авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Цзян, Владислав Шэннановыч Правовые основы бюджетной реформы в Российской Федерации и США ...»

-- [ Страница 2 ] --

Бюджетный кодекс Российской Федерации был подписан Президентом России 31 июля 1998 г. Опубликован в "Российской газете" 12 августа 1998г., а вступил в силу только с 1 января 2000 г. (введен в действие специальным Федеральным законом - от 09.07.99г. № 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации", за исключением ч. 2 ст. 169, абз. 6 и 7 п. 2 ст. 172, ст. 177 (вводятся в действие со дня введения в действие Федерального Закона "О государственных минимальных социальных стандартах" - ст. 5 Вводного закона), абз. 2 п. 2 и п. 3 ст. 106, абз. 2 п. 1 и абз.

5 п. 2 ст. 109, п. 2 ст. 146, ст. 148 и п. 1 ст. 150 (вводятся в действие отдельным федеральным законом - ст. 6 Вводного закона). То есть и после января 2000 г. БК РФ действует не в полном объеме.

БК РФ впервые дал законодательное определение бюджетного законодательства. До него законы содержали ссылки на бюджетное законодательство, но не раскрывали это понятие (см.: п. 3 ст. 5 Закона РСФСР "Об акцизах" от 06.12.91г. № 1993-1, п. 3 ст. 11 Закона РФ "О субвенциях..." от 15.07.92г. № 3303-1, п.п. 6 п. 1 ст. 4 Федерального закона от25.09.95г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в РФ"). В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство состоит из правовых актов трех уровней:

" См.: Зайдель Б., Веспер Д. Бюджетный федерализм: Сравнительный анализ по странам // Регион: экономика и социология. 1999. J » 2. С. 16—47;

Бюджетный процесс в V зарубежных странах. Сборник обзоров.- М., 1997. С. 8—9;

Конституции буржуазных стран: Сб. документов. -М., 1968.

1 уровень: Бюджетный кодекс РФ и принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, иные федеральные законы, регулирующие бюджетные правоотношения;

2 уровень: законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год и иных законов субъектов РФ, регулирующих бюджетные правоотношения;

3 уровень: нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения.

Новым является также приоритет норм БК РФ перед всеми иными актами бюджетного законодательства. В случае противоречия вышеназванных актов бюджетного законодательства Бюджетному кодексу применяется Бюджетный кодекс РФ (ч.2 ст.2 БК РФ). Это же правило распространяется на указы Президента РФ, нормативные правовые акта Правительства РФ, регулирующие бюджетные правоотношения (п.п. 1 и 2 ст.

3 БК РФ).

БК РФ дал новые и более точные определения важнейшим терминам бюджетного законодательства: бюджет, бюджетная система РФ, доходы и расходы бюджета, дефицит и профицит бюджета (определение дается впервые) и др., привел указанные определения в соответствие с Конституцией РФ, действующим законодательством. Так, ранее термин "бюджет" определялся как "форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти" (ст. Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР").

В силу того, что Конституция РФ (п. 2 ст. 3, ст.ст. и, 12, 132) распределила власть между органами государственной власти и органами местного самоуправления, которые вправе иметь собственный бюджет, БК РФ дает новое определение термина "бюджет". Бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. БК РФ).

Соответственно распределению власти БК РФ установил, что бюджетная система РФ состоит из трех уровней (ст. 10):

1 уровень: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2 уровень: бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3 уровень: местные бюджеты.

Бюджеты указанных уровней вместе образуют консолидированный бюджет Российской Федерации (ст, 16 БК РФ).

Наряду с названными фондами в составе бюджета может быть образован целевой бюджетный фонд за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений. Этот фонд используется но отдельной смете.

БК РФ более точно определил компетенцию органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоунравления в области регулирования бюджетных правоотношений (ст.ст, 7-9), которая не может быть расширена или сужена названными субъектами.

БК РФ более полно и точно сформулировал принципы бюджетной системы РФ (гл. 5), в соответствии с которыми должны осуществляться бюджетный процесс, бюджетные правоотношения. Всего БК РФ установил десять принципов бюджетной системы, из которых только три (единство бюджетной системы, самостоятельность бюджетов, сбалансированность бюджетов - ст.ст. 8, 9,13 Закона РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР") были предусмотрены ранее действующим законодательством.

Принципы бюджетной системы Российской Федерации сформулированы в 28 статье Бюджетного кодекса РФ. Эта статья содержит закрытый список принципов бюджетной системы Российской Федерации. В этих принципах в концентрированном виде выражено содержание законодательства о бюджетной системе Российской Федерации, важнейшие основы бюджетно - правового регулирования. Следует отметить, что понятия "принципы бюджетной системы Российской Федерации" и "принципы бюджетного законодательства Российской Федерации" являются близкими, но не совпадающими.

В научной литературе принято выделять общие при1щипы, применимые в различных сферах общественной жизни и частные принципы, характерные только для одной ее сферы. При этом принципы бюджетной системы являются одновременно принципами бюджетного права, с учетом преломления в нормах права содержания реально действующей бюджетной системы.^'' В соответствии с 28 статьей БК бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокуп1юго) покрытия расходов бюджетов;

гласности;

достоверности бюджета;

" См.:, например, Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.,2003. С.48- адресности и целевого характера бюджетных средств.

Давая общую характеристику принципов, содержащихся в Бюджетном кодексе РФ и других нормативных правовых актах бюджетного законодательства, А.Д.Селюков отмечает их декларативность, недоста точную обеспеченность реальными механизмами реализации». ^'^ Общее содержание принципов, содержащихся в нормативных правовых актах, свидетельствует, о том, пишет А.Д.Селюков, что не всегда учитывается фактор равенства людей, производности любой власти от сообщества людей. Механизм функционирования бюджетной системы позволяет определенным группам власть имущих и тех, чьи интересы через механизм лоббирования они отражают, осуществлять распределение бюджетных потоков в пользу своих узкогрупповых целей. Поэтому говорить о целенаправленном изменении бюджетной системы, способном привести к заданным результатам, пока нет оснований. Применительно к наиболее острой проблеме бюджетной системы страны - межбюджетным отношениям - пока только ставится задача о целенаправленном их реформировании. ^^ Перечисленные в статье 28 принципы бюджетной системы Российской Федерации подробно раскрываются в последующих статьях Бюджетного кодекса РФ:

- единства бюджетной системы Российской Федерации (ст. Бюджетного кодекса РФ);

- разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30);

- самостоятельности бюджетов (ст. 31);

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32);

- сбалансированности бюджета (ст. 33);

^"^ См.: Селюков А.Д. Указ. Соч. С. " Т а м же. С. - эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст, 34);

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст, 35);

- гласности (ст, 36);

- достоверности бюджета (ст, 37);

- адресности и целевого характера бюджетных средств (ст, 38), Единство бюджетной системы - один из принципов построения бюджетной системы, В Российской Федерации единство бюджетной системы обеспечивается единой нормативной базой, единой формой бюджетной документации, единой бюджетной классификацией, едиными формами отчетности, представляемыми для составления консолидированного бюджета Российской Федерации, согласованными принципами бюджетного процесса, единством денежной системы.

