авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Лоскутов, Алексей Эдуардович Распределение налоговых доходов между ...»

-- [ Страница 3 ] --

В соответствии с другой позицией муниципальную власть следует тракто вать фактически как третий уровень государственной власти, где действуют все те же механизмы контроля населения за органами власти, что и на уровне субъ екта Федерации и РФ в целом. В соответствии с этой позицией отделение мест ного самоуправления, являющегося во всем мире одной из форм (а именно ме стной формой) публичной власти, от государственного управления невозмож но. Так, прямые выборы в России характерны не только для местного, но и для регионального, и для федерального уровня. Местное самоуправление сущест вует в рамках законодательства России и субъектов РФ и не может своими ре шениями нарущать существующее законодательство. Тем самым роль положе ний Конституции о негосударственной природе местного самоуправления сво дится к чисто идеологической, призванной подчеркнуть разрущение государст венной вертикали сов^;

тского образца и переход к демократическим механиз мам управления. Отмечается, что дополнительные аргументы в пользу подоб ной трактовки дал БК, включивший в бюджетную систему РФ бюджеты трех уровней: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Однако одновременно указывается на то, что признание местных бюджетов третьим уровнем бюджетной системы РФ без выделения их специ фики фактически осложняет реализацию в финансовой сфере конституционно закрепленных отличий местного самоуправления как негосударственного уров ня власти, ведет к унификации бюджетных механизмов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, что не всегда целесообразно.

Наконец, можно выделить промежуточную позицию, рассматривая мест ное самоуправление как уровень публичной, но негосударственной власти, с сильным общественным компонентом. В этом случае муниципальную власть является как публичной, и ее решения в этом случае обеспечиваются принуди тельной силой государства, так и общественной, и в этом качестве она выступа ет как форма координации, самоорганизации населения, добровольно связы вающего себя теми или иными институтами данного вида власти. Природа ме стного самоуправления в этом случае объявляется смешанной, общественно государственной. Государство устанавливает общие юридические и финансо вые рамки, обеспечивающие стимулы местной власти к эффективной деятель ности и ответственность за результаты собственных решений, а также форми рует механизмы, гарантирующие право гражданина на осуществление местного самоуправления. Однако местный уровень сохраняет определенную автоно мию, не включается в государственную исполнительскую вертикаль. Основная цель такой автономии - дать возможность местным сообществам самим найти пути наиболее эффективного использования местных ресурсов для удовлетво рения собственных потребностей и интересов.

Представляется, что в условиях современной России наиболее близка к ис тине вторая концепция местного самоуправления, в соответствии с которой ме стное самоуправление представляет собой фактически третий уровень государ ственной власти, при этом в качестве наиболее предпочтительной цели разви тия местного самоуправления в России следует признать третью позицию отно сительно его природы.

Вплоть до последнего времени, бюджетная система России формально включала бюджеты 3-х уровней: федеральный бюджет, региональные бюджеты и несколько тысяч местных бюджетов. Однако, в связи с тем, что в разных ре гионах существовали разные подходы к административно-территориальному устройству, когда в одних случаях субъекты Федерации взаимодействовали с многочисленными населенными пунктами, имеющими статус муниципальных образований, в других - с более крупными территориальными единицами (рай онами и городами), делящимися на более мелкие структуры, бюджетную сис тему в ряде случаев можно было рассматривать как 4-5-уровневую'^^. В резуль тате проведенной реформы в России была установлена единая 4-х звенная бюджетная система, включающая помимо двух уровней государственной вла сти, также два уровня местного самоуправления.

Государственные и местные бюджеты в Германии. Федеративная система Германии делится на федеральный, региональный и местный уровни власти.

Каждому уровня власти соответствует уровень бюджетной системы страны.

Региональный уровень власти состоит из 16 федеральных земель (Bundeslaender), три из которых представляют собой города с небольшой при легающей не урбанизированной территорией или без таковой: Берлин, Бремен и Гамбург.

Местная власть включает два уровня: округа (Kreise) и муниципалитеты (общины - Gemeinden). Муниципалитеты и округа образуют два уровня мест ных органов власти в Германии. За исключением независимых городов, где существует только один уровень местных органов власти, во всех остальных муниципалитетах действует двухуровневая структура власти.

Принцип самостоятельности местных органов власти, в том числе в финан сово-бюджетном отнощении, конституционно закреплен в Германии как на федеральном уровне (ст. 28 Основного закона), так и на уроне субъектов феде рации - федеральных земель. Однако, местные органы власти, в основном, взаимодействуют с правительством земли, а не с федеральным правительством.

