авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Горохова, Светлана Сергеевна Правовое обеспечение федерализма в современной России ...»

-- [ Страница 2 ] --

-государственные органы, учреждения и организации действовали как на русском языке, так и на языке народа, давшего имя автономной области.

Особенность статуса автономной области состояла в том, что основные по ложения формировались совместно с союзной республикой, в составе которой она находится.

Автономный или национальный округ - «национальное территориальное образование, отличающееся особенностями быта и национального состава насе ления, входящее в состав края или области и являющееся одним из видов адми нистративно-политической формы советской автономии»'. В автономные округа объединились малые народности Севера и Дальнего Востока, обладавшие огром ной территорией и небольшой численностью населения. В РСФСР входило округов: Агинско-Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий и другие.

т ' Лепешкин А.Е. Советская Федерация. - М.: Юридическая литература, 1977.

большинство из которых были созданы Постановлением Президиума ВЦИК «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народно стей Севера» от 10 декабря 1930 г.

Правовой статус округа включал в себя следующие положения:

- представительство в Совете Пациональностей и в высших органах власти;

- право избрания Советов депутатов национального округа;

- союзная республика определяла правовое положение округа, а краевой (об ластной) Совет контролировал деятельность его органов;

-государственные органы и учреждения автономного округа пользовались русским языком и языками народностей, населяюш;

их этот округ.

По своей сути, взаимоотношения округов с краем и областью не отлича лись от отношений между административно-территориальными единицами.

РСФСР состояла из 8 автономных республик, 5 областей и 10 округов субъектов РСФСР, что соответствовало устройству и других союзных республик, исключая наличие в РСФСР национальных округов. Юридическая природа РСФСР имеет противоречивый характер, и в литературе нет единой точки зрения по этому вопросу. Некоторые авторы (Б.Д. Плетнев, Н.П. Фиолетов и др.) счита ют, что РСФСР не являлась федерацией, другие (И.А. Ким, А.П. Лепешкин) пола гают, что РСФСР - федерация, но не союзное государство в смысле «союзное го сударство, как субъект СССР». Автор данного исследования придерживается мнения о федеративной природе РСФСР.

A.M. Халилов так описывает признаки федерализма в РСФСР'. «Ее состав ные части - автономные республики являются государствами и обладают сле дующими признаками: опи представлены в составе Президиума ВС РСФСР, (ст.31 Конституции РСФСР), у каждой автономной республики есть своя консти туция и законодательство. Автономные республики, как и государство в целом, имеют свою территорию, свои высшие органы государственной власти и управ ления, свое гражданство». Таким образом, РСФСР - это федеративное государст во, однако само понятие «федеративная» в ее названии не является законодатель ' Халилов A.M. РСФСР. Социалистическое федеративное государство. - Казань.: Изд-во Казанского университета, 1967.

Н М закреплением федеративной природы и его можно истолковать как союзная Ы республика - субъект СССР. Есть и другие особенности. РСФСР - это федерация в составе другой федерации - СССР, автономные республики не образуют всю федерацию в целом, а состоят в ней, наряду с административными единицами, и не обладают суверенитетом;

в составе верховных органов РСФСР нет второй па латы, в которой состояли бы члены федерации, а их интересы представлены только депутатами ВС;

собственное законодательство у субъектов отсутствует.

Очевидно, что РСФСР, как и СССР, была во многом формальной федера цией, хотя нельзя не сказать о достаточной стабильности государства в целом.

Тем не менее, видимо именно в этот период закладываются и нарастают противо речия, приведшие впоследствии к изменениям в политике и государственном устройстве России. В 90-е годы приобрел остроту вопрос о демократии, обеспе чении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок су ществующей в стране системы. Начался этап развития страны, который получил название «перестройка». Характерно, что реформаторы не отказались от социа листической идеи, и речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократиче ского «социализма с человеческим лицом».

С учреждением поста Президента предусматривалось создание под его ру ководством Совета Федерации и Президентского Совета. Вносились соответст вующие коррективы в полномочия других государственных органов, например, возможность обращения Президента в Комитет Конституционного Надзора, в том числе и для оценки конституционной законности актов союзных республик.

Весной 1990 г. многие республики заявили о необходимости расширения своих прав и усиления самостоятельности. Это привело к появлению ряда союз ных законов и отразилось на их содержании. Заметим, что в это время в респуб ликах возникали общественные движения, среди которых и националистические, настроенные против СССР. 2 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принял За кон «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равнопра вие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР». Ус танавливаются меры уголовной и административной ответственности за подоб ные призывы и действия.

3 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР», 10 апреля 1990 г. - Закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных рес публик». Расширилась самостоятельность республик, автономий и территориаль ных единиц в сфере экономики. Теперь они могли обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоре чащих их интересам. Отметим, что не только союзные республики объявили о своих претензиях на самостоятельность, но и автономные республики начали на стаивать на уравнении своих прав с союзными. Центр вынужден был с этим счи таться, получая в лице автономных республик сторонников для урегулирования отношений с союзными республиками. В результате, в Законе от 10 апреля г. все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности были закреплены для союзных и автономных республик одинаково.

26 апреля 1990 г. Верховный Совет принял Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», где союзные респуб лики определялись как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР, а автономные - как государства, «являющиеся субъектами федерации Союза ССР», однако в Законе сказано, что автономные республики входят в со став союзных, что породило позже много вопросов. Согласно этому Закону, в об ласти экономического и социально-культурного строительства автономная рес публика имеет те же права, что и союзная, за исключением тех, которые по со глашению между ними относятся к ведению союзной республики. В Закопе под черкивалась обязательность исполнения актов СССР на всей его территории. Од нако закреплялось также, что законы и другие акты органов СССР издаются лишь в пределах полномочий Союза и не должны нарушать права союзных и автоном ных республик. Республика могла опротестовать акт Правительства СССР, нару шающий права республики, в Верховный Совет СССР, а также приостановить действие на своей территории актов союзных министерств и ведомств до разре шения снора в Верховном Совете СССР или Совете Министров СССР.

Важно отметить, что 12 июня 1990 г. принимается «Декларация о государ ственном суверенитете РСФСР» - акт конституционного значения, однако в кон ституцию не включенный и формальных изменений не вызвавший, не случайно был объявлен государственным праздником, хотя, по нашему мнению, положи тельное влияние, оказанное этим документом на дальнейшие события, весьма со мнительно. Сама «Декларация» завершается словами о том, что она является ос новой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного догово ра и совершенствования республиканского законодательства, в ней РСФСР про возглашается суверенным государством, признается вхождение ее в состав об новленного СССР. Вместе с тем, объявляется полнота власти при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением добровольно переданных ею в ведение Союза;

устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории;

действие законов СССР, вступающих в противоречие с суве ренными правами РСФСР, приостанавливается. Подчеркивая суверенные права РСФСР, «Декларация» говорит о полномочном представительстве РСФСР в дру гих республиках и зарубежных странах;

о территориальном верховенстве;

об ус тановлении республиканского гражданства с сохранением гражданства СССР, обеспечении гражданам РСФСР защиты и покровительства за ее пределами.

В качестве важных приоритетов «Декларация» называет существенное расширения прав автономий и территориальных единиц в РСФСР. Нельзя не от метить, что она выдержана как документ государства, ориентированного на свою независимость и самостоятельность. При этом надо иметь в виду распространен ное мнение о том, что Россия не занимала должного места в СССР;

будучи госу дарством, не имела элементарных признаков государственности;

что обновлен ный СССР надо понимать как союз с ограниченным числом полномочий.