Единство бюджетной системы основано на взаимодействии бюджетов всех уровней. Механизм частичного перераспределения финансовых ресурсов может включать в себя использование регулирующих доходных источников, предоставление субвенций.

Единство бюджетной системы реализуется через единую налоговую, социально - экономическую и инвестиционную политику. Бюджеты охватывают все доходы и расходы органов государствепной власти и управления, реально отражают их источники и направления использования.

Статьей 215 Бюджетного кодекса в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов, что также является частью реализации принципа единства бюджетной системы. Исполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться с поэтапным соблюдением последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Принцип единства бюджетной системы не существует без при1щипа самостоятельности бюджетов, которые в совокупности представляют собой динамическую систему. Это вызвано тем, что полная реализация принципа единства возможна только путем ограничения самостоятельности нижестоящих бюджетов и наоборот.

Необходимым условием единства бюджетной системы является наличие единой бюджетной классификации. Единое содержание бюджетной классификации Российской Федерации, номимо норм главы четвертой Бюджетного кодекса, закреплено специальным Федеральным законом августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"^^ и, более подробно. Приказом Минфина России от 29 декабря 1994 г. N 177 с последующими изменениями и дополнениями.^^ Целевое назначение бюджетных средств определяется в основном исходя из кода экономической и функциональной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации. Таким образом, реализация принципа единства бюджетной системы в значительной мере обеспечена санкциями за нецелевое использование бюджетных средств, установленными статьей Бюджетного кодекса, которые наступают за отклонение от единого для всех бюджетов наполнения кодов бюджетной классификации.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации лежит в основании системы межбюджетных отношений, т.е. отношений между органами государственной Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст.

129 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с этим принципом за федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления ^^ Собрание законодательства РФ", 19.08.1996, N 34. Ст. 4030, Текст редакции от 05.08.2000 опубликован в Собрание законодательства РФ", 07.08.2000, N 32 Ст. Изменения, внесенные Федеральным законом от 29.06.2004 N 58-ФЗ, встунили в снлу с июля 2004 года.

^^ Документ опубликован не был.Фактически утратил силу в связи с изданием Приказа Минфина РФ от 25.05.99 N 38н и Приказа Минфина от 23.07.99 N 49н.

закрепляются полностью или частично соответствующие виды доходов и полномочия по осуществлению расходов.

Проблема создания оптимального варианта разграничения расходных полномочий, а также разграничения налоговых полномочий и доходных источников между тремя уровнями бюджетной системы стала одной из важнейших проблем, на решение которой нацелена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 ). Действует в редакции от 06.02.2004^ В упомянутой Программе отмечается, в частности, что в настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере "совместного" финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм. Несмотря на наметившуюся тенденцию к сокращению "нефинансируемых федеральных мандатов", на региональные и особенно местные бюджеты федеральным законодательством возложены многочисленные социальные обязательства, не обеспеченные источпиками финансирования.

В результате органы власти субъектов Российской Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику Собрание законодательства РФ, 20.08.2001, N 34. Ст. выборочного и (или) частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе - за счет заимствований) безнадежную задолженность.

Предоставление органам власти субъектов и местного самоуправления реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, - ключевая задача реформы межбюджетных отношений. Для ее решения необходимо:

- четко разграничить, на основе количественного анализа и единых принципов, расходные полномочия между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сократив в максимально возможной степени сферу совместных (пересекаюш,ихся) полномочий;

- обеспечить самостоятельность органов власти субъектов и местного самоуправлепия в управлении расходами соответствующих бюджетов;

- сократить, а в перспективе - ликвидировать "нефинансируемые федеральные мандаты", предусмотрев полное финансовое обеспечение установленных законодательством бюджетных обязательств;

- законодательно определить порядок изменения разграничения расходных полномочий при соответствуюш;

ем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и (или) предоставлении источников финансирования передаваемых расходных oбязaтeльcтв.^^ Обш,ая схема разграничения основных расходных полномочий между органами власти разных уровней к 2005 году представлена в приложении 1 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации,^'' Претворение в жизнь принципа бюджетного федерализма невозможно без создания на региональном и местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации стабильных источников доходных поступлений.

^'См.: Собрание законодательства РФ, 20.08.2001, N 34. Ст. 60 т Там же В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги нокрывают менее 15% расходных нотребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, при этом полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограниченны.

Разграничение налоговых поступлений и иных доходов обеспечивает выравнивание вертикальных дисбалансов и позволяет сократить дотационность ряда нижестоящих бюджетов. Однако этот принцип, как отмечается в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровнях взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.

Исходя из этого в Программе провозглашается курс на существенное повышепие роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.*^' " Там же Для достижения этой цели Правительство РФ считает необходимым:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы расш,епления налоговых ноступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от нрактики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестояш,ие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "оффшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.*^^ В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации предусматривается, что разграничение налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти разных уровней должно базироваться на следующих принцинах:

а) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в Собрание законодательства РФ, 20.08.2001, N 34. Ст. формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;

б) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

в) налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муницинальные образования;

г) разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;

д) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, ноступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);

е) часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.^^ 63 т Там же При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

1) стабильность: чем в большей степени налоговые иостуиления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должны быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник, и полномочия по его регулированию;

2) экономическая эффективьюсть: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти;

3) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемеш;

ения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов);

4) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для цептрализации данных налоговых поступлений (доходов);

5) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти;

6) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги, Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Собрание законодательства РФ, 20.08.2001, N 34. Ст. Федерации к 2005 году содержится в приложении 2 к Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.^^ Самостоятельность бюджета как части бюджетной системы Российской Федерации заключается в том, что утверждение бюджета осуществляется соответствующим представительным органом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, местного самоуправления, а его исполнение соответствующими органами исполнительной власти (местного самоуправления) самостоятельно. При этом расходы соответствующего бюджета балансируются исходя из планируемых поступлений от собственных доходных источников, определенных действующим законодательством.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, предусмотренные действующим налоговым и бюджетным законодательством, подлежат отражению в соответствующих бюджетах:

а) в обязательном порядке;

б) в полном объеме.

Исторически этот принцип был нацелен на борьбу с различ1юго рода "черными кассами".

Закрепленное на законодательном уровне требование отражения в бюджете всех доходов и расходов содействует установлению эффективного контроля за публичными финансами.

Этот припцип связан с понятием "бюджет - брутто" - методом построения бюджета, при котором в него включаются полные суммы доходов и эксплуатационные расходы государственных предприятий (почты, телеграфа, железных дорог и т.д.) и имуществ (лесов, земельных угодий, недр и т.п.);

все оборотные, транзитные статьи, проходящие в равных суммах ^^ Там же П доходам и расходам (например, взносы в государственные внебюджетные О фонды, а также расходы, осуществляемые за счет этих фондов^^ Отказ от принципа полноты бюджета приводит к появлению бюджетов - нетто. Под бюджетом - нетто понимается метод построения бюджета, при котором его взаимоотношения с государственным хозяйством строятся по сальдо (положительному или отрицательному): в бюджете отражаются лишь итоговые финансовые результаты деятельности предприятий, находящихся на самостоятельном бюджете ^\ Бюджетный кодекс РФ, закрепляя принцип полноты бюджета, дополняет его требованием, в соответствии с которым все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Иными словами, денежные средства, не учтенные в доходной части бюджета, не могут идти на финансирование бюджетных расходов.

