авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Горохова, Светлана Сергеевна Правовое обеспечение федерализма в современной России ...»

-- [ Страница 3 ] --

2) Особый статус республик по конституциям республик Несоответствия конституций республик Конституции РФ усиливают осо бенности их правового статуса. Согласно ст.4 п.2 Конституции РФ «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей тер ритории России» и ст. 15 п. 1 «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. За коны и иные правовые акты... не должны противоречить Конституции РФ», од нако республики не соблюдают этих норм. Конституция Татарстана просто игно рирует существование федеральной Конституции и законодательства, ст.59 уста навливает, что «законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей её территории, если они не противоречат международным обязательствам Рес Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998.

публики Татарстан». Хотя возможно, что Татарстан относит свои отношения с РФ к международным обязательствам.

Некоторые конституции предусматривают приостановление федеральных законов, если они ущемляют интересы республики: например, по ст.7О Конститу ции Республики Саха', Президент республики «в случае ущемления интересов Республики Саха (Якутия) со стороны законодательных, исполнительных органов и должностных лиц России с учетом заключений Конституционного Суда Рес публики Саха приостанавливает действие таких актов на территории Республики Саха (Якутия)», такие же положения предусмотрены в ст.95 п.9 Конституции Республики Башкортостан и в ст.73 п. 15 Конституции Республики Коми.

Ст.ст.1 и 12 П.2 Конституции Республики Тыва предусматривают, что «в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции Российской Федерации действуют нормы Конституции Республики Тыва по полномочиям, отнесенным к ведению Республики Тыва и к совместному ведению по Федера тивному договору», что противоречит ст.15 п.1 и ст.76 п.5 Конституции РФ.

Согласно СТ.41 п.2 Конституции Республики Саха «законы Российской Фе дерации, принятые по вопросам, отнесённым к совместным полномочиям, всту пают в силу на территории Республики Саха (Якутия) после ратификации их Па латой Представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики», что противоречит ст.4 п.2 Конституции РФ. Согласно ст.2 Конституции Тыва «в пе риод чрезвычайных ситуаций, политического и государственного кризиса в Рос сийской Федерации на территории Республики Тыва действуют Конституция и законы Республики Тыва», а это означает, что Конституция и законы РФ в это время не действуют, что не соответствует ст.4 п.2 Конституции РФ.

Некоторые конституции республик предполагают, что субъекты могут са мостоятельно определить свой государственный правовой статус, например ст. Конституции Татарстана, в отличие от ст.66 Конституции РФ, устанавливает, что статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики.

' Конституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. - М., 1996.

А.И. Коваленко' полагает, что нормы о государственном суверенитете, за крепленные в конституциях республик, противоречат Конституции РФ, кроме то го, это проявляется через присвоение целого ряда прав, например, объявления во енного положения (конституция Тывы), принятия республиканских законов о во инской службе (Саха, Тыва и Башкортостан) или решения вопросов обороны, безопасности и судоустройства (Адыгея'). Хотя, в обш,ем, суверенитет республик соблюдает Конституцию РФ, поскольку и сама она говорит об их суверенитете.

Свое членство в Федерации республики определяют по-разному, например, СТ.70 Конституции Башкортостана устанавливает: «отношения республики Баш кортостан с Российской Федерации являются договорными», что противоречит СТ.4 П.1 Конституции РФ. Ст.61 Конституции Татарстана устанавливает: «Рес публика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ас социировалное с РФ - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения», что не соответствует ст.66 Конституции РФ;

СТ.1 Конституции Тыва гласит: «Республика Тыва признаёт своё нахождение в составе России на основе Федеративного договора и договорных отношениях...».

Некоторые республики в своих конституциях произвольно перераспреде ляют различные виды полномочий. Так, Конституция Республики Саха (ст.59) относит к своей исключительной компетенции определение и осуш,ествление внешней и внутренней политики, что противоречит ст.71 п.п. "е" и "к" Конститу ции РФ. Конституция Кабардино-Балкарии устанавливает в ст.73 п.З: «Президент Республики... в соответствии с Конституцией Кабардино-Балкарии и законами... Республики определяет основные направления внутренней и внешней полити ки», тоже и в ст.73 Конституции Тывы, что прямо противоречит ст.8О Конститу ции РФ, относящей это право к компетенции Президента РФ.

Право убежища, установленное за республикой в ст.25 Конституции Баш кортостан, согласно СТ.89 п."а" Конституции РФ принадлежит Президенту РФ.

Конституция Республики Тыва устанавливает в ст.63 п. 11 то, что Верхов ный Хурал Республики принимает решение по вопросам войны и мира, но эти ' Коваленко А.И. Основы конституционного строя Российской Федерации. - М.: ТЕИС, 1994. - С. вопросы в ведении Федерального Собрания по ст. 106 п."е" Конституции РФ.

Порядок формирования органов власти в некоторых республиках ограни чивает право народов по национальному признаку, например, ст.8О п.2 Консти туции Бурятии: «Народный Хурал Республики Бурятия состоит из 65 депутатов, избираемых с учётом территориального и национального представительства».

Нормы, регламентирующие порядок формирования органов прокуратуры, например, ст.89 п. 15 Конституции Татарстана и ст.88 п. 19 Конституции Респуб лики Башкортостан устанавливают, что законодательные органы республики на значают прокуроров республик, а это противоречит ст. 129 п.З Конституции РФ, которая устанавливает, что они назначаются Генеральным прокурором РФ.

В области регулирования и организации судебной власти, ст. 132 Конститу ции Башкортостана устанавливает: «организация, полномочия, и порядок дея тельности судов в Республики Башкортостан определяются законами Республики Башкортостан», что противоречит ст.ст.118 п.З, 120 п.1 и 121 п.2 Конституции РФ. Республики предусматривают особый порядок введения чрезвычайного по ложения на своей территории, например, в ст.74 Конституции Бурятии, что про тиворечит Конституции РФ, так как это компетенция Президента РФ (ст.88).

Конституции республик не соблюдают принципа равноправия народов (граждан), например, в ст.60 п.1 и п.4 Конституции Бурятии установлено, что:

«Бурятия, образованная в результате реализации права бурятской нации на само определение» и «изменение государственно-правового статуса республики, а так же её территория осуществляется путём референдума, при этом решение считает ся принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших уча стие в голосовании», что противоречит и самой Конституции Бурятии, в ст.З ко торой установлено, что её многонациональный народ является носителем сувере нитета и единственным источником государственной власти.

Конституция Татарстана (ст.21) игнорирует федеративную природу РФ, ус танавливая, что нормы, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, явля ' Конституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 2.- М., 1996.

ются частью международного права. Что касается конкретных аспектов правово го статуса человека и гражданина, ст.67 Конституций Башкортостана, Республи ки Тыва (ст.54) и Республики Саха (ст.26) предусматривают принятия законов о воинской обязанности в субъектах, хотя Конституция РФ относит этот вопрос к исключительной компетенции РФ (ст.71 п."т").

Гражданство - предмет исключительного ведения РФ по ст.71 п."в" Кон ституции РФ. Несмотря на это и игнорируя единство РФ и её субъектов, консти туции Республик Татарстан (ст. 19) и Саха (ст. 12) предусматривают приём в гра жданство республик без предварительного решения вопроса о гражданстве РФ.

Безопасность государства и решение всего комплекса вопросов по введе нию специальных правовых режимов, направленных на ее обеспечение, находят ся в перечне исключительных прерогатив центральной власти. Нарушение чего выражается в закреплении в конституциях республик права на введение чрезвы чайного положения на своей территории. Наиболее распрбстраненной является схема о наделении законодательного органа республики правом на утверждение указов президента о введении чрезвычайного положения на всей территории рес публики или в ее отдельных местностях, что закренлено конституциями Адыгеи (ст.7О), Бурятии (ст.86), Дагестана (ст.81), Ннгушетии (ст.60), Карелии (ст.58), Калмыкии (ст.ЗО), Коми (ст.73). Северной Осетии-Алании (ст.71) и Хакасии (ст.79). Возможность введения на территории республики органами власти самой республики чрезвычайного положения закрепляется конституциями Тывы, Баш кортостана и Удмуртии. Ст.7О Конституции Республики Саха (Якутия) наделяет президента республики правом введения чрезвычайного положения, определения порядка образования территориальных воинских формирований, принятия реше ния о дислокации на своей территории воинских формирований. Конституция Северной Осетии предполагает право органов власти республики на дачу согла сия на дислокацию на ее территории федеральных воинских формирований.