15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов принял.Закон «Об изменени ях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Сделаны первые шаги по исключению из понятийного аппарата терминов социалистической ори ентации, включен ряд новелл в области национально-государственного устройст ва, положение о том, что «действие актов СССР на территории РСФСР, ущем ляющих суверенные права РСФСР, приостанавливается». ВС СССР закрепил в преамбуле Закона, что законотворческая деятельность высших органов власти союзных республик, на основе принятых Деклараций о государственном сувере нитете, укрепляет самостоятельность республик, наполняет реальным содержа нием их суверенитет. Вместе с тем, он констатировал, что участились случаи от каза республик от реализации общесоюзных законов и иных актов высших орга нов власти и управления Союза, изданных в пределах их компетепции, В результате, РСФСР укрепила свою самостоятельность в делах государст венного управления и тем самым нанесла удар по системе управления, характер ной для СССР. Ранее, состоявшие в РСФСР автономные области входили в края, а автономные округа - в края или области. Теперь автономная область напрямую входит в РСФСР, что же касается автономного округа, то он находится в составе РСФСР и может входить в край или область (ст.83), в итоге и в настоящее время нет ясности о статусе округа, который входит в состав края, области.

12 июня 1991г. избирается Президент РСФСР, предпринимаются шаги по созданию его Администрации, формируется новое правительство. Четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Кара чаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются в республики в составе РСФСР, Руководители СССР теперь пытаются сохранить СССР, несмотря на откро венный сепаратизм республик, и скорее конфедеративное, нежели федеративное объединение. 19 августа 1991 г. Государственный комитет по чрезвычайному по ложению (ГКЧП) совершает неудачную попытку предотвратить распад СССР, но, к сожалению, после принятия Деклараций о государственном суверенитете союзными республиками в 1990 г., процесс уже стал необратимым.

В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председа теля Верховного Совета Белоруссии, СССР ликвидируется и создается Содруже ство Независимых Государств (СНГ). РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, правопреемник СССР.

Законом от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация - Россия. Возникает вопрос о внутреннем устрой стве страны, который решается в пользу национально-территориального принци па. 31 марта 1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государствен ной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, авто номной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем, по настоянию республик, они названы суверенными.

Из Конституции исключаются нормы, касаюш,иеся нахождения РФ в соста ве СССР. Неопределенным откликом на существование СНГ можно считать ч.З СТ.68 - РФ вправе вступать в союз с другими государствами и передавать органам союза осуществление части своих полномочий.

После распада СССР на территории РФ еще действовала Конституция г., но в силу объективных и субъективных исторических причин возникла необ ходимость ее изменить. Повая Конституция 1993 г. установила федеративное устройство, которое во многих чертах похоже на устройство РСФСР, например, все автономные округа РСФСР являются автономными округами РФ, все авто номные республики РСФСР являются республиками РФ (хотя их число стало значительно больше) и, категории административных единиц РСФСР существует в Российской Федерации в качестве субъектов федерации.

Международные события конца XX в., и, прежде всего, деструктивная дея тельность центробежных политических сил трех многонациональных государств - Югославии, Чехословакии и СССР, приведшая к их распаду, немало способст вовали дискредитации федерализма. Это вызвало негативные последствия для развития России, проявивщиеся в усилении сепаратизма, ослаблении государст венной власти, ухудшении экономики и безопасности страны, что в свою очередь повлекло заметные политические изменения девяностых годов XX столетия.

Говоря о федеративной модели 90-х годов, можно отметить, что одной из важных проблем явилось наличие сложносоставных субъектов. Это обстоятель ство, возникшее исторически, привело к тунику в переходный период формиро вания Федерации.

Кроме того, явной проблемой явилось отсутствие инструментов федераль ного вмешательства, который предусмотрен правовыми нормами большинства федераций, и сводится к предоставлению возможности федеральному руково дству пользоваться разного рода чрезвычайными полномочиями по временному ограничению действующих местных законов и применению силы в специально оговоренных обстоятельствах (беснорядки, стихийные бедствия и т.п.), И хотя применяется крайне редко, он является эффективным ограничителем, необходи мым при высокой степени самостоятельности регионов.

Расхождения между Конституцией, федеральными з.аконами и законода тельством субъектов федерации, также стали серьезной нроблемой, которая при вела к разрывам в экономическом пространстве, неодинаковому отношению к реформам, неравноправию граждан и т.п. Некоторые субъекты превратились в своего рода автаркии, в которых реализуемая модель государственной власти весьма далека от демократической.

Все это вызвало нолитические изменения, происходящие в стране в по следние годы и носящие вполне закономерный характер. Изменился механизм комплектования Совета Федерации, единственное и несомненное нреимущество которого - это его нереходность. Регламентирован институт федерального вме шательства, предусматривающий возможность отстранения руководителей субъ ектов федерации Президентом РФ, хотя процедура весьма громоздка и одной ее явно недостаточно. Введены федеральные округа. Этот шаг стратегии, заклю чающейся в опоре на «вертикальные» административные структуры (что просле живается и в партийном строительстве, и в судебной реформе, и т.д.). Произошли корректировки в бюджетных отношениях, и изменился механизм выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации. Кроме того, наметились другие тенденции реформирования существующей модели государственного устройства - это нроведение выборов президента не всеобщим голосованием, а коллегией выборщиков;

возвращение руководителей субъектов Федерации в верхнюю пала ту;

восстановление прежнего баланса в раснределении налоговых поступлений'.

Такие тенденции вполне оправданы и закономерны, но политика «полу мер», в данном случае, не приемлема, т.е. коренные изменения в политической структуре общества и в его государственном устройстве необходимо законода тельно утвердить в Конституции РФ, поскольку даже сомнения в неконституци онности принимаемых законов порождает негативное отношение общества к вла сти, подрывает его политическую идеологию, что, несомненно, усматривается в нубликациях и выступлениях в средствах массовой информации носледнего вре мени. Очевидно, что дальнейшее реформирование государственного устройства России невозможно без принятия новой Конституции страны.

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что, несмотря на наличие федеративных договорных тенденций, ни разу, ни в один из периодов истории, Россия не была федеративным государством в «классическом» понимании этого термина\ и, тем не менее, в 1918 г. Россия сделала выбор в пользу федерации, которая на практике, вплоть до принятия Конституции 1993 г., функционировала в режиме унитарного государства. Целенаправленные усилия в свете заключения Фе деративного договора и принятия новой Конституции но строительству в России «под линного» федерализма привели к существующему на настоящем этапе состоянию меж федеративных отношений, которые можно охарактеризовать как нестабильные, незавер шенные и находянщеся на стадии развития.

' Тенденции развития российского федерализма.: Аналитический доклад./Под ред. М.А. Краснова. - М., ГЛАВА 2. СОСТОЯНИЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАНЕ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ 2.1. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации В Конституции Российской Федерации и в различных федеральных норма тивных актах отсутствует определение и толкование понятий «субъекта федера ции» и «статуса субъекта федерации».

Анализ нормативно-правовой и научной литературы позволил определить статус (правовое положение) субъекта федерации, как совокупность принципов, прав, обязанностей и ответственности, устанавливающих его внутреннее по ложение, а так Dice полоэюение по отношению к другим субъектам, с которыми он правомочен вступать в правоотношения. Правовой статус субъекта РФ опре деляется в первую очередь ст.5, а также рядом других статей Конституции РФ.

В литературе выделяют три вида субъектов: политико-административные единицы, автономно-территориальные образования и государственные образова ния. Категории субъектов - республики, края, области, города федерального зна чения, автономные округа и автономная область являются названиями политико территориальных образований, и представляют собой не суверенные государства и не административные единицы, а государственно-правовые образования, рав ноправные между собой в отношениях с федеральным центром. Понятие «субъ ект Российской Федерации» одновременно объединяет названия всех этих обра зований, не являющихся особыми специально-правовыми формами, а лишь вари антами различных названий субъектов. «Государственные образования сущест вуют лишь в федеральных государствах и обладают такими признаками как на личие собственного законодательства, территориального верховенства или осо ' Ильин И.А. Наши задачи. - М., 1992.

бого характера взаимоотношений с федеральной властью, таковыми считаются субъекты Российской Федерации»\ Права и обязанности, определяющие правовой статуо субъекта можно раз делить на абсолютные и относительные.^ К первым относится право иметь:

- систему нормативно-правовых актов, включающую основной закон (кон ституцию, устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ;

- сухопутную территорию (включая острова), границы которой определяют пространственный предел действия органов государственной власти субъекта;

- установленное в Конституции РФ официальное наименование (название);

- право республик иметь свой государственный язык и т.д.