Особо оговаривается соблюдение принципа полноты бюджета в случае предоставления налоговых кредитов, а также отсрочек и рассрочек по уплате налоговых платежей.

Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип сбалансированности бюджета исторически эволюционировал.

Расширение объема функций государства, прежде всего активизация участия государства в социальной и экономической сферах, привело к появлению хронических дефицитов государственных бюджетов. Со временем дефицит перестал восприниматься исключительно как проявление серьезного расстройства публичных финансов. Практически все государства в те или ^^ Финансово - кредитный словарь. Том 1. М., 1984. С. 145.

^^ Финансово - кредитный словарь. Том 1. - М., 1984. С. 149.

иные периоды своей истории сталкивались с проблемой бюджетного дефицита. Для оценки состояния экономики и публичных финансов определяющее значение имеет не сам факт наличия дефицита, а его размер и качество. Дефицит может возникнуть в результате чрезвычайных обстоятельств (войны, катастрофы и т.д.). Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики (еще Дж. М. Кейнс обосновал экономическую политику, предусматривающую опережающий рост государственных расходов над доходами на отдельных этапах развития общества). Наряду с этим дефицит бюджета может отражать кризисные явления в экономике, неэффективность финансово - кредитной политики, неснособность правительства контролировать финансовую ситуацию в стране. Бюджетный дефицит такого качества представляет собой особую опасность.

Мировой опыт свидетельствует, что величина бюджетного дефицита не должна превышать предельно допустимого размера, определяемого в 2 - 3% АС О валового национального продукта. Дефицит, превышающий предельно Т допустимые размеры, требует скорейшего принятия таких мер, которые могли бы привести к его быстрейшему сокращению.

Дефицит может покрываться только на заемной основе путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг.

Применение в этих целях необеспеченной эмиссии, нарушающей функционирование денежного хозяйства, является недопустимым.

Эти положения финансовой науки нашли закрепление в Бюджетном кодексе РФ.

В статье 92 Кодекса предусмотрено, что в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом соответствующим законом (решением) о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год без Финансы / Под ред. В.М. Родиоиовой. - М., 1993. С. 274.

дефицита соответствующим законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета для финансирования расходов бюджета в пределах расходов на погашение долга.

В той же статье закреплено, что утвержденный законом размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в соответствующем финансовом году. Размер дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не может нревышать 15% объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам нривлеченных средств. Кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита (ст. 93 Бюджетного кодекса РФ).

Принцином эффективности и экономности использования бюджетных средств должны руководствоваться уполномоченные органы и получатели бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов.

Суть принципа экономности состоит в том, что уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Эффективность предполагает достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Законодательство закрепляет ряд гарантий, обеспечивающих соблюдение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Так, например, статьями 71 и 72 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов, размещаемых на конкурсной основе, если иное не установлено законодательством.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предусматривает, что все бюджетные расходы должны покрываться общей суммой доходных поступлений в бюджет и поступлений из источпиков финансирования бюджетного дефицита. При этом устанавливается запрет специализации источников покрытия расходов бюджета: доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами.

Бюджетный кодекс РФ допускает три исключения из упомянутого запрета специализации источников, С определенными расходами бюджета могут быть увязаны:

1) доходы целевых бюджетных фондов (так, например, Федеральным законом от 30 декабря 2001 г, N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на год" (ст, 7) предусмотрено включепие в федеральный бюджет средств целевого бюджетного фонда Министерства РФ по атомной энергии);

2) средства, централизованные из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, Так, например, законодательство определяет субвенции и субсидии как средства, идущие на покрытие целевых расходов:

а) субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;

б) субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ), 3) средства целевых иностранных кредитов (данная норма была введена в Бюджетный кодекс Федеральным законом от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ).

С нринципом общего (совокупного) покрытия расходов связан другой принцип бюджетного законодательства - единство кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета (ст. 216 Бюджетного кодекса РФ). На основе принципа единства кассы исполняются бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Значение бюджета для государства и общества предполагает обеспечение максимальной гласности на всех этапах бюджетного процесса.

Определяя приьщип гласности, законодатель выделяет два основных момента:

1) обязательное опубликование основной информации о принятых бюджетах;

2) прозрачность процедуры обсуждения и утверждения бюджетов.

В средствах массовой информации публикуются сами утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, должна обнародоваться любая информация о ходе исполнения бюджетов и обеспечиваться доступность любой информации о решениях законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления по вопросам бюджетной политики.

Особое значение принципа гласности в сфере бюджетпо - правового регулирования объясняется еще и тем, что федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федерального закона и законов субъектов Российской Федерации, а местные бюджеты - в форме представительных актов представительных органов местного самоуправления (ст. 11 Бюджетного кодекса РФ). В качестве законодательного акта бюджет подлежит обязательному опубликовапию в силу прямого предписания Конституции РФ (п. 3 ст. 15): "Законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязатюсти человека и гражданина, не могут применяться, если они не онубликованы официально для всеобщего сведения".

В отношении федерального бюджета применяются нормы Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"^^. В соответствии со статьей данного Закона официальным опубликованием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год считается первая публикация его полпого текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

С моментом официального опубликования связано вступление в силу закона о бюджете.

Принцип гласности предполагает также информированность граждан о всех деталях обсуждения и утверждения бюджетов. Особо отмечается необходимость обнародования информации о всех разногласиях по бюджетным вопросам, возникающим внутри законодательного (представительного) органа власти либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 8. Ст. 801.

Исключением из комментируемого принцина гласности могут стать секретные статьи бюджета, содержащие информацию, являющуюся государственной тайной. При этом устанавливается, что секретные статьи могут утверждаться только в федеральном бюджете.

Достоверность бюджета означает надежность ноказателей прогноза социально - экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов. Несоблюдение этого нринцина неизбежно приводит к серьезным расстройствам в сфере публичных финансов и денежного обращения.

Бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Этот принцип именуется в бюджетном законодательстве принципом адресности и целевого характера бюджетных средств.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

В соответствии со статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях (вступает в силу с 1 июля 2002 года) использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете, бюджетной росписи, уведомлении о бюджетных ассигнованиях.

смете доходов и расходов либо в ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда;

на юридических лиц - от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

В научной литературе по- разному оценивается значение различных принципов бюджетной системы, Н.И. Химичева, например, указывает на особую роль в бюджетном праве принципа развития местного самоуправления, наряду с принципом, федерализма.

Ю.А.Крохина считает, что принцин федерализма в бюджетном праве важен потому, что представляет собой преломление в бюджетной сфере государственного устройства.^' А.Д.Селюков в структуре принципов бюджетной системы выделяет несколько групп, регулирующих различные аспекты построения и функционирования бюджетной системы, В числе принципов, определяющих построение бюджетной системы, он особо выделяет принципы бюджетного федерализма и автономии местных бюджетов.^^ Принципы, регулирующие межбюджетные отношения во многом совпадают по содержанию с принципами бюджетной системы, определяющими характер построения бюджетной системы с учетом государственного устройства и особого статуса местного самоуправления, хотя имеют и отличия от вышеназванной группы принципов. Если первые отражают основы построения бюджетной системы, ее статичный аспект, то вторые отражают динамику функционирования бюджетной системы.

