авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Горохова, Светлана Сергеевна Правовое обеспечение федерализма в современной России ...»

-- [ Страница 5 ] --

направлены в республиканское Законодательное Собрание замечания по 31 про екту законодательных актов. Предварительное изучение проектов правовых актов представительных органов субъектов РФ и дача по ним заключений активно нрактикуется прокуратурами Пензенской, Томской областей. Республики Баш кортостан. К примеру, лишь в 2002 г. прокуратурой Томской области подготов лено более 100 заключений. В первом полугодии 2003 г. прокуратурой Москов ской области подготовлено более 30 заключений по проектам правовых актов об ластной Думы, и практически все замечания и предложения учтены.

Участие прокуратур субъектов РФ в законоподготовительной деятельности координируется отделами Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.

Так, при содействии отдела Генеральной прокуратуры в Сибирском федеральном округе за 2000-2001 гг. подготовлено более 600 заключений. Прокуратурой Ново сибирской области только в 2002 г. высказаны замечания по 23 проектам.

Важной формой участия прокуроров в правотворчестве органов законода тельной власти регионов является их участие в заседаниях этих органов, где они могут высказать свое мнение по соответствию законам этих документов, указать конкретные правовые нормы, которые могут быть нарушены. Более того, исполь зование права участия в заседаниях и сессиях законодательных органов субъек тов РФ, является одной из важнейших обязанностей прокуроров по осуществле нию надзора за законностью правовых актов.

Прокурор Коми-Пермяцкого в 2002 г. принял участие во всех 33 заседаниях окружного Законодательного Собрания. В еженедельных заседаниях Московской областной Думы участвует прокурор области. Аналогичная практика в Курган ской и Томской областях. Республике Татарстан, Чувашии. Папример, в 2002 г. с учетом выступления прокурора Тюменской области снят с рассмотрения област ной Думы законопроект «О пассажирском автомобильном и городском электри ческом транспорте»;

в 2000 г. были предотвращены нарушения федерального за конодательства на стадии разработки закона «О муниципальной и региональной статистической деятельности» и ряде других.

Одним из эффективных способов предотвраш,ения принятия законодатель ными органами регионов незаконных правовых актов служит направление соот ветствующей информации главе субъекта РФ с целью использования им права вето. Подобная мера применялась, например, прокурором Республики Тыва.

Немалую пользу способны оказать рабочие встречи прокуроров с разработ чиками проектов правовых актов. Так, обсуждение законопроекта «Об админист ративных правонарушениях в Новосибирской области» позволило выявить более 40 нарушений федерального законодательства. В результате депутаты областного Собрания не приняли закон во втором чтении и отправили его на доработку.

Прокуроры субъектов РФ также ставят перед депутатами региональных представительных органов вопросы совершенствования деятельности их юриди ческих служб по приведению в соответствие с федеральным законодательством принимаемых правовых актов. Например, в Еврейской автономной области про куратурой неоднократно проводились семинары с участием сотрудников юриди ческой службы областного Законодательного Собрания.

Еще одной формой участия прокуратуры в правотворчестве является кон сультировагше депутатов, должностпых лиц, сотрудников юридических служб.

Так, прокуратурой Самарской области и прокуратурой Республики Хакасия не замедлительно рассматриваются письменные обращений депутатов по вопросам нормотворчества, проводится их консультирование.

Значительную помощь в повышении эффективности указанной деятельно сти оказывает сотрудничество с территориальными органами Министерства юс тиции РФ. К примеру, соглашение между прокуратурой Кемеровской области и управлением Министерства юстиции в регионе предусматривает: возможность привлечения прокуратурой специалистов областного управления Минюста Рос сии к участию в судебных заседаниях по заявлениям об оспаривании правовых актов;

проведение совместных выездных проверок;

осуществление территори альным управлением Минюста России контроля за результатами рассмотрения областным Законодательным Собранием направленных прокуратурой области заключений по правовым актам.

В повышении качественного уровня участия прокуроров в правотворческой деятельности важную роль играет обобщение опыта этой работы, так прокурату рой Коми-Пермяцкого автономного округа постоянно обобщаются и анализиру ются результаты участия в правотворчестве окружной Думы. Прокуратурой Рес публики Алтай практикуется направление Главе республики и Председателю Го сударственного Совета подобной обобщающей информации.

Наряду с этим, надлежащее участие прокуратур субъектов РФ и отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в нравотворчестве требует обучения и повышения квалификации осуществляющих эту деятельность проку роров. Наиболее распространено обучение прокурорских работников на базе подразделений прокуратур субъектов РФ по исполнению законов и обеспечению законности правовых актов. Заметное влияние на повышение правовой культуры участников правотворческой деятельности регионов оказывает освещение работы прокуратуры в этом направлении в средствах массовой информации. В Респуб лике Татарстан такая деятельность в 2000-2003 гг. многократно находила отра жение в выступлениях республиканского прокурора на телевидении, данных им интервью в печати. Подобная практика, на наш взгляд, в значительной мере фор мирует правосознание граждан, является существенным рычагом воздействия на обеспечение законности в нравотворчестве.

Очевидно, что деятельность прокуратуры разнообразна, многопланова и реализуется практически на всех этапах правового обеспечения федеративных отношений, тем не менее, в силу различных причин по состоянию на конец г. в соответствие с Конституцией РФ и с федеральными законами не приведены конституции и уставы 18 субъектов РФ. Они содержат оспоренные прокурорами или признанные противоречащими федеральному законодательству, вступивши ми в законную силу решениями судов, отступления от основонолагающих норм Конституции РФ и федерального законодательства. В течение последних лет ор ганами прокуратуры был подвергнут проверке на предмет такого соответствия огромный массив региональных правовых актов, которая показала, что большое количество таких актов, а также актов органов местного самоуправления не соот ветствует федеральному законодательству. Если за три года Минюст РФ подго товил 14 тыс. заключений о несоответствии актов субъектов РФ федеральным за конам, то органы прокуратуры, выявили более 80 тыс. незаконных правовых ак тов, большинство из которых приведено в соответствие с законодательством только посредством прокурорского надзора. Вызывает сомнение и объективность вывода Минюста России об устойчивой тенденции сокращения числа незаконных нормативных правовых актов (1999 г. - 33%, 2002 г. -11%, 2003 г. - 1,3%). По данным органов прокуратуры, массив незаконных правовых актов органов госу дарственной власти субъектов федерации, а также на муниципальном уровне, не уменьшается, а наоборот, постоянно возрастает.

За 2003 г. прокурорами выявлено 4199 незаконных актов субъектов Феде рации (в 2002 г. - 4178), на которые принесено 2760 протестов (2815), внесено более 3 тыс. представлений, направлено в суд 2233 иска (3953).

К факторам, препятствующим повышению степени участия органов проку ратуры в правотворчестве следует отнести недостаточную работу прокуроров по предупреждению нарушений федерального законодательства на стадии подго товки правовых актов, их нередко несвоевременное реагирование и непоследова тельность позиции при оспоривании противоречащих закону юридических пред писаний. Серьезную проблему представляет несоблюдение и затягивание срока внесения изменений и дополнений в оспоренные акты. Кроме того, у многих про куроров отсутствует системный подход к организации указанной работы. Боль шое число незаконных правовых актов региональных органов законодательной власти по-прежнему выявляются только по поручениям Генеральной прокурату ры или обращениями граждан. Значительная часть таких актов принята еще в 1995-1999 гг., однако, некоторые прокуроры (Краснодарского края. Магаданской области и другие) выявили отступления их от федерального законодательства лишь в 2002 г. в ходе организованной Генеральной прокуратурой РФ проверки.

Практически не применяются, предусмотренные законодательством за не исполнение решений суда о признании правовых актов недействующими и не подлежащими применению, предупреждение, досрочное прекращение полномо чий и роспуск регионального органа законодательной власти. Причем законода тельные органы субъектов РФ обычно не спешат вносить в принятые ими право вые акты необходимые изменения. Например, несмотря на требования ФЗ от октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса РФ», региональные органы своевременно (до 30 января 2002 г.) не привели в соответствие с ним свои правовые акты, регламентирующие земельные правоотношения.