Ко второй можно отнести право и обязанность;

- принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам со вместного ведения РФ и субъекта РФ в соответствии с установленной в Консти туции РФ процедурой;

- вносить в Парламент предложения о пересмотре, поправках и изменении Конституции РФ;

- участвовать в процедуре принятия поправок к Конституции РФ в соответ ствии со ст. 136 Конституции РФ;

- выражать согласие на изменение своего конституционно-правового ста туса как субъекта федеративных правоотношений;

- обращаться к Президенту РФ для осуществления согласительных проце дур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъекта РФ;

- право обращаться в Конституционный Суд РФ;

- выражать согласие на назначение прокурора субъекта РФ.

' Ржевский В.А,, Киселева А.В. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организа ции//Государство и Право. -1994. - №10. - С..38- См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответстве;

н1ость органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. - М.: Городец, 2000.-С.79-87.

Злоунотребление данными правами субъектов РФ является основанием для их ограничения, включая предупреждение об ограничении и отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

Кроме вышеперечисленных прав и обязанностей. Конституция РФ устанав ливает следующие запреты, относящиеся к субъекту РФ:

- присваивать власть в РФ (ч.З ст.З);

- принимать законы и иные нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ (чЛ ст. 15);

- применять нормативные правовые акты, затрагивающие права и свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч.4 ст. 15);

- издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч.2 ст.55);

- устанавливать таможенные границы, пошлины, сборы, иные препятствия для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч.1 ст.74);

- устанавливать в качестве государственной любую религию (ст. 14);

- устанавливать цензуру (ч.5 ст.29).

Конституция РФ обязывает субъекта РФ:

- прямо применять Конституцию РФ, которая имеет высшую юридическую силу на территории субъекта РФ (ч. 1 ст. 15);

- соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15);

- соблюдать и защищать нрава и свободы человека (ст.2) и др.

Невыполнение этих обязанностей является основанием для привлечения субъекта к конституционной ответственности, хотя сама Конституция РФ ее не предусматривает, и такая ответственность регулируется федеральными законами.

В настоящее время существует ряд институтов, правомочных применять меры воздействия к субъектам РФ, однако необходимо совершенствовать как уже действующие (Конституционный Суд РФ, Арбитражный Суд РФ, Прокуратура РФ и т.д.), так и создавать новые процедуры и органы. Целесообразно принять ФЗ «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органа М государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов И Федерации»'.

В СТ.5 глЛ «Основы конституционного строя» Конституции РФ закрепля ется принцип равноправия субъектов РФ, таким образом, носящий основопола гающий, императивный характер, так как согласно ст. 16 п.2: «Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конститу ционного строя Российской Федерации». Указанный принцип является ни чем иным как государственно-правовым выражением и воплощением равноправия регионов проживания соответствующих народов, избравщих ту или иную форму своей национально-территориальной государственности. Однако, анализируя ст. и другие статьи Основного Закона, с уверенностью можно сделать вывод лищь о том, что субъекты равноправны в отношениях с федеральным центром. Равно правие субъектов между собой, определенное ч.1 ст.5 входит в противоречие с Ч.2 ст.5 и с другими статьями Конституции (ст.ст.66,68), а наиболее «урезанны ми» в правовом плане можно считать автономные округа, входящие в состав края или области. П.4 ст. 5 устанавливает равноправие субъектов РФ во взаимоотно щениях с федеральными органами государственной власти, что также означает равноправие субъектов между собой. Хотя не совсем ясно, почему законодатель включил в ст.5 две одинаковые по своему содержанию нормы.

Однако некоторые авторы, такие как Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин по дру гому толкуют ст.5 П.1 считая, что только субъекты одного вида равноправны, то есть республики равноправны между собой, края равноправны между собой...

А.И. Коваленко^ уточняет эту идею, замечая, что «...эти различные виды субъек тов Российской Федерации не могут обладать равными правами, о равноправии может идти речь только применительно к однопорядковым (тождественным) субъектам». Но если это так, вряд ли можно считать формулировку ст.5 удачной.

Так, n.lcT.72 устанавливает предметы совместного ведения Российской Федера ции и субъектов РФ, п.2 связывает это разграничение с принципом равноправия Там же.

' Козлова Е.И., Кутафий О.Е.. Государственное право России: Курс лекций./Под ред. О.Е.Кутафипа. - М., Манускрипт, 1994. С.39,55.

' Коваленко А.И.. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1995.

субъектов: «Положения настоящей статьи в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа». Объем прав и обязанностей субъектов РФ в Конституции показывает, что субъекты находятся в равном правовом положении, так как их права и обязанности рассмотрены единым образом для всех, без различия между ними, а формулировка ст.5, видимо, требует уточнения.

Рассмотрим подробнее некоторые права и обязанности России и ее субъек тов. Анализ действующей нормативной базы позволил выделить следующее:

1. Права и обязанности, касающиеся статуса субъектов РФ.

Согласно ст.5 п.1 и ст.65 п.1 Конституции РФ, в составе России находятся субъекты Федерации, которые имеют перечисленные в ст.65 п.1. официальные наименования, состоящие из двух частей: название категории субъекта и само на звание субъекта - официально не являющееся указанием на особую правовую форму, а указывающее на историю субъекта и на его правовую форму до приня тия Конституции 1993 г. Изменение этих наименований предусмотрено в ст. п.2 Конституции РФ и Конституционный Суд разъяснил это положение в своем постановлении «По делу о толковании части 2 статъи 137 Конституции Россий ской Федерации» от 28.11.95 г.

Субъекты обладают правом иметь свою территорию, в которую, исходя из СТ.67 п.1, не входят внутренние воды, территориальное море и воздушное про странство над ними. По СТ.67 п.З, они могут изменить границы между собой с их взаимного согласия. По нашему мнению, нужно указать в п.З и необходимость согласия Совета Федерации, поскольку именно такой порядок установлен.

По ст.5 п.2, СТ.66 п. 1 и 2, а также ст.76 п.4 Конституции РФ субъекты обла дают правом на собственную правовую систему, включающую в себя: Основной Закон (конституцию или устав), законы и иные нормативно-правовые акты. Это право несколько офаничено, поскольку по ст.66 и ст.72 субъекты определяют свой статус и принимают все правовые акты в соответствии с Конституцией РФ.

2. Права и обязанности, касающиеся органов государственной власти.

Субъекты обладают правом иметь свои органы государственной власти, что вытекает из ст. 11 п.2 Конституции РФ: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти» и устанавливают их систему самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ. Эти органы государственной власти осуществляют государственную власть, источником которой является многонациональный на род России (ст.З п.2 и ст. 11 п.2) и не включают в себя органы местного само управления (ст. 12 Конституции РФ).

Субъекты имеют право самостоятельно устанавливать свою систему орга нов государственной власти, которая должна осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации предста вительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным Законом РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 № 106-ФЗ, от 08.02.2001 № 3-ФЗ, от 07.05.2002 № 47-ФЗ, от 24.07.2002 № 107-ФЗ, от 11.12.2002.№ 169-ФЗ, с изменениями, внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N2 10-П и от 12.04.2002 N2 9-П) «Об общих принципах организации законодательных (пред ставительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.77 п.1) Конституции РФ.

Таким образом, субъекты обладают равным правом по отношению к госу дарственной власти, но при реализации этих положений появляются разнообраз ные системы организации государственной власти, например, представительные органы республик называются Парламентами, а представительные органы других субъектов - Думами, Собраниями и т.д.. В республиках исполнительные органы называются Правительствами, Министерствами, Государственными Комитетами.

Эти вопросы регулируются ФЗ РФ «Об общих принципах организации законода тельных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ», который устанавливает порядок их избрания и оправдывает такое положение дел историческими, национальными и иными традициями субъектов.