^'' Финансовое право: Учебник. Под. ред. О.Н. Горбуновой. -М.. 2000 С. ^' См.: Крохина Ю.А. Бюджетное нраво и российский федерализм / Под. Ред.

Н.И.Химичевой. М.,2001. С. См.: Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. - М.,2003. С. Самостоятельную группу составляют принципы бюджетной системы, которые устанавливают порядок функционирования каждого в отдельности бюджета, безотносительно к фактору включенности его в состав бюджетной системы В эту группу принципов регулирования бюджетных отношений можно включить принципы, отражающие основы организации и формирования доходов и осуществления расходов бюджетов независимо от их места в бюджетной системе. К ним можно отнести принцип полноты отражения доходов и расходов, принцип общего (совокупного) покрытия расходов, принцип эффективности и экономности, принцип гласности, принцип реальности, принцип адресности.

Отдельно от других принципов следует рассматривать принцип сбалансированности бюджетов. С учетом взаимосвязанности всех бюджетов на территории страны принцип сбалансированности в данной работе рассматривается как в узком его понимании - для каждого в отдельности бюджета, так и в его щироком толковании - применительно ко всей бюджетной системе.

Основным принципом построения бюджетной системы Российской Федерации и формирования межбюджетных отношений является бюджетный федерализм. От его реализации зависит построение оптимальной модели бюджетной системы. В то же время законодатель по неизвестным причинам отказался включить в Бюджетный кодекс РФ само понятие бюджетного федерализма, хотя в предшествующих его проектах оно присутствовало.

Необходимость его включения в Бюджетный кодекс РФ вытекает из того, что принцип бюджетного федерализма не может быть заменен ни отдельным каким-либо принципом из тех, что содержатся в бюджетном законодательстве, ни их совокупностью. В определенной степени отражают отдельные стороны принципа бюджетного федерализма такие принципы, как: единство бюджетной системы, разграничение бюджетных доходов и расходов, самостоятельности бюджетов. Они, по сути, являются частью бюджетного федерализма, поскольку этот принцип выступает, как уже отмечалось, интегральным для них. Однако это не решает проблемы.

Правильное определение содержания этого принципа и его объективация непосредствен1ю связаны с решением проблемы распределения властных полномочий и ответственности между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в бюджетной сфере. От того, насколько быстро государство решит этот вопрос, напрямую зависит не только состояние бюджетной системы, но и повышение заинтересованности соответствующих органов власти в увеличении экономического потенциала своих территорий. От этого, кстати, зависит эффективность всего государственного и муниципального управления в стране.

1.2. Конституционно-правовые осиовы бюджетной системы США Нормативные акты, определяющие основы бюджетной системы и бюджетного процесса в США, достаточно разнообразны^^ Среди основных документов законодательного характера можно назвать следующие акты (законы):

• Статья I, часть 9, пункт 7 Конституции требует назначения в законе, прежде, чем деньги могут быть выделены Казначейством;

• Глава II, раздела 31 Кодекса Соединенных Штатов предписывает процедуру для представления бюджета президента и сведения, которые должны быть в нем.

^^ См.: The Budget and Accounting Act of 1921 //P.L. 67-13;

42 Stat. 20-27;

Thc Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974 //P.L. 93-344;

88 Stat. 297-339;

Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act of 1985 (Gramm-Rudman-Hollings Act) //Title II of P.L. 99-177;

99 Stat. 1038-1101;

Budget Enforcement Act (BEA) of 1990 //Title XIII of P.L 101-508;

104 Stat. 1388-573 through 630;

Supreme Court ruling //Bowsher v. Synar, USLW 5064, U.S. July 7,1986;

Legislative Reorganization Act of 1970 by Section 801(a) of the Congressional Budget Act of 1974 //88 Stat. 327-328;

Line Item Veto Act (P.L. 104-130;

Stat. 1200-1212)// http://thomas.loc.gov/cgi-bin^dquery/z?dl04:s.4 etc.

• Закон по организации бюджетного процесса и финансового учета 1921 года, в котором, в частности, установлено ежегодное представление Президентом свода материалов по бюджету прогнозируемого года Конгрессу США;

• Закон о предотвращении бюджетного дефицита 1954 года;

• Постановление Конгресса о бюджете и заключительном контроле 1974 г. (закон 93-344) с поправками. Оно содержит: Постановление о бюджете 1974 г., которое предписывает прохождение бюджета через Конгресс;

постановление о заключительном контроле 1974 г., устанавливающее контроль за некоторыми сторонами исполнения бюджета;

• Постановление о выравненном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом 1985 г. (закон 99-177). Это постановление называют законом Грэмма-Рудмана-Холлингса;

• Постановление о реформе федерального кредита 1990 г., (часть Постановления об утверждении бюджета 1990 г.), которое уточняет Постановление Конгресса о бюджете и предписывает бюджетные обхождения с программами федерального кредита;

• Закон по проведению оценки результативности бюджетных программ (статей бюджета) 1993 года;

• Закон по организации сбалансированности бюджета 1995 года и другие нормативные документы^"*.

Согласно Основному закону США, конгресс наделен правом устанавливать п взымать налоги, пошлины, подати п акцизные сборы, т.е.

определять доходную часть бюджета. С его правом налогообложения тесно увязано право расходования государственных средств. Как указано в конституции, конгресс наделен правом устанавливать и взимать налоги "для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных штатов."

'" См.: Encyclopedia of Banking & Finance. 10-th edition //. www.cofe.ru/Finance Конституция закрепляет строгий контроль законодательной власти за финансовой деятельностью администрации, ибо в разделе 9 статьи говорится, что "никакие денежные выдачи из казначейства не могут производиться иначе, как согласно установленным законом назначениям, а подробные отчеты о государственных доходах и расходах подлежат периодическому опубликованию".

Конституция также устанавливает ответственность обеих палат конгресса за разработку бюджетной политики. Все доходные законопроекты вносятся в палату представителей, однако сенат может предлагать любые поправки или присоединиться к ним.

Что касается президента США, то о его финансовых полномочиях конституция не содержит никаких прямых положений. Она не говорит ничего о какой-либо инициативе главы исполнительной власти в финансовых вопросах. Более того, конституция вообще не упоминает о какой-либо связи президента с финансовой деятельностью.

При разработке Основного закона страны его авторы исходили из принципа баланса властных функций трех основных властей исполнительной, закоподательной и судебной. Основополагающие принципы, заложенные в американскую конституцию - "разделение властей" и "сдержек и противовесов" - в этом вопросе нашли свое самое прямое воплощение. По мысли авторов конституции, представительный орган власти формирует бюджет и контролирует его исполнение, а исполнительная власть претворяет бюджетный документ в жизнь.

На сегодняшний день можно сказать, что фундаментальные принципы, встроеппые в американскую конституцию ее авторами, прошли проверку временем, ибо в этой области были заложены правовые основы взаимоотношений двух властей, которые на протяжепии американской истории при всевозможных подвижках служили базой для выравнивания возникающих дисбалансов власти между президентом и конгрессом.