Говоря о причинах нарушения законов в правотворчестве субъектов РФ, следует сказать, что до сих пор нет научно-обоснованной концепции государст венного законотворчества, основанной на адекватном установлении потребно стей регулирования социально-экономических процессов по времени и очередно сти их принятия, субъектам законодательной инициативы и другим критериям.

Затронутые проблемы значительно затрудняют возможность кардинально го повышения качества и результативности участия органов прокуратуры в пра вотворчестве регионов, что требует реализации комплекса правовых и организа ционных мер. Важным условием повышения эффективности этой деятельности является создание необходимой законодательной базы. Нужно ускорить принятие законов о территориальной целостности России, внешнеторговой деятельности ее субъектов, об их лицензионных полномочиях. Кроме того, целесообразно закре пить в ФЗ «О прокуратуре РФ» основные формы участия прокуроров в право творчестве.

Помимо этого, требуется дальнейшее совершенствование мер прокурорско го реагирования. Так, ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек тов РФ» признает протест прокурора в качестве главного средства обеспечения законности в правотворческой деятельности субъектов РФ (ст. 27). Между тем, из издаваемых региональным законодателем и опротестованных прокурорами неза конных правовых актов, как правило, отменяется только половина.

Для того чтобы максимально эффективно использовать возможности коп ституционных (уставных) судов субъектов РФ по укреплению законности регио нального правотворчества, необходимо:

- обеспечить конституционное судопроизводство во всех субъектах РФ;

- законодательно закрепить право участия прокурора в конституционном судопроизводстве, как на уровне субъекта, так и на федеральном уровне;

- усовершенствовать механизм реализации решений конституционных (ус тавных) судов субъектов;

- наделить прокуратуры субъектов РФ и отделы Генеральной Прокуратуры РФ реальными полномочиями в плане надзора за исполнением решений консти туционных (уставных) судов.

Кроме того, более эффективная деятельность органов прокуратуры в облас ти участия в правотворчестве требует реализации следующих мер:

- повышение квалификационного уровня подготовки прокуроров в области конституционного права;

- усовершенствование механизма подготовки заключений и разработки предложений по вопросам правового регулирования;

- расширение участия прокуроров в деятельности комитетов и комиссий региональных представительных органов по подготовке правовых актов, в пер вую очередь затрагиваюш;

их вопросы федерализма, прав и свобод человека;

- создание единой информационной базы прокуратур субъектов РФ и отде лов Генеральной прокуратуры РФ в округах по вопросам выявления незаконных правовых актов в регионах и на межрегиональном уровне;

- максимальное сокращение сроков прокурорского реагирования;

- специализация в указанной области конкретного оперативного работника, либо создание структурного подразделения определенной направленности;

- отражение в государственной статистической отчетности показателей ра боты прокуроров в области правотворчества;

- совершенствование информационного взаимодействия прокуроров с де путатами на всех этапах правотворчества;

- законодательное закрепление института представителя прокуратуры субъекта РФ в региональных законодательных органах;

- проведение регулярного анализа результатов деятельности, для выявления наиболее эффективного способа реагирования.

Представляется, что реализация перечисленных мер позволит повысить уровень эффективности участия прокуроров субъектов РФ и отделов Генераль ной прокуратуры РФ в правотворческой деятельности и в целом повысит роль прокуратуры в регулировании межфедеративных отношений, хотя существуют различные взгляды на дальнейшее развитие прокуратуры в российском государ стве. Авторы Концепции судебной реформы, одобренной Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г., четко определили свою позицию: прокуратура должна быть органом уголовного преследования, обвинения и надзора за соблюдением законности на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, в процессе предварительного расследования уголовных дел, причем по наиболее важным вопросам под контролем суда, а в ряде случаев - на основании судебных реше ний, что нашло свое подтверждение в новом Уголовно-процессуальном кодексе РФ (п.47 СТ.5, Ч.1 СТ.21, ст.37 УПК РФ), в гражданском и арбитражном процессе.

Вместе с тем, у большинства работников прокуратуры, как и у других спе циалистов, есть иное мнение, базируюш,ееся на научных исследованиях, много численных обсуждениях и обобщениях практики, на основе которых ПИИ про блем укрепления законности и правопорядка была разработана и опубликована в 1994 г.' Концепция развития прокуратуры, а затем с учетом развития и измене ний в законодательстве, и практической деятельности, а также выработаны пред ложения по дальнейшему реформированию прокуратуры'.

Эти предложения формировались благодаря изучению опыта и особенно стей развития прокурорского надзора на протяжении 280 лет их существования, а также взглядам известных ученых и практиков, в частности, генерал-прокурора П.В. Муравьева, который, оценивая место и роль прокуратуры России с учетом особенностей российского правосознания, писал: «Русская действительность, от ражающаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития на переходный период. - М., 1994.

русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения»^.

Как установлено, прокуратура - есть единая, централизованная, федераль ная система, независимая от федеральных исполнительных органов власти, орга нов власти субъектов РФ, местного самоуправления, коммерческих и некоммер ческих учреждений и организаций, то есть прокуратура - это представитель фе деральной высшей власти, так как Генеральный прокурор назначается Советом Федерации по представлению президента и подотчетен Федеральному Собранию и президенту. Отсюда следует, что и все прокуроры должны назначаться без со гласия органов власти субъектов РФ. Это тем более логично, что, например, про куроры специальных прокуратур, приравненные к прокурорам субъектов Феде рации, и прокуроры городов и районов (приравненные к ним) назначаются без такого согласия. Кроме того. Генеральному прокурору следовало бы восстано вить право на законодательную инициативу, так как, руководя органами надзора, анализируя состояние законности, исполнения законов, причины и условия, по рождающие и способствующие совершению преступлений и правонарушений, именно он обладает информацией, позволяющей наиболее компетентно вносить предложения по данным вопросам. Необходимо также добиваться наделения всех прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы, тем более что большинство из них, по действующим там Конституциям и уставам таким правом обладают, а закон предусматривает право и обязанность прокурора участвовать в правотворчестве (ст.9 Федерального закона «О прокуратуре РФ»)^.

Прокуратура, как орган надзора - одна из немногих структур, которая уполномочена законом выступать при его осуществлении от имени государства.

При этом она осуществляет не контрольные функции по управленческим вопро сам, не просто надзор за исполнением законов, а надзор от имени Российской Федерации за соблюдением Конституции страны, что, как нам представляется, требует, чтобы ее деятельность и полномочия, роль и положение, были регламен ' Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). - М., 1998.

^ Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. - М., 1889. -Т.1.-.С.26.

См.: Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. - СПб.:

Юридический центр Пресс, 2003.

тированы Конституцией, в которой следовало бы иметь специальную главу, по священную ей. Подробная регламентация деятельности прокуратура должна быть проведена посредством издания конституционного закона, как это практикуется в отнощении ряда государственных органов, что не попытка повысить статус про куратуры, а вывод из целей, которые перед ней поставлены: «В целях обеспече ния верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав чело века и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государ ства» (ч.2 СТ.1 ФЗ «О прокуратуре РФ»). Ведь обеспечение поставленной цели это осуществление положений Конституции РФ, в частности, ст.2, указывающей, что «Человек, его права и свободы являются вьющей ценностью. Признание, со блюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государ ства», и ст. 15, которая устанавливает, что: «1. Конституция России имеет выс шую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. 2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объедине ния обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Деятельность прокуратуры способствует президенту в осуществлении од ной из важнейших его функций - быть «гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина» (ч.2 ст.8О Конституции). С учетом этого, за прокурату рой, несомненно, должна быть сохранена ее важнейшая функция - надзор за ис полнением законов, как это определено гл.1 раздела III ФЗ «О прокуратуре РФ».

Без этого невозможно осуществление эффективного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, которые и нарушаются, как правило, в ре зультате незаконных действий и актов. Разумеется, следует четко сформулиро вать в законе пределы надзора. Одна из существующих позиций заключается в том, что правовые акты федеральных органов исполпительной власти, когда они носят нормативный характер, затрагивают права и интересы широких кругов на селения, должны быть зарегистрированы и проверены Министерством юстиции и опубликованы, однако Министерство юстиции - это тоже орган исполнительной власти и его решения также требуют надзора, и нередко встречаются случаи, ко гда незаконные акты, проходя регистрацию, вступая в силу, порождают наруше ния прав, свобод и законных интересов граждан, организаций и учреждений.