Вторжением в сферу федеральных полномочий следует признать и провоз глашение в конституциях Татарстана (ч.2 ст.8), Тывы (ч.2 ст.З), Саха (Якутии) (ч.2 СТ.6) их зонами, свободными от оружия массового поражения.

Итак, конституции республик включают в себя значительное число норм, противоречащих Конституции РФ, а это усиливает их особенный статус. Некото рые авторы объясняют это тем, что российское государство продолжает функ ционировать на основе этнического федерализма', который порождает асиммет рию, в которой республики реализуют претензии на национальную государствен ность и превращаются в «привилегированный» класс субъектов РФ. Считая, что этого недостаточно, руководители республик постоянно указывают на их нацио нальную специфику, так, по А. Конюхову^: «Это голая абстракция, когда говорят, что мы решили национальную проблему, если у всех субъектов равные права, за крепленные в Конституции. Так не получается, потому что жизнь многообразна».

Б. СТАТУС КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ И ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ Статус данного вида субъектов, изначально установленный Федеративным договором от 31.03.92 г., был в дальнейшем уточнен присоединенным к договору протоколом. По протоколу, к совместному ведению РФ и краев, областей и горо дов федерального значения отнесено разграничение государственной собствен ности, установление общих принципов налогообложения в РФ, изменение границ краев и областей;

к тому же, уставы и иные правовые акты защищены государст вом, согласие субъектов требуется для введения чрезвычайного положения и для изменения и дополнения к Конституции РФ. С принятием Конституции РФ, ста тус субъектов второго вида был еще более приближен к правам республик, на пример, они получили право принимать законы, перечень предметов совместного ведения был расширен и требование регистрации уставов отменено, тем не менее, отличия от статуса республик сохранились в достаточной мере.

Уставное регулирование весьма разнообразно, оно отражает стремление субъектов учесть изменения государственного устройства, тенденции в федера тивных отношениях и, прежде всего, специфику регионов. Субъекты по-разному оценивают его предмет: некоторые, такие как Амурская область, считают устав документом, закрепляющим основы организации власти в субъекте. Другие, та кие как Ставропольский край, видят в уставе местную конституцию, которая ре ' Васильева О.В. Есть ли будущее у этнического федерализма в России?/Л1овое Время. - 1995. -№2-3. - С. ^ Конюхов А.П.. Нация - понятие политическое. Жизнь национальностей. - М., 1966. - №4. - С.66.

гулирует государственное и общественное устройство и взаимоотношения.

Согласно СТ.66 н.2 Конституции РФ, устав субъекта определяется им само стоятельно, поэтому считается, что благодаря этому, в уставе отражаются новые условия и переход из административно-территориальной единицы в государст венно-территориальное образование.

Статус краев, областей и городов федерального значения в несоответ ствии их уставов Конституции Российской Федерации.

Причина несоответствия уставов субъектов Конституции РФ состоит в том, что субъекты хотят расширить свои права. Как и в республиках, ряд уставов за трагивает саму федеративную природу РФ, некоторые гарантируют распростра нение суверенитета России на территории субъектов', хотя такое положение есть в СТ.4 П.1 и стЛ5 П.1 Конституции РФ. К тому же, закрепление норм Конституции РФ в уставах подразумевает, что субъект может и не учитывать все ее положения.

По ст.бб п.5 Конституции РФ «статус субъекта Российской Федерации мо жет быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом», это положение не со блюдено Уставом Астраханской области, в стЛ п.З^ которого установлено, что статус области может быть изменен в соответствии с федеральным конституци онным законом и таким образом забыто о согласовании этого вопроса с Россией.

В уставах закреплены нормы, устанавливающие, что изменение статуса или границ субъекта возможно только после волеизъявления населения соответст вующего субъекта на специальном референдуме (хотя и нет упоминания о суве ренитете субъекта, связанном с правом на референдум), например, в ст.38 Устава Ставропольского края, ст.1 Устава Новгородской области, ст.6 Устава Оренбург ской области и ст.1 П.2 Устава Брянской области', а в законе «О референдуме РСФСР» установлено, что на всенародное голосование не могут выноситься во просы об изменении статуса и территориальной целостности субъектов РФ.

Субъекты пытаются участвовать в создании и в ликвидации федеральных ' Умнова И.А. Устав области (края): первый опыт. - М.: Дело, 1995.

^ Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации.

Вып.6. -М.: Изд-во Госдумы, 1998.

органов на их территории, а так же в назначении на должность и освобождении от должности руководителей этих органов, как, например, в ст.34 Устава Перм ской области^, что противоречит ст.78 п.1 Конституции РФ.

Некоторые уставы превышают полномочия в регулировании прав и свобод человека и гражданина, отнесенном к ведению РФ по ст.71 п."в" Конституции РФ и к совместному ведению по ст.72 п."б" Конституции РФ. Здесь конституционная позиция не совсем ясна: в ст.71 говорится о «регулировании и защите» прав и свобод человека и гражданина, а в ст.72 о их «защите». Граница между «регули рованием» и «защитой» не точна, но, в любом случае, регулирование не отнесено к исключительному ведению субъекта.

Ст. 13 П.4 Устава Хабаровского края устанавливает, что «граждане, прожи вающие на территории Хабаровского края, могут обладать преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории края, в реализации дополнитель ных льгот, обеспечиваемых за счёт материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края» и, что «Законы Хабаровского края в качестве условия ис пользования дополнительных льгот могут предусматривать критерий постоянно го проживания граждан на территории края». Это противоречит принципу равно правия граждан, установленному в ст.6 п.2 Конституции РФ.

Субъекты пытаются сами гарантировать основные права в сфере социаль но-экономической деятельности, устанавливая условия и порядок разграничения государственной собственности на федеральную и областную (ст.21 п.З Устава Тюменской области'), что противоречит ст.71 п."д" Конституции РФ.

Ст.66 п.2 Устава Сахалинской области' допускает ограничение, приоста новление и прекращение деятельности объектов федеральной собственности по решению органа власти области без участия федеральных органов государствен ной власти, допуская несоответствие со ст.71 п."д" Конституции РФ.

Субъекты могут выступать самостоятельными участниками международ ' Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Вып. 4. - М.: Изд-во Гос.

Думы, 1997.

^ Умнова И.А. Устав области (края): первый опыт. - М.: Дело, 1995. - С.102-107.

' Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Вып. 2. - М.: Изд-во Гос.

Думы, 1996.

ных, например, это установлено в ст.б Устава Краснодарского края^ и ст.6 Устава Новгородской области, что недопустимо по ст.72 чЛ п."о" Конституции РФ.

Несмотря на то, что практически конституционно установлено три вида субъектов РФ, можно заметить различия и в каждой категории.

Отдельно необходимо сказать о таких разновидностях субъектов как край и город федерального значения. С.В. Нарутто' отличает статус края от статуса второго вида субъектов и считает, что формулировки ст.5 Конституции РФ не ис ключают постановки вопроса о необходимости более детального определения правового положения края, отличающих его от иных субъектов федерации.

Ситуация городов федерального значения особенна, так как они являются одновременно субъектами Федерации и городом РФ, в связи с чем возникают оп ределенные сложности, в частности, с организацией местного самоуправления, например, ст.6 Устава г. Москвы устанавливала, что ее законодательный и ис полнительный органы власти (Дума и Мэрия) обладают двойным статусом и яв ляются одновременно органами местного самоуправления и органами власти субъекта РФ, и обладают всеми полномочиями указанных органов, что явно про тиворечило Конституции, так как местное самоуправление отделено от государ ственной власти. Что регулируется и ФЗ JSГ^131-ФЗ (с изм. и.доп. от 19 июня г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., вступающего в силу с 1 января 2006 г.

Города федерального значения не могут потерять свой статус, так как их только два и они указаны во множественном числе в ст.5 Конституции РФ, кото рая не подлежит изменению, поскольку входит в гл.1 «Основы конституционного строя», и если один город теряет свой статус, то остается только один, что, таким образом, невозможно и является гарантией для них. Определение статуса г. Мо сквы ещё более проблематично в связи с дополнительным статусом столицы.