Конституционные полномочия конгресса в области финансов составляют общую правовую основу его деятельности. Однако но сравнению с буквой конституции финансовые прерогативы законодательной власти претерпели изменения. Бюджет стал формироваться при взаимодействии двух компонентов государственного механизма - исполнительной власти в лице президента и подчиненной ему федеральной бюрократии и конгресса.

Эти перемены были вызваны всем ходом исторического развития и неизбежностью усиления иснолнительной власти по мере усложнения управленческих функций государственной власти. Осуществляя свое нраво ассигновывать средства, конгресс действует в конкретной политической обстановке, которая определяет масштабы его настоящих и потенциальных возможностей контролировать бюджет.

Законодательные основы бюджетного процесса в конгрессе США Бюджетное законодательство США содержит определения следующих понятий^^, Бюдукет (budget) - государственный бюджет Соединенных штатов устанавливает всеобъемлющий финансовый план президента для назначаемых средств и указывает предпочтения президента федеральному правительству, Бюдлсетные источники (budget totals) - бюджет включает средства для бюджетных полномочий, расходов и доходов. Некоторые исследователи различают средства в бюджете от средств вне бюджета. Средства в бюджете отражают сделки всех ведомств федерального правительства, кроме исключенных из бюджета законом. Внебюджетные средства отражают сделки правительственных ведомств, которые исключены из средств в бюджете законом. На сегодняшний день исключены доверительные фонды социального обеспечения (Доверительные фонды социального страхования престарелых и инвалидов) и Фонд ночтовой службы. Два вида средств ^^ См.: Congressional Quarterly's American Congressional Dictionary, prepared by Walter Kravitz. складываются для определения общих средств для федеральной деятельности.

(budget authority) - это нолномочия, Бюджетные нолномочия предоставляемые федеральным законам для взятия финансовых обязательств, которые повлекут расходы. Особые виды бюджетных полномочий включают:

• положения закона, дающие средства доступные для обязательства и расходов (иные, чем обязательства для заимствования), включая полномочия взять обязательства и расходовать возмещающие доходы и сборы;

• полномочия заимствования - предоставляются федеральному ведомству заимствовать (путем выпуска простого векселя или денежного займа), взять обязательство и расходовать заемные средства;

• договорные полномочия - делают средства доступными для обязательств, но не для расходов;

• возмещающие доходы и сборы - как отрицательные бюджетные полномочия.

Верхний нредел (cap) - понятие, используемое обычно для обращения к законным пределам бюджетных полномочий и расходов для каждого финансового года, устанавливаемые вольными назначениями. Требуется сокращение расходов, если назначение приведет к превышению предела.

Внутригосударственные фонды (нрибюдзкетные фонды) (intergovernmental funds) - счет для деятельности предпринимательского образца или рыночной направленности, проводимой прежде всего с государствепными ведомствами и между ними и финансируемой возмещающими сборами, прямо направляемыми в такой фонд.

Вольные назначения (усмотрительные назначения) (discretionary appropriations) - вид бюджетных полномочий, охватывающих бюджетные источники (кроме предоставления для финансирования программ прямого расходования), предусмотренные в законах о назначениях.

Государственные доходы (governmental receipts) - сборы с населения, возникающие прежде всего от осуществления верховной власти и мощи государства. Госдоходы большей частью состоят из личного и корпоративного подоходного налога и взносов социального страхования, а также включают акцизы, обязательные сборы с потребителей, таможенные пошлины, судебные штрафы, разные платежи за разрешения и проценты по вкладам в Федеральную резервную систему. Дары и пожертвования также считаются как госдоходы. При определении излишка или дефицита госдоходы сравниваются с расходами.


Дефицит (deficit) - величина, на которую расходы превышают доходы.

(emergency spending) - назначаемые Непредвиденные расходы президентом и Конгрессом как крайне необходимые. Такие расходы не попадают под ограничения на вольное расходование или под правило Уплати как можешьФ, если они прямые расходы.

Обоснование (baseline) - политически беспристрастный набор оценок, направленный на показ продолжающегося действия текущего законодательства после срока, охваченного бюджетом.

Общий фонд (general fund) - состоит из счетов для доходов, не предназначенных законом для определенной цели, для поступлений общего заимствования и для расхода этих средств.

Обязательное расходование (mandatory spending) - то же что и прямое расходование.

(obligation) - обязывающие договоры, Обязательства заканчивающиеся расходами, сразу или в будущем. Бюджетные источники должны быть действительными до того, как обязательства могут быть взяты законно.

Особые фонды (special funds) - счета федерального фонда для доходов, предназначенных для определенных целей, и соответствующих расходов этих доходов.

Остатки бюджетных полномочий (balances of budget authority) - это величина бюджетных полномочий, представленных в предыдущие годы, которые не были использованы.

(pay-as-you-go) - это понятие относится к Плати как можешь требованию в законе, приводящему к сокращению расходов, если общий оцениваемый итог законодательства, затрагивающее прямое расходование или доходы, приводит к увеличению дефицита в финансовом году.

(obligated balances) - это Покрытые обязательством остатки величины, покрытые обязательством, но еще не использованные. Некоторые остатки - не связаны обязательством и остаются действительными для обязательства по закону.

(entitlement authority) - положение закона, Правовые полномочия правомер1Ю обязывающее федеральное правительство совершать определенные выплаты какому-нибудь лицу или правительству, отвечающему требованиям, установленным этим законом. Часть 250 (18) Постановления «О выровненном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом» 1985 г. определяет, что это понятие включает (для целей установления прямых расходов по этому постановлению) перечень так называемых обязательных назначениях в разъяснениях, сопровождающих Постановление о согласовании однотомного бюджета 1990 г.

ссуда (direct loan) - выплата средств государством не Прямая федеральному заемщику по соглашению, требующему возврата этих средств с процентом или без него. Понятие охватывает приобретение (или участие в) ссуды, предоставленной другим заимодавцем. Понятие не включает получение федеральной заложенной суды в удовлетворение невыполненных обязательств или ссуды для поддержания цен от Корпорации государственных элеваторов.

(direct spending) - иногда называемое Прямое расходование обязательным расходованием - вид расходов из бюджетных полномочий.

данных законом, отличным от постановления о назначениях, правовых полномочий для программ маркировки продовольствия.

Разрыв (breach) - величина, па которую новые бюджетные полномочия или расходы в виде вольных назначений на финансовый год превышают потолок новых бюджетных полномочий и расходов этого вида па этот год.

(sequester) - сокращение бюджетных источников, Секвестр представленных вольными назначениями или законодательством прямого расходования, разными способами, установленными в законе. Сокращение может быть в ответ на вольные назначения, вызвавшие разрыв, или на увеличение дефицита от общего итога законодательства, затрагивающего прямое расходование или доходы.

Ссудный залог (loan guarantee) - любой залог, страхование или другое поручительство относительно возврата основного долга или части и процента по долговому обязательству нефедерального заемщика нефедеральному заимодавцу. Понятие не включает страхование вкладов, акций или других забираемых счетов в финансовых учреждениях.

программы (credit program account) - получает Счет кредитной назначения для издержек привлечения прямых займов или ссудных залогов, оплачивает эти издержки по финансовым счетам для программ.

Счет погашения (liquidating account) - включает все денежные потоки к государству и от него, возникающие из обязательств по прямой ссуде и соглашений по ссудному залогу, заключенных до октября 1991 года.

