопросы федерализма достаточно активно рассматриваются в трудах отечественных ученых, в частно сти Р.Г.Лбдулатипова, С.А.Авакьяна, A.M. Арбузкина, А.А.Белкина, Л.Ф.Болтенковой, М.В.Баглая, И.П.Барцица, Н.В.Витрука, С.А.Глотова, В.В.Иванова, Л.М.Карапетяна, А.И.Кима, Л.П.Красовской, О.Е.Кутафина, А.А.Ливеровского, А.И.Лукьянова, А.П.Муравьева, С.А.Муромцева, С.В.Парутто, С.А.Осипяна, В.П.Портнова, Э.В.Тадевосяна, И.А.Умновой, О.И.Чистякова, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева и Ю.Ф.Ярова. Различные аспекты дея тельности органов прокуратуры по обеспечению функционирования федератив ного государства освещены в работах А.И.Алексеева, В.И.Баскова, В.Г.Бессарабова, В.З.Гущина, Ю.А.Дмитриева, С.М.Казанцева, А.П.Ларькова, В.И.Рохлина, В.П.Рябцева А.П.Стуканова, А.Я.Сухарева, В.Б.Ястребова и других специалистов.

Среди зарубежных исследователей заметный вклад в разработку проблемы внесли Х.Борель, А.Гамильтон, Т.Елингер, Ш.-Л.Монтескье, Д.Мэдисон, Д.Кларк, В.Остром, П.Пернталер, У.Райкер и прочие.

Признавая несомненные заслуги отечественных и зарубежных исследова телей, вместе с тем нельзя не отметить, что до сего времени практически отсутст вуют работы, дающие целостное и системное освещение ведущих аспектов про блемы, и все еще существует несоответствие между оптимальной для России мо делью государственного устройства и существующей законодательной моделью, а также между законодательной формой и реальным содержанием межфедера тивных отношений. Это подтверждает необходимость разрешения противоречий между возрастающими потребностями в определении реальных перспектив феде рализма в России и ограниченными возможностями законодательства страны.

Исходя из изложенного, для проведения комплексной разработки правовых аспектов федерализма в качестве объекта исследования выступают отношения субъектов Федерации между собой и с федеральным центром.

Предметом научного исследования является правовое обеспечение федера тивных отношений как взаимосвязанный процесс правотворчества, исполнитель ной деятельности, а также деятельности прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению законности и правопорядка.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является обоснование приоритетных направлений и разработка механизма совершенствования правово го регулирования и реализации федеративных отношений на современном этапе государственного строительства в Российской Федерации.

Для достижения намеченной цели предусматривалось решение следующих задач:

исследовать теоретические основы и исторические аспекты федеративных отношений в России и ряде иностранных государств;

проанализировать основные этапы развития и дать оценку современного состояния российского федерализма, его тенденций и особенностей;

определить направления и перспективы совершенствования правовой базы и федеративной структуры Российской Федерации;

раскрыть содержание деятельности прокуратуры Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации в системе формирования и укре пления федеративных основ Российского государства;

разработать предложения по правовому обеспечению развития федератив ных отношений в Российской Федерации.

Методология и методика исследования. Методологической основой на стоящего исследования выступает общенаучный диалектический метод познания.

Работа базируется на положениях теории государства и права, конституционного права, прокурорского надзора, административного права, криминологии и других сфер правовой науки. В ходе диссертационного исследования применялись метод системного подхода, метод сравнительного анализа, логический, историко правовой, статистический и другие методы.

Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зару бежных ученых. Нормативной базой послужили Конституция Российской Феде рации, конституции и уставы субъектов Федерации, законодательство Россий ской Федерации и ее субъектов, постановления Конституционного Суда РФ, Вер ховного Суда РФ, приказы и указания Генерального прокурора РФ. В качестве фактических материалов использовались статистические сведения, материалы прокурорских проверок, акты прокурорского реагирования, решения Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по делам о признании недействую щими нормативных правовых актов и правовые акты исполнительных органов власти различных уровней.

Оформление, структуризация и обобщение исходной информации прово дились с применением современных программных средств компьютерной техни ки.

Научная новизна состоит в разработке и использовании авторской мето дологии исследования проблемы совершенствования государственного устройст ва Российской Федерации и оценке полученных результатов, которые позволили развить теоретические основы науки конституционного права, разработать мето дические подходы к совершенствованию формы государственного устройства, обосновать перспективы оптимизации федерализма с использованием комплекса различных средств и механизмов правового воздействия.

Научную новизну характеризуют следующие итоговые выводы, выноси мые на защиту:

1. Совремеш1ая российская модель федеративных отношений недостаточ1ю совер шенна и имеет ряд существенных недостатков, снижаюшдх надежность и эффективность ее функционирования. Реализация и развитие сложившейся модели характеризуется выраженной законодательно-правовой противоречивостью, нечетким механизмом разфа ничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, отсутствием экономически обоснованных подходов к рационализации субьекгного состава государства и вертикальной структуры его управления. В связи с этим, для создания условий но обеснечению более системного и целенаправленного совершенствования госу дарственного федеративного устройства России представляется необходимой разработка Концепции проведения федеративной реформы в Российской Федерации, охватывающей не только юпросы разграничения предметов ведения и полномочий между феде ральными органами государственной власти, региональными органами и органа ми местного самоуправления, но и экономически обоснованную стратегию со вершенствования субъектного состава государства, а также ряд других, осново полагаюш,их моментов.

2. В настоящее время понятия «субъекг Российской Федерации» и «статус субъекта Российской Федерации» не определены и не закреплены ни в Конституции РФ, ни в фе деральных законах. Неопределенность этих ключевых положений приводит к появлению не только различных толкований названных понятий, но и концептуально разных подхо дов, как в теории, так и в законодательной практике, что ведет к трансформации и иска жению их сути в нормативных правовых актах различных уровней.

В целях наполнения выявленной нормативно-методологической нищи базо-.

вым теоретическим компонентом диссертантом дано уточненное определение стату са субъекта федерации как совокупности принцгтов, прав, обязанностей и ответственно сти, устанавливаюш?1х его внутреннее положение, а также положение по отношению к другим субъектам, с которыми он правомочен вступать в правоотношения.

3. В диссертации разработаны методологические подходы к совершенство ванию и развитию федерализма в России, представленные в виде системы взаи моувязанных организационно-управленческих, нормативно- и организационно методологических, а также аналитико-оценочных мероприятий, осуществляемых в процессе реформирования государственного устройства различными профиль ными институциональными структурами Российской Федерации.

Выполнение указанных мероприятий позволит реализовать системный комплексный подход в технологии решения правовых аспектов рассматриваемой проблемы и способствовать созданию условий для последовательного совершен ствования организации и функционирования федеративного устройства Россий ской Федерации с учетом исторических особенностей, традиций и тенденций на ционального развития Российского государства.

4. На основе анализа существующей практики делается вывод о том, что наиболее перспективным направлением совершенствования государственного устройства совре менной России следует признать ориентацию на построение централшова1шого по своей сути государства с элементами федерализма при условии существенного расширения полномочий и укрепления действующей системы органов местного самоуправления.