Исследованием установлено, что уставы, в общем, следуют Конституции ' Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Вып. 4. - М.: Изд-во Гос.

Думы, 1997.

^ Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Вып. 6. - М.: Изд-во Гос.

Думы, 1998.

•'Нарутто СВ.. Конституционный правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона) автореф...канд. юрид. наук. - М., 1997.

РФ, субъекты не претендуют на государственный суверенитет или статус госу ^'i дарства, как республики, однако проведенный анализ дает основание высказать мнение о возможности кардинального изменения субъектного состава федерации и отказе от федеративной раздробленности на уровне субъектов второго вида, что, как мы полагаем, значительно упростило бы не только правовое регулирова ние федерализма в России, но и управление государством в целом.

В. СТА ТУС АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТН Н АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ В России одна автономная область - Еврейская и десять автономных окру гов, особенности которых сходны с особенностями субъектов второго вида, а также определяются двумя положениями Конституции РФ: ст.66 п.З устанавли вает, что «по представлению законодательных и исполнительных органов авто Щ номной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе», что сохраняет традицию, заложенную * предыдущими конституциями России, предусматривавшими необходимость при нятия законов о каждой автономии по представлению соответствующего органа государственной власти. Например, в Конституции РСФСР 1978 г. ст.82 устанав ливала: «закон об автономной области принимается Верховным Советом РСФСР по представлению Совета народных депутатов автономной области» и ст,84, что «закон об автономных округах принимается Верховным Советом РСФСР»'. Од нако, если субъекты равноправны, то почему автономные область и округа имеют исключительное право обращаться с представлением (законодательной или иной инициативой) к федеральным властям о принятии специального закона?

V" Возможность вхождения автономных округов в края или области свиде тельствует о прошлом России. Все современные автономные округа изначально создавались как форма национального самоопределения малочисленных народов и этнических групп, проживающих в районах Крайнего Севера и Сибири. До 1990 г. все округа были созданы в составе краев или областей, а затем согласно Закону РСФСР от 15.12.90. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основ ного Закона) РСФСР», смогли самостоятельно решать вопрос о вхождении в со ' Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Реснублик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических Республик. - М.: Известия, 1985.

став Федерации через края, области, или непосредственно. В настоящее время только Чукотский автономный округ непосредственно входит в состав РФ на ос новании Закона РФ от 17.06.92. «О непосредственном вхождении Чукотского ав тономного округа в состав Российской Федерации». Взаимоотношения между ав тономными округами, находящимися в составе краев или областей регулируются на основе сотрудничества уставами края, области и уставами соответствующего округа, а также договорами между органами государственной власти.

Сегодня 6 субъектов имеют в своем составе 8 других субъектов: и те и дру гие имеют собственные уставы, законодательство, бюджеты, все обеспечены представительством в федеральных органах власти. Хотя непонятно, каким обра зом один субъект федерации, входящий в состав другого может быть равноправ ным с ним, это явно противоречит ст.5 п.1 Конституции РФ. В.Н. Лысенко' счи тает, что можно решать проблему округов через их выделение из состава края или области и превращения в полноценный субъект, либо через превращение в федеральный округ или территорию, которые не являются субъектами.

Все законодательные органы государственной власти субъектов третьего вида являются однопалатными, но можно заметить особенности в формировании некоторых из них, например, в Думу Ханты-Мансийского автономного округа «17 депутатов избираются по территориальным избирательным округам, а выбо ры 6 депутатов проводятся по мажоритарной системе по единому национально территориальному избирательному округу, которым является территория авто номного округа, причём правом выдвижения кандидатов в депутаты по единому округу обладают только общественные объединения малочисленных народов Се вера, уставы которых зарегистрированы в автономном округе, сходы и собрания граждан (п.2 ст.37 Основного Закона Ханты-Мансийского автономного округа)»^ Автономная область не может перейти в другой вид субъекта и, в частно сти, в вид республики, так как она указана в единственном числе в ст.5 Консти туции РФ, не подлежащей изменению в рамках действующей Конституции РФ, ' Лысенко В.Н. Развитие федерации и Конституция России (конституционные изменения как назревшая потребность развития федеральных отношений)//Государство и Право.- 1997. -К»8. - С.14-20.

^ Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Вын. 2.- М.: Изд-во Гос.

Думы, 1996.

ЧТО исключает для нее возможность, согласно ст.66 п.5, изменить свой статус.

Результаты исследования показывают, что Конституция РФ, как и консти туции (уставы) субъектов содержат в себе значительные противоречия и неточ ности, которые отрицательно влияют на состояние федеративной структуры в ча стности, а также на развитие и укрепление государства в целом, и такое положе ние еще более усиливается заключением договоров между органами государст венной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъ ектов РФ, устанавливающих особый статус для всех субъектов федерации.

ДОГОВОРНАЯ ПРАКТИКА И ЕЕ ЗНА ЧЕНИЕ В практике становления российского федерализма использовались разные подходы и применялись различные правовые формы. На первоначальных этапах широкое распространение получили договоры России с ее субъектами, начиная с 1994 г. их подписали 46 из 89 субъектов РФ.

Можно различить три группы договоров, которые отличаются друг от дру га по времени их заключения и по степени соответствия Конституции РФ.

1) Договоры, заключенные с субъектами в 1994 г.

Эти договоры явились результатом длительных переговоров (два года с Та тарстаном) и их подписание во многом было обусловлено политическими причи нами. Поэтому, они имеют много положений, не соответствующих Конституции РФ и признающих особые права субъектов по отношению к федерации.

Договоры не соответствуют Конституции РФ по форме, так как ст. 11 п.З Конституции РФ предусматривает заключение договоров между органами госу дарственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а на деле заключались договоры между Федерацией и субъектами РФ. Дого воры не соответствуют Конституции РФ и по содержанию: ст. И п. 3 Конститу ции РФ говорит только о «разфаничении предметов ведения и полномочий», но в договорах предусмотрено и взаимное делегирование полномочий, хотя ст.78 п.2 и п.З Конституции РФ предусматривает такую возможность только в отношениях между органами исполнительной власти. Кроме того, они распределяют предме Т ведения иначе, чем предусмотрено Конституции РФ.' Ы Договор России и Татарстана «О разграничении предметов ведения и вза имном делегировании полномочий между органами государственной власти Рос сийской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»

от 15.02.94 г. (действует без изменений) заключен первым. Федеральный центр был вынужден подписать его для того, чтобы ослабить напряженность и сохра нить республику в политико-правовом пространстве России. Таким образом, центр признал еще более особый статус Татарстана, чем тот, который был опре делен Конституцией Республики от 6.11.92 г. Договор не соответствует ст.11 п.З Конституции РФ по форме, так как называется «Договор Российской Федерации и Республики Татарстан». В ст.П Договора^ определены предметы исключитель ного ведения Республики, в том числе обеспечение защиты прав и свобод челове ка и гражданина (п.1), осуществление правового регулирования отношений в об ласти охраны окружающей среды и природопользования (п.4), вопросы владения, распоряжения и пользования землей, недрами, водными, лесными и другими ре сурсами (п.6), хотя все эти вопросы отнесены к совместному ведению РФ и субъ ектов РФ согласно СТ.72 ч.1 п."б","д" и "в" Конституции РФ. В ст.П Договора так же отнесено к компетенции Татарстана осуществление номилования лиц, осуж дённых судами Татарстана (п.З).

В CT.III Договора отнесены к совместному ведению РФ и Татарстана общие и коллизионные вопросы гражданства (п.4), установление общих принципов ор ганизации системы органов государственной власти (п.2О), координация ценовой и проведение денежной политики (п.6 и п.8), целый ряд вопросов обеспечения обороны и безопасности (п.З), кадры судебных органов (п. 17) и арбитраж (п. 18), но это предметы исключительного ведения РФ по ст.71 Конституции РФ.

Ст.П п.11 Договора гласит, что органы власти Татарстана «участвуют в ме ждународных отношениях, устанавливают отношения с иностранными государ ствами и заключают с ними соглашения..., участвуют в деятельности соответст ' Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации // Федерализм власти и власть федерализма. - М., 1997. С.183-187.

' Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государствен ной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномоч^1й. - М.: Изд-во Гос.Думы, 1997.

вующих международных организаций», это отсутствует в Конституции РФ, хотя % СТ.72 п."о" устанавливает совместное ведение РФ и субъектов по вопросам коор динации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, что яв ляется близким, но не идентичным понятием. Это привело к заключению согла шений между Татарстаном и Абхазией в августе 1994 г., Турцией в мае 1995 г, и ^ рядом других государств, что, по мнению автора диссертационного исследова ния, имеет спорный характер в плане юридической силы.

В Договоре отсутствует ссылка на основные положения Конституции РФ о нахождении Республики в составе России, которое предусмотрено в ст.65 Кон ституции РФ, и о верховенстве норм федеральной конституции, предусмотренное в СТ.4 Конституции РФ, что является косвенным отрицанием этих норм.

После подписания этого договора Г.Н. Вельяминов' отметил: «Однако та кого рода соглашения могут играть роль дезинтеграционного, дефедерализаци онного детонатора и для других субъектов Федерации, приобретающих основа ния требовать приравнивания своего статуса в рамках Федерации к статусу при вилегированных субъектов. Тем более, что этот особый договорный статус, чем либо кроме искусного манипулирования политической конъюнктурой объяснить невозможно».

Затем были заключены договоры «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти ф Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино W. Балкарской Республики» от 01.07.94 г. (далее Д.К.Б.) и действующий по настоя щий момент «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 03.08.94 г. (Д.Б.) В отличие от Татарстана, Кабардино-Балкария и Башкортостан подписали Федеративный договор, но, как и Татарстан, также стремились к расширению своей компетенции и повторили почти все противоречия Договора РФ и Татар ' Вельяминов Г.П. Правовой статус субъекта Российской Федерации. Московский журнал международного права. - М., 1995.

№2.-С.3- стана. Часть нредметов, которые отнесены Конституцией РФ к исключительному ведению РФ, принадлежат в этих договорах к совместному ведению, например, защита территориальной целостности, введение чрезвычайного положения, об щие вопросы гражданства (ст.4 п.4 Д.Б.), вопросы республиканского гражданства (ст.З п. 10 Д.Б.), осуществление помилования лиц, осуждённых судами субъекта (ст.З н.П Д.Б,), координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и цено вой политики (ст,4 п.7 Д.Б), банковое дело, создание Национального банка (ст.З п. 15 Д.Б.), вопросы конверсии оборонных предприятий, разработка и производст во вооружений и военной техники на территории субъекта, размещение воинских частей и военных объектов на территории субъекта (ст.4 н.5 Д.Б.), обеспечение режима передвижения транспорта, грузов и продукции (ст.4 п.9 Д.Б.).

Некоторые предметы совместного ведения, определенные в ст.72 Консти туции РФ, отнесены к исключительному ведению субъекта;

обеспечение и защи та прав и свобод человека и гражданина (п.1 Д.Б.), вопросы здравоохранения, об разования, культуры, физической культуры и снорта, система государственных органов, порядок их организации и деятельности, поддержание законности и пра вопорядка и осуществление мер но обеспечению общественной безопасности (ст.З п."з" Д.К.Б. и ст.З П.8 Д.Б.) и вопросы владения, пользования и распоряже ния землей и другими природными ресурсами (ст.З п.5 Д.Б.).

2)Договоры, заключенные в 1995 г.

В 1995 г. были заключены договоры: «О разграничении предметов ведения и нолномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Реснублики Северная Осетия - Алания» от 23.03.95 г.' (не действует) (далее Д.С.О.);

«О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной Республики Саха (Якутия)» от 29.06.95 г.^ (перезаключеп 26 сентября 2002 г.);

«О разграничении предметов ведения и пол номочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга ' Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий. - М.: Изд-во Гос. Думы, 1997. - С. 180.

^Тамже.-С.121.

нами государственной власти Республики Бурятия» от 29.08.95' (не действует);

«О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государст венной власти Российской Федерации и органами государственной власти Уд муртской Республики» (далее - Д.У.) от 17.10.95.(действует без изменений)^ Они уже соответствовали Конституции РФ по форме, но также перераспре деляли предметы исключительного ведения и совместного ведения.

Договоры относят некоторые предметы исключительного ведения РФ к со вместному ведению РФ и субъектов - это разработка и утверждение федеральных программ (ст.2 Д.У.), координация бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и ценовой политики, вопросы таможенной политики (ст.2 п.2 абз.8 Д.У) и вопросы конверсии (оборонных предприятий) (ст.2 п.2 абз.6 Д.У.).

Ю.П. Шульженко' считает, что часть договоров, определяющая разфани чение предметов ведения, занимает более высокую позицию, чем федеральные законы, а другая часть, определяющая взаимное делегирование полномочий, за нимает более низкую позицию. Такое положение, по нашему мнению, связано с несоблюдением верховенства Конституции РФ с одной стороны, и с несовершен ством самого Основного Закона, с другой.

3) Договоры, заключенные носле 1995 г.

В отличие от предыдущих, эти договоры заключались не только с респуб ликами, но и с другими субъектами, что не получало поддержки у республик, на пример, в интервью программе «Сегодня» от 13.08.97. башкирский президент М.

Рахимов сказал: «Я считаю, что если мы действительно хотим иметь подлинно федеративное государство, Россия должна подписывать двусторонние договоры со всеми республиками, образующими федерацию. Не края ведь и области обра зуют Федерацию. Федерацию образуют республики... Иногда у нас хотят прирав нять в политическом плане республики, области, края. Этого нельзя допускать...

У республик есть определённые особенности и их надо зафиксировать».

Договор «О разграничении предметов ведения и полпомочий между орга ' Там же.- С.55.

^Тамже.-С.255.

' Шульженко Ю.П. Конституционный контроль в РФ. - М., 1995. - С.23.

нами государственной власти Российской Федерации и органами государствен ной власти Свердловской области»' от 12.01.96 г. (действует) являлся первым до говором РФ с субъектом не республикой. Договоры с такими субъектами имеют меньше прямых расхождений с федеральной Конституцией.

Ст.2 Договора РФ со Свердловской областью, как практически все догово ры, заключенные в 1996 г., гласит: «Пастоящий договор, исходя из природных, географических, экономических и социальных особенностей Свердловской об ласти, определяет кроме предметов совместного ведения, установленных в ст. Конституции РФ, следующие предметы совместного ведения Российской Феде рации и Свердловской области»;

ст.72 находится в гл. 3 «Федеративное устройст во» Конституции РФ, поэтому это положение прямо противоречит ст. 136 Кон ституции РФ, которая устанавливает, что поправки к главам 3-8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конститу ционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами государствен ной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Также имела место практика заключения трехсторонних договоров, напри мер. Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органа ми государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Пермской области и органами государственной власти Коми-Пермяцкого округа» от 31.03.96 г.^ (не действует) или «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в её состав Усть-Ордынского автономного округа» от 27.05.96 г.' (действует). Они представ ляют собой хорошую базу для того, чтобы разъяснить уже отмеченные проблемы, касающиеся вхождения одного субъекта в состав другого. По ст.1 Договора Ир кутской области «настоящий договор разграничивает полномочия между органа ми государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и органами государственной власти Иркутской области и входящего в её состав Усть ' Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий. - М.: Изд.- во Гос. Думы, 1997. - С.647.

^ Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий. - М.: Изд.-во Гос.Думы, 1997. - С.542.

Ордынского автономного округа, с другой стороны...» и устанавливает такие же права у автономных округов, как и у областей, так как по Конституции РФ субъ екты равноправны между собой. Однако области обладают статусом самостоя тельного и полноправного участника международных и внешнеэкономических связей, которым округа не обладают, или, например, по ст. 10 Договора Иркут ской области «органы государственной власти Иркутской области... создают, формируют и обеспечивают деятельность Уставного суда Иркутской области».

Соглашения также являются формой правового регулирования взаимоот ношений между центром и субъектами. Ряд из них, с юридической точки зрения, является составной частью договоров о разграничении предметов ведения и пол номочий.