Следует не только сохранить эту надзорную функцию, но и предусмотреть осуществление прокурором от имени Федерации надзора за соответствием Кон ституции и законам, постановлений и решений Правительства РФ, так как имен но оно обеспечивает проведение в жизнь законов и государственной политики, принятых Президентом и Федеральным Собранием, мер по важнейшим вопросам жизни государства и обш;

ества, всех граждан, в том числе по обеспечепию закон ных прав и свобод, по борьбе с преступностью (ст.114 Конституции РФ). Не слу чайно, в законе «О прокуратуре РФ» предусмотрены возможные случаи несоот ветствия постановлений Правительства РФ Конституции и федеральным законам и установлено, что в подобных случаях Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Но такая информация поступает в случае проверки соот ветствуюш,его документа, а это и есть представление в порядке прокурорского надзора (ч.З ст.24 ФЗ «О прокуратуре РФ»)\ Автор обосновывает свою позицию, заключаюш,уюся в том, что в правовом демократическом государстве никакой орган власти, даже суд, не может нахо диться вне контроля, вне реагирования на имеющиеся у него нарушения, так как в ином случае может иметь место антидемократизация государственного органа в частности, и государства в целом. В связи с этим, анализируя значение прокурор ского надзора от имени государства, автор подчеркивает, что хотя п.З ст.1 Феде рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» относит к полномочиям органов прокуратуры участие в рассмотрении дел судами и опротестование про тиворечащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов, а Ч.2 ст.118 Конституции РФ указывает, что судебная власть в государстве осу ществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, прокуратура РФ в настоящий момент не является полноправным участником конституционного судопроизводства. Практика пока ' См.: Там же зывает, что немало постановлений Конституционного Суда РФ принимается не единогласно, при особом мнении одного или нескольких членов Конституцион ного Суда Российской Федерации, которые так и остаются невостребованными и неучтенными и, кроме того, всегда существует возможность возникновения су дебной ошибки. Сложившаяся ситуация дает основание полагать о важности и необходимости урегулирования такого положения в Федеральном конституцион ном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации». При этом следу ет наделить Генерального прокурора РФ правом высказывать возражения в про цессе конституционного судопроизводства, если у него возникли сомнения в пра вильности принятого решения, разработать правовую регламентацию судебного реагирования.

Итак, Прокуратура Российской Федерации, на протяжении всего своего суш;

ествования занимала определенную, и весьма значительную нишу в деле обеспечения законности и укрепления российской государственности. Пе ослабла ее роль и в настояш,ее время. Органы прокуратуры имея достаточно разнообраз ные функции, в механизме правового обеспечения федера^гизма в современной России реализуют следующие виды деятельности: надзор за соблюдением Кон ституции РФ и исполнением законов действующих на территории Российской Федерации;

за соответствием законам правовых актов;

за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

участие в правотворческой деятельности.

Однако, как показывает исследование, исполнение некоторых из вышепе речисленных функций затруднено в силу ряда объективных факторов, связанных с несовершенством законодательства в указанной области.

В целях достижения оптимального объема и качества деятельности органов прокуратуры в области соблюдения конституционной законности в процессе пра вового обеспечения федерализма в России, предлагается:

- разработать государственную концепцию прокурорского надзора;

- более детально регламентировать деятельность прокуратуры в Консти туции РФ и в федеральном конституционном законе «О Прокуратуре РФ»

- установить надзор за соответствием законам правовых актов Правитель ства РФ, изложив абзацы 1,2 и 3 ч.2 стЛ в следующей редакции: «2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (за конодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федера ции, органами местного самоуправления, органами военного управления, орга нами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителя ми коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием зако нам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина Правительст вом Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций».

Внести изменения во взаимосвязанные с частью 2 стЛ чЛ ст.21 и чЛ ст.26;

- наделить правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ Генерального Прокурора РФ, в законодательных (представительных) органах субъектов РФ прокуроров субъектов;

- законодательно регламентировать основные виды участия в правотвор честве;

- обеспечить участие органов прокуратуры в конституционном производ стве, изложив Ч.5 СТ.35 ФЗ «О прокуратуре РФ», в следующей редакции:

«Генеральный прокурор Российской Федерации в соответствии с законода тельством Российской Федерации принимает участие в заседаниях Конституци О Н Г Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Н ОО Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Прокурор субъекта Российской Федерации в соответствии с законодатель ством Российской Федерации нринимает участие в заседаниях Конституционного (Уставного) Суда соответствующего субъекта Российской Федерации», 3.3. Деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по укреплению конституциоппой закоппости В соответствии с ч.2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть в Российской Федерации осуществляется носредством конституционного, гражданского, адми нистративного и уголовного судонроизводства.

Среди федеральных институтов, нризванных устранять нротиворечия меж ду Федерацией и ее субъектами в рамках действующего конституционного режи ма и обеспечивать его стабильность, особое место отведено Конституционному Суду Российской Федерации (далее КС РФ). Согласно ст. 1 ФКЗ «О Конституци онном Суде Российской Федерации» и ч.1 ст. 18 ФКЗ «О судебной системе Рос сийской Федерации»^ Конституционный Суд РФ - это судебный орган конститу ционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть носредством конституционного судонроизводства.

Конституционное правосудие как форма конституционного контроля явля ется относительно новым институтом в истории российской государственности.

КС РФ в России был учрежден на основе Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г.

«Об изменениях и донолнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», (хотя предтечей КС РФ можно считать Комитет Конституционного Надзора СССР, о полномочиях которого говорилось в ст. 125 Конституции СССР 1978 г.).

Значительная часть полномочий Конституционного Суда РФ направлена на разрешение споров и противоречий, возникающих между федеральными органа ми государственной власти и органами власти субъектов РФ. В соответствии со ' Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994. № 9. Ст. 372.

ст. 125 Конституции РФ КС РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативных актов высших органов государствен ной власти;

конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ;

договоров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов РФ и договоров между органами государст венной власти субъектов РФ. Кроме того, КС РФ разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Федерации и органами субъектов РФ, а также между высшими государственными органами субъектов РФ. Такие дела за трагивают проблемы разделения государственной власти между Федерацией и субъектами, споры о компетенции и поэтому носят политико-правовой характер.

Так, особое значение в этом плане имело Постановление КС РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30 ноября 1994 г. У-2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законно сти и правопорядка на территории Чеченской Республики»^ КС РФ прекратил производство по делу и подчеркнул, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета России, ее независимости, безопасности и целостности, вправе поручить Правительству РФ использовать все имеющиеся средства для обеспечения безопасности, законности, прав и свобод граждан, борьбы с пре ступностью, разоружения незаконных вооруженных формирований. При реше нии вопроса, могут ли Вооруженные Силы быть использованы для защиты на ционального единства и территориальной целостности государства, КС РФ отве тил утвердительно, так как существующие пробелы законодательства не означает отказа от принципа прямого действия Конституции и, напротив, существенно увеличивает значимость ее прямого применения.

Взаимодействие политики и права в вопросах федеративного устройства проявилось и в деле, рассмотренном по запросу Правительства Ингушской Рес публики о проверке конституционности ч.2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 г. «О выборах в Парламент Республики Северная Осе тия - Алания», когда участвовавшие в данном процессе стороны посредством ' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. Nn 5. С. 3-18.

проверки конституционности нормативного акта по существу пытались разре шить территориальные и иные острые политические вопросЬь Анализ практики Конституционного Суда РФ, связанной с рассмотрением запросов, касающихся взаимоотношений Федерации и ее субъектов, позволяет обнаружить наиболее актуальные вопросы, возникающие в процессе прямого применения норм Конституции РФ, Дела, рассматриваемые в Конституционном Суде РФ, высвечивают проблемы, которые являются типичными для регионов, но с другой стороны - определяют вопросы, связанные с деятельностью и самого Конституционного Суда РФ, Практика конституционного судонроизводства последних пяти лет свиде тельствует, что если ранее споры носили преимущественн'о политико-правовой характер, теперь приоритеты стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических прав Федерации и ее субъектов. Значительно возросло число запросов, касающихся бюджетно-финансовых прав регионов, налогообло жения на их территории и полномочий в области природопользования.