5. В интересах укрепления законности в Российской Федерации предложено внести дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федера ции», устанавливающие надзор за соответствием законам правовых актов Прави тельства Российской Федерации, изложив абзацы 1,2 и 3 п.2 стЛ в следующей редакции:

«В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления закон ности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых зако ном интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осу ществляет:

- надзор за исполнением законов Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (за конодательными) и исполнительными органами субъектов' Российской Федера ции, органами местного самоуправления, органами военного управления, орга нами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителя ми коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием зако нам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Правитель ством Российской Федерации, федеральными министерствами, государственны ми комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также ор ганами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих органи заций».

Внести изменения в п.1 ст.21 и п.1 ст.26, взаимосвязанные с п.2 ст.1.

6. Обосновывается необходимость законодательно закрепить право органов прокуратуры участвовать в конституционном производстве, изложив п.5 ст. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в следующей ре дакции:

«Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законода тельством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Конституци онного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Прокурор субъекта Российской Федерации в соответствии с законодатель ством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Конституционного (Уставного) Суда соответствующего субъекта Российской Федерации».

7. В целях повышения эффективности деетельности Конституционного Суда Рос сийской Федерации предлагается: закрепить ответственностъ за неисполнение, ненадле жащее исполнение или воспрепятстювание исполнению решений' Конституционного Су да Российской Федерации посредством издания федерального закона;

внести изменения в круг законодательных актов, регулирующ51х деятельность, как Конституционного Суда Российской Федерации, так и других органов и должностных лиц, участвующ^к в от правлении конституционного правосудия и претворении его решений в жизнь;

расши рить круг инициаторов судебного процесса и регламентировать участие органов проку ратуры в конституционном производстве. В частности, ст.52 Федерального конститу ционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«Участниками процесса в Конституционном Суде Российской Федерации считаются стороны, их представители. Генеральный прокурор Российской Феде рации, свидетели, эксперты, переводчики».

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическое значение ра боты состоит в дальнейшем развитии теории конституционного права, его мето дологических основ в области организации государственного устройства, в целях совершенствования правового обеспечения федерализма в Российской Федера ции в современных условиях. Положения и выводы, полученные в ходе диссер тационного исследования, могут служить основанием для совершенствования российского законодательства в сфере правового регулирования федерализма.

Они могут быть учтены в процессе планирования и реализации нормотворческой деятельности законодательных - федеральных и региональных органов власти Российской Федерации.

Работа может быть использована в правоприменительной деятельности, а также в процессе преподавания курсов конституционного права и прокурорского надзора.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты исследо вания докладывались и получили одобрение на международной научной конфе ренции профессорско-преподавательского состава и аспирантов кооперативных вузов государств-участников СНГ «Научный потенциал - кооперации», обсужда лись на второй и третьей научно-практических конференциях молодых ученых «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных органов в условиях административной и судебно-правовой реформ» в Научно-исследовательском ин ституте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной проку ратуре Российской Федерации в 2003-2005 гг.

Основное содержание и результаты исследования отражены в 5 печатных работах общим объемом 1,78 п.л., в том числе авторских - 1,71 п.л.

Разработанные в диссертации методологические подходы к оптимизации правового обеспечения федерализма и иные выводы и предложения используют ся в учебном процессе Московского университета потребительской кооперации по дисциплинам «Конституционное право» для студентов специальности «Юриспруденция» и «Региональная экономика» по программе послевузовского профессионального образования.

Структура диссертации определяется избранной методологией, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФЕДЕРАЛИЗМА 1.1. Теоретические аспекты федерализма как формы государствеиного устройства Слово «федерация» происходит от латинского слова «federatio», означаю щее «союз, объединение». Согласно Энциклопедическому юридическому слова рю' «федерация - это форма государственного устройства, представляющая со бой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью». Со ставляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно территориальное деление. Традиционно отличают федеративное государство от унитарного - единого государства, «внутри которого нет государственных обра зований, а административно-территориальные единицы не обладают политиче ской самостоятельностью»^ и от конфедерации, являющейся объединением само стоятельных государств, сотрудничающих в нескольких сферах действия, но со храняющих свой суверенитет и остающихся независимыми государствами.

У. Райкер предлагает свое определение федерации - «это государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована авто номия, по крайней мере, в одной сфере деятельности»^.

Автор исследования полагает, что такое определение федерации не являет ся полным, так как основано лишь на одном критерии — количестве уровней го сударственной власти, однако и с этой точки зрения можно предложить усовер шенствованный вариант подобного определения: федерации - это государство, имеющее как минимум два уровня управления одной и той же территорией... Та кое уточнение, на наш взгляд, вполне правомерно, так как сейчас все больше фе ' Румянцев О.Г., Додонов B.II.. Энциклопедический юридический словарь. - М.: ИНФРА-М, 1997.

^ Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М. : НОРМА-ИНФРА, 1998.

' W.H. Riker. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964. P. 11.

дераций становятся приверженцами трехуровневой модели, где третьим уровнем является местное самоуправление (Австрия, Швейцария, Бразилия).

Особенности федеративных отношений в рамках другого теоретического направления исследования объясняются через концепцию «участия» (X. Борель), согласно которой в основу положена идея государственного суверенитета цен тральной власти и право территорий участвовать в ее осуществлении на основе согласованной воли народа государства. Так, в рамках данной концепции суще ственным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь цен тральная власть - так как суверенным государством является федеративное госу дарство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юри дическом смысле слова. Они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства.

Ценность данных концепций очевидна, однако нельзя не отметить их огра ниченность. В теоретических выводах У. Райкера за основу берется лишь органи зационно-функциональное начало федерализма, а ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона - согласование воли для централизации власти.

Представляется, что наиболее фундаментальным является подход к пони манию природы федерального государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения).

Данная теория обосновывается, в частности, в работах В. Острома'. С этих пози ций, договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание фе деративных отношений, основа которых - согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути - самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на договоренности и самоуправлении, что со ответствует и историческому опыту создания федеративных образований. Осно ватели первого федеративного государства - Соединенных Штатов Америки, бы Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? - М.: Арена,1993.

ли конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии. В «Мэйфлау эрском соглашении» они взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов.

По нашему мнению, подобные идеи закладывались в основу первых феде раций и в Западной Европе. Более 700 лет назад был заключен «вечный» договор о союзе трех кантонов, положивший начало Швейцарской Конфедерации. Не мецко-говорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом «Ge nossenschaft», что означает «товариш,ество», скрепленное особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют Eidgenosse участник соглашения, товарищ, связанный клятвой.

Все первые федеративные государства, как и современные федерации, стремятся принимать за основополагающий - принцип достижения согласия.

Выделяют так же следующие принципы федерализма;

- наложения, означающий установление нового юридического и политиче ского строя над бывшим строем унитарных государств. Новое государство обла дает государственными признаками (например, полный суверенитет, верховенст во федеративного права, прямое действие Конституции и законодательства).

- самоуправления и самостоятельности субъектов федерации, осуществ ляемый в распределении власти, предметов ведения и полномочий, и проявляе мый в наличии у них таких государственных признаков, как Конституция, зако нодательство, государственная власть и символика.

- кооперации двух уровней в организации федерации: федерация и субъек ты объединяются в процедуре изменения федеральной Конституции или в орга низации исполнительной и судебной власти (например, двухпалатный парламент, где одна палата представляет интересы федеративных единств).