Анализируя договорную практику, И. Сарычева отмечает: «Во-первых, до говоры регулируют более широкий круг вопросов, чем разграничение полномо чий между органами, т.е. содержат положения, которые выходят за рамки ч. 3 ст.

И Конституции РФ. Во-вторых, договоры разграничивают полномочия не по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, а по предметам ис ключительного ведения Федерации. В-третьих, в них разграничиваются полно мочия, которые уже разграничены федеральными законами»'.

Подписанные договоры о разграничении полномочий Федерацией и ее субъектами сделали значительный шаг в сторону конфедерализации отношений, исходя в ряде случаев из типично международно-правовых принципов регулиро вания, таких как уважение суверенитета, договорные принципы регулирования полномочий реальной власти и власти субъектов. Они явились не столько показа телем гибкости федеральной политики, сколько уступками со стороны федераль ной власти тенденции все большей самостоятельности республик. Опасность чего состоит, в том, что открытое противоречие между нормами Конституции России и положениями конституций республик служит основанием для углубления сепа ратистских тенденций в стране. Президент Татарстана М. Шаймиев оценил дого вор между РФ и Татарстаном следующим образом: «Договор снял конфликтную ' Там же. - С.397.

ситуацию и внес стабильность в общество», а так как федеральные органы власти уже подписали договоры с большинством субъектов, то «она уже фактически стала федерацией договорной» и, соответственно. Конституция РФ в этой связи «должна соответствовать реалиям политической жизни»^ И действительно, в ми ре существуют две технологии создания и развития федеративных отношений конституционная, когда федеративные отношения строятся на базе Основного Закона, либо договорная технология. Но российский федерализм пошел по треть ему пути, пытаясь сочетать взаимоисключающие варианты, поэтому одним из основных направлений развития федерализма должно стать устранение тех объ ективных недостатков, которые были заложены в начале 90-х годов. Конституция 1993 г. - плод компромисса, неизбежного на том этапе развития, сейчас становит ся препятствием для дальнейшего совершенствования государственного устрой ства и существенно затрудняет как правовое регулирование, так и практическое управление государственным механизмом.

Подводя итог можно сказать, что противоречивость договорного процесса и усиление централизации государственной власти привели к возникновению не гативного отношения к договору, наметилась тенденция к расторжению ранее за ключенных договоров, в связи с чем заместитель руководителя администрации Президента РФ, Д.Н. Козак на пресс-конференции 1 июля 2003 г. отметил, что осталось восемь регионов, с которыми до сих пор не расторгнуты договоры. Они все должны будут пройти утверждение федеральными законами, иначе прекратят свое существование. В этой связи противоречащую Конституции РФ договорную практику перераспределения предметов ведения можно считать прекращеппой.

Федеративная реформа в России Глубокая децентрализация государственной власти как основное направле ние региональной политики в конце XX в. привела к появлепию дезинтеграцион ных процессов в федеративных отношениях и самостоятельность регионов при вела к опасному состоянию, как с политической, так и с экономической точки ' Сарычева И. "Расползание" правовой системы - угроза правовой безопаспости России//Федерализм. -1997. - №4. - С.129.

^ Шаймиев М.Ш. Шесть лет по пути укрепления государственности Республики Татарстан. Республика Татарстан: время больших перемен. - Казань, 1996. - С.11- зрения. Предреформенное состояние, сложившееся к этому моменту можно оха рактеризовать следующим: договоры России с ее субъектами, конституции (уста вы) субъектов и региональное законодательство в значительной мере противоре чили Конституции РФ и федеральным законам;

в конституциях большинства на циональных республик устанавливался их государственный суверенитет;

пред меты ведения перезакреплялись практически произвольно;

отсутствовало единое правовое пространство;

конституционный принцип равноправия субъектов всту пал в противоречие с фактическим неравенством.

В целях преодоления указанных и других негативных 'последствий дезинте грации, основной направленностью федеративной реформы стала централизация государственной власти. «При отсутствии прочных скреп, придаюш,их государст венной системе устойчивость, - справедливо отмечают А,А. Галкин, П.А, Федосов, С.Д.

Валентей и В.Д. Соловей, - федеративное устройство может оказаться ширмой, прикры вающей латентный процесс распада».' Основные направления работы, проведенной в тот период, детально проанализированы в Аналитическом докладе Научно исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ.^ Федеративная реформа началась с образования федеральных округов и вве дения в них института полномочных представителей Президента РФ, хотя дан ный институт в субъектах РФ существовал и ранее.

Проведена реформа Совета Федерации, региональные лидеры заменены представителями исполнительной и законодательной власти субъектов РФ.

Усилен федеральный контроль за органами власти субъектов РФ, создан институт федерального вмешательства, приняты меры по обеспечению верховен ства Конституции РФ и федеральных законов, приведению в соответствие с ними всего регионального законодательства и договоров."' В соответствии с Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. «О дополнитель ных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федера ' Гапкин А.А.. Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России.-Полие. 2001. N°4, с. 133.

^ Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы). Аналитический доклад.- М.;

2002, с. 11-35.

' Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С.220- ции» расширены полномочия Министерства юстиции РФ по мониторингу правового пространства, включающие в себя ведение федерального регистра нормативных пра вовых актов субъектов РФ, полномочия по проведению юридической экспертизы региональных нормативных правовых актов и внесению представлений в принявшие их региональные органы в случае их несоответствия законам РФ.

Возросла действенность прокурорского надзора за региональным законотвор чеством. К концу 2001 г. в соответствие приведены положения 66 конституций и уста вов субъектов Федерации. Только в 2001 г. выявлено более четырех тысяч незаконных правовых актов органов региональной власти, из которых две трети на основе прокурор ского реагирования отменены или приведены в соответствие с федеральным законода тельством. Таким образом, комплексные меры принятые всеми ветвями и уровнями го сударственной власти, «привели к относительной стабилизации правовой дисциплины и правопорядка, обеспечению конституционной законности»'.

Политика централизации государственной власти, реализовалась всеми ее вет вями, в том числе и судебной, хотя, считается, что некоторые ветви или органы го сударственной власти деполитизированы, «но власть вне политики - это абсурд, - от мечает Н.И. Матузов. - например. Конституционный Суд постоянно декларирует свою «аполитичность». Однако этот важнейший орган - составная часть государст венной власти и в качестве таковой олицетворяет и осуществляет ее политику...

Тот факт, что высокие судьи не участвуют в митингах, еще не означает, что они вне политики. Все решения Конституционного Суда, будучи по своей природе юридиче скими, неизбежно приобретают и политическое значение. А некоторые из них - ярко выраженное (например, постановление по «чеченскому делу», касающееся толкова ния ст. 111 Конституции РФ и др.)»^ Первая, административная стадия федеративной реформы была завершена, стало очевидно, что необходима выработка концептуальных основ дальнейшего реформирования государства, и таковых появилось сразу несколько, в частно сти, рабочей группой Государственного совета РФ, под руководством М.Ш. Шаймиева ' С С О 1 тс законности в Российской Федчэации (2000-2001годы).Аналитический доклад. С. 22.

0ТЯ ^ Российская правовая политика: Курс лекций 'Под ред. д.ю.п., проф. Н.И. Матузова и д.ю.н.. проф. А.В. Малько. М.. 2003. С.

35.

была разработана Концепция государственной политики по разфаничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти.

Ее идеология - оптимальное сочетание централизации и децентрализации государственной власти, а основные положения можно определить следующим образом:

- полномочия и ответственность по каждому предмету-совместного ведения должны быть четко распределены между федеральным центром и субъектами РФ;

- процедура принятия законов по предметам совместного ведения должна пре дусматривать предварительное согласие более половины субъектов Федерации;

- возможность взаимной передачи (в рамках ст.ст. 78,73 Конституции РФ) части исключительных полномочий между федеральными органами исполнительной вла сти и соответствующими региональным органам;

- реализация принципа субсидиарности: вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня власти, на котором они решаются наиболее эффективно;

- выявление и устранение неконституционного вмешательства в компетенцию субъектов РФ, исключение из федерального законодательства неправомерной дета лизации, не позволяющей субъектам осуществлять собственное правовое регулиро вание по данным вопросам;

- распространение действия наиболее удачных региональных законов, принятых в порядке опережающего правового регулирования, на всю Российскую Федерацию;

- реанимация договорного процесса.