Развитие регионального законодательства в социально-экономической сфе ре, потребовало внесения ясности в целый ряд вопросов, суть которых во многом касается правильного понимания таких базовых основ конституционного строя РФ, как единство экономического пространства и регулирования, свобода эконо мической деятельности. Показательным примером позиций КС РФ по этим во просам является его постановление от 21 марта 1997 г, по делу о проверке кон ституционности положений абз,2 п,2 ст,18 и ст,20 ФЗ от 27 декабря 1991 г, «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»^ Поводом к рассмотрению данного дела послужили запросы пяти субъектов РФ - Республики Коми, Иркут ской области. Алтайского края. Владимирской и Волгоградской областей, кото рые полагали, что федеральный закон не может устанавливать исчерпывающий перечень видов налогов, вводимых субъектами РФ на своей территории. По их мнению, ФЗ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» излишне детально регламентирует такие налоги, оставляя субъектам РФ лишь право на "СЗРФ. 1991.№. 13. Ст. 1602.

определение ставки налога в параметрах, закрепленных в федеральном законода тельстве, и тем самым, лишая их права вводить собственные налоги. КС РФ при знал оспариваемые статьи рассматриваемого Закона соответствуюш,ими Консти туции РФ, так как право субъектов РФ самостоятельно устанавливать виды нало гов противоречит конституционным принципам, нарушает единство экономиче ского пространства и равноправие субъектов РФ. КС РФ указал, что принципы налогообложения находятся в ведении Федерации.

Защиш,ая свои экономические права в Суде, субъекты используют разные пути. Один из приоритетных - отстаивание соблюдения в федеральном законода тельстве принципа равноправия, так, данный принцип был положен в основу оценки закона при рассмотрении дела о проверке конституционности п.1 ст.1 и П.4 ст.З ФЗ от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации».

В КС РФ были направлены запросы органов исполнительной власти городов Мо сквы и Санкт-Петербурга, которые обратили внимание на нарушение указанного принципа. Согласно оспариваемому Закону, все субъекты, за исключением Мо сквы и Санкт-Петербурга, вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды и использовать их ресурсы на содержание и развитие сети до рог, относящихся к их собственности. КС РФ установил, что такой подход нару шает принцип равноправия субъектов РФ, и указал, что федеральный законода тель вправе дифференцированно раснределять поступления от дорожных нало гов, подлежащих зачислению в федеральный и территориальные дорожные фон ды, не ограничивая при этом право субъекта создавать собственные дорожные фонды за счет единых для всех налоговых источников^ Другой аспект защиты субъектами РФ своих прав связан с желанием с по мощью актов КС РФ закрепить за собой конкретные права по вопросам совмест ного ведения. Подходы, используемые КС РФ при решении такого рода дел, так же имеют общее значение. Характерным примером является постановление от января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ, в ко тором КС РФ анализируя конкретную сферу совместного ведения - отношения ' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 4. С. 23 - 29.

лесопользования, обозначил целый ряд нринцинов разграничения компетенции между федеральными и региональными органами^, онределил, что, хотя, феде ральный закон по предметам совместного ведения должен предусматривать дос таточные и равные возможности для Федерации и ее субъектов в этой сфере, они должны разграничиваться на основе признания за Федерацией права осуществ лять правовое регулирования по вопросам, имеющим общее значение. Исходя из этого, должны определяться и вопросы статуса природных ресурсов как вида го сударственной собственности. Отсюда, лесной фонд, в силу его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества,' представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой ре жим. В данном постановлении КС РФ четко определил роль федерального закона как одной из основных правовых форм разграничения компетенции между орга нами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Остановимся подробней на некоторых проблемных моментах деятельности Конституционного Суда РФ.

Существует мнение, что в ч.4 ст. 125 Конституции РФ содержится исчер пывающий перечень субъектов, обладающих правом на обращение с запросом (все суды РФ) и жалобой (все индивидуальные и коллективные частные субъекты права) о нарушении конституционных прав и свобод чeлoвeкa^ Однако положе ния этой статьи необходимо рассматривать в логической связи с законом о КС РФ, который закрепляет возможность для расширения круга субъектов, обла дающих правом жалобы, по сравнению с ч.4 ст. 125 Конституции РФ. Согласно Ч.1 СТ.96 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», таким правом наделены также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Следова тельно, в перспективе этот круг может быть расширен. В настоящее время к та ким лицам относятся Генеральный прокурор РФ' и Уполномоченный по правам 'СЗРФ. 1998.№З.Ст. 429.

^Абросимова Е. Проблемы свободного доступа к правосудию в Российской Федерации//Ко11ституционное право: восточноев ропейское обозрение.-2001.- №3. - С.174.

' О прокуратуре РФ закон от 17 января 1992 г. в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 Г.//СЗ РФ. -1995.- Х247. - Ст.4472.

человека'. В соответствии с ч.б ст.35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в КС РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежа щим применению в конкретном деле. Согласно пп.5 п.1 ст.29 ФКЗ «Об Уполно моченном по правам человека в Российской Федерации» по результатам рассмот рения жалобы Уполномоченный по правам человека наделен таким же правом.

Однако какое-либо практическое влияние на осуществление такого контроля эти должностные лица в настоящее время не оказывают. КС РФ не рассматривал дела по жалобе Уполномоченного по правам человека, хотя принял два определения:

по жалобе от 17 октября 2001 г.^ и по ходатайству от 12 марта 2002 г.^ В отноше нии Генерального прокурора РФ не раз отмечалось, что он не использует данное ему пpaвo^ Объясняя такую ситуацию, необходимо остановиться на различиях в формах абстрактного и конкретного контроля^.

В рамках конкретного дела, связанного с нарушенными правами граждани на или объединения граждан, они, согласно законодательству, могут сами высту пать инициаторами жалобы, и Генеральный прокурор либо Уполномоченный по правам человека реально могут их только дублировать, в связи с чем их потенци альные возможности оказываются невостребованными. Очевидно, для государст венных должностных лиц такого уровня власти целесообразнее использовать аб страктный контроль, позволяющий инициировать жалобу вне зависимости от на рушенного права конкретного лица, правом, на осуществление которого они сей час не обладают. Тем не менее, существует практика приглашения Генеральной прокуратуры для участия в делах по жалобам граждан или запросам судов. Как отмечает М.А. Митюков, это позволяет прокурору изложить свою позицию по ' Об Усюлиомоченном по правам человека в Российской Федерации: ФКЗ от 26 февраля 1997//СЗ РФ. -1997.- №.- Ст. 1011.

^ По жалобе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации па парушепие конституционных прав гражданина П.И. Чипурды частью второй статьи 336 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР: Определение Конституционного Суда РФ от 17 октября 2001 Г.//СЗ РФ. - 2001.- N'250 -. Ст.4821.

'По ходатайству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации об официальном разъяснении Постановления Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 года по делу о проверке Поста1ювления Государственной Думы "О внесении изме нения в Постановление Государственной Думы «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечествен ной войне 1941-1945 годов»: Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 2002 г. К» 40-О // СЗ РФ.- 2002.- № 20. Ст.1914.

^ Осипян С.А. Система защиты конституционной законности в сфере федеративных отношений: предпосылки и реаль ность//Право и жизнь.- М.- 2000. - №30. - С.57.

' См. Кравец И.А. Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности.

//Журнал российского права. - 2003. - № 8.

поводу конституционности закона после выступлений сторон, экспертов, пред ставителей Президента, палат Федерального Собрания, Верховного Суда и Выс шего Арбитражного Суда'. Тем самым, прокуратура участвует в надзоре за со блюдением Конституции РФ, хотя и не понятно, на чьей стороне, в данном слу чае, выступает прокурор и какими полномочиями обладает в рамках процесса, так как это на данный момент никак не отрегулировано в законодательстве. Оче видно, что это направление деятельности прокуратуры, должно быть более эф фективным с обязательным закреплением положепия и полномочий прокурора в соответствуюпдих федеральных законах.