Счет финансирования (financing account) - получает выплаты из счета кредитной программы и охватывает другие денежные потоки к государству и от него, возникающие от обязательств по прямой ссуде или из соглашения о ссудном залоге, заключенных после 1 октября 1991 года. По крайней мере, один счет финансирования связан с каждым счетом кредитной программы.

Для программ с прямой или залоговой ссудой имеются отдельные счета финансирования. Сделки счетов финансирования не включаются в бюджетные средства.

(federal funds) - деньги, собираемые или Федеральные фонды расходуемые государством, иные, чем указанные как доверительные фонды.

Федеральные фонды охватывают общие, особые, внутригосударственные фонды и фонды государственных предприятий.

(fiscal year) - отчетный период государства;

Финансовый год начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября;

указывается календарным годом, в котором заканчивается. До 1976 года финансовый год начинался июля и завершался 30 июня.

Фонды государственных нредпрнятий (public enteфrise) - оборотные фонды для деятельности предпринимательского образца или рыночной направленности, проводимой прежде всего с обществом и финансируемой возмещающими сборами, направляемыми прямо в фонд^''.

До Гражданской войны Конгресс воздействовал на налоги и статьи расхода как орган управления. В 1854 г. Палата представителей установила систему комитетов. Финансовые вопросы посылались в Комитет по покрытию бюджетных расходов Палаты представителей. Сенат также создал Финансовый комитет, который имел дело с законопроектами о расходах и налогах. Позже Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов стал рассматривать только законопроекты о налогах;

для рассмотрения законопроектов о расходах был создан Комитет по ассигнованиям. Подобные структуры были созданы и в Сенате. Сенатский комитет, рассматривающий законопроекты о расходах, получил то же название.

В 1890 г. комиссии Конгресса, ведущие контроль за определенными министерствами, приняли бюджетную ответственность за эти министерства.

Принятый Конгрессом в 1974 г. Закон о бюджете и изъятии изменяет эту ситуацию. Изъятие происходит, когда президент отказывается тратить деньги в соответствии с бюджетом, принятым Конгрессом '* См.: Congressional Quarterly's American Congressional Dictionary, prepared by Walter Kravitz. До 1921 г. каждое министерство в системе исполнительной власти подготавливало и представляло бюджетную заявку непосредственно в Конгресс. В 1921 г. Конгресс создал Бюджетное бюро в Казначействе, на которое была возложена ответственность за подготовку и представление объединенного бюджета в Конгресс. В 1940 г. Бюро было переведено в Исполнительное управление президента США. Т. о., президент принял непосредственную ответственность за бюджет. Это управление теперь получило пазвание Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget - OMB).

Закон о бюджете, учете и отчетности от 10 июня 1921 г. '^определил, что президент Соединенных Штатов будет передавать Конгрессу для утверждения проект годового бюджета Соединенных Штатов, а также иную касающуюся его информацию. Тот же закон определил создание Бюро по бюджету (ББ), ныне организационно относящееся к Управлению президента, что явилось результатом выполнения Плана реорганизации № 1 1939 г. Бюро по бюджету осуществляет содействие президенту в подготовке бюджета и формулировании финансовых программ федерального правительства, а также выполняет надзор за исполнением бюджета. При подготовке бюджета Бюро имеет право 'объединять, соотносить, пересматривать, уменьшать и увеличивать сметные предложения разных денартаментов и учреждений.

Более того, директор Бюро выпускает инструкции и следит за их выполнением, как и своих распоряжений по руководству департаментами в ходе осуществления систематических отчетов по их операциям п^^оставил систему расходования средств под административный контроль директора, согласие которого необходимо получить, предписал порядок распределения им ассигнований и узаконил создание бюджетных резервов^^. Кроме того.

^^42Stat.20;

31U.S.C. 11- См.: Часть X Классификационного закона 1949 г. и Приказ об исполнении 10072 от 29 июля 1949 г.. Раздел 3679 Пересмотренного законодательства с поправками (31U.S.C.655) '' См.: Encyclopedia of Banking & Finance. 10-th edition //. www.cofe.ru/Finance Закон о бюджетных и бухгалтерских процедурах 1950 г. ^^дал Бюро право на введение изменений и упрощений в бюджете и бухгалтерских процедурах, а также разъяснил обязанности Бюро в отношении статистической информации и улучшения организации работы, ее координации и управления исполнительной структурой. Т. о., у Бюро появились дополнительные менеджерские функции, связанные с консультированием исполнительских ведомств и агентств федерального правительства в вопросах улучшения административной слаженности и практической работы;

проведение исследований при разработке планов усовершенствования работы руководства;

помощь президенту в осуществлении более эффективного и экономически обоснованного проведения государственной экономической политики и в планировании продвижения проектов улучшения деятельности и координации федеральных и иных статистических служб.


Учитывая расширяющиеся управленческие обязанности Бюро по бюджету, в администрации президента создали Управление менеджмента и бюджета, в соответствии с Планом реорганизации J^« 2 1970 г., вступившим в силу 1 июля 1970 г., а затем Исполнительным приказом 11541 от 1 июля г. все упомянутые функции, переданные президенту Соединенных Штатов Частью 1 Плана реорганизации № 2 1970 г., были делегированы директору управления, и эти функции должны были осуществляться им согласно указаниям президента. Функции офиса таковы: офис управления и бюджета обязан:

1. Помогать президенту в более эффективном и экономном исполнении своих государственных обязанностей.

2. Содействовать развитию эффективных координационных механизмов государственной исполнительной деятельности и расширению межведомственного сотрудничества.

3. Оказывать помощь президенту в подготовке бюджета и формулировании финансовой программы правительства.

См.: 64 Stat. 834 U.S.C. 18а, 18Ь 4. Осуществлять надзор и контроль за выполнением бюджета.

5. Проводить исследования и содействовать разработке планов гос.

управления, а также давать консультации исполнительным правительственным ведомствам в целях улучшения работы правительства.

6. Помогать президенту путем разъяснения и координации мнений и советов департамента по подготовке законодательных предложений и давать президенту предложения по предполагаемым законодательным инициативам в соответствии с прошлым опытом.

7. Оказывать помощь при рассмотрении и выяснении и, при необходимости, подготовке исполнительных распоряжений и заявлений.

8. Планировать и содействовать улучшению, развитию и координации работы федеральных и иных статистических служб.

9. Планировать и развивать информационные системы, чтобы обеспечивать президента данными для исполнения программ.

10. Планировать и разрабатывать программы подбора персонала, его Q ПОДГОТОВКИ, стимулирования, специализации, профессионального роста, Постоянно информировать президента о работе государственных учреждений с точки зрения эффективности работы, ее соответствия поставленным задачам и завершенности работы по каждому из ее направлений, а также рассчитывать время выполнения заданных программ различными учреждениями исполнительной власти с целью координации их деятельности для того, чтобы выделяемые Конгрессом деньги использовались по назначению. При этом возникает возможность до минимума сократить дублирование работы различными департаментами и подразделениями и добиться четкого распределения функций между ^^ ^' См.: Encyclopedia of Banking & Finance. 10-th edition //. www.cofe.ru/Finance ^^ CM: отчеты Главного коптролыюго управления США, которое проводит аудиторские проверки государственных средств, получаемых и расходуемых министерствами и ведомствами федерального правительства. Главная цель таких проверок - независимое исследование с целью выяснения для Конгресса, каким образом правительственные учреждения выполняют свои обязанности в финансовой области, а В соответствии с законодательством страны, президент США в начале года (администрация Б.Клинтона регулярно делала это в начале февраля) представляет конгрессу проект федерального бюджета на очередной финансовый год, выступая со специальным бюджетным посланием.