Однако указанные принципы разделения государственной власти, достаточно обоснованные и логичные, не получили дальнейшего законодательного закрепления.

Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. Ш 741 была образована Комис сия по подготовке предложений о разграничении предметов ведепия и полномо чий между федеральными органами государственной власти, региональными ор ганами и органами местного самоуправления под руководством Д.Н. Козака\ Подобные комиссии были созданы и в федеральных округах.

Основным положением Концепции, разработанной комиссией, является 'СЗРФ.2001.№27. Ст.2652.

недопустимость общего объекта регулирования у разных уровней власти, всю компетенцию, в том числе по предметам совместного ведения, согласно указан ной концепции необходимо полностью разграничить между уровнями власти, без каких-либо остаточных общих вопросов, которые решаются совместными усилиями федеральных и региональных органов. На основе такого дуалистиче ского принципа разграничения компетенции полномочия органов государствен ной власти субъектов РФ должны быть четко разделены на «собственные» и «де легированные». Собственные - это финансируемые из бюджетов субъектов РФ полномочия органов их власти - установленные законами субъектов РФ по пред метам ведения субъектов РФ;

по предметам совместного ведения, закрепленные за органами государственной власти субъектов РФ федеральными законами. Та кие полномочия обеспечиваются необходимыми исходными источниками, кото рые закрепляются за субъектами РФ соответствующими федеральными закона ми. На федеральном уровне, в отношении собственных полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения, могут быть определены только общие цели и принципы осуществления, федеральные законы в этой сфере, по видимому, должны носить рамочный характер.

Нолномочия органов государственной власти субъектов РФ, переданные им органами власти Федерации вместе с субвенциями из федерального бюджета, необходимыми для их исполнения отнесены к делегированным, для которых объем, структура, конкретный порядок и условия исполнения расходных обяза тельств устанавливаются федеральными законами. Финансовое обеспечение де легированных полномочий закрепляется за федеральным бюджетом, а их испол нение - за бюджетами субъектов РФ*.


Кроме того, официальная Концепция проводимых реформ основана на сле дующих положениях: централизация государственной власти;

дуалистический принцип разделения власти, то есть практическое отсутствие совместного веде ния;

принцип позитивного обязывания, усиление ответственности субъектов за не целевое использование средств;

бюджетное обеспечение полномочий органов Черепанов В.А. Теория российского федерализма. Учебное пособие. М.: МЗ-ПРЕСС, 2005. С.229- власти субъектов РФ;

усиление конституционно-нравовой ответственности субъ ектов РФ;

законодательный способ разграничения полномочий, а значит, практи чески полный отход от договоров.

Концепции, разработанная Комиссией, претворялась'в жизнь в несколько этапов, и на первом этапе был подготовлен и принят ФЗ от 4 июля 2003 г. Mi 95 ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор ганов государственной власти субъектов РФ"» (далее - Закон), согласно которо му, ФЗ от 24 июня 1999 г. N2 119-ФЗ признан утратившим силу.

В Законе реализована конкретная задача: закрепить за субъектами полно мочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут пере даваться субъектам только вместе с финансовыми средствами, что обусловлено сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои обязан ности, перекладывают ответственность на федеральный центр, примером чего стали массовые нарушения в обеспечении населения теплом и электричеством во многих регионах страны. По мнению Д.Н. Козака, «отсутствие четкого разграни чения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позво лило субъектам РФ возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня. При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюд жетом на решение этих проблем»'.

В настояш,ее время в этой области складываются правоотношения пассив ного типа, которые характеризуются тем, что их «активный центр», по мнению С.С. Алексеева, находится в субъективном праве, а не в юридических обязанно стях^. Статьи 72,76 Конституции РФ закрепляют лишь законодательную возмож ность субъектов регулировать общественные отношения, но не возлагают на них ' Козак Д.Н. Федеральная реформа - новый этап в гармонизации российского законодательства.//Соотношение законодательст ва Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. - М., 2003. - С.9.

^ Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т.И -. М., 1992. - С. 109.

обязанности по реализации закрепленных полномочий. Закон, конкретизируя предметы совместного ведения, выделяет полномочия, которые субъекты обяза ны выполнять. Тем самым, в рамках предметов совместного ведения выделяется новый класс правоотношений - активного типа, которые возлагают на субъекты обязанности выполнения закрепленных полномочий. «Правоотношения активно го и пассивного типа - два различных класса правоотношений, - пишет С.С.

Алексеева. - Многие споры в юридической науке вызваны как раз тем, что не учитываются особенности правоотношений разных типов»'. Если в отношениях пассивного типа основным способом правового регулирования является юриди ческое дозволение, то в отношениях активного типа - позитивное обязывание, «которое с юридической стороны выражается в возложении на лиц юридических обязанностей активного содержания, то есть в обязанностях построить свое ак тивное поведение так, как это предусмотрено в юридических нормах»'.

Таким образом, в Законе предложена жесткая взаимосвязь полномочий с обязанностями, ответственностью и финансовыми возможностями, что представ ляется эффективным принципом разделения власти на современном этапе, одна ко полномочия, закрепляемые за субъектами, затрагивают только часть предме тов совместного ведения, что уменьшает права регионов в этой сфере. Так, на пример. Законом не предусмотрена компетенция субъектов РФ по важнейшим для них вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, вод ными и другими природными ресурсами (п."в" ч.1 ст.72 Конституции РФ).

Договорная практика допускается только в тех случаях, когда это обуслов лено региональными особенностями, и в той мере, в которой указанными особен ностями определено иное разграничение полномочий, чем это установлено феде ральными законами. Договор подписывается Президентом РФ и высшим должно стным лицом субъекта РФ, и имеет силу федерального закона.

Закон при дискуссионности отдельных его положений является важным этапом на пути к оптимальному разделению государственной власти, четкому разграничению полномочий между центром и регионами. Закрепленная им кон ' Тамже. С.ПО.

цепция имеет резервы для совершенствования, и предложения в этом направле нии неоднократно высказывались в ходе парламентских слушаний по проекту на званного Закона. На их основе и с учетом научных разработок в данной области представляется возможным обозначить некоторые положения перспективной мо дели разделения государственной власти в России. Конституция РФ, осуществляя вертикальное разделение предметов правового регулирования (ст.ст.71,72,73,76), обозначает возможный объем полномочий лишь в области правового регулиро вания и не закрепляет никаких прав и обязанностей в исполнительной деятельно сти. Ст.72 определяет поле совместного правового регулирования в определен ных сферах общественных отношений, в результате которого устанавливаются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в за конодательной и исполнительной сфере. В этой связи представляется возможным сформулировать основные задачи, решение которых позволит сконструировать искомую модель: определить принципы разделения предметов ведения и полно мочий между субъектами и Федерацией;

на их основе разделить совместное пра вовое поле на федеральное и региональные, определив условия и порядок их из менения;

определить условия и принципы совместной работы центра и регионов;

установить конкретные полномочия органов законодательной и исполнительной власти;

избавиться от остаточного принципа регулирования исключительных полномочий субъектов РФ;

определить правовые формы решения каждой из пе речисленных задач.

На следующих этапах реализации реформы были подготовлены и приняты дополнения и изменения в более чем 150 федеральных закона, среди которых федеральные законы «О внесении изменений в части первую и вторую Налогово го кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых за конодательных актов (положений законодательных актов) о налогах и сборах» от 29 июля 2004 года №95-ФЗ, «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Рос сийской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 ав густа 2004 года N2\20-O3, а также «О внесении изменений в законодательные ' Алексеев С.С. Теория права. - М., 1995. - С.231.

акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законо дательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных зако нов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах органи зации местного самоуправления в Российской Федерации"» от 22 августа года №122-ФЗ. Изменения, проведенные в этих и других законодательных актах по принципиальным положениям укладывались в рассматриваемую концепцию, однако, на наш взгляд, сама Концепция не лишена определенных недостатков, главный из которых заключается в том, что затрагивает она, в основном, вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, региональными органами и органами местного само управления, не включая в себя экономически обоснованную стратегию совер шенствования субъектного состава государства, хотя это, один из важнейших ас пектов реформирования, а также ряд других, основополагающих моментов.