Специалистами также называются принципы субсидиарности или принцип государственного суверенитета высшего государства. Наряду с этим, Э.В. Таде восян' предлагает следующие признаки федерации: образование в результате объединения субъектов нового, единого государства с общими федеральными ор ганами, единой территорией и единым гражданством, сложность политико '|1 территориальной структуры (наличие двух и более субъектов), ограничение са мостоятельности субъектов правами и полномочиями, принадлежащими федера ции;

приоритет законодательства федерации в рамках предметов ее ведения (то есть исключительной и совместной компетенции). Он также выделил необяза тельные признаки федерации: добровольность образования, равноправие субъек тов, единство статусов субъектов и суверенитет субъектов.

Таким образом, единые по природе, федеративные государства имеют осо бенности с точки зрения модели, которая в значительной мере предопределяется спецификой способа возникновения государства. С этой точки зрения можно вы делить два типа федеративных государств: союзные и децентрализованные.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых го сударств в результате договора (соглашения) (США, СССР, ОАЭ);

децентрализо ванная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедера тивного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого свер ху (Индия, Канада, РСФСР), либо путем договора с составными частями государ ства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация).

Тип федерации определяют особенности модели федерализма как правово го режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию выделяют: делегированный и децентрализованный федерализм.

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентра лизованной федерации, когда центр «спускает» или «дарит» определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов.

С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсут ствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной вла сти, можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализо 'Тадевосян Э.В.О моделировании в теории федерализма и проблеме аеимметричных федераций // Государетво и Право. -1977.

^^ ванный. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрали зовать), а может и забрать (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допус кает, она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячей ками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления).

По мнению автора исследования, еще один значимый критерий типологи зации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особен ные черты - это однородность субъектов федерации с точки зрения их государст венно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выде лить три типа федерализма: симметричный, асимметричный и симметричный с элементами асимметрии. Здесь существует несколько точек зрения.

И.А. Умнова' считает, что идеальная федерация — это симметричное госу дарство, которое объединяет субъекты федерации, однородные по природе и рав ные по статусу, однако такого государства не существует. Федерация асиммет рична, когда Конституция закрепляет разнородность ее субъектов. Эта асиммет рия может быть ограниченной, если различие проявляется в правосубъектности однородных по природе и, следовательно, по названию субъектов федерации (на пример. Индийский союз);

или абсолютной, если государство состоит из разных по природе образований с разными правами и обязанностями (например, Танза ния). Кроме того, существуют симметричные федерации с элементами асиммет рии, когда субъекты однородны по природе и по статусу, но Конституция допус кает исключения, которые затрагивают отдельные элементы статуса.

Очевидно, что симметричная федерация с одинаковым статусом субъектов существует только в идеале. Асимметрия же может быть различной: федерация, в которую наряду с субъектами входят другие территориальные образования;

в ко торую входят неодинаковые по статусу субъекты и «скрытая асимметричная фе дерация», когда субъекты однопорядковые, но не равноправны в отношениях.

Существует мнение, что федерация может быть асимметричной в представитель стве или в разных полномочиях субъекта, которые зависят от географических, экономических и других условий, но в конституционном статусе федерация мо - №8. - С.58-68.

жет быть только симметричной, реализация специфики субъектов федерации не исключает их равноправия во взаимоотношениях с центром и асимметрия, кото рая возникает в результате заключения договоров с центром не изменяет симмет рию статуса субъектов, то есть конституционно-правовое равноправие^. Автор исследования с этой позицией не согласен, поскольку, по его мнению, при таких условиях речи о симметричности в конституционном статусе идти не может.

Что же касается России, В.Н. Лысенко^ объясняет невозможность суш,ест вования здесь симметричной федерации но причине ее базирования на двух принципах: национально-государственном и территориальном. Асимметрия су ществует не на уровне конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на уровне специфических особенностей, связанных с экономической, культурной, историко-национальной и географической особенностью.

По нашему мнению, асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма, с точки зре ния типа связей, является характер и степень взаимосвязанности субъектов феде ративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и коопера тивный. Теория дуалистического федерализма была обоснована А. Гамильтоном, Д. Мэдисоном и Д. Джеем и использовалась в качестве доктрины государствен ного строительства при разработке Конституции США 1787 г. Она рассматривала федерацию как сложное единое целое, в основе которого лежат двухуровневая структура государства и обоюдное невмешательство в сферу исключительных полномочий. Федеральный центр имеет минимально необходимые для управле ния страной полномочия, все остальное находится в компетенции субъектов фе дерации. Суть этой теории - разделение власти в государстве таким образом, что ' Ум1юва И.А.. Конституционные основы российского федерализма. - М.: Дело, 1998.

^ Вишняков В. Г. Конституционное регулирование федеративных отношений // Государство и Право. -1998. К«\2.

' Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеральных отношений) // Государство и Право.-1997. №8. - С.14-20.

бы оба уровня управления были независимы друг от друга и обладали самостоя тельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалисти ческого федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: су веренитет федерального образования и его членов.

Эпоха развития капиталистических отношений и начавшаяся в XIX в. ин дустриализация поставили перед теоретической мыслью новые проблемы. Идеи федерализма, сформулированные Ш.-Л. Монтескье, А. Гамильтоном и Д. Мэди соном, подверглись критической оценке Дж. Кларком, Т. Даем, Э. Коруином, ставших родоначальниками теории, сыгравшей определенную роль в генезисе федерализма: дуалистический федерализм, в результате своей эволюции, транс формировался в кооперативный, который стал доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса, суть которого заключалась в необходимости кооперации. При реализации этой модели, согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее частями, государственная воля дополняется механизмом постоянного согласова ния позиций при решении вопросов разделения власти и ответственности в теку ш,ем законодательстве. «Федеративное государство - отмечает П. Пернталер,- это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел»*.

Рассмотренные теории федерализма развивались в первой половине XX в., вплоть до конца 70-х годов, но развитие науки и практики федерализма давало новую информацию о факторах, которые не были учтены ранее, поэтому разра батывались новые подходы, способствующие лучшему пониманию того, почему прежние идеи часто не выдерживали проверки практикой.

В 1970-е гг. появились концепции «конкурентного федерализма», «федера тивного общества» и «технократического федерализма». Первая концепция об ращена к теме соревновательности субъектов: конкурентное начало, рассматри вается как одно из важнейших преимуществ федерации. Концепция «федератив Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии// Государство и право. - 1994. - №3. - С.123.

ного обш,ества», основными представителями которого являются Э. Баркер, У.

• Ливингстон, А. Лейпхарт, основана на идее первичности общества и вторичности его институтов: федеративным считается многосоставное общество с компактно проживающими обособленными сегментами. Технократический федерализм ^ поднимает проблему сращивания федеральной элиты с высшими представителя ми субъектов в рамках одного ведомства, что создает закрытые корпоративные взаимоотношения. Главный ее тезис - возращение к традиционным двухуровне вым отнощениям, усиление контроля над федеральными органами.

Концепция «нового федерализма» была введена в научный оборот админи страцией Президента США Р. Никсона. Основной ее идеей явилась необходи мость возвращения субъектам федерации полномочий, присвоенных, по мнению сторонников этой концепции, федеральным центром. Представляется, что кон цепция «нового федерализма» - лишь обновленный вариант теории прав штатов, поскольку развивает и использует основные положения последней.

В российской литературе все больше сторонников приобретает концепция о трехэлементной государственно-правовой структуре России. В основу этой теории положена германская государственно-правовая доктрина (поддерживае мая, в частности, Ф. Хекманном), утверждающая, что в связи с тем, что федера тивная форма государственного устройства в целом, и использующая принцип национальной автономии прежде всего, не может быть признана как наиболее стабильная, следует выделять три формы государственного устройства: этниче ское государство, унитарное государство и этнонлюралистическое государство.