Современный уровень исполнения актов КС РФ, основанный на их «само достаточности» и непосредственном действии, рассчитанный на четкое функцио нирование институтов власти, в сложившейся ситуации не всегда эффективен.

Имеющиеся недостатки в их реализации можно охарактеризовать следующим:

неоперативность исполнения постановлений, требующих законодательного либо подзаконного решения;

продолжение действия актов правительственного и ве домственного уровня, независимо от признания неконституционными отдельных положений законов;

игнорирование отдельными должностными лицами и орга нами постановлений по делам конкретного нормоконтроля;

медленное распро странение органами власти, а также правоприменителями правовых позиций Су да на аналогичные положения других нормативных актов.

Часто проходит более года пока рекомендация Суда бывает реализована. В частности, в соответствии с п.З Постановления КС РФ от 16 октября 1995 г. N^4 П: федеральным органам законодательной и исполнительной власти предписыва лось определить порядок выплаты назначенной трудовой пенсии в период нахо ждения пенсионера в местах лишения свободы по приговору cyдa^ Этот вопрос был разрешен только с 1 июля 1997 г. с принятием нового Уголовно исполнительного кодекса РФ, то есть по прошествии более полутора лет. Прави тельство же не установило временный порядок выплаты пенсии, хотя постанов ' Митюков М.А., Барнашов A.M. Очерки конституционного правосудия. - Томск, 1999. - С. 181.

^ Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996/Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова.' М.: Новый юрист, 1997. - С. 365.

ление КС РФ касалось и исполнительной власти'.

Органы исполнительной власти не всегда отменяют в установленном по рядке положения нормативных актов, основанных на признанных неконституци онными законах. Так, Постановлением КС РФ от 15 июня 1998 г. по делу о про верке конституционности положений ст.ст.2, 5 и 6 Закона РФ от 2 июля 1993 г.

«О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за преде лы Российской Федерации» признаны не соответствующими Конституции РФ в той части, где ими допускается лишение пенсионеров права на получение трудо вых пенсий, если они выехали на постоянное жительство за границу до 1 июля 1993 г., либо после этой даты, но не проживали непосредственно перед выездом на территории России. Одновременно в п.З Постановления КС РФ указывалось, что оно является основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положени ях Закона, либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения.

Вопреки чему, а также и ст.87 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Правительство более трех лет не вносило изменений в Положение о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Федерации от 19 августа 1994 г. JSr2981 (в ред. от 15'января 1997 г. Jvro36)'.

Думается, что в отмене положений нормативных актов, основанных на признан ных неконституционными положениях законов, требуется, прежде всего, выявле ние таких актов, а затем скоординированная деятельность Генеральной прокура туры, судов общей и арбитражной юрисдикции в пределах компетенции каждых.

Кроме того, в свете вышесказанного, актуальным становится вопрос о повыше нии ответственности Правительства Российской Федерации, так как ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», даже в лексическом плане не содержит такого слова как «ответственность». Это, по нашему мнению, в интересах укреп ления законности в Российской Федерации предопределяет необходимость вне сти дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», устанавливающие надзор за соответствием законам правовых актов Правительст 'СЗРФ. 1997. №1.Ст.11.

ва Российской Федерации.

Как известно, решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как и решения нормотворче ского органа, а, следовательно, такое же общее значение^ Несмотря на это, не редко предпринимаются попытки исполнения решений КС РФ лишь в отношении авторов жалобы, к которым закон применен или подлежит применению, а по ана логичным ситуациям правоприменитель продолжает руководствоваться признан ным неконституционным положением закона. Например, Постановлением КС РФ от 23 февраля 1999 г. по делу о проверке конституционности положений ч.2 ст. ФЗ от 3 февраля 1996 г. «О банках и банковской деятельности», были признаны не соответствующими Конституции РФ названные положения Закона об измене нии банком в одностороннем порядке процентной ставки по срочным вкладам граждан, без определения в федеральном законе оснований, обусловливающих такую возможность\ Как показывают жалобы, поступающие в аппарат предста вителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ, в нарушение постановления КС отделения Сберегательного банка РФ в одностороннем порядке продолжали изменять процентную ставку.

Одним из недостатков исполнения постановлений КС РФ являются попыт ки восполнения пробела правового регулирования, образованного актами суда, заинтересованными ведомствами, а не законодателем или.Правительством. На пример, учитывая Постановление КС РФ по делу о проверке конституционности СТ.266 Таможенного кодекса РФ, ч.2 ст.85 и ст.222 Кодекса РСФСР об админист ративных пpaвoнapyшeнияx^ Государственный таможенный комитет своим при казом от 16 июля 2000 г. JVo516 определил порядок передачи в суд дел о наруше нии Таможенных правил, меры обеспечения судебной процедуры применения взыскания в виде конфискации товаров до введения в действие соответствующих законодательных актов. Хотя ясно, что данная проблема относится к компетен 'СЗРФ. 1997. № 3. Ст.394.

^СЗРФ. 1999. №10. Ст. 1254.

' С З Р Ф. 1998.KuI2. Ст. " СЗ РФ. 1996. N» 4. Ст.409;

1999. N» 42. Ст.5О5;

2000..№31. Ст.32О ции законодателя и, в крайнем случае, в соответствии с уже установленными конституционными прецедентами временное регулирование до принятия феде рального закона осуш,ествляется Президентом РФ.

Приведены лишь некоторые недостатки исполнения решений Конституци онного Суда РФ, но и они дают достаточные основания для реформирования ме ханизма исполнения решений от объявления решения до его полной реализации.

Проблема законодательного регулирования исполнения решений КС РФ возникла практически с первых дней его функционирования. Казалось бы, оче видно, что с момента вынесения решения Конституционным Судом о признании акта незаконным он перестает действовать, однако федеральный или региональ ный орган власти может просто не подчиниться решению КС РФ и нродолжать применять незаконный акт. Показательной здесь является ситуация сложившаяся после Постановления Конституционного Суда от 13 марта 1992 г. по делу о про верке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарста на от 30 августа 1990 г., в котором Суд выступил в защиту Конституции РФ про тив ограничения действия законов России на территории Республики'. Решение КС РФ тогда не было принято во внимание в Татарстане. В апреле 1992 г. на сес сии Верховного Совета РФ было предложено принять закон об обязательном ис полнении решений КС РФ. Комитетом по законодательству вносится проект ФЗ «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ», который так и не был принят, а идея его принятия на текущий момент отражена лишь в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (ст. 81), предусматривающей положение о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование ис полнению решения КС РФ влечет ответственность, установленную федеральным законом. Однако данная норма пока не действует, и гарантий исключения повто рения ситуации нет и сейчас.

Задача законодательной регламентации механизма исполнения решений КС РФ требует разрешения, и здесь оптимальным вариантом было бы внесение дополнительной главы «Исполнение решений Конституционного Суда РФ» в ' Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 1993. № 1. С. 40 - 52.

ФКЗ «о Конституционном Суде РФ». Аналогичные главы могут быть внесены и в законы о конституционных (уставных) судах субъектов РФ.

Постановления КС РФ предопределяют необходимость упорядочения регу лирования тех или иных общественных отношений либо корректировки законо дательных актов. Основой для этого, в ряде случаев, являются рекомендательные предложения резолютивных частей постановлений КС РФ. которые по своей юридической природе, являются по существу законодательным предложением.

Однако степень реализации предложений КС во многом зависит от воли субъек тов законодательной инициативы преобразовать их в законопроекты, а от палат Федерального Собрания принять эти проекты. К настоящему времени остаются нереализованными предложения значительной части постановлений КС РФ. В их числе:

- упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных си туаций и конфликтов вопросов;

- утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требова ния Конституции и ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»';

- внести в законодательство изменения, обеспечивающие на всей террито рии России каждому обвиняемому в преступлении, за совершение которого в ка честве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, возмож ность реализации права на рассмотрение его дела судом присяжных заседателей'.

Такая ситуация требует внесения соответствующих дополнений в Регла мент Государственной Думы, суть которых могла бы заключаться в возложении на соответствующий комитет обязанности подготавливать изменения и дополне ния, вытекающие из постановлений и определений КС РФ.