Указ Президента РФ «О действии законодательства об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, ав тономных округов Российской Федерации» также регулирует эти проблемы, как и постановления Конституционного Суда «По делу о проверке конституционно сти ряда положений Устава Алтайского края» от 18.01.96 г. и «По делу о провер ке конституционности п.2 Указа Президиума РФ от 3.10.94 г. «О мерах по укреп лению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п.2 и 3 Положения о главе администрации краев, областей, городов федерального зна чения, автономной области и автономных округов» от 30.04.96 г.

Согласно СТ.95 п.2 Конституции РФ субъекты имеют право представитель ства в Совете Федерации - по два представителя;

один от представительного и один от исполнительного органа власти субъекта. Новая процедура формирова ния Совета Федерации установлена ФЗ «О порядке формирования Совета Феде рации Федерального Собрания Российской Федерации» от 05.08.00 г. № 113-ФЗ.

А.И. Коваленко' считает, что представительство субъектов в Совете Феде рации не сбалансировано: «Если депутаты от национально-государственного об разования представляют волю своих народов, то волю кого выражают депутаты от края, области, городов федерального значения? Очевидно, что не волю наро дов, а лишь населения, проживающего в их территориальных границах». Диссер тант согласен, что это не согласуется со ст.5., так как получается, что русский на род представлен в верхней палате парламента 114 депутатами, а все другие наро ды только двумя.

Субъекты имеют также право представительства в правительстве, в которое входят по должности руководители исполнительной власти субъектов.

3. Права и обязанности, касающиеся правовой системы.

Ст.5 п.2 Конституции РФ устанавливает право иметь Основной Закон (кон ституцию или устав) и законодательство за субъектами. Это привело к появле нию собственного законодательства и кодексов в субъектах и, по словам А.И.

Коваленко А.И. Основы конституционного права Российской Федерации. -М.: ТЕИС, 1994. С. 70.

Коваленко/ «к огосударствлению областей, образованию на территории Россий ской Федерации гигантского количества карликовых государств».

Субъекты вправе иметь предметы ведения, по которым они самостоятельно осуществляют правовое регулирование и обладают всей полнотой государствен ной власти (ст.76), то есть предметы исключительного ведения, предусмотренные в СТ.73 Конституции.

4. Права и обязанности, касающиеся подготовки, принятия и исполнения правовых актов Российской Федерации.

По ст. 104 п.1 Конституции РФ, законодательные органы субъектов федера ции имеют право законодательной инициативы в Государственной Думе.

Субъекты обязаны применять конституционные и федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации (ст.76 п.1) и законы и другие правовые акты по предметам совместного ведения после издания феде рального закона и в соответствии с ним (ст.76 п.2).

Они должны исполнять указы и распоряжения Президента РФ (ст.9О п.2), в том числе указы и распоряжения о приостановлении действия актов органов го сударственной власти субъектов по основаниям, предусмотренным в ст.85 п.2 до решения соответствующего суда и указы и распоряжения о введении на террито рии субъектов военного или чрезвычайного положения в порядке, предусмотрен ном федеральным конституционным законом (ст.87 п.2).

По ст. 125 субъекты могут обратиться в Конституционный Суд РФ: это пра во принадлежит органам законодательной и исполнительной власти субъекта, они могут делать запросы о соответствии Конституции перечисленных в ст. Ч.2 нормативных правовых актов, запросы при спорах о компетенции с федераль ными органами государственной власти, запросы судов субъектов о проверке конституционности федерального закона, примененного или подлежащего при менению в конкретном деле и запросы о толковании норм Конституции РФ.

5. Права и обязанности, касающиеся согласительных процедур.

Там же, С.68-69.

Согласно СТ.85 n.l субъекты имеют право участвовать в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. По понятие «согласительных процедур» не определено ни в Кон ституции РФ, ни в соответствующем Федеральном Законе, и Президент РФ по этому поводу не связан действующим законодательством.

Субъекты Федерации обладают, по ст.66 п.5 Конституции РФ, правом вы ражать согласие на изменение своего конституционного статуса. Хотя, исходя из равноправия субъектов непонятно, каким образом может измениться и раз ниться их статус? К тому же законопроект «О статусе субъектов Российской Фе дерации и порядке его изменения» был снят с обсуждения подавляющим боль шинством голосов депутатского корпуса как «не имеющий быть», хотя, необхо димость такого закона очевидна при трудностях, с которыми на практике сталки вается российский федерализм.

Согласно СТ.78 п.2 субъекты обязаны, после соглашения с федеральными органами исполнительной власти, осуществлять часть их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам, что не согласуется со ст. 11 п.З, устанавливающей разграничение предметов ведения и полномочий ме жду органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и делает вопрос о возможности передачи пол номочий федеральными органами субъектов неясным.

По ст. 129 п.З. субъекты могут участвовать в процедуре назначения проку роров субъектов РФ: выразив свое согласие с предложением Генерального Про курора РФ на назначение данного лица, что противоречит самому определению прокуратуры.

И.А. Умнова' считает, и автор исследования согласен с этим мнением, что отдельные положения гл.1 Конституции не соответствуют некоторым статьям других разделов и, в гл. 1 «имеют место разногласия, делающие неясной модель ' УмноваИ.А.. Конституционные основы российского федерализма. - М.: Дело, 1998.

федеративного устройства и блокирующие сегодня ее реализацию». М.В, Баглай' объясняет эти противоречия тем, что «формулировки ст.5 йосят компромиссный характер, отражающий политическую нестабильность в стране», и, «весьма труд но совместить принцип равноправия субъектов с тем, что одни из них являются государствами, а другие в лучшем случае некими государственными образова ниями». Он предлагает выход из этой ситуации через правовое разъяснение этих вопросов решением Конституционного Суда или принятием Федерального Зако на. Автор не согласен с этой нозицией, считая, что положения, относящиеся к ос новам конституционного строя, должны быть урегулированы именно Конститу цией, а не другими нормативными актами.

Итак, понятия «субъект РФ» и «статус субъекта РФ» fe настоящее время не определены и не закреплены ни в Конституции, ни в федеральных законах, что порождает постоянные дискуссии на этот счет и приводит к появлению не толь ко различных толкований указанных понятий, но и концептуально разных подхо дов к такому толкованию, а это, в свою очередь, служит неопределенности и про тиворечиям в указанном статусе, дальнейшей трансформации и искажению его сути в нормативно-правовых актах других уровней.

Кроме того, если остановиться на определении, предложенном автором на стоящего исследования, необходимо заметить, что на нрактике, которая, как из вестно, является мерилом теории, реализация каждого из элементов статуса субъ ектов вызывает ряд вопросов. Так, принцины их взаимодействия не абсолютны, права и обязанности сформулированы не четко и противоречат друг другу, а от ветственность субъектов Федерации вообще не установлена Основным Законом.

2.2. Законодательное обеспеченне федералнзма в Россин В силу своей политико-юридической природы субъекты Российской Феде рации вступают в различные правовые отношения, как между собой, так и с са мой Федерацией, и определенные отношения по поводу федеративного устройст ' Баглай M.D. Конституционное право Российской Федерации. - М.: НОРМА-ИНФРА, 1998. С.114.

ва, урегулированные нормами права, становятся федеративными правоотноше ниями, В литературе с точки зрения субъектов федеративных отношений вьщеляют два их вида/ К первому виду относятся отношения между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Этот первичный уровень предопределяет федеративные отношения между органами государственной власти по вертикали и, соответственно, дальнейшее разделение власти между ни ми. Он, в первую очередь, регулируется конституционными нормами, большинст во которых, регулирует именно отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

На уровне непосредственно конституционного регулирования федеративных отношений исходным можно считать положение, устанавливаюш,ее, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправньк субъектов Федерации (ч. СТ.5 Конституции). Тем самым закрепляется важнейшее конституционное положение о том, что Россия не является неким образованием, стоящим над субъектами, а состоит из субъектов, которые в своей совокупности образуют российское государство. Кроме того, той же статьей закреплены конституционные принципы федеративного устройст ва Российской Федерации: государственная целостность, единство системы госу дарственной власти, разграничение компетенции между федерацией и субъектами, равноправие и самоопределение народов (ч.З ст.5 Конституции), и, специально вьще лен принцип равноправия субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Определяющей для правового регулирования федерат^1вных отношений ме жду Федерацией и ее субъектами является ст. 11 Конституции, которая закрепляет две формы единой государственной власти в стране (федеральную и региональную) и устанавливает правовые способы разделения компетенции между ними.' Глава III Конституции РФ, в основном посвящена непосредственно федератив ному устройству, и также регламентирует этот уровень федеративных отношений.