В свете вышесказанного, отдельного внимания заслуживает Концепция но вого федерализма, предложенная Н.М. Добрыниным', так как по справедливому замечанию А.Н. Кокотова, «вряд ли возможно обсуждать проблемы федератив ного устройства без обращения к изложенной в ней позиции»^.

В указанной концепции, современный российский федерализм характери зуется как «фантомный», под которым понимается «такое состояние государст венных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сло жившейся и существует системный разрыв между декларированным и действи тельным состоянием государственной системы».

Базовыми элементами модели будущего устройства, по мнению Н.М. Доб рынина, должны стать регионы нового типа - экономически самодостаточные и равностатусные субъекты Федерации. На основании экономического анализа ' Добрынин Н.М. Новый федерализм: Модель будущего государетвенного устройства Роесийской Федерации. -Новосибирск, 2003;

Новый федерализм: концептуальная модель государетвенного устройства Российской Федерации. -


Автореферат дисеер • тации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - Тюмень. 2004.

^ Государство и право, 2004. № 1,-с. 116.

предлагается укрупнение современных субъектов РФ и создание на их основе самодостаточных за счет своей доходной базы новых субъектов РФ (губерний и республик). Базовым критерием новой структуры определяется бюджетная обес печенность предоставления населению субъекта федерации социальных услуг.

Вопросам разделения государственной власти между Россией и ее новыми субъектами уделено меньшее внимание - упоминаются принципы субсидиарно сти и кооперативного федерализма. Действующая Конституция РФ считается ос новным юридическим препятствием для создания новой системы. В качестве ра дикальной меры оптимизации федеративных отношений рассматривается пере ход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полно мочий между Российской Федерацией и ее субъектами:

1) предметы исключительного ведения Российской Федерации;

2) предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть совместно Российская Федера ция и ее субъекты;

3) предметы ведепия, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и ее субъекты;

4) предметы ведения, по которым Федерация устанавливает основы законо дательства, а субъекты РФ издают законы в соответствии с этими основами;

5) предметы исключительного ведения субъектов Российской Федерации.

Анализируя концепцию НМ. Добрынина, следует отметить ее серьезную экономическую проработанность и системность. Укрупнение регионов рассмат ривается не как самоцель, а как средство преодоления неравенства регионов и, в конечном счете, - неравенства граждан, проживающих на разных территориях нашей страны. Дается социально-экономическая характеристика новых субъектов РФ, предлагаются этапы построения нового российского федерализма.

Однако трудно согласиться с самой постановкой конечной цели построения нового федерализма - устранение асимметрии государственного устройства и обеспечение полного равноправия всех субъектов РФ. Никогда нормативный идеал как правовая возможность не получает полного воплощения в правовой действительности: фактическое неравенство субъектов РФ присуще ей на всех этапах развития, полностью непреодолимо и обусловлено объективной, а не пра вовой асимметрией различных регионов страны. Как уже отмечалось, асиммет рия, как формальная, так и реальная, присуща всем федерациям, другое дело, что региональная политика, должна быть направлена на уменьшение диспропорций между субъектами и сглаживание данного противоречия, предупреждение его обострения и перерастания социальный конфликт. И здесь рассматриваемая кон цепция незаменима при конституционном переустройстве России.

Кроме того, объединение субъектов необходимо осуществлять обязательно на добровольной основе, а при предложенном варианте такое вряд ли возможно.

И, наконец, при реализации предложенной схемы разграничения предметов веде ния, не ясно каким образом и на каких принципах осуществлять дальнейшее раз граничение полномочий попадающих под совместную компетенцию.

В настоящее время российский федерализм находится на следующем этапе реформирования своей структуры, начало которому было положено, когда сентября 2004 г. В.В. Путин созвал расширенное заседание правительства с уча стием глав субъектов федерации, заявив, что в условиях резкой активизации тер рористов система исполнительной власти в стране «должна быть кардинально перестроена с целью укрепления единства страны и недопущения возникновения кризисов». В результате чего органы исполнительной власти в центре и на местах должны заработать «как целостный соподчиненный единый организм».

В частности, было предложено изменить процедуру выборов губернаторов и избрание их региональными парламентами по представлению главы государст ва. Кроме того, выборы в Государственную Думу должны проходить по пропор циональной системе.

С точки зрения стратегии развития страны это стало принципиальным по воротом в российской политике. Однако, как полагают оппоненты В.В. Путина, предложения о новом порядке избрания губернаторов противоречат Конститу ции. Еще в январе 1996 г. Конституционный Суд признал,не соответствующим Основному Закону положение устава Алтайского края об избрании главы крае В Й администрации законодательным собранием. По мнению КС РФ, такой поря О док избрания глав регионов нарушает принцип разделения властей и ограничива ет полномочия исполнительной власти. Кроме того, в перечне полномочий Пре зидента, закрепленном в Конституции, нет пункта о праве представлять кандида туру главы субъекта РФ для ее утверждения. Видимо, здесь потребуются новые разъяснения Конституционного Суда, отменяющие предыдущие.

12 декабря 2004 г. Президент РФ подписал закон «О внесении изменений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», изменяющий систему избрания глав регионов, согласно которому высшим должностным ли цом субъекта РФ может быть гражданин, достигший 30 лет, выбираемый на срок не более 5 лет.

Принятый закон, по существу, отменяет ныне действующий порядок пря мого избрания главы субъекта федерации. Теперь высшее должностное лицо субъекта наделяется соответствующими полномочиями законодательным орга ном власти субъекта по представлению президента России. Президент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий главы региона представляет свою кандидатуру на эту должность законодательному собранию региона. Законода тельный орган субъекта в течение 14 дней рассматривает кандидатуру. Решение считается принятым, если за него проголосует более половины от установленно го числа депутатов. В двухпалатном законодательном органе за кандидатуру должны проголосовать более половины каждой из палат. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры проводятся соответствующие консуль тации с законодательным собранием региона, по результатам которых нрезидент либо представляет новую кандидатуру, либо назначает временно иснолняющего обязанности главы субъекта на период не более чем шесть месяцев.

В случае трехкратного отклонения представленной кандидатуры президент России получает право роспуска законодательного органа региона.

Вместе с тем, закон содержит норму, которая позволяет избранному губер натору поставить перед президентом вопрос о доверии ему.

Очевидно, что в ходе реформы придется решать многие проблемы. Прежде всего, это касается порядка избрания губернаторов. По смыслу закона эта проце дура теперь похожа на утверждение Государственной Думой кандидатуры пред седателя правительства. По «утверждение» и «избрание» - это принципиально разные понятия. При утверждении президенту достаточно внести на рассмотре ние единственную кандидатуру, тогда как избрание предполагает возможность выбора, то есть наличие альтернативных кандидатур. Однако в этом случае право выдвижения кандидатов должно быть не только у президента, но и у депутатов (как, например, при нынешнем порядке избрания представителей региональных парламентов в Совете Федерации). А это означает, что теоретически губернато ром может быть избран и кандидат, не выдвинутый президентом, что никоим об разом не регламентируется законом.

Одновременно Президент РФ подписал ФЗ «О внесении изменений в Фе деральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"».

Реформа выборов в Государственную Думу основана на предложениях Центризбиркома, которые были сформулированы в аналитической записке «О работе по обобщению практики проведения федеральных выборов, выборов в ор ганы государственной власти субъектов РФ в 2002-2004 гг. и подготовке предло жений по изменению и дополнению отдельных положений законодательства РФ о выборах и референдумах», одобренной ЦИКом 31 августа 2004 г.

Закон предусматривает проведение выборов по пропорциональной системе, то есть только по спискам политических партий, депутаты отказались от прове дения выборов в Государственную Думу по одномандатным округам. Кроме того, запрещается создание избирательных блоков.

Повый порядок формирования Думы, по мнению авторов закона, направлен на повышение роли политических партий в жизни общества и государства. Феде ральные сниски кандидатов для участия в выборах будут представляться только политическими партиями, которые обладают правом участия в этих выборах в соответствии с ФЗ «О политических партиях». Причем партии, которые победили на предыдущих выборах, могут не вносить избирательный залог и не собирать подписи избирателей на следующих выборах.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, осуществляется за счет средств федерального бюджета. Политические партии вправе создавать свои избирательные фонды - предельная сумма расходов из средств этих фондов для одной партии не может быть больще 260 млн, рублей.