В соответствии с ч.4 ст.79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Фе дерации» в случае, если признание нормативного акта неконституционным соз дало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конститу ция РФ, однако высокий уровень абстрактности конституционных норм затруд 'СЗ РФ. 1999. №6. Ст.867.


няет реализацию этого положения, и, фактически, непосредственно действует по становление Конституционного Суда РФ, что вызывает несколько проблем: ясно сти изложения текстов постановлений Конституционного Суда;

оперативной корректировки действующего законодательства;

необходимости ссылок на то, что акты или их отдельные положения признаны неконституционными (с указа нием постановления и определения КС РФ). Решение последнего вопроса касает ся и указов Президента, и постановлений Правительства, в некоторых случаях и актов правоприменительной практики, а особенно - законодательства субъектов Федерации.

Еще одной насущной проблемой конституционного судопроизводства яв ляется то, что возможности КС РФ по рассмотрению дел с вынесением итогового решения весьма ограничены (не более 30 в год), поэтому, на наш взгляд, вполне логично в целях реализации уже выработанных им правовых позиций, предоста вить право конституционным (уставным) судам субъектов РФ, судам общей и ар битражной юрисдикции и в перспективе - административным, рассматривать де ла о признании недействующими законов субъектов путем «распространения» на них правовых позиций КС РФ. Естественно, что это должно быть урегулировано путем внесения изменений в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также принятия соответствующих конституционных законов о судах общей юрисдикции и административных судах.

Требует повышения эффективности и роль Правительства РФ в обеспече нии исполнения решений КС РФ федеральными органами исполнительной вла сти, так как в соответствии с ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на него возложена такая обязанность (ст.42)^ касающаяся и исполнения решений КС РФ, что, к сожалению, не нашло должной конкретизации и в разделе VIII «Поря док взаимоотношений Правительства с органами судебной власти» Регламента Правительства РФ, от 18 июня 1998 г. №604 (в ред. от 5 октября 2000 г. №760) (стст.121 и 122)^ •СЗ РФ.2000.№21.Ст. ^СЗРФ. 1997.К» 51.CT. 'СЗРФ.2000.№41.Ст.4091.

Необходимо определить и механизм обеспечения исполнения решения КС РФ органами власти субъектов РФ, в частности:

1. При признании несоответствующей Конституции РФ нормы конститу ции (устава) или закона субъекта РФ, его высшее должностное лицо в установ ленный срок вносит в законодательный орган субъекта РФ законопроект о соот ветствующих изменениях, который обязан рассмотреть его в первоочередном по рядке. Если в течение определенного срока решение Конституционного Суда не исполнено, применяется механизм ответственности, предусмотренный ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов РФ».

2. При признании несоответствующими Конституции РФ нормативных ак тов высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, изменения в акты вно сятся этим органом в установленный срок.

3. В случае признания неконституционным правового акта субъекта РФ, подлежат отмене аналогичные положения в актах других субъектов РФ. Если в установленный законом срок органы власти этих субъектов не привели такие ак ты в соответствие с Конституцией РФ, то территориальные органы юстиции на правляют заявление в суд общей юрисдикции о признании акта недействующим.

Для решения задачи гармонизации и укрепления единого правового про странства России, а также укрепления федеративных отношений необходимо усовершенствовать существующий механизм исполнения решений КС РФ. Пре жде всего, для этого должна быть создана прочная юридическая основа в виде изменений и дополнений к существующим законам, а при пеобходимости приня ты и новые законы. Механизм исполнения решений КС РФ и региональных кон ституционных (уставных) судов должен основываться на одних и тех же принци пах. Кроме того, реальное доведение решений КС РФ до «логического» конца не возможно без организационного взаимодействия и участия в этом Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судов, прокуратуры и орга нов юстиции, и без широкого информирования о них правоприменителей, граж дан и должностных лиц, средств массовой информации.

Должна быть установлена, декларируемая ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда РФ.

Другая мера, которая необходима, на наш взгляд, - это закрепление обязан ности за органом государственной власти Федерации или ее субъекта официаль но издавать акт об отмене признанного незаконным Конституционным Судом РФ решения. Неисполнение этой обязанности высшими должностными лицами субъ ектов Федерации должно повлечь за собой, в зависимости от последствий, соот ветствуюш,ую административную или уголовную ответственность, а в случае на несения уш,ерба конкретным физическим и юридическим лицам - материальную.

Еш;

е одной проблемой является нерешенность вопроса о подведомственно сти рассмотрения споров о несоответствии актов субъектов Федерации феде ральным законам, о превышении полномочий федеральными органами и приня тии законов по предметам ведения субъектов РФ в случае, если это напрямую не связано с нарушением конституционных норм и, если рассматриваемые дела в то же время не подведомственны арбитражным судам и судам общей юрисдикции.

В соответствии с н.2 раздела II «Заключительные и нереходные положе ния» Конституции РФ, законы и другие правовые акты, действовавшие на терри тории России до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в час ти, не противоречащей Конституции РФ». Ст. 15 Конституции РФ гарантирует ее высшую юридическую силу и прямое действие, а ст.4 определяет ее верховепст во, что, на наш взгляд, дало Пленуму Верховного Суда РФ необходимые основа ния принять 31 октября 1995 г. постановление J^28 «О некоторых вопросах при менения судами Конституции Российской Федерации», в соответствии с которым суд должен непосредственно применять Конституцию РФ в случае возникнове ния коллизий между Конституцией РФ и иными правовыми актами'.

В судебной практике Верховный Суд РФ, в части межфедеративных отно шений, основываясь на ст.46 Конституции РФ, призпавал подведомственным су дам споры об отказе гражданам в принятии заявления о том, что законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

нринятым в соответствии с чч.1,2 ст,76 Конституции РФ (БВС РФ. 1996. №. 5.

С.1);

16 июня 1998 г. КС РФ нринял постановление по делу о толковании от дельных положений ст.ст.125-127 Конституции РФ, которое вызвало немало обоснованных вопросов. Так, в нем указано, что «рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области' нормоконтроля меж ду Конституционным Судом РФ и другими судами». Между тем, в общей теории права под толкованием нормативных правовых актов принято понимать лишь их уяснение и разъяснение. «Разграничение» же комнетенции каких-либо государст венных органов - это функция законодательных органов власти, к которым КС РФ не относится.

КС РФ в своем постановлении использует понятие «проверка конституци онности нормативных актов», предполагая, что «другие судебные органы Кон ституция РФ такими полномочиями не наделяет». Однако в теории нрава принято разграничивать понятия «преодоление» коллизий нормативйых правовых актов и их «устранение». Если преодолевать коллизии могут все правоприменители по средством, например, применения правовых актов более высокого уровня и не нрименения нормативных актов, противоречащих актам, имеющим более высо кую юридическую силу, то устрапением коллизий действительно могут зани маться лишь органы, наделенные законом специальной компетенцией. При таком подходе КС РФ имеет право устранять коллизии нормативных правовых актов в соответствии со ст. 125 Конституции РФ и ФКЗ от 21 июля 1994 г. «О Конститу ционном Суде РФ», признавая федеральные законы и иные акты, отнесенные к его компетенции, несоответствующими Конституции РФ. А' иные правопримени тели могут преодолевать коллизии, не применяя акты, несоответствующие Кон ституции РФ, непосредственно применяя акты большей юридической силы и, признавая правовые акты, не отнесенные к компетенции КС РФ, несоответст вующими нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Конституционный Суд РФ в анализируемом постановлении пришел к вы См.: Ершов В.. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным за воду: поскольку полномочия КС РФ закреплены специально в Конституции РФ, постольку «конституционное судопроизводство» других судов без их конститу ционного закрепления исключается. Однако сам же КС РФ в данном постановле нии перечень полномочий судов не считает закрытым, например, согласно ст. ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», от 20 июля 1995 г.: «законо дательство о судебной системе основывается на положениях Конституции РФ и включает в себя настоящий Федеральный конституционный закон и другие феде ральные конституционные законы»'.

Создается впечатление, что Конституционный Суд Р,Ф несколько ограни чил прямое действие Конституции РФ в части права гражданина на обращение за судебной защитой, выражающейся в лишении нормативного акта юридической силы, в случае нарушения прав нормативным актом, кроме федерального закона.