Так, СТ.72 этой главы определяет предметы совместного ведения Российской Федера ' См.: Безуглов А.А.. Солдатов С А. Конституционное право России. В трех томах. Том 3. М., 2001. С. 348- ции И ее субъектов;

ст.73 устанавливает всю полноту государственной власти субъ ектов вне компетенции Федерации по предметам ее ведения и совместного ведения с субъектами РФ, ст.76 закрепляет законодательную компетенцию России и ее субъек тов в рамках конституционно установленных предметов ведения.

Конституционные нормы являются базовыми, однако, не единственными в пра вовом регулировании федеративных отношений между Федерацией и ее субъектами.

Законодательная регламентация осуществляется также путем применения дейст вующих норм Федеративного договора 1992 г., договоров Российской Федерации с ее субъектами и ряда федеральных законов, конкретизирующих компетенцию Россий ской Федерацией и ее субъектов в рамках конституционно установленных предметов ведения.

Второй уровень федеративных отношений - отношения между конкретными но сителями власти, которыми могут выступать как народ, так и органы государстве1шой власти. Здесь, базовыми, определяющими разделение государственной власти между ними, являются общественные отношения, участниками которых являются много национальный народ России и многонациональный народ субъекта Федерации.

Согласно ст.З Конституции Российской Федерации, многонациональный рос сийский народ, являясь носителем государственного суверенитета и единственным источником власти в стране, путем принятия Конституции учредил основы об щественного и государственного устройства.

О народе субъекта РФ как непосредственном источнике региональной власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не говорится. Однако, исходя из принципа народовластия, закрепленного ст.З Конституции РФ, в ее взаимосвязи со СТ.32 Конституции РФ, закрепляющей право фаждан избирать органы государственной власти субъектов РФ, вытекает, что источником государственной власти субъекта Фе дерации и, соответственно, участником федеративных отношений является народ субъ екта РФ.^ Такая трактовка, хотя и в неявной форме,' дана в постановлении Конститу ционного Суда РФ от 18 января 1996 года J f 2-П по делу о проверке конституционно Se ' См.: Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С.74- ^ Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С.77- сти ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.

Конституции республик термин «народ республики» закрепляют офици ально, другие субъекты РФ используют понятия: население, граждане, хотя в ряде краев и областей (Хабаровский край. Липецкая, Оренбургская, области и др.) также применяется термин «народ» для обозначения источника государст венной власти субъекта Российской Федерации. Такую позицию поддерживают и четко формулируют А.А. Безуглов и С.А. Солдатов: «Наряду с народом как общностью граждан Российской Федерации, объединенных в рамках российско го государства, есть народ и субъектов Российской Федерации. Проживающий на соответствующих территориях народ субъектов РФ является носителем вла сти этого субъекта Федерации. И эта властъ народа субъекта РФ также может осуществляться как непосредственно, так и через органы г'осударственной вла сти данного субъекта Российской Федерации»^.

На основе этих положений формируются федеративные отношения между органами государственной власти Федерацией и ее субъектов, в рамках которых происходит определение конкретной компетенции и взаимодействие между раз личными уровнями государственной власти. Ее правовое регулирование осуще ствляется посредством различных правовых форм: Конституцией РФ, федераль ными законами, законами субъектов РФ, конституционно-правовыми договора ми, что характерно для регулирования федеративных, как и любых конституци онных отношений."* Но мнению О.Е. Кутафина, «множественность источников конституционного права определяет характерное для организации и деятельно федеративного государства сочетание централизованного единого и единообраз ного правового регулирования исходных, принципиальных положений с децен трализацией на различных уровнях, сочетание нормотворчества федеральных, региональных и местных органов государственной власти и органов местного ' Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации «Отв. ред. Б.С. Эбзеев: В 2 т. М., 2001. Том 1: Государственная власть. Местное самоуправление. С. ^ Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 1. -М., 1995, С. 123-124,177, 246;

Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Выпуск 5. - М., 1997. С. 65.

Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России В трех трмах. Том 3. М., 2001. С. 349.

'' Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С. самоуправления».' Конституционный уровень регулирования федеративных отношений, под робно рассмотрен нами посредством определения правового статуса субъектов РФ в предыдущем параграфе, однако дополнительно отметим, что ст. 1 Конститу ции РФ закрепляет Российскую Федерацию, как федеративную демократическую республику, что означает следующее:

- в стране существует республиканская форма правления. Все граждане России, согласно Конституции, имеют право участвовать в формировании зако нодательной власти России - Федерального Собрания, а также избрании главы государства - Президента РФ (ст.81,96 Конституции);

- государство представляет собой федерацию, объединяющую 89 субъек тов: 21 республику, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 ав тономную область, 10 автономных округов'. Представительные (законодатель ные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений го сударственно-правовой деятельности, принимают законы и иные нормативно правовые акты. В то же время значительную часть вопросов решают непосредст венно федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Пре зидент Российской Федерации и Правительство.

Ст.1 расположена в главе первой Конституции РФ, и поэтому не может быть изменена в рамках действующей Конституции, что представляется гаранти ей, в частности, и для федеративной формы государственного устройства страны.

Высшим органом законодательной (представительной) власти в России яв ляется Федеральное Собрание (ст.94), имеющее двухпалатную структуру, в верх нюю палату которого (ст.95) входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов власти.

Для мировой практики характерно подавляющее большинство двухпалат пых высших законодательных органов, независимо от формы государственного устройства: двухпалатная структура присуща Великобритании, Германии, Ита л^' ' Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. -М., 2002. С. ЛИИ, Испании, Нидерландов, США, Франции, Швейцарии, Японии и др.

Известны самые разнообразные способы формирования верхней палаты - путем непрямых выборов (Сенат в Нидерландах и во Франции и др.);

в порядке прямого из брания представителей населением (Сенат США, в Италии, в Австралии);

по наследст венному признаку (Палата лордов в Великобритании);

назначение их членов главой госу дарства (Сенат в Канаде). Иногда формирование происходит смешанным путем: часть членов избирается, часть назначается, остальные занимают места по наследству (Сенат в Бельгии, в Ирлавдии, в Испании). Например, из 259 членов верхней налаты Испании 208 напрямую, а 51 сенатор назначается законодательными собра1шями регионов.' Конституцией РФ заложен лишь общий принцип формирования Совета Феде рации на основе представительства ее составных частей, и решение вопроса о варианте формирования Совета Федерации нереходит на уровень федерального законода теля. И очевидно, что при соблюдении общего принципа его формирования воз можны самые различные варианты представительства органов власти субъектов.

Хотя, альтернативность выбора законодательного регулирования порядка форми рования верхней палаты не коснулась Совета Федерации первого созыва. Кон ституция РФ в разделе «Заключительные и переходные положения» установила, что Совет Федерации первого созыва избирается, и, срок полномочий его депута тов равен двум годам, устанавливалось также, что депутаты осуществляют свои полномочия на непостоянной основе.

В соответствии с этим. Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. было утверждено «Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ». В соответствии с которым, депутаты были избраны на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках гра ниц субъектов РФ (ст. 1 Положения).

Как показал анализ состава депутатов Совета Федерации первого созыва, значительная их доля - это главы законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. В верхнюю палату входили 13 президентов республик, 48 глав ' состав до 1 декабря 2005 года.