Соответственно, в этноплюралистических государствах выделяются три элемента федеративной структуры. Так, первичными элементами в Российской Федерации выступают отдельные субъекты Федерации, которые определяются как государ ственные образования в составе федеративного государства, являющееся субъек том федеративных отношений'. Вторым звеном выступает сообщество субъектов Федерации - собственно Россия как государство. И третьим элементом является ' Лебедев Л.А. Статус субъекта Российской Федерации. (Основы концепции, конституционная модель, практика). - М.: ИГП РАН, система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функ ционированием на верхнем уровне государственной структуры, а пронизывает все государственные органы.

Теория трех элементов распространяется и на систему органов государст венной власти. Так, Президент Российской Федерации, будучи самостоятельным институтом власти, возглавляет единую систему исполнительной власти Россий ской Федерации, в которую входят президенты республик в составе РФ, а также главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания представляет интересы и региональные особенности субъектов Феде рации, олицетворяя тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напро тив, выражает общегосударственные интересы и тенденцию унитаризма.

Позитивность данной концепции состоит в том, что она позволяет в неко торой степени преодолеть изначальную нестабильность федеративной формы го сударственного устройства и придать ей большую степень прочности.

Анализируя теории федерализма, автор диссертации рассматривает воз можность применения положений отдельных теорий федерализма (дуалистиче ской, теории прав штатов, кооперативного федерализма, конкурентного федера лизма и др.) в России. Песмотря на то, что дуалистический федерализм представ ляет исторически первую цельную концепцию, в настоящее время практически не реализуется и, соответственно, нет оснований считать, что он может быть ак туальным для России.

В отличие от дуалистической теории, теория прав штатов включает в себя право выхода субъекта из состава союза, ратификацию федеральных законов и суверенитет субъектов. Однако Россия уже прошла этот путь, преодолев негатив ные тенденции в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов РФ (таких, как Татарстан и Чечня).

Кооперативная модель, предусматривающая партнерские отношения между федеральным центром и субъектами, частично уже используется в Росси Федера ции. Однако Россия здесь испытывает определенные трудности в силу противо речивости своей федеративной модели, характеризующейся реальной асиммет ричностыо, громоздкостью административной структуры из-за многочисленно сти и разнородности составляющих Федерацию субъектов. В ходе диссертацион ного исследования нами выявлены недостатки применения принципов коопера тивного федерализма и в других странах (в ФРГ, Австралийском союзе). Соглас но этой теории, единство всегда возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что, на практике может затруднить проведение реформ или, вообще, воспрепятствовать им. Кроме того, реализуемый в рамках кооперативного феде рализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициатив ность субъектов. На практике это уже привело к тому, что у субъектов реципиентов нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектов доноров нет стимулов к экономическому росту.

Попыткой теоретического объяснения устойчивой специфики российского федерализма явилась, созданная в конце 90-х гг. институциональная теория, со гласно которой общественная жизнь любой страны находится под воздействием, так называемой, институциональной матрицы, представляющей собой систему базовых институтов, регулирующих воспроизводство основных общественных подсистем - экономики, политики и идеологии. Носителем институтов рыночной экономики, федерализма и субсидиарности является институциональная матрица Y, а также противоположных черт - редистрибутивной экономики, унитарного политического устройства и коммунитарности - матрица X, присущих России.

Ноэтому, здесь доминируют институты унитарно-централизованного политиче ского устройства;

институты же федерализма являются комплементарными по отношению к ним и существуют лишь для их дополнения и поддержки. Таким образом, и автор с этим согласен, своеобразие отечественной модели выражается в преобладании, на основе устоявшихся традиций российской государственности, централистской направленности федеративного развития.

С точки зрения возможности изменения состава федерации выделяются гибкие и жесткие модели. Гибкая система предусматривает возможность струк турного изменения территориального устройства государства в зависимости от возникающих обстоятельств.

В настоящее время переходная модель в Российской Федерации представ ляет собой модель компромиссного характера, цель которой заключается в со хранении союза и стабилизации российского общества и государства. Эта модель Российской Федерации может быть охарактеризована следующими параметрами:

- национально-территориальный принцип формирования федеративного устройства России;

- фактическая «асимметричность», которая находит свое выражение даже в статьях Конституции Российской Федерации 1993 г.;

- неясность в разграничении предметов ведения и полномочий, позволяю щая как субъектам Российской Федерации, так и федеральному Центру тракто вать в необходимых случаях те или иные полномочия в свою пользу;

- конституционно-договорная практика регулирования федеративных от ношений;

- чрезмерьюе, с позиций управляемости, количество субъектов Федерации (89 субъектов), затрудняющих правовое регулирование и управление в России;

- ограниченно гибкая система реорганизации, предусматривающая воз можность реструктуризации только путем объединения граничащих между собой субъектов или включением в состав нового субъекта.

Многие ученые предлагают изменить те или иные параметры (например, заменить национально-территориальный принцип на территориальный или ук рупнить субъекты Федерации), что вполне представляется возможным в обозри мое время. Национально-территориальный принцип, призванный якобы учесть национальный фактор, что, естественно, формирует различия между субъектами (например, различия в системе государственных языков республик) в настоящий исторический момент уже явно себя изжил, так как федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти и использую щий национальный принцип государственного устройства оправдан лишь в слу чаях, если это обусловлено объективными факторами и, если при этом не нару шаются права и свободы человека, равноправие и самоопределение народов.

По мнению автора диссертации, по мере исчерпания возможностей разви Т Я действующей модели федерализма возникнет необходимость ее системного И совершенствования. Для этого должен быть выработан вариант новой теоретиче щ ской модели, поддерживаемый не только кооперативной теорией, но вбирающей в себя последние достижения теоретической мысли. Вполне возможен и переход к унитарному государству с элементами федерализма, поскольку такой вариант исторически ближе России. Не имея целью выработку детализированной модели государственного устройства России, нами была сделана попытка на основе про ведённого анализа определить некоторые ее концептуальные основы.

Нецентрализованная федерация, являясь в далёкой теоретической перспек тиве в принципе возможной для радикально меняющейся России, в обозримой ' перспективе не соответствует природе традиционной российской государствен ности. Максимально централистский характер необходим для российской модели федерализма, поскольку он адекватен характеру российских базовых институтов, что связано с особыми условиями развития государства, со всеми этапами его ты сячелетней истории. Хотя тенденции унитаризма и могут разрушить результаты десятилетнего строительства классической федеративной модели в России, пре одоление этой тенденции возможно лишь при необычайном стечении обстоя тельств, и, кроме того, возникает вопрос, стоит ли вообще этого бояться?

Обобщая результаты исследования федеративных теорий, нами делается вывод, что многие современные теории федерализма представляют собой не це лостные учения о федерации (каковым является, например, кооперативный феде рализм), а лишь концепции, разработанные или применительно к одному из эле '^ ментов федеративного устройства государства, или в качестве решения конкрет ной проблемы (как, например, технократический федерализм), и проблемы их классификации связаны с тем, что представители «новых» направлений часто просто используют взгляды и идеи своих предшественников. Очевидно, что меж ду теориями федерализма существуют определенные связи и преемственность.