Данное ограничение выразилось в непризнании за судами общей юрисдикции полномочий на лишение нормативных актов юридической силы, что влечет от сутствие права гражданина на обращение в суд общей юрисдикции с соответст вующим требованием^. «Гражданин свободен в выборе способов защиты», «как гражданин свободен в средствах защиты своих прав, так свободен и суд в выборе способов защиты человека» и «в каждом конкретном деле суд избирает тот спо соб защиты, который считает наиболее эффeктивным»^ Подводя итог, отметим, что деятельность Конституционного Суда на со временном этапе развития федеративных отношений занимает ключевые позиции в области обеспечения конституционной законности и правосудия, однако его потенциальные возможности в исследуемой области значительно превышают сложившиеся на данный момент, в силу ряда объективных и субъективных при чин и особенностей реализации полномочий указанного органа связанных с:


- несовершенством законодательства регулирующего деятельность КС РФ;

- несостоятельностью существующего механизма исполнений решений КС;

конам: судебная практика // Российская юстиция. - 2003.- № 5.

' Там же.

^ См.:Бурков А.Л. Борьба за власть между Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ: пострадают ли права человека? //Гражданин и право. - 2003. - №2.

' Жуйков В.М. Судебная защита от неправомерных действий // Законность -1993. N 8. - С. 18.

- малой оперативностью корректировки действующего законодательства;

- отсутствием налаженного и конституционно-регламентированного меха низма ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспре пятствование исполнению решений Конституционного Суда РФ;

- недостаточностью информационного обеспечения деятельности Консти туционного Суда РФ;

- отсутствием законодательно закрепленного надзора в сфере обеспечения законности решений Конституционного Суда РФ и их исполнения.

В целях повышения эффективности деятельности Конституционного Суда РФ, по нашему мнению, необходимо конституционно закрепить ответственность за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполне нию решений Конституционного Суда РФ, внести изменения в круг законода тельных актов, регулирующих деятельность, как самого Конституционного Суда, так и других органов и должностных лиц, участвующих в отправлении конститу ционного правосудия и в претворении его решений в жизнь, расширить круг инициаторов судебного процесса и регламентировать участие органов прокура туры в конституционном производстве, в частности, ст52 ФКЗ «О Конституцион ном Суде РФ» изложить в следующей редакции: «Участниками процесса в Кон ституционном Суде Российской Федерации считаются стороны, их представите ли. Генеральный Прокурор Российской Федерации, свидетели, эксперты, перево дчики».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Процесс общественно-политического развития и функционирование мно гих федеративных государств мира характеризуются нередко серьезными регио нальными и национальными конфликтами, порождаемыми как законодательно правовым несовершенством, так и организационно-управленческими недостат ками данной формы государственного образования, В связи с этим, исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив дальнейшего совершенствования является сегодня одним из направ лений научных разработок по изучению феномена власти в человеческом обще стве. Указанная проблема представляется чрезвычайно важной с научных и нрак тических позиций и для Российской Федерации - многонационального государ ства со сложным, многоуровневым и периодически изменяющимся администра тивно-структурным делением его территории.

В свете ее социально-политической значимости в настоящей работе наме чены и выполнены углубленные комплексные исследования ее некоторых право вых аспектов в плане изучения теоретико-правовых основ федерализма, состоя ния федеративных отношений в России и путей их оптимизации на современном этапе развития российской государственности.

Исследованиями установлено, что существующие в настоящее время в об щественно-политическом сознании различные федералистские теории по своей сущности представляют собой не целостные учения о федерации, а лишь отра жают концептуально те или иные аспекты изучаемой и актуальной для широкого круга стран проблемы федеративной формы государственного национального устройства.

Вместе с тем, в свете важности и необходимости ее активного решения от дельные положения подобных теорий следует непосредственно рассматривать и считать конкретными методологическими элементами для формирования более системных научных взглядов и идей при обосновании возможностей и механиз мов успешной реализации вышеназванной политико-административной структу ры многонационального государства.

Анализ полученных материалов показал, что периодически проводимым в истории России реформам в государственном строительстве свойственны огра ниченность, непоследовательность и незавершенность, что является негативным фактором при обеспечении организации и осуществлении деятельности государ ственных органов власти в жизни страны на различных этапах ее существования.

Исходя из накопленного и приобретенного в данном аспекте историческо го опыта, для выбора оптимальной для России модели федерализма представля ется целесообразным разработка соответствующей теоретической базы и созда ние концепции дальнейшего стратегического развития Российской Федерации в ее государственном устройстве.

При этом совершенно очевидно, что накопленные обществом научно методологические обобщения и подходы, а так же наметившиеся сегодня тенден ции в практическом решении проблемы российского федерализма должны быть использованы в качестве исходных положений при подготовке концепции опти мизации и реформирования государственного устройства Российской Федерации.

Как свидетельствует ретроспективный анализ, осуществленный диссертан том, Россия, определившая свой выбор в пользу федерации в 1918 г., на практике, вплоть до принятия Конституции 1993 г., функционировала в режиме деятельно сти и управления унитарного государства. Целенаправленные усилия в свете за ключения Федеративного договора и принятия новой Конституции по строитель ству в России «подлинного» федерализма привели к существующему на настоя щем этапе состоянию межфедеративных отношений, которые можно охарактери зовать как нестабильные, незавершенные и находящиеся на стадии развития.

Оценка сложившейся ситуации позволяет обоснованно полагать достаточ но перспективной при оптимизации государственного устройства России ориен тацию на построение централизованного по своей сути государства, с элементами федерализма при существенном расширении полномочий и укреплении дейст вующей системы органов местного самоуправления.

При выполнении исследований выявлены серьезные пробелы в содержании существующих законодательно-правовых основ российского федерализма и, прежде всего, нормативно-методологического плана. В настоящее время не оп ределены и не закреплены ни в Конституции, ни в федеральных законах Россий ской Федерации такие понятия как «субъект Российской Федерации» и «статус субъекта Российской Федерации». Отсутствие этих ключевь1х методологических положений порождает постоянные дискуссии и приводит к появлению не только различных толкований названных понятий, но и концептуально разных подходов к такому толкованию, что в свою очередь служит неопределенности и противоре чиям в указанном статусе, дальнейшей трансформации и искажению его сути в нормативно-правовых актах других уровней.

Поэтому в целях насыщения выявленной нормативно-методологической ниши базовым теоретическим компонентом автором сформулировано и дано уточненное определение статуса субъекта федерации, предлагаемого рассматри вать как совокупность, прежде всего, принципов, прав, обязанностей и ответст венности, устанавливающих его внутреннее положение, а также положение по отношению к другим субъектам, с которыми он правомочен вступать в правоот ношения.

По нашему мнению, в настоящее время назрела настоятельная необходи мость уточнения конституцион1ю-правового статуса субъекта федерации, так как отдельные положения главы первой Конституции РФ не соответствуют некото рым статьям других глав и в главе первой имеют место разногласия, делающие неясной модель федеративного устройства России и затрудняющие ее практиче скую реализацию.

Согласно полученным данным современная российская модель федератив ных отношений является несовершенной и имеет ряд существенных недостатков, снижающих надежность и эффективность ее функционирования. Реализация и развитие сложившейся модели характеризуется выраженной законодательно правовой противоречивостью, нечетким механизмом разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями государственной власти, от сутствием экономически обоснованных подходов к рационализации субъектного состава государства и вертикальной структуры его управления.

В связи с этим, для создания условий по обеспечению более системного и целенаправленного совершенствования государственного федеративного устрой ства России нами предлагается как выработка и принятие максимально всеобъ емлющей концепции проведения федеративной реформы, так и внесение прин ципиальных изменений в действующую Конституцию Российской Федерации.

В процессе исследований выявлено, что существующее законодательное обеспечение федеративных отнощений в нашей стране не имеет достаточно адек ватной методологической базы и требует ее дальнейшего развития.

Исходя из этого, нами установлена и предлагается определенная последо вательность действий в данном направлении, включая выработку государствен ной концепции правотворчества и законодательного регулирования в области межфедеративных отношений, разработку программы ее реализации и активиза цию деятельности профильных государственных органов в поэтапном выполне нии положений вышеуказанной программы.