Одновременно публикуется и сам проект бюджета.

Федеральный бюджет представляет собой подробную смету правительственных доходов и расходов - по источникам поступлений и основным направлениям и программам расходования средств. Бюджетные документы являются результатом длительной предварительной подготовки, проводимой при участии всех министерств и ведомств исполнительной власти, а также консультаций с руководством конгресса. Она начинается за полтора года до наступления финансового года.

После представления проекта бюджета конгресс приступает к многомесячному сложному процессу обсуждения его в различных комитетах и подкомитетах.

На основании бюджетной резолюции и санкционирующего закона комитетами и подкомитетами по ассигнованиям составляется законопроект по ассигнованиям, в котором дается точное предписание сумм, которые могут быть выделены министерством финансов на определенные программы.

В рамках этого процесса происходит корректировка расходов на конкретные виды деятельности, установленные санкционирующими комитетами.

Законопроект принимается обеими палатами и подписывается президентом.

также исследование эффективности финансовых онераций и управления программами, что позволяет выяснить, достигают ли своих целей правительственные программы, а также понять, были ли изучены альтернативные пути, которые, возможно, позволили бы более эффективно и экономно достигать целей, поставлепных Конгрессом //Encyclopedia of Banking & Finance. 10-th edition //. www.cofe.ru/Finance Что можно отнести к достоинствам организации современного бюджетного процесса в США? Во-первых, ответственная бюджетная политика должна согласовываться с политическими и экономическими реальностями. Поэтому она требует систематической и периодической экспертной оценки целей и задач государственной политики, закладывающейся в бюджет, а также оценки перспектив развития экономики и текущей экономической конъюнктуры, уровней безработицы и других ключевых экономических показателей. Располагая мощной аналитической базой, конгресс имеет возможность готовить такие материалы и на их основе разработать свой вариант бюджетного документа, альтернативный проекту исполнительной власти.

Во-вторых, в американском конгрессе необычайно широк круг законодателей, вовлеченных непосредственно в разработку бюджета либо путем обсуждения бюджетных статей, относящихся к области их специализации, либо путем внесения предложений относительно общего направления бюджетной политики, которые конгресс должен выработать.

Такая процедура позволяет членам конгресса осознанно голосовать за такой важный документ, каким является бюджет.

Тем не менее, несмотря на то, что процедура рассмотрения бюджета в конгрессе скрупулезно разработана и, казалось бы, прекрасно приспособлена к выработке рациональной бюджетной политики, она имеет ряд изъянов.

Во-первых, несмотря на четко оговоренные сроки принятия бюджетных резолюций, конгресс практически не соблюдает их, затягивая процесс до начала нового финансового года, а нередко и дольше.

Затяжной характер рассмотрения проекта бюджета в конгрессе и по сей день остается уязвимым местом бюджетного процесса в США.

Во-вторых, бюджетное планирование осуществляется лишь в рамках одного года, что становится наиболее уязвимым местом в период проведения перспективной перестройки системы национальных приоритетов, как это имело место в середине 90-х годов.

Важным изменением в бюджетном процессе США явилось принятие апреля 1996 г. президентом Б.Клинтоном законопроекта, дающего американскому президенту право, начиная с 1 января 1997 г., применять постатейное вето при окончательном утверждении бюджетного законопроекта уже после принятия конгрессом проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Закон о постатейном президентском вето носит до известной степени "экспериментальный" характер - срок его действия истек в 2005 г., после чего он был пролонгирован.

На первый взгляд, законодательство выглядит довольно просто: оно разрешает президенту "вычеркивать" отдельные статьи расходов из законопроектов, направляемых ему на подпись конгрессом в рамках утвержденного конгрессом проекта федерального бюджета на очередной финансовый год. Но на практике новое бюджетное законодательство, по мпению ряда экспертов, вполне может оказаться столь огромной потерей власти для высшего законодательного органа США, что по существу представляет собой до известной степени изменение основ конституционного строя США, требующего в принципе поправки к американской конституции.

В бюджетном законодательстве немалого числа штатов, в том числе в шт. Калифорния и Арканзас, уже сравнительно давно действует соответствующее положение. Современная история этого законодательства ведет свое начало от президента Р.Рейгана, который в январе 1984 г.

предложил внести соответствующее изменение в бюджетное законодательство США, опираясь не в последнюю очередь на свой опыт губернатора шт. Калифорния. Как республиканцы, так и консервативно настроенные демократы в течение десяти лет безуспешно пытались привнести это законодательство в практику федерального правительства.

После промежуточных выборов 1994 г., когда принятие закона о постатейном бюджетном вето стало одним из центральных пунктов республиканского "Контракта с Америкой", республиканцы энергично принялись лоббировать в конгрессе этот законопроект, и весной 1996 г., их усилия увенчались успехом - сенат подавляющим большинством голосов (69:31) 27 марта одобрил его основные положепия, а через две недели законопроект подписал и президент Клинтон, который в 1992 г. в ходе своей предвыборной кампании высказался в поддержку этого бюджетного закона, возможно не в последнюю очередь именно потому, что, будучи губернатором Арканзаса, хорошо понял практические выгоды этого законодательства с точки зрения интересов исполнительной власти.

Забегая несколько вперед, можно отметить, что действия республиканского руководства в конгрессе в отношении поправки о постатейном вето посили, возможно, странный и "идеологически зашоренный" характер, мало согласовывавшийся с интересами высшего законодательного органа США. При этом республиканцы рассчитывали на свою победу па президентских выборах 1996 г.;

но помимо победы той или иной партии на президентских выборах, как хорошо известно из американской политической практики, большую роль играют надпартийные разногласия между исполнительной и законодательной властью, особенно в послевыборный период. Вполне может стать, что историки будущего будут склонны считать этот шаг конгресса результатом какого-то "затмения", в критический момент поразившего сознание американских законодателей.

Американские специалисты отмечают, что в принципе положение о "постатейном вето требует поправки к конституции". Для того, чтобы избежать ее, республиканское руководство в конгрессе выработало довольно сложный вариант реализации этого бюджетного закона, который в американской печати иногда называют механизмом "навязанной отмены ассигнований". Общий смысл этого механизма и состоит в том, чтобы наделить президента огромными властными полномочиями, не внося при этом изменений в конституцию.

Краткие выводы В правовой системе Российской Федерации и США особое место занимают Конституции. Юридические свойства Основных законов верховенство в системе законодательных актов государства;

нормативность, прямое действие на всей территории страны;

особый порядок принятия и изменения;

обеспеченность конституционным контролем позволяют рассматривать Конституцию РФ и Конституцию США как главный источник бюджетного права и основу нормативно-юридического регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и субъектов Федерации.

Сравнительный анализ конституционного регулирования бюджетного устройства и процесса в России и США позволяет выявить ряд общих особенностей и отличительных черт.