Современные теории федерализма, в основном, также как и теория народ ного суверенитета Альтузиуса, раскрывают сущность федерализма через два ф ключевых понятия - «союз» и «договор», то есть формирование государства как в И В теории народного суверенитета, так и в большинстве новых теорий, представ ляет собой процесс объединения, поступательно распространяющийся на все уровни социально-политической организации: союз индивидов, добровольно объединенных в семьи и корпорации, образует обш;

ину, союз общин - провин цию, а союз провинций и городов - государство, например, подобные взгляды прослеживаются и у представителей теорий социального федерализма: процесс объединения на основе единого принципа союза, поступательно распространяю щийся на все уровни социально-политической организации.

В российской истории реформы редко проводились последовательно и до водились до конца, поэтому, как считает автор исследования, государственное строительство в России не завершено и это негативно сказывается на эффектив ности государственной власти. Однако в незавершенности процесса федерализа ции есть и определенные преимущества, поскольку можно реализовать опти мальную для российских условий модель государственного устройства. Для этого необходимо, в первую очередь, разработать теоретическую базу российского фе дерализма, затем создать концепцию дальнейшего стратегического развития Рос сии в государственном строительстве, которая должна соответствовать природе отечественного общества и государственным традициям страны.

Исследование позволило отметить и основные наметившиеся тенденции дальнейшего совершенствования федеративной формы государственного устрой ства, а именно: замену национально-территориального принципа на территори альный;

укрупнение существующих субъектов РФ;

укрепление государственной вертикали власти;

четкое законодательное регулирование разграничения полно мочий между федеральным центром и субъектами РФ;

конституционный харак тер федеративных отношений;

конституционно закрепленное положение о не возможности выхода субъекта из состава Российской Федерации.

1.2. Историко-правовые аспекты развития российского федерализма Говоря о зарождении российского федерализма, в классическом понимании этого слова, диссертант считает необходимым затронуть глобальные историче ские события, предшествующие данному периоду, и отметить важнейшие момен ты, которые наглядно иллюстрируют быструю смену государственного строя, пе реход к совершенно иной форме правления и государственного устройства.

Эволюция федерализма имеет многовековую историю, а конституционно правовое установление его принципов - около двух столетий. Элементы федера ции проявились еще в древнем обществе.

Ясно, что сам федерализм является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов, хотя существует мнение, подвергающее критике такой под ход. С позиции Л.М. Карапетяна, единственной «моделью» федерализма, являет ся федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенности федерации, но никак не федерализма'. На наш взгляд, отказ от исследования федерализма на основе выделения его различных моделей вряд ли оправдан. Автор исследования является сторонником научных школ, признающих актуальность исследования федерализма на основе анализа различных его моделей.

Итак, существуют следующие подвиды федерализма: федерация - предпо лагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата кото рого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право на само управление и на соучастие в общем управлении (США и Швейцария);

конфеде рация (confederation) - была общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При нем объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохра няют свой суверенитет и законодательные полномочия (Ахейский союз. Евро пейский Союз);

федератизм (federacy) - асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. Осно вой союза является сохранение федерированным государством широкой автоно мии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образо ванием (США - Пуэрто-Рико и Гуам);


ассоциированная государственность (associated statehood) - сходен с описанным выше в той же степени, в какой кон федерация сходна с федерацией (США - Федерированные Штаты Микронезии).

Помимо названных, есть и квазифедеративные формы: унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

лиги (Ассоциация госу дарств Юго-Восточной Азии);

кондоминиумы (Андорра под совместным протек торатом Франции и Урхельского епископа (Испания));

конституциональная ре гионализация (Италия) и конституциональное самоуправление (Япония).

Исследованиями установлено, что российский федерализм, исходя из пози ций многообразия его моделей, имеет не менее богатую и своеобразную истори ческую традицию. В этой связи вызывают недоумение позиции разработчиков различных схем государственного устройства России, которые, пренебрегая ею, стремятся опираться в основном на иностранный опыт. Р1деи же федерализма и регионального самоуправления присутствуют в России всю ее историю. Можно утверждать, что и будущее страны определится не столько настоящим, сколько прошлым, исходя из богатейшего опыта.

Среди основных факторов, которые влияли и влияют на создание уникаль ной системы власти в России, можно выделить: географический и демографиче ский факторы - огромные масштабы и расстояния;

большие площади малонасе ленных территорий при перенаселенности центров;

климатические и ресурсно сырьевые различия;

геополитический фактор - положение России между сло жившимися европейскими и азиатскими цивилизациями;

полиэтнический фактор - традиционная многонациональность населения;

экономический - существование различных экономических укладов в жизни народов и регионов, региональное разделение труда.

Элементы федерализма имели место во всем процессе становления и разви тия России. Люди не владели современной терминологией,' не давали определе ний, но фактически использовали их в целях создания государства.

' См. Карапетян Л.М. К вопросу о «моделях» федерализма (критический обзор некоторых публикаций //Государство и право.

М., 1993.С.67-68.

^ См.: Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.

Летописное начало формирования российской государственности относит ся к IX в., когда два крупнейших политических центра. Киевский и Новгород Ф^ ский, объединились в результате захвата князем Олегом в 882 г. Киева. Впослед ствии он смог присоединить к объединенному Новгородско-Киевскому государ ству и ряд других княжеств, причем некоторые входили в его состав доброволь но. Как пишет В.О. Ключевский': «В дружине киевского князя мы находим рядом с туземцами и обрусевшими потомками варягов, тюрков, берендеев, половцев, хазар, даже евреев, угров, ляхов, литву и чудь». «Киевская Русь стала своеобраз ной конфедерацией племен.»^.

Считается, что процесс собирания русских земель был завершен ко време Щ ни правления Ивана Грозного. История показывает, что этот процесс не всегда сопровождался вооруженной борьбой, но хотя некоторые элементы федерализма и присутствовали, но тенденция развивалась к унитаризму. В первую очередь этого требовали внешние условия, поскольку только единое государство могло противостоять сильному внешнему противнику"'.

К середине XVI в. Россия присоединяет к себе Казанское и Астраханское ханства, начинается присоединение Сибири. Причем инородцы, принявшие рос сийское подданство, имели суш,ественные льготы по налогам по сравнению с ос новным населением.

Объединение земель западней Москвы также происходило традиционным образом. Сочетались оба снособа: и заключение договоров,, и вооруженная сила.

Украина вошла в состав России мирно. В 1654 г., когда в Переславле на плош,ади ^' открылась Рада, Гетман произнес речь, в которой призвал народ Припять решение о воссоединении Украины с Россией. Затем старшины, обходя круг, спрашивали у присутствуюп;

их: «Все ли тако соизволяете?» В ответ раздавалось: «Все едино душно... чтоб если вовеки вей едино были»."* Протекторат России сказывался бла готворно, так как малые территории не могли существовать самостоятельно. В «Прошении Курляндского рыцарства и земства о принятии Курляпдии под по ' Ключевский В.О. Лекции по русской истории. - М., 1998.

J Исаев И.А. История государства и права России. - М., 1993.

Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Россия, в чем суть твоего бытия? - М., 1994.

* Воссоединспие Украины с Россией. Документы и материалы в трех томах. - М., 1953.

кровительство России» записано: «Нам яко весьма малой области, невозможно самим собою независимо и без покрова высшей державы существовать... то нату ральным образом долженствовали восчувствовать необходимости покориться вновь верховной власти сей высшей державе»'.