правительства и администраций, 45 представителей законодательных органов власти субъектов РФ^. Это и определило выбор нового порядка формирования Совета Федерации. ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федераль ного Собрания РФ» от 5 декабря 1995 г. установил, что представителями субъек тов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодатель ного и глава исполнительного органов государственной власти субъектов РФ.

Однако некоторые исследователи увидели в этом как противоречие с Кон ституцией РФ, так и непосредственно с принципом парламентаризма. Они отме чали, что согласно ч. 1 ст.99 Конституции РФ, Федеральное Собрание РФ являет ся постоянно действующим. Кроме того, депутаты Совета Федерации первого со зыва избирались в соответствии с Конституцией РФ, и такой же порядок должен был распространяться на последующие созывы'.


Постепенно такая позиция стала определяющей, что повлияло на новый ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от августа 2000 г., в соответствии с которым его член - представитель от законода тельного (представительного) органа власти субъекта РФ избирается законода тельным органом власти субъекта на срок полномочий этого органа, а при фор мировапии законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ро тации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа (ст. ФЗ). Представитель от исполнительного органа власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий (ст.4). Его решение, оформленное в виде Указа или постановления, утверждается законода тельным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Теперь члены Совета Федерации работают на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать постоянно. У палаты нет срока полномочий, сохраняется лишь срок нолномочий у ее членов.

Признавая определенные преимущества данного порядка формирования и работы Совета Федерации, нельзя не отметить, что принцип постояпства является Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и развития. - М.: Городец, 2004.

Шумейко В. О повышении государственной роли Совета Федерации// Эгнополигический вестник. М., 1995. № 4. С. 13.

не единственным условием качества его работы. Одним из серьезных показателей которой является достижение баланса между парламентскими функциями зако нодателя общенационального уровня и способностью защиты интересов субъек тов РФ. Р1менно с этой целью и учреждался Совет Федерации. А здесь качество деятельности Совета Федерации имеется целый ряд серьезных проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельно сти членов Совета Федерации. В связи с тем, что Закон не предусматривает осно вания прекращения полномочий членов этой палаты, и на уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, едино личным волевым путем. Отсюда при общем принципе работы на постоянной ос нове имеет место нестабильность членства Совета Федерации.

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в Законе на то, что член Совета Федерации от субъекта РФ должен проживать в том регионе, ко торый он представляет.

Еще одна проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нотребностей субъектов РФ. Члены Со вета Федерации, вроде бы и представляющие регион, не занимаясь конкретной деятельностью на местах, все более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически занимаются лоббированием лишь отдельных интересов своих терри торий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов РФ.^ Наличие обозначенных проблем не может не влиять на качество законода тельной деятельности Совета Федерации, что заставляет искать наиболее опти мальные варианты их разрешения.

В настоящее время выдвинут ряд предложений по. изменению порядка формирования Совета Федерации. Суть которых связана с утверждением концеп ции прямого избрания населением членов Совета Федерации.

Однако есть и другая точка зрения, согласно которой, если и отказываться Конюхова И.А. Современный российекий федерализм и мировой опыт: итоги становления и развития. - М.: Городец, 2004.

С.535.

^ Там же. С.536.

О ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесооб Т разнее было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты из глав за конодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Автор исследования придерживается позиции прямых выборов в Совет Фе дерации, что по нашему мнению, несомненно, повысит легитимность верхней па латы и не будет противоречить принципу разделения властей по вертикали.

Ст. 129 Конституции РФ, также упоминает о полномочиях субъектов РФ, но уже в области участия в формировании единой, централизован1юй системы про куратуры РФ. Так, согласно ч.З указанной нормы прокуроры субъектов Федера ции назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами.

Введение процедуры согласования кандидатур прокуроров субъектов Российской Федерации, хотя и не согласуется в полной мере с принципом централизации, в условиях утверждения новых федеративных отношений, укрепления суверените та субъектов Российской Федерации имело под собой определенную базу. Суть данного вопроса следует понимать как обеспечение участия высших органов субъектов Федерации в оценке соблюдения Генеральным прокурором Россий ской Федерации требований, которым должен соответствовать прокурор респуб лики, края, области, автономной области, автономного округа. Никакие сообра жения, кроме вопросов соблюдения права, учета этических аспектов, при этом во внимание не должны приниматься. Со временем, как представляется, процедура согласования кандидатур прокуроров субъектов РФ будет исключена'.

На федеральном уровне федеративные отношения законодательно регули руются рядом федеральных конституционных и федеральных законов, среди ко торых: ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», ФКЗ «О чрезвычаЙ1Юм положении», ФКЗ «О военном положении», ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации», ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ», ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполпительных органов государственной власти субъек тов Российской Федерации», ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. Учебник. М.: Городец-издат, 2001. С.87.

права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и другие.

Так, ст.З ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» относит к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации:

1) разрешение дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов го сударственной власти Федерации и совместному ведению органов государствен ной власти России и органов государственной власти субъектов РФ;

- договоров между органами государственной власти Российской Федера ции и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органа ми государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) разрешение споров о компетенции:

- между органами государственной власти Федерации и ее субъектов;

- между высшими государственными органами субъектов РФ;

3) осуш,ествление иных полномочий, предоставляемых ему Конституцией РФ, Федеративным договором и федеральными конституционными законами;

может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в со ответствии со ст. 11 Конституции РФ договорами о разграничении предметов ве дения и полномочий между органами государственной власти Российской Феде рации и органами государственной власти субъектов РФ.

Закон, дает органам законодательной и исполнительной власти субъектов право на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституци онности указанных в ст. 125 (часть 2) Конституции РФ нормативных актов орга нов государственной власти и договоров между ними (ст.84), с запросом о про верке конституционности не вступившего в силу международного договора Рос сии (ст.88), с ходатайством о разрешении спора о компетенции (ст.92), с запросом о толковании Конституции РФ (только для законодательных органов) (ст. 105).

Подробней, деятельность Конституционного Суда в системе правового обеспече ния федерализма рассматривается в третьей главе настоящего исследования.

Согласно ст. 11 ФКЗ «О чрезвычайном положении» на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное при остановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления.

Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов оргапов государственной власти субъектов РФ, действующих на территории, где введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении чрезвычайного положения (ст. 15 Закона).

При необходимости введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Президент РФ обращается к населению и должностным лицам органов власти субъекта РФ с предупреждением о возмож ности введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычай ное положение, путем создания временного специального органа, либо федераль ного органа управления территорией (ст.23 Закона).

На основании ст.28 Закона, меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменение (ограничение) установленных Кон ституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми ак тами полномочий федеральных органов исполнительной власти, законодатель ных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, должны осуществ ляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положепия.

Статья 3 ФКЗ «О референдуме РФ» предусматривает, что на федеральный референдум не может выноситься вопрос изменения статуса субъектов РФ.

Российская Федерация не является закрытой по своей структуре, допуска ется возможность принятия и образования в ее составе нового субъекта в поряд ке, установленном конституционным законом (ч.2 ст.65 Конституции РФ).

В настоящее время такой порядок урегулирован ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.. Под принятием нового субъекта подразумева ется процедура, предусматривающая измепение состава субъектов Федерации в результате присоединения к России иностранного государства или его части, (чЛ CT.l ФКЗ). Образование в составе Российской Федерации нового субъекта пред полагает изменение состава субъектов Федерации, не связанное с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (ч.2 ст. 1).


Принятие в Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, вышеназванным законом, а также специальными конституционными законами о принятии в Российскую Фе дерацию и об образовании в ее составе нового субъекта (ч.1 и 2 ст.2). Принятие в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляет ся также в соответствии с международным договором, заключенным Россией с данным иностранным государством (ч. 2 ст. 4), о принятии этого субъекта в РФ.

Закон закрепляет основные принципы и условия принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, т.е., осуществляются на добровольной основе по взаимному согласию Российской Федерации и ино странного государства, присоединяемого полностью или частично (ч.1 ст.З и ч. СТ.4). Никто не может принудить войти в состав России, как никто не может обя зать Россию присоединить к себе территорию.