В Германии каждый орган местной власти существует как отдельная кор порация, однако, в финансово-правовом плане местные органы власти рассмат риваются, по сути, в составе федеральных земель. Важное теоретическое поло ^ ^ См.: Лавров А., Литвак Дж., Сазерлэнд Д. Межбюджетные отношения в России:

'• Необходимость налогово-бюджетной автономии субнациональных властей. ОЭСР. 2001. С.

31.

жение российской правовой науки об отграничении государственного уровня власти от негосударственной власти на местах, не имеет в правовой науке Гер мании столь существенного значения.

В целом, федеративная система Германии является достаточно интегриро ванной благодаря сложившейся там структуре политических партий, взаимо связанной системе принятия решений и участию в доходах.

Государственные и местные бюджеты в США. Федеративная система США включает в себя федеральный уровень власти, государственный уровень власти в 50 штатах и местный уровень власти. Американский федерализм в на стояш,ее время характеризуется непрекращающейся конкуренцией между раз личными уровнями власти. Все 50 штатов тесно взаимодействуют между собой, местные органы власти динамичны и разноплановы, причем многие крупные города с пригородами располагаются на территории нескольких штатов.

Особенностью федеративной системы США является то обстоятельство, что в США, как в бывшей британской колонии, нет конституционно закреплен ного понятия «государство». Конечно, федеральное правительство Соединен ных Штатов не действуют от имени Ее Величества как центральное правитель ство в Великобритании, оно «выражает волю народа». Власти штатов выража ют волю населения соответствующего штата. В то время как органы местного самоуправления не имеют юридических полномочий действовать от имени на рода.

Как бы то ни было, местное самоуправление в США ценится высоко, при чем, несмотря на отсутствие каких-либо гарантий относительно местного само управления в федеральной Конституции и регулирование этой сферы не в фе деральном законодательстве, а на уровне штатов. В основе этого лежит общее для англосаксонских стран понимание, что лишь законодатель вышестоящего уровня может устанавливать параметры существования и функционирования местных органов власти - с привязкой к определенной территории и с опреде ленным набором функций. Муниципалитеты рассматриваются как части шта тов. Закрепление за муниципалитетами компетенции в налогово-бюджетной сфере, в том числе компетенции на получение налогового дохода, это право штатов, такой обязанности федеральное законодательство не содержит.

В странах англосаксонской традиции муниципалитеты сформировались как субъекты права, имевшие много схожих и общих черт с частными корпорациями. Если не установлено иного, полномочия местных властей ин терпретируются в узком смысле в соответствии с «правилом Диллона», то есть они сводятся исключительно к тем полномочиям, которые были определены для них властями штата. Для того чтобы избежать ограничений, налагаемых «правилом Диллона», американские штаты принимают собственные установле ния в отношении местных властей (home rule, местное право).

Местный уровень власти включают в себя графства (counties), муниципа литеты (municipalities), округа (townships) и несколько видов специальных ок ругов. Хотя существуют и другие типы, муниципалитеты обычно представлены крупными городами, городскими поселениями и деревнями. Графства, которые существуют во всех, за исключением трех, штатах, первоначально были адми нистративными единицами штатов, а теперь предоставляют общественные ус луги общего типа наряду с муниципалитетами. В крупных городских агломера циях органы управления графств и городов зачастую сливаются в различных формах. Округа, встречающиеся в 20 штатах, первоначально создавались, главным образом, в целях дорожного строительства, но по мере роста населе ния и потребностей круг их обязанностей расширялся. Специализированные школьные округа существуют во всех, за исключением четырех, штатах и яв ляются важной формой местной власти. Кроме того, существует множество иных специализированных округов, как правило, создающихся для предостав ления одной или двух услуг (например, охрана окружающей среды, пожарные службы, водоснабжение и канализация), и их число постоянно растет. Тем не менее, их относительно трудно выделить из общего массива местных властей, поскольку зачастую эти органы не избираются напрямую в отличие от местных властей общего назначения или школьных округов.

В целом США обладает самой конкурентной федеральной системой с наи более хаотичными отношениями между различными уровнями власти, а также максимально дезагрегированной системой местного управления.

Государственные и местные бюджеты в КНР. Административно территориальное деление унитарного Китая но своей сложности не устунает, а скорее превосходит административное деление любого федеративного госу дарства. Наряду с центральным правительством в Китае исполняют государст венные функции 4 нижестоящих уровня власти, имеющих бюджеты для финан сового обеспечения возложенных на них функций. К ним относятся'^'*:

1. Уровень провинций, состоящий из 22 провинций, 4 муниципалитетов с расширенными полномочиями и 5 автономных регионов.

2. Уровень префектур, состоящий из более чем 300 префектур и муни ципалитетов.