Далее формирование России продолжил Петр I. В России установилась аб солютная монархия, хотя на территории Средней Азии, вошедшей в ее состав, за Бухарским эмиратом и Хивинским ханством сохранились атрибуты самостоя тельных государств, находившихся под протекторатом России.

Финляндия была присоединена к России в 1809 г. в результате русско шведской войны. Она имела особый правовой статус, пользовалось автономией, и руководствовалась собственной конституцией, утвержденной императором. Имея титул великого князя финляндского, император стоял во главе исполнительной и судебной власти, а законодательным органом был сейм.

Королевство Польское, также имело особый статус в России, как и Фин ляндия, управлялось на основе своей конституции и имело собственную армию, вплоть до 1831 г.. Таким образом, к началу XX в. территория Империи в целом сложилась и составляла 22 млн. км^. В стране проживало 130 млн. человек, более 150 национальностей. Россия представляла собой крайне сложное и уникальное государственное образование'.

Краткий анализ исторического процесса формирования российской госу дарственности позволяет сделать вывод о том, что она в основном строилась на договорных началах, а не на насильственном захвате. В подтверждение этого можно привести ряд документов, например. Послание армянских патриархов Исайи и Персеса императору Петру I с просьбой принять армянский народ под покровительство России, письмо грузинского князя Шеншии В.П. Шереметеву с сообщением о желании его народа быть под покровительством России.

Па протяжении тысячи лет народ России создал в жесточайших условиях огромное государство. Из 538 лет, прошедших со времени Куликовской битвы до Брест-Литовского мира, Россия провела в войнах 334 года, то есть из каждых ' Под стягом России - М., 1992.

трех лет, два года проведено в войнах? Все это требовало,"внутренней сплочен ности, единства центральной власти и «земель». Какова же была в этот период внутренняя политическая система, которая позволила не только в несколько раз увеличить размеры державы, эффективно управлять ею, но и выиграть практиче ски все войны? Ответ можно найти, обратившись к земской традиции Руси, Прообраз будущих Земских соборов был создан великим князем Всеволо дом III еще 1211 г., на 54 года раньше созыва английского парламента.

Исследование показывает, что в эту эпоху в России была широко представ лена демократическая составляющая власти. На ее базе строилось самоуправле ние, причем и верховная власть также была напрямую связана с демократически ми институтами. Из семи законных царей, трое (Борис Годунов, Василий Шуй ский и Михаил Романов) были избраны на Земских соборах.

Разрушителем этой сложившейся системы демократического самоуправле ния стал Петр I. Тем не менее, в ходе реформ Александра II была предпринята попытка восстановить земство. Паряду с этим в конце XIX - начале XX вв. начи нают преобладать тенденции унитаризма, нарушаются традиции уважения обы чаев и религий народов России, проводится административная реформа, унифи цирующая систему управления. В частности, были ликвидированы бурятские степные думы, законодательно закрепленные в 1822 г. «Уставом об управлении инородцев», разработанным М.М.Сперанским^ Изменение отношения к национальной и культурной автономии обуслови ло усиление движения некоторых народов за право на самоуправление. Паиболее ярко это проявилось во время первой русской революции 1905-1907 гг.

Реформы земского и городского самоуправления 1860-1870 гг. хотя и ос лабляли жесткую государственно-административную централизацию в области местного хозяйства, экономики и социальной сферы, однако за ними не последо вало углубление местного самоуправления и они остались незавершенными.

' Брокгауз Ф.А., Эфрон И.А. Энциклопедический словарь. Россия. - Л., ' Гумилев Л.И. Древняя Русь и Великая степь. - М.: Институт ДИ-ДИК, 1997.

' Елаев А.А. Бурятия: путь к автономии и государственности. - М., 1994.

Революция 1905 г. вынудила власть созвать выборное представительство Думу, но ее учреждение не было дополнено реорганизацией местного самоуправ ления, введением автономий, и идеи регионального самоуправления были вос приняты и трансформированы идеологами революционных течений (В.К.Винниченко, П.А. Кропоткин, В.И. Ленин, В.М. Чернов, С.Г. Шаумян).

Отметим, что вплоть до начала XX в. достаточно сильны традиции само державного правления. Так, П.П. Пестель был противником федерализма и счи тал, что «всех жителей, населявших губернии Витебскую, Могилевскую, Черни говскую, Полтавскую, Курскую и Волынскую, истинными россиянами почи тать;

все племена (населяющие Россию) должны быть слиты в один народ».' Та ким образом, незаинтересованность ведущих политических сил в модернизации отношений «центр-регионы», отрыв реформ в экономике от политических, на ционально-государственных и социальных преобразований привели к утрате эво люционистами приоритета в их осуществлении и стали проводиться в жизнь не эволюционным, а революционным путем.


После февральской революции перед Временным правительством встал ряд серьезных проблем, и одной из важнейших была — национальная, проявившаяся в Финляндии, на Украине и в Прибалтике, где местная буржуазия высказывалась за национальное самоопределение. В связи с этим вносились различные предложе ния в поддержку идеи автономий. В частности, за автономию высказался I Съезд безземельных крестьян Латвии. Это заставило Временное правительство обра титься к вопросу о формах государственного устройства и предпринять ряд мер в целях решения национальных проблем. Так был принят «Акт об утверждении Конституции Великого княжества Финляндского». Закон не предусматривал су веренитета Финляндии, а ограничивался культурной автономией и обещанием расширить права сейма в отношении суда, доходов и расходов казны. В отноше нии Польши обсуждался вопрос о независимом государстве при условии свобод ного военного союза с Россией. Были сделаны некоторые уступки буржуазии других национальных окраин России, в частности, учреждена административная ' См. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000, с. 124.

автономия, появление которой сыграло большую роль в процессе формирования новой российской государственности. В России стали формироваться новые формы государственности, ставшие предысторией создания ряда советских госу дарственных образований.

Октябрьская социалистическая революция установила в России тип власти, именовавшийся в политической истории страны диктатурой пролетариата. По ор ганизационной форме государство, в соответствии с идеями В.И. Ленина, было объявлено Республикой Советов. Переход всей полноты власти в руки рабочего класса и беднейшего крестьянства, в руки Советов, закрепил II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов, принявший 7 ноября 1917 г. обраш;

ение «Рабочим, солдатам и крестьянам!» в котором, в частности, говорилось об обес печении всем нациям России подлинного права на самоопределение. Было объяв лено о Российской советской республике, имелось в виду унитарное государство.

По мнению В.И. Ленина, «пока и поскольку разные нации составляют единое го сударство, марксисты ни в коем случае не будут проповедовать ни федеративного принципа, ни децентрализации. Централизованное крупное государство есть гро мадный исторический шаг вперед от средневековой раздробленности к будуш;

ему социалистическому единству всего мира»'. Почти до февральской революции В.И. Ленин не признавал допустимости федерации в России, опираясь на точку зрения К. Маркса и Ф. Энгельса, которые считали ее переходной формой к един ству государственной власти, полагая, что федерация представляет собой насиль ственное объединение в союзное государство, которое обладает экономическим и политическим превосходством, что порождает неравноправие субъектов.

Однако уже в 1918 г., столкнувшись с опасностью распада государства, большевики пришли к возможпости сохранения его целостности лишь на федера тивных основах, что выступало способом решения национального вопроса.