Федеральный список кандидатов должен содержать общефедеральную часть, состоящую не более чем из трех кандидатов (ранее было 18);

в известном порядке этот список разбивается на региональные группы кандидатов - их число не может быть менее 4/5 от числа субъектов РФ, По результатам выборов, к рас пределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей при усло вии, что таких списков было не менее двух и что за них подано в совокупности 60% голосов избирателей, принявщих участие в голосовании, В законе предусматриваются случаи, когда к распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, не преодолевщие 7% барьер, В соответствии с финансово-экономическим обоснованием закона эконо мия на следующих парламентских выборах с учетом перехода на пропорцио нальную систему составит 300 млн, рублей.

Реформы, видимо, быстро распространятся не только вширь, но и вглубь, В,В, Путин в своем выступлении рекомендовал региональным лидерам «оказы вать больщее влияние на формирование органов местного самоуправления». От кликом на это послужило предложение избирать мэров так же, как и глав регио нов, то есть муниципальными парламентами по представлению губернаторов.

Подводя итог вышеизложенному, можно остановиться на следующих принципиальных положениях современных федеративных отношений в России:

- российская модель федеративных отношений включает в себя ряд зна чительных противоречий, связанных с нечеткостью конституционно-правового статуса субъектов РФ и наличием большого количества расхождений в норма тивно-правовых актах различных уровнях по данному вопросу;

- отсутствует четкий механизм разграничения предметов ведения и пол номочий между различными уровнями государственной власти, а именно: кон ституционное регулирование осуществляется в самом общем виде без разграни чения компетенции внутри конституционных предметов ведения и без закрепле ния принципов такого разграничения;

наделение субъектов РФ исключительными полномочиями осуществляется по остаточному принципу;

нет четкого разфани чения законодательной, исполнительной и судебной компетенции Федерации и ее субъектов;

руководствуясь общеконституционными принципами, федеральный законодатель сам определяет пределы своей правовой активности, что может привести к существенному ограничению полномочий субъектов;

- конституционно закрепленное равноправие субъектов вступает в проти воречие с фактическим неравенством, при этом, очевидно, что фактическое ра венство, и не является достижимым;

- договорная практика, долгое время являвшаяся основой разделения предметов ведения и полномочий, в настоящий момент допускается только в тех случаях, когда это обусловлено региональными особенностями, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное разграничение полномо чий, чем это установлено федеральными законами;

- наметилась тенденция к изменению субъектного состава государства, основанная на объединении существующих субъектов, хотя на государственном уровне отсутствуют экономически-обоснованные подходы к организации такого процесса;

- продолжается укрепление вертикали государственной власти путем:

централизации властных полномочий;

усиления конституционно-правовой и фи нансовой ответственности субъектов;

изменения механизмов выборов депутатов Государственной Думы и глав регионов;

- отсутствует единая, максимально всеобъемлющая концепция федера тивной реформы, включающая в себя не только механизм разграничения предме тов ведения и полномочий, но и весь процесс совершенствования государствен ного устройства.

Сложившееся положение, в первую очередь, несомненно, требует выработ ки вышеуказанной концепции, при разработке которой должны быть критически учтены все имеющиеся наработки в данном направлении, причем, по нашему мнению, любое реформирование российского государственного устройства, с ожиданием устойчивого положительного результата, невозможно в рамках дей ствующей Конституции РФ.

ГЛАВА 3. ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3.1. Совершенствование законодательного обеенечення федеративных отношений в Российской Федерации Процесс правового обеспечения федерализма, как нам представляется, есть взаимосвязанная последовательность этапов возникновения и реализации опре деленных блоков правовых отношений, различных по субъектному составу, ха рактеру и объему реализуемых полномочий, но объединенных единой направ ленностью процесса и достижением общего результата, связанного с построени ем правового государства. Поэтому в данной главе, автором рассматривается не только этап законотворчества, но и иснолнение нормативно-правовых актов, а так же деятельность Прокуратуры и Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении конституционной законности. Механизм обеспечения федератив ных отношений в России, с элементами его совершенствования, обоснованными в настояш;

ем исследовании, представлен на рис. 1 (Приложение 1).

Среди функций российского государства особое значение имеет обеспече ние целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. На современном этапе развития, несмотря на позиционирование России как федера тивного государства, ослабление унитарного начала подвергнет страну опасности полной дезинтеграции, при этом желательно изменить само предназначение рос сийского федерализма, чтобы он перестал быть средством решения националь ного вопроса, и превратился в форму демократизации управления государством.

Противоречия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, которые призваны среди прочих мер по модернизации госу дарственно-правовой модели России закрепить и механизмы поддержания един ства правового пространства страны. Конституция 1993 г., вбирая в себя положе по ния Федеративного договора, не ввела в текст Конституции ноложение об уча стии субъектов РФ и местного самоуправления в осуществлении полномочий по предметам ведения Федерации, что надлежит сделать, если речь идет о формиро вании единой государственной власти. На нервом этапе восстановления властной вертикали целесообразно разработать закон «О единстве государственной власти в Российской Федерации», Основу концепции которого предложил И.Н. Барциц'.

В России существует единая система государственной власти, обеспечи вающая защиту ее суверенитета, независимости, государственной целостности и неприкосновенности, защиту прав и свобод человека и гражданина, основу кото рой составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, созданные в соответствии с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъ ектов РФ. Структуру единой системы власти образуют федеральная власть, госу дарственная власть субъектов РФ и местная государственная власть.

Федеральная государственная власть распространяется на всю территорию Федерации, и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Выс щим Арбитражным Судом РФ и Генеральным Прокурором РФ.

Государственная власть субъектов РФ является неотъемлемой составной частью единой системы власти в России и распространяется на территорию субъ ектов РФ. Она осуществляется органами законодательной, исполнительной и су дебной власти субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов РФ не сут ответственность за соблюдение Конституции и законов, за действия, нару шающие единство системы государственной власти в Российской Федерации.

Местная государственная власть является неотъемлемой составной частью единой системы государственной власти в России.

Единство государственной власти в системе нредставительных и законода тельных органов государственной власти обеснечивается правом:

- участия представительных и законодательных органов субъектов РФ в федеральном законодательном процессе;

Барциц И.Н. Правовое пространство России;

вопросы коцституционной теории и практики. - М.: Изд-во Моск. Унив. 2000.

Ill - участия местных представительных органов в законодательном процессе субъектов РФ;

- отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного Суда РФ законов субъектов РФ, нарушающих Конституцию и законы РФ;

- отмены представительными и законодательными органами субъектов РФ по заключению конституционных (уставных) судов субъектов Федерации реше ний местных представительных органов, нарушающих Конституцию и законы РФ, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.

Единство государственной власти в системе исполнительных органов госу дарственной власти обеспечивается подчинением:

- органов исполнительной власти субъектов РФ решениям федеральных ор ганов власти в пределах, установленных Конституцией и законами РФ;

- местных исполнительных органов решениям органов власти субъектов РФ в пределах, установленных конституциями (уставами) и законами субъектов.

В случае возникновения в результате антиконституционных действий орга нов власти субъектов РФ непосредственной угрозы суверенитету, государствен ной и территориальной целостности страны, на территории субъекта может вво диться прямое президентское правление, которое вводится указом Президента РФ на основе соответствующего решения Конституционного Суда. Указ Прези дента РФ о введении прямого президентского правления на территории субъекта подлежит утверждению Государственной Думой. Правовой режим президентско го правления определяется федеральным конституционным законом^ Органы государственной власти субъектов РФ несут конституционную от ветственность за действия, нарушающие единство системы государственной вла сти в Российской Федерации.

Представительные и законодательные органы субъектов могут быть распу щены за неоднократное грубое нарушение Конституции и законов РФ, принятие законов и иных нормативно-правовых актов, подрывающих, суверенитет и терри См.: Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М.: Изд-во Моск. Унив.

2000.

ториальную целостность государства, наносящих ущерб обороноспособности и разрушающих единую денежную и бюджетно-финансовую систему России.

Закрепление ситуации основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, не просто усиливает дезинтеграционные тенденции, но препятствует становлению в России демократических ценностей.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.