При изучении деятельности прокуратуры отмечено, что на протяжении почти трехсотлетнего исторического периода она занимает значительную по своей роли и весомую по активности практическую нишу в реализации механиз ма обеспечения законности и укрепления Российской государственности. Вместе с тем, исполнение в полной мере ее разнообразных функций в настоящее время достаточно затруднено в связи с несовершенством существующего законодатель ства в данной области.

Его устранение и достижение оптимального объема и качества деятельно сти органов прокуратуры в процессе правового обеспечения федерализма в Рос сии, с наших позиций, возможно лишь на основе проведения целенаправленной разработки и осуществления комплекса разнообразных мероприятий методоло гического, нормативно-правового и процедурного характера.

В работе обнаружено и подчеркивается наличие несоответствия потенци альных возможностей Конституционного Суда в сфере развития федеративных отношений и его реальной практической деятельности в области обеспечения конституционной законности и правосудия. Указанное обстоятельство обуслов лено определенным отставанием и малой оперативностью корректировки законо дательной базы, регулирующей деятельность Конституционного Суда Россий ской Федерации, несостоятельностью существующего механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, отсутствием налажен ного и конституционно-регламентированного механизма ответственности за не исполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование их исполнению, недостаточностью информационного обеспечения деятельности Конституцион ного Суда Российской Федерации, отсутствием законодательно установленного надзора за законностью решений Конституционного Суда Российской Федерации и их исполнением.

В целях повышения эффективности деятельности Конституционного Суда нами предлагается решение ряда вопросов: конституционно закрепить ответст венность за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации;

внести изменения в круг законодательных актов регулирующих деятельность, как само го Конституционного Суда Российской Федерации, так и других органов и долж ностных лиц участвующих в отправлении конституционного правосудия и пре творения его решений в жизнь;

расширить круг инициаторов судебного процесса и регламентировать участие органов прокуратуры в конституционном производ стве.

Правовое обеспечение федерализма в современной России, являющееся од ной из важнейших функций государственной власти, существенно влияющее на все сферы общественной жизни в государстве, в настоящий момент, к сожалению практически не рассматривается в юридической науке, как единый, взаимосвя занный и целенаправленный процесс деятельности ряда государственных орга нов, направленный на достижение оптимальной структуры и качества государст венного устройства в Российской Федерации, что значительно снижает и делает прилагаемые усилия в данной области малоэффективными и не приносящими желаемого результата. Исходя из изложенного, первоочередной задачей правово Г регулирования и обеспечения федеративных отношений в стране является сис О тематизация процесса реформирования и совершенствования российского госу дарственного устройства с обязательным углублением и гармонизацией при его проведении взаимодействия различных профильных институциональных струк тур Российской Федерации.

На основании проведенных исследований и полученных материалов нами разработана структурированная система мероприятий по оптимизации развития федерализма в России, представленная на нижеприведенной схеме (рис.2). Как видно из схемы, указанная система состоит из 4 структурно-функциональных блоков, включающих организационно-управленческие, нормативно- и организа ционно-методологические, а также аналитико-оценочные мероприятия.

Комплексное и взаимоувязанное выполнение вышеуказанных мероприятий позволит реализовать системный методологический подход в технологии реше ния рассматриваемой проблемы и способствовать созданию условий для после довательного совершенствования организации и функционирования федератив ного устройства Российской Федерации с учетом исторических особенностей, традиций и тенденций национального развития российского государства.

Методологические основы совершенствования развития федерализма в России Совершенствование теоретических основ российского федерализма и разработка концепции стратегического развития РФ в государственном I федеративном устройстве Выбор наиболее приоритетной для России формы государственного устройства Определение и законодательное закрепление понятий «субъект РФ» и «статус субъекта РФ»

о G.

i Создание методологических условий для дальнейшей оптимизации государственного федеративного устройства России: выработка и при I нятие всеобъемлющей концепции проведения федеративпой реформы;

I впесение изменений в Конституцию РФ Разработка государственной концепции правотворчества и законода тельного регулирования в сфере межфедеративных отношений, про граммы ее реализации и активизация деятельности профильных госу I дарственных органов в поэтапном выполнении положепий данной про u граммы Разработка и осуществление мер методологического, 1юрматив1Ю правового и процедурного характера по оптимизации объема и качест ва деятельности прокуратуры в процессе правового обеспечения феде рализма Определение и осуществление целенаправленных организационно правовых мероприятий по более адекватному использованию потенци альных возможностей и кардинальному улучшению деятельности Кон ституционного Суда РФ в регулировании федеративных отношений Мониторинг и системный анализ динамики развития федеративных отношений в РФ, оценка эффективности и корректировка осуществ ляемых организационно-управленческих, нормативно методологических и организацион1Ю-методологических мероприятий Рис.2. Модель оптимизации развития федерализма в России Результаты выполненной диссертационной работы позволяют сделать сле дующие выводы:

1. Методологическое содержание, наличие определенных взаимосвязей и пре емственности современных федералистских теорий обусловливают целесообразность использования их некоторых положений при разработке более совершенных и адап тированных к национальным традициям научных основ решения проблемы федера тивного обустройства российского государства, 2. Качественные характеристики периодически проводимых в России ре форм в государственном строительстве, установленные в историческом разрезе, пред ставляют возможность определить и рекомендовать к практической реализации прин ципиальные методологические подходы к поиску и выбору оптимальной для Россий ской Федерации модели федерализма.

3. Динамика федеративного развития России, особенности и анализ сложив шейся в настоящее время ситуации в состоянии межфедеративных отношений яв ляются важнейшими политико-правовыми факторами, определяюш;

ими приоритетную форму государственного устройства Российской Федерации на перспективу.

4. Существенные трудности в методологическом обеспечении развития тео рии и практики межфедеративного взаимодействия обусловлены в значительной сте пени как отсутствием четкого определения базовых функциональных понятий «субъект РФ» и «статус субъекта РФ», так и соответствующего их отражения в Кон ституции и федеральных законах Российской Федерации.

5. Недостатки существующей российской модели федеративных отношений, отражаюшрие ее несовершенство в процессе реализации и современного развития, де терминируют методологические условия дальнейшей оптимизации государствен ного федеративного устройства страны.

6. Потребности развития методологического механизма законодательного обеспечения федеративного взаимодействия в стране предопределяют необходи мость вьшолнения соответствующих методических разработок, являющихся весьма перспективными для дальнейшего повышения эффективности решения проблемы фе дерализма в Российской Федерации.

7. Улучшение в количественном и качественном отношении исполнения разно образных обязанностей органами прокуратуры в правовом регулировании федера лизма представляется ключевым моментом в совершенствовании этого процесса и может быть достигнуто проведением разносторонних по своему характеру и содер жанию научно-практических мероприятий в данном направлении, 8. Деятельность Конституционного Суда РФ, занимающего ключевые позиции в области обеспечения конституционной законности и правосудия, не соответствует его потенциальным возможностям в сфере регулирования федеративных отношений на данном этапе их развития и позволяет установить приоритетные организационно правовые положения ее кардинального улучшения.

9. Системная реализация методологических основ оптимизации федерализма в России будет способствовать созданию условий для повьш1ения эффективности разви тия современных федеративных отношений в стране и обеспечению более стабильно го функционирования ее федеративного государственного устройства.

10. Выявлершая анкетированием будуш^к специалистов в области права и других сфер деятельности сопряженность проведенного в работе утверждения и реального представления опрошенных о важности проблемы обеспечения федерализма в России является свидетельством перспективности применения данного метода социологических исследований при разработке научных основ федеративного развития государства.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СИИСОК ИСИОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРТУРЫ 1. Конституция Российской Федерации. - М.: Юристь, 1998.

2. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной вла сти субъектов Российской Федерации // Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 года./ Сост.

Страшун Б. А. - М.: НОРМА, 1996.

3. Комментарий к Конституции Российской федерации. - М.: БЕК, 1996.

4. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Респуб лик. Конституции (Основные Законы) Союзных Советских Социалистических Республик. - М.: Известия Советов народных депутатов СССР, 1985.

5. Конституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 1. - М.: Изд-во Госдумы, 1995.

6. Конституции Республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. - М.: Изд-во Госдумы, 1996.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.