Главным актом, определяющим принципы российского федерализма, стала «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» (далее Декларация), принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов ' Ленин В.И. Полн. собр. соч., т.24, с. января 1918 г., провозглашавшая первое советское федеративное государство Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику (РСФСР) - свободный и добровольный союз свободных наций, возникший в результате ис пользования права народов на самоопределение.

Можно выделить основные принципы советского федерализма: создание федерации на основе Советов при руководяш,ей роли Коммунистической партии;

добровольность объединения на основе национального и национально территориального принципа;

равноправие и демократический централизм.

В исследовании нами рассмотрены законодательство СССР как федерации, и РСФСР как субъекта федерации, а на ее примере всех остальных субъектов.

А) Становление РСФСР В период с октября 1917 г. до лета 1918 г. Россия не являлась федерацией, однако постепенно закрепляются указанные принципы федерализма, возникают независимые и автономные советские республики. На II Всероссийском съезде Советов Россия провозглашена как унитарное государство, но уже на III съезде (25 января 1918 г.) были приняты Декларация (в которой РСФСР объявлена фе дерацией, фактически являлась унитарной), резолюция о политике Совета народ ных Комиссаров по национальному вопросу и о федеральных учреждениях, кото рая стала основой будущей Конституции, повторила некоторые принципы, уста новленные ранее, (например, принцип добровольного союза), и устаьювила прин ципы организации федеральных и местных учреждений, зафиксировала структу ру высших органов власти и форму связи между ними, определила компетенцию РСФСР и автономий, но вопрос о природе субъектов федерации пока не решался.

Резолюция о политике Совета Народных Комиссаров содержала принцип самоопределения и свободного объединения народов, а также становления госу дарства на федеральных началах. Однако III съезд оставил открытым важный во прос о форме объединения народов: будут ли в РСФСР объединены только авто номные образования или также суверенные союзные республики?

Первая Конституция РСФСР' была принята V Всероссийским съездом Co ветов 10 июля 1918 г. Она включала в себя Декларацию и носледовательно при знавала нринцины федерации: свободное и добровольное объединение субъектов федерации, равноправие, самостоятельность субъектов, недопустимость преиму ществ по национальному признаку, угнетения или ограничения прав националь ных меньшинств. Она закрепляла национально-территориальный принцип строи тельства федерации, который на данном этапе решил ряд политических задач, и стал основой понятия «этнического федерализма»^. В ст. 11 Конституции преду сматривалась возможность создания автономных областей, природа которых в редакции ст. 11 не ясна, некоторые авторы считают^, что это административно территориальные образования, другие, что автономные республики.

После принятия Конституции 1918 г. идет процесс «автономизации»

РСФСР, начавшийся с создания республик в Средней Азии и на Северном Кавка зе, например, образование Терской АССР в марте 1918 г., автономной Башкирии в 1919 г. (закрепленной в мае декретом ВЦИК и СПК') и Татарской АССР в мае 1920 г.. Эти первые автономии создавались хаотично, границы совнадали с быв шими административными образованиями и не учитывали ни национальных осо бенностей, ни провозглашенного права на самоопределение. По все же республи кам были предоставлены большие права, они могли образовываться как респуб лики в составе РСФСР без признания со стороны центральной власти, вводить свои денежные знаки и самостоятельно управлять промышленностью и другими сферами жизни.

Другими формами автономии, появившимися в 20-е годы, были трудовые коммуны (например. Карельская - июнь 1920 г.), просуществовавшие недолго и автономные области, оказавшиеся более устойчивыми (Чувашская, июнь 1920 г..

Калмыцкого народа - ноябрь 1920 г.). К концу 1922 г. исчезает коммуна, но по является край, отличаюш,ийся от области тем, что в него могут входить автоном ные образования, с сохранением неприкосновенности прав.

'СУ. 1918. №51. Ст. 582.

^ Тадевосян Э.В.. Современный федерализм: теория, история и современность. История СССР. X» 6. 1991. - С.50.

' Абдулатинов Р.Г Федерализм в истории России. :в 3 книгах / Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. - М.: Республи ка, 1992-1993.

Конституция 1925 г?, также исходившая из положений Декларации, но не включающая ее в себя, отличалась от предыдущей по структуре, отражающей но вый период строительства федерализма. Главное изменение состояло во вхожде нии РСФСР в СССР (ст.ст.3,19). Большое внимание уделялось национально государственному строительству, и специальная глава посвящалась автономным республикам и областям в составе РСФСР, была создана новая форма автономии:

национальный округ, появилось понятие субъектов;

в гл.4 определялся их статус и полномочия в отношениях между собой. Конституция утверждала полное рав ноправие национальных меньшинств, право наций на выделение в автономные республики и области, право обучаться на родном языке.

В этот период происходит ряд территориальных преобразований субъектов, например, преобразование Чувашской автономной области в Чувашскую АССР 21 апреля 1925 г., переименование Киргизской автономной республики в Казах скую 15 июня 1925 г., преобразование Черкесского национального округа и Се веро-Кавказского края в Черкесскую автономную область 30 апреля 1928 г., что было связано с внутренними процессами, происходящими в стране.

Третью Конституцию 1937 г.^ называют «конституцией построенного со циализма», и помимо прочего она закрепила изменения в национально государственном устройстве, это касалось образования новой формы автономии (национального округа) и преобразования автономных республик в автономные области или в союзные республики.

До принятия следующей Конституции национальные отношения продол жают развиваться, закрепляется юридическое и, в определенной мере, фактиче ское равенство наций и народностей. Однако нельзя забывать о том, что в этот период целые народы были переселены способами, идущими явно в разрез с за коном, например, чеченцы, крымские татары, поволжские немцы и калмыки.

По нашему мнению, главную причину и необходимость разработки новой Конституции следует связать с существенным изменением политического режи ' ВЦИК: Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет;

СНК: Совет Народных Комиссаров, Семидеркин П.А., Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1925 г. // Сов. гос-во и право. -1976.- Ка 1.

' Известия ЦИК СССР и ПЦИК от 22 января 1937 г. - № ма в стране. Конституция 1978 г.' отражала этап «развитого социализма», то есть переход от диктатуры пролетариата к общенародному государству.

Б) Образование СССР Одновременно с РСФСР появляются другие советские социалистические республики, например, Украина в 1917 г., Эстония, Литва, Латвия и Белоруссия (декабрь 1918 г.), Азербайджан и др.. Вначале это самостоятельные государства, впоследствии, во время гражданской войны, установившие военно-политический союз между собой (Россия, Украина, Латвия, Литва, Белоруссия, Крым), закреп ленный в декрете ВЦИК от 1 июня 1919 г. «Об объединении советских респуб лик». После войны республики стремятся к экономическому союзу, подписывают договоры между собой и с РСФСР, например, союзный рабрче-крестьянский до говор между РСФСР и Украинской ССР от 29 декабря 1920 г., соглашение между РСФСР и ССР Грузии по финансовым вопросам от 21 мая 1921 г., соглашение между РСФСР и Азербайджанской, Армянской и Грузинской ССР об объедине нии управления почтой, телеграфом и радиотелеграфом от 24 мая 1922 г.

С 1918 г. по 1921 г., по нашему мнению, существовала конфедерация со ветских республик, центром которой была РСФСР, высшие органы власти РСФСР фактически выполняли функции общефедеральных органов, что под твердило соглашение от 22 февраля 1922 г. «О передаче РСФСР представитель ства советских республик на общеевропейской экономической конференции».