Имеются прецеденты ходатайства отдельных территорий иностранных го сударств о вхождении в состав России, в частности, обращение с просьбой о при соединении к России на правах субъекта РФ Республики Абхазии (Грузия), Приднестровской Республики (Молдавия). Россия, закрепившая в ст. 15 Консти туции РФ принцип признания норм международного права частью ее правовой системы урегулировала вопрос на основе уважения принципов государственного суверенитета и территориальной целостности любого суверенного государства. В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 2001 г. вхождение в состав России территорий, признаваемых в настоящее время составными частями Грузии и Молдавии, воз можно при условии выражения добровольной воли этих государств в целом.

Российская модель федерализма отличается высоким уровнем децентрали зации государственной власти, закрепляет широкие правовые возможности субъ ектов в сфере совместного ведения и в области исключительной компетенции.

Так, по предметам совместного ведения они могут принимать (в соответствии с федеральными законами) собственные законы и иные нормативные правовые ак ты (ч.2 СТ.76 Конституции РФ). В этой сфере субъекты РФ наделены правом опе режающего правового регулирования (ст.З ФЗ от 6 октября 1999 года J » 184-ФЗ V «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис полнительных органов государственной власти субъектов Р.Ф» в редакции ФЗ от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ). Вне пределов ведения Федерации и ее компетенции по предметам совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти (ст.73 Конституции РФ). В области их исключительной компетенции при коллизии с федеральным законом действуют нормативные правовые акты субъ ектов РФ (ч.б СТ.76 Конституции РФ). Однако федеральные законы в сфере со вместного ведения нередко полностью исчерпывают регулируемый предмет и не оставляют ничего для регионального законодателя.' Таким образом, «конституционные полномочия органов государственной власти Российской Федерации по правовому регулированию общественных от ношений настолько широки, что позволяют законодательно урегулировать любой вопрос»^ Однако, возникает необходимость «решения одной непростой задачи:

какова степень, глубина федерального регулирования по тем или иным вопросам совместного ведения»."' Президент Российской Федерации в Послании Федераль ному Собранию 2003 г. особо отметил, что федеральная власть обладает огром ными, причем чрезмерными, полномочиями. Пеобходимо радикальное их сокра щение в увязке с разграничением по уровням государственной власти.'^ В настоящее время в России реализуется масштабная реформа федератив ных отношений - федеративная реформа, особенности которой будут рассмотре ны в следующем параграфе нашего исследования, там же исследованы сложив шиеся противоречия между конституционной моделью российского федерализма и законодательными актами других уровней, регулирующих вопросы федерализ ' См.'.Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С. Кирпичников В., Баргаиджия Б. Формирование эффективной системы власти и управления в рамках действующей Конститу ции России. Федерализм.2001,№ 1. С.23.

Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами госу дарственной власти субъектов Российской Федерации. - Журнал российского права. 2002, N°5. С.9.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства).- М..2003. С 35-37.

ма в современной России.

2.3. Актуальные вопросы реализации федеративных отношений субъ ектов Российской Федерации между собой и с федеративным центром Важнейшими проблемами современного российского федерализма являют ся проблемы уточнения и соблюдения положений Конституции РФ, действитель ности суверенитета и единства России, бюджетного федерализма, взаимоотноше ний между федеральными и региональными органами власти, и делегирования властных полномочий, проблемы местного самоуправления и тенденции к регио нальной самостоятельности, которые тесно взаимосвязаны друг с другом.

Вопрос толкования и соблюдения принципа равноправия субъектов РФ особо интересен. Он затрагивает многие из указанных проблем - о статусе и го сударственной природе субъектов федерации, о взаимоотношениях между субъ ектами и между субъектами и федеральным центром, а также проблемы, свойст венные практически всем современным государствам - суверенитета и самоопре деления народов и их стремление к независимости.

Принцип равноправия, провозглашенный в ст.5 Конституции РФ, не со блюдается в различных нормативно-правовых актах. При этом можно выделить четыре главных уровня в его нарушении, а именно: сама Конституция РФ вклю чает в себя противоречия между положениями ст.5 и других статей;

Основные Законы субъектов часто не соответствуют Конституции РФ;

федеральные законы ш также иногда противоречат Конституции РФ;

договоры о разграничении предме тов ведения обостряют вышеуказанные противоречия.

Согласно национально-государственной концепции, субъекты РФ имеют различные статусы: республики - суверенные государства, они разделяются на два вида: ассоциированные с РФ (и таким образом, равноправные с РФ) и просто субъекты в составе РФ;

другие - имеющие статус государственных образований.

Представители концепции «видов» считают, что субъекты РФ имеют раз ф личные статусы в зависимости от «принадлежности» к одному из шести видов субъектов РФ, указаппых в ст.5 пЛ Копституции РФ: республик, краев, областей, федеральпых городов, автопомпых округов и области. Ряд авторов' придержива ется мпепия, что республики - государства, создаппые по пациопальпо территориальпому припципу;

края, области и города федерального зпачепия - го сударствеппые образовапия, создапные по территориальпому припципу;

авто помная область и округа - пациопальпо-территориальпые государствеппые обра зования. Р.Г. Абдулатипов и Л.Ф. Болтепкова полагают, что республики - па циопальпые государственные образовапия;

края, области и города федеральпого значения - административно-территориальные образования;

автономная область и автономные округа - национально-территориальные образования.

Можно также разделить субъекты на «национальные» субъекты (республи ки) и па «территориальпые» (все автономии), хотя в Конституции РФ нет норм, устанавливающих национальный характер субъектов. По этому поводу, совре менные национальные наименования субъектов, перечислепные в ст.65 п.1, не означают, что на территории субъекта большинство населения припадлежит «ко ренной национальности», давшей свое имя субъекту: лишь в двух из 10 автоном ных округов (Коми-Пермяцком и Агинско-Бурятском) и в пяти из 21 республики (Коми, Кабардино-Балкарии, Тыве, Чувашии и Северной Осетии-Алании) корен ная национальность составляет более 50% от обш;

его числа жителей субъекта.

Тем не менее, очевидно, что такое теоретическое деление имеет под собой реаль пую почву, и Конституция, хотя и не устанавливает его, видимо с ним согласна.

Для того, чтобы изучить разновидности статусов субъектов РФ, разделим их на три вида: республики;

края, области, города федеральпого значения;

авто номная область и автономные округа. Это соответствует разделению, проведен ному большинством авторов и Федеративному договору о разграничении пред метов ведения и полномочий от 31.03.92 г.'*. Такое разделение также утверждено в ст.65 п.1 Конституции РФ. По объему имеющихся полпомочий, эти три вида ' Крылов Б.С. Проблемы суверенитета в РФ./Крылов Б.С, Ильинский И.П., Михалева Н.А. - М.: Республика. 1994.- С. 140.

Абдулатипов Р.Г. Федеративный договор и перспективы развития межнациональных отношений. - М., 1993.-С.6.

• Болтенкова Л.К. К истории и содержанию Федеративного договора. -М.;

Этнополис, 1992.-JVi!l.-C.34.

* " Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федера * ции и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Федеральное конституционное право России. Ос новные источники по состоянию на 15 сентября 1996 года./ Сост. Страшун Б. А. М.: НОРМА, 1996.

субъектов представляют собой «матрешку», то есть первый вид имеет больше прав, чем второй, а второй больше чем третий.