Особенностью конституционных основ бюджетного устройства и процесса, определенных в действующей российской Конституции, является то, что их модель, во-первых, прописана в конституционных нормах в самых общих чертах, во-вторых, дает основание говорить о том, что мы заложили отношения централизованного регулирования.

В США процесс конституционного регулирования бюджетного устройства и процесса также изложен лаконично, но содержит ряд важных указаний о роли различных ветвей власти в регулировании бюджетного процесса, которые на практике закрепляют систему децентрализованного регулирования основных финансовых отношений в стране.

В РФ предметы ведения Федерации и ее субъектов в бюджетно финансовой сфере разграничены ст.ст. 71 (пп. "ж", "з") и 72 п. "и". В ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование;

федеральный бюджет.

федеральные налоги и сборы;

федеральные фонды регионального развития.

В соответствии с п. " и " ч. 1 ст. 72 Конституции определение общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Эти положения конкретизируются в ст. 75 Конституции РФ, также содержащейся в главе 3 российской Конституции "Федеративное устройство". В ч. 3 ст. Конституции Российской Федерации предусмотрено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложепия и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

В отличие от некоторых других федеративных государств (например, ФРГ, где в Основном законе есть специальный раздел, посвященный финансам) в Конституции России напрямую не заложены принципы бюджетных и налоговых отношений между Федерацией и ее субъектами, которые бы сориентировали федерального законодателя в пределах его правотворчества.

В США статья I, часть 9, пункт 7 Конституции требует назначения в законе, прежде, чем деньги могут быть выделены Казначейством. Согласно Основному закону США, конгресс наделен правом устанавливать и взымать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы, т.е. определять доходную часть бюджета. С его правом налогообложения тесно увязано право расходования государственных средств. Как указано в конституции, конгресс наделен правом устапавливать и взимать налоги "для того, чтобы уплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных штатов," Кроме того. Конституция США содержит ряд принципов финансовых отношений, закрепленных специальными статьями. В частности, строгий контроль законодательной власти за финансовой деятельностью администрации, ибо в разделе 9 статьи 1 говорится, что "никакие денежные выдачи из казначейства не могут производиться иначе, как согласно установленным законом назначениям, а подробные отчеты о государственных доходах и расходах подлежат периодическому опубликованию".

Конституция также устанавливает ответственность обеих палат конгресса за разработку бюджетной политики. Все доходные законопроекты вносятся в палату представителей, однако сенат может предлагать любые поправки или присоединиться к ним.

Что касается президента США, то о его финансовых полномочиях конституция не содержит никаких прямых положений. Она не говорит ничего о какой-либо инициативе главы исполнительной власти в финансовых вопросах. Более того, конституция вообще не упоминает о какой-либо связи президента с финансовой деятельностью.

При разработке Основного закона страны его авторы исходили из принципа баланса властных функций трех основных властей исполнительной, законодательной и судебной. Основополагающие принципы, заложенные в американскую конституцию - "разделение властей" и "сдержек и противовесов" - в этом вопросе нашли свое самое прямое воплощение. По мысли авторов конституции, представительный орган власти формирует бюджет и контролирует его исполнение, а исполнительная власть претворяет бюджетный документ в жизнь.

Что можно отнести к достоинствам организации современного бюджетного процесса в США? Во-первых, ответственная бюджетная политика должна согласовываться с политическими и экономическими реальностями.

Во-вторых, в американском конгрессе необычайно широк круг законодателей, вовлеченных непосредственно в разработку бюджета. Такая ситуация позволяет членам конгресса осознанно голосовать за такой важный документ, каким является бюджет.

Тем не менее, несмотря на то, что процедура рассмотрения бюджета в конгрессе скрупулезно разработана и, казалось бы, прекрасно приспособлена к выработке рациональной бюджетной политики, она имеет ряд изъянов.

Во-первых, несмотря на четко оговоренные сроки принятия бюджетных резолюций, конгресс практически не соблюдает их, затягивая процесс до начала нового финансового года, а нередко и дольше. Затяжной характер рассмотрения проекта бюджета в конгрессе и по сей день остается уязвимым местом бюджетного процесса в США.

Во-вторых, бюджетное планирование осуществляется лишь в рамках одного года, что становится наиболее уязвимым местом в период проведения перспективной перестройки системы национальных приоритетов, как это имело место в середине 90-х годов.

Важным изменением в бюджетном процессе США явилось принятие апреля 1996 г. президентом Б.Клинтоном законопроекта, дающего американскому президенту право, начиная с 1 января 1997 г., применять постатейное вето при окончательном утверждении бюджетного законопроекта уже после принятия конгрессом проекта федерального бюджета па очередной финансовый год.

В целом, можно сказать, что фундаментальные принципы, встроенные в американскую конституцию ее авторами, прошли проверку временем, ибо в этой области были заложены правовые основы взаимоотношений двух властей, которые на протяжении американской истории при всевозможных подвижках служили базой для выравнивапия возникающих дисбалансов власти между президентом и конгрессом ГЛАВА 2.

НОРМАТИВНАЯ БАЗА РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМБ1 В РОССИИ И США 2.1. Основные направления бюджетной реформы в Росснйской Федерацнн Принятие в 1998 году Бюджетного кодекса Российской Федерации означало переход к качественно новому этапу регулирования бюджетных отношений в Российской Федерации. В результате принятия кодекса утратили силу целый ряд нормативных актов, принятых ранее^\ Несмотря на это ряд законодательных актов продолжают действовать (об эмиссии ценных бумаг (1996), о бюджетной классификации (1996), что не соответствует самой идее Кодекса.

Сохранился и ряд нерешенных проблем в регулировании бюджетной сферы. Как известно. Бюджетный кодекс принят 17 июля 1998 года, вступил в силу с 1 января 2000 года (за исключением отдельных норм).

За 6 лет после этого принято 24 закона об изменении Бюджетного кодекса, в том числе, в разделы: расходы, долг, внесение и рассмотрение проекта бюджета (2000), «внебюджетные доходы» (2002), Стабилизационный фонд (2003), межбюджетные отношения (2004), судебные иски (2005).

Ежегодно вносятся изменения в закон о федеральном бюджете, принят закона о бюджетной классификации Кроме того, в Кодекс практически непрерывно (в среднем раз в квартал) вносились изменения, при этом практически каждый год принимались фундаментальные для бюджетной системы поправки. С одной стороны, это отражало развитие методологии и требования практики, но, с другой стороны, являлось следствием достаточно большого числа ^^ Законы об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ (1991), о внутреннем долге (1993), о бюджетных правах субъектов РФ н органов МСУ (1993), о внешннх заимствованиях и кредитах (1994), о финансовых основах местного самоуправления (1997).

неурегулированных вопросов, пробелов и внутренних нротиворечий Кодекса. В результате нарастала фрагментарность Кодекса, а его общая нестабильность ограничивала его применение.

В этих условиях нормативно-правовая нагрузка ложилась на федеральный закон о федеральном бюджете, который, с одной стороны, был вынужден приостанавливать ряд норм Кодекса, что, естественно, не соответствует базовым принципам управления общественными финансами. С другой стороны, закон о бюджете вынужденно содержал большое количество норм правового характера, выходивших за сферу его предмета^"^.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.