Осуществлялась постепенная федерализация - ликвидировались таможенные гра ницы между республиками, устанавливалось совместное финансирование проек тов и общего бюджета, но вопрос полного перехода до конца решен не был.

И.В. Сталин защищал концепцию «автономизации» - республики (Украина, Белоруссия, Грузия, Армения, Азербайджан) входят в состав РСФСР как автоно мии и сохраняют свои органы в качестве федеральных, суверенитет принадлежит государству в целом, а субъекты не суверенны. Позиция В.И. Ленина заключа лась в сочетании суверенитетов, нахождении федеральных органов власти над республиканскими, равноправии субъектов, что и принимается за основу.

' Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978 г. - № 15. Ст. В ходе диссертационного исследования нами отмечено, что в СССР РСФСР вошла как целое государство, а не как объединение автономных республик, что обеспечило сохранение и укрепление экономических и культурных связей между автономными республиками и другими ее частями.

В декабре 1922 г. Всероссийский съезд Советов принял Постановление об образовании СССР, сформулировав следующее: «В основу объединения ноло жить принцины добровольности и равноправия республик с сохранением за каж дой права выхода из Союза», а 30 декабря 1922 г. I съездом Советов СССР при нимается Декларация об образовании СССР и договор об образовании СССР.

Конституция СССР 1924 г. включала в себя оба документа и устанавливала сле дующие принципы: многонациональное государство на основе добровольности, право выхода из союза и невозможность изменения территории реснублики без ее согласия;

равноправие народов и свобода их национального развития;

единст во общественного и государственного строя;

сочетание суверенитета СССР и республик. Однако нраво выхода из союза и неприкосновенность территории не соблюдались, например, Украина объявила свою независимость в декабре 1917 г., а осенью 1919 г. советская власть на Украине была вновь восстановлена.

Конституция СССР 1936 г.' расширила компетенцию союзных республик, особенно в области административно-территориального устройства, нанример, республика получила право образовывать новые области и края (Закон «Об отне сении к ведению союзных республик разрешения вонросов областного, краевого, административно-территориального устройства» от И февраля 1957 г.), было расширено представительство республик в государственных органах СССР.

Конституция СССР 1977 г.^ закрепила национально-государственное уст ройство СССР и установила новые права: по ст.76 союзные республики имеют свои собственные конституции, соответствующие конституции СССР и учиты вающие особенности реснублнк, а в Конституции 1936 г. говорилось о «нолном соответствии». Впервые введепы две главы, посвященные нравовому ноложению ' Образование и развитие Союза Советских Социалистических республик (в документах)/ Сост. Н.Т. Савенков - М.: Юрид.

лит., 1973.-С. 454-468.

^ Ведомости Верховного Совета СССР. - 1977. - № 41. Ст. 617.

автономий, определен их статус, основные права, состав и порядок участия в ре шении государственных вопросов, четко сформулирован один из принципов со ветской федерации: прочное государстве}шое единство советского народа.

Остановимся подробней на правовом положении субъектов СССР.

Существуют споры по поводу определения «субъекты советской федера ции». Одна из позиций заключается в том, что субъектами являлись только союз ные и автономные республики, так как автономные области и округа вступали в отношения с федеральными органами власти через края или области, однако, со гласно Конституции 1924 г. автономные области имели право непосредственно контактировать с федеральными органами по вопросам своей компетенции, по этому их можно считать субъектами, другая* - что только национальные округа являлись субъектами. Также есть мнение, что не только автономии, но и все ад министративно-территориальные единицы являлись субъектами федерации.

Автор исследования считает, что субъектами советской федерации явля лись союзные республики, автономные республики, автономные области и на циональные округа в РСФСР, которые отличались от административно территориальных единиц союзных республик.

Согласно Конституции СССР союзная республика - это «советское социа листическое суверенное и вместе с тем, национальное государство, добровольно объединяющееся в целях осуществления взаимопомощи в области экономики, политики и обороны с другими равноправпыми союзными республиками в одно федеративное государство СССР»^.

По мнению диссертанта, у республики преобладают государственные при знаки: конституция;

высшие органы государственной власти (в том числе Совет Национальностей);

право свободного выхода из Союза;

неприкосновенность тер ритории, право приема в гражданство, право вступать в отношения с иностран ными государствами и участвовать в международных организациях;

установле ние краевого, областного и административного деления.

' Лепешкин А.Е. Советская Федерация. - М.: Юридическая литература, 1977.

^ Советское государственное право.: Учебник/под ред. С.С. Кравчука. - М.: Юридическая литература, 1985.

Автономная республика - это «советское национальное государство, вхо дящее в состав союзной республики и осуществляющее государственную власть вне пределов компетенций СССР и союзной республики "на автономных нача лах»', это высшая форма советской автономии. В СССР было 20 автономных республик, 16 из них находились в РСФСР.

В ходе диссертационного исследования установлено, что автономные рес публики также обладали некоторыми признаками государства: наличие консти туции;

территории, которая не могла быть изменена без ее согласия;

собственное гражданство (хотя каждый гражданин автономной республики являлся одновре менно гражданином союзной республики и СССР, а автономия не имела права приема в свое гражданство, что говорило скорее о символичности автономного гражданства);

полномочия в области государственного, хозяйственного, соци ально-культурного строительства и обеспечении правопорядка;

право преобразо вания в союзные республики (например, Киргизия, Казахстан) и перехода из со става РСФСР в состав другой республики (например, в 1936 г.. Каракалпакская АССР перешла в состав Узбекской ССР);

наличие герба, флага и столицы.

Однако автономные республики все же не были государствами, так как ав тономия не предполагала государственную самостоятельность;

республика не имела права выхода из состава СССР;

пределы ее государственной власти были ограничены союзной республикой;

не осуществляла внешние функции, которые свойственны государству;

не решала ряд вопросов, касаюыдихся приема в граж данство, амнистии и помилования в отношении своих граждан.

Автономная область - область, отличающаяся особенностями быта и на ционального состава населения, пользующаяся административно-политической автономией и входящая в союзную республику непосредственно или через края.

Распространенная форма автономии нерусского народа, отличавшаяся от адми нистративной области и однозначно не государственное образование. В СССР их было 8, 5 из которых находились в составе РСФСР (Адыгейская, Горно Алтайская, Еврейская, Карачаево-Черкесская и Хакасская). Правовой статус об ' Там же. - С.277.

ласти был установлен в декрете ВЦРЖ и СНК РСФСР 24 июня 1920 г. «Об авто номной Чувашской области», затем добавлена специальная глава в Конституции РСФСР и союзных республик об автономных областях и автономных округах.

Нами определены основные положения статуса автономной области:

- самостоятельно разрабатывала и принимала Положение о своем статусе;

- территория и наименование не могли быть изменены без ее согласия;

- определяла свои границы, районное и внутриобластное деление;

- представительство в высших органах власти СССР и союзной республики;

- имела право взаимодействовать с органами государственной власти и управления РСФСР, как через краевые оргапы, так и непосредственпо;

- акты, принимаемые Советом автономной области РСФСР не могли быть изменены Советом депутатов трудящихся края, в составе которого находится об ласть, их вправе был отменить лишь Президиум Верховного Совета РСФСР (п.«д» ст.ЗЗ), акты, принятые исполнительными комитетами Советов депутатов, могли быть изменены лишь Советом Министров союзной республики;

- большая законодательная самостоятельность в вопросах хозяйственного и социально-культурного строительства;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.