А. СТАТУС РЕСПУБЛИК Несколько положений, определяюш;

их особый статус республик, были вне сены уже в Федеративный договор, что становится очевидным при сравнении До говора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суве ренных республик в составе России от 31.03.92 (далее: Договор с республиками) с Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федераль ными органами государственной власти Российской Федерации и органами госу дарственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга (далее:

Договор с краями, областями и городами федерального значения) и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государствен ной власти РФ и органами государственной власти автономной области, авто номных округов (далее: Договор с автономной областью и округами), оказывает ся, что у республик больше прав, чем у других субъектов. В последствии, к Дого вору с краями, областями и городами федерального значения и к Договору с рес нубликами был прибавлен протокол, который в некоторой степени уравнял ста тус второго вида субъектов с республиками, но различия все же остались. На нример, в Преамбуле Договора РФ с республиками признается право на самооп ределение республик и их суверенитет, или в ст.З п.1 установлено, что республи ки обладают всей полнотой государственной власти, и их территория не может быть изменена без их согласия, такие положения отсутствуют в договорах РФ с другими субъектами. Эти различия тем важнее, что в апреле 1992 г. Федератив ный договор был включен в Конституцию РСФСР 1978 г. как её составная часть, а в Конституции РФ 1993 г., есть на него ссылка, гласящая, что Федеративный договор действует, если он не противоречит Конституции РФ (п.1 раздел II).

Противореча Конституции РФ, авторы национально-государственной кон цепции полагают, что статус республик определяется конституцией республики, и затем Договором с РФ и Конституцией РФ, если это определепо в договоре, по этому, Россия - конституционно-договорная федерация. Некоторые республики так и считают, например, в конституциях республики Тыва' (ст.1), Башкортостан^ (ст.5) и Бурятии' (ст.6) установлено, что членство республики в РФ основано на договоре с РФ. Однако, по ст.66 п.1 Конституции РФ «Статус республики опре деляется Конституцией РФ и конституцией республики». Элементы особого ста туса республик, таким образом, появляются и в Конституции РФ, и в Федератив ном договоре, а в конституциях республик эти особенности усиливаются.

1) Особый статус республик по Констптуции Российской Федерации Основная особенность статуса республик, из которой вытекают все другие, провозглашена в ст.5 п.2: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство». Итак, республики признаются государствами: одним из нри знаков государства является его государственный суверенитет^, поэтому, респуб лики - суверенные государства в составе суверенного государства Россия.

Государственный суверенитет республик проявляется как реализация права пародов на самоопределение, который провозглашен в ст.5 п.З Конституции РФ, хотя право на самоопределение признано за всем народом, а не только народом республик, но только республики обладают суверенитетом. Он признан со сторо ны РФ в Преамбуле Федеративного договора от 31.03.92. и. Конституция РФ кос венным образом говорит о суверенитете республик в ст.5 п.2, и прямым в п.1 раз дела II: «В случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Фе деративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномо чий между федеральными органами государственной власти Российской Федера ции и органами власти суверенных республик в составе России...». Однако ст. Конституции РФ устанавливает, что «суверенитет Российской Федерации рас пространяется на всю её территорию», и очевидно, что суверенитет республик прямо противоречит норме ст.З п.1 Конституции РФ и норме о государственном суверенитете РФ, установленной в ст.4. Согласно определению Копституционно го Суда РФ от 6 декабря 2001 г. JSr«249-O положения Федеративного договора.

' Конституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. - М., 1996.

^ Там же.

' Копституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. - М., 1995.

'' Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М.: Проспект, 1977. - С.21.

предусматривающие суверенитет республик и позволяющие тем самым обосно вывать ограничения суверенитета РФ, не могут действовать и не подлежат при менению, как противоречащие Конституции. То есть, сложилась ситуация при которой Конституция РФ сама закладывает фундамент указанных противоречий.

Тем не менее, некоторые республики объявили своё право на самоопреде ление (например, в Преамбуле и ст.1 Конституции Башкортостана, Республики Кабардино-Балкарской' и в Преамбуле и ст.1 Конституции Татарстана^). Пароды республик избрали суверенное государство как форму самоопределения. В Дек ларации о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.90 утвержден принцип, по которому субъекты РСФСР - это суверенные государства в составе федера ции, она устанавливает, что носителем суверенитета и источником государствен ной власти в РСФСР является её многонациональный народ, и каждый народ яв ляется носителем «части» государственного суверенитета и имеет право на само определение. Па основе этого, республики приняли декларации о своём государ ственном суверенитете, например. Верховный Совет республики Якутия (Саха) принял Декларацию о государственном суверенитете республики 27.09.90 г., су веренитет которой он определяет, как «независимость во внутренних делах, са мостоятельный выбор путей, форм, методов развития и oбнoвлeния»^ Пормы о государственном суверенитете республик включепы в Основные Законы восьми республик из 21 и отражены в формуле типа: «суверенное демо кратическое правовое государство, выражающее волю и интересы всего много национального народа республик» (ст.1 и 69 Конституции Башкортостана, ст. Конституции Бурятии). Однако большинство конституций республик признают их правосубъектность в составе РФ, за исключением конституции Чечни, не со держащей норм, в которых есть понятия «Россия» или «Российская Федерация» и конституции Татарстана, устанавливающей, что Татарстан - «суверенное госу дарство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федера цией-Россией на основе договора о взаимном делегировании полномочий и ' Конституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. - М., 1995.

^ Там же.

' Миронов Д.Н. Конституционно-правовой статус республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации. - Новоси бирск: Паука, 1996.

предметов ведения» (ст.61) и, Татарстан «самостоятельно определяет свой госу дарственно-правовой статус» по СТ.59, то есть, как если бы он был самостоятель ным государством, что противоречит ст.66 пЛ Конституции РФ.

Территория республики не может быть изменена без ее согласия по ст.З п. Договора РФ с республиками. Это положение отсутствует в договорах с другими субъектами. Такая норма включена в конституции республик, например, в ст. Конституции Башкортостана и в ст.65 Конституции Кабардино-Балкарии.

По ст.З п.1 Договора РФ с республиками, в отличие от других субъектов, они обладают всей полнотой государственной власти на своих территориях, кро ме полномочий, переданных в ведение федеральных органов власти Федерации, то есть они обладают законодательной, исполнительной и судебной властью.

Суверенитет республик отражается и на правовых актах:

- они подписывают Федеративный договор, это право установлено в ст. Договора РФ с республиками и отсутствует в договорах с другими субъектами;

- участвуют в процедуре изменения и дополнения к федеративному догово ру (ст.8 Договора РФ с республиками);

- самостоятельно определяют способ принятия своей конституции: по ст. п.1 и 2 Конституции РФ, уставы субъектов, за исключением республик, принима ются законодательным органом субъекта;

- регулируют отношения по разграничению полномочий с федеральными органами государственной власти по ст.8 Договора РФ с республиками. Такое право установлено в стЛО Конституции республики Кабардино-Балкарской;

- нормативно-правовые акты республик, кроме конституций и законов, не обязательно должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам, так как ст.72 ч.1 п."а" предусматривает соответствие уставов, законов и иных нормативных актов всех субъектов - кроме республик, что противоречит ст.З п. и ст. 15 п.1: «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое дейст вие на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ».

Из СТ.5 п.2 и ст.66 пп.1,2 Конституции РФ следует, что Основной Закон республик - Конституция, а других субъектов - Устав. Есть мнение, что консти туция - не столько форма документа, сколько его содержание, поэтому конститу ция может именоваться, например, «Степное Уложение (Основной Закон)», а могла бы именоваться «Декларацией (Основной Закон)» или «Уставом (Основ ной Закон)». Таким образом, уставу присущи все признаки конституции. Но, то гда почему их именовать по-разному?

Ст.68 п.2 устанавливает, что: «республики" вправе устанавливать свои госу дарственные языки» (Конституции Кабардино-Балкарии (ст.69) и Татарстана (ст.4)), что оправдывается национальным принципом их образования, но можно возразить, что автономии также образованы с учётом национально-этнического фактора, однако не имеют право устанавливать свои государственные языки.

По мнению И.А. Умновой', Конституция РФ не закрепляет институт граж данства за республиками, но отсутствие прямого запрета предполагает его воз можность, и он есть в Законе РФ «О гражданстве РФ», ст.2 которого устанавли вает, что «граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики, яв ляются одновременно гражданами этой республики». Также гражданство респуб лики установлено в ст.4 и ст.22 Конституции Башкортостана, ст.4 п.п.2,5 Консти туции республики Кабардино-Балкарской и ст. 19 Конституции Татарстана.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.