3. Уровень округов, состоящий из более чем 2100 округов, автономных округов и городов окружного значения.

4. Местный уровень, состоящий из нескольких десятков тысяч местных образований.

2.3 Проблема соотношення понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения» и «раенределение налоговых доходов мея^ду бюджетами»

«Фискальный федерализм», «бюджетный федерализм» и «налоговый феде рализм». Федеративное устройство публичной власти заключает в себе два мо мента - единство целого и самостоятельность частей. Федеральное государство представляет собой объединение в определенной степени самостоятельных го сударственных образований. Самостоятельность государственного образования теснейшим образом связана с наличием у него властных полномочий. По боль шому счету, именно системой распределения властных полномочий между центром и регионами федерализм, как форма государственного устройства, от личается от унитаризма.

В свою очередь на распределение властных полномочий внутри федерации существенное влияние имеет распределение финансовых средств между уров нями власти. От системы распределения финансовых средств и, в частности, налоговых доходов между уровнями власти зависит обеспечение самостоятель ности различных уровней власти. В связи с этим вполне справедливо утвер ждение, что проблема финансов является основной проблемой федерализма.

В соответствии с этим широкое распространение в европейской и северо американской финансовой и финансово-правовой литературе получил термин «фискальный федерализм» (fiscal federalism, fiskalische Foederalismus).

В то же время понимается этот термин не однозначно. В литературе встречает ся как узкое, так и широкое толкование понятия «фискальный федерализм». В соответствии с узким пониманием содержание этого термина ограничивается системой трансфертных платежей, с помощью которых федеральное прави тельство перераспределяет доходы на нижние уровни правительства. Таким об разом, принимается во внимание лишь вертикальный разрез бюджетно финансовой системы. Узкое понимание характерно для литературы США и Ка нады и объясняется это тем, что финансовые отношения между различными уровнями власти в этих федерациях по большому счету сводятся к предостав лению трансфертов федеральным правительством.

В европейской литературе в понятие фискального федерализма чаще всего включается три сферы деятельности: распределение полномочий и расходных обязательств, распределение доходных полномочий, межбюджетные платежи и межбюджетное выравнивание.

В России понятие фискального федерализма в литературе распространено мало. Вместо этого широко используется термин «бюджетный федерализм».

'^"^ См.: Агога VivekB., Norregaard John. Intergovernmental fiscal relations: the Chinese sys tem in perspective. IMF Working Paper. 1997. C. 11. [электронный ресурс]: http://www.imf.org Замена слова «фискальный» словом «бюджетный» в российской финансово нравовой теории легко объяснимо, так как именно бюджет является формой образования, раснределения и расходования финансовых средств. Соответст венно, в большей части понятия «фискальный федерализм» и «бюджетный фе дерализм» можно признать совпадающими. Как верно отмечает С. В. Королев «бюджетный федерализм представляет собой «ядро» и одновременно механизм финансового федерализма»'^^.

Единого понимания термина «бюджетный федерализм» в российской фи нансово-правовой науке до настоящего момента не выработано. В первую оче редь заметим, что попытки дать легальное определение понятия бюджетный федерализм делались российским законодателем. Специальная статья с форму лировкой содержания этого понятия, была включена в проект БК РФ. Однако в окончательный вариант БК РФ эта статья не вошла. В соответствии с этой статьей бюджетный федерализм трактовался как «отношения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распре деления и перераспределения последних между федеральным бюджетом и кон солидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из не обходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интере сов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований».

В то же время, несмотря на то что понятие бюджетного федерализма не получило законодательного закрепления, оно широко используется в том числе в официальных государственных документах, в качестве примера как нельзя лучше подходит Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 15 августа г. Хо 584.

[30.08.2006].

'^^ Королев С. В. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма:

Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 2.

В российской финансово-правовой литературе можно встретить множество различных трактовок понятия бюджетный федерализм.

Ю. А. Крохина определяет бюджетный федерализм как «вид обществен ных отношений в федеративном государстве, в которых посредством специаль ных методов реализуется установленная или санкционированная государствен ной властью система финансово-правовых норм в конкретных правоотношени ях относительно взаимодействия РФ и субъектов РФ в бюджетной деятельно А. Е. Фадеев понимает под бюджетным федерализмом «урегулированную нормами права совокупность отношений по вопросам формирования и после дуюш,ей реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджет ных и налоговых полномочий, применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ»'^^, В определении Н. Е, Лосевой бюджетный федерализм - «это система авто номного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах и ха рактеризующаяся следующими чертами: существование законодательно уста новленного разграничения полномочий между уровнями государственной вла сти;

наличием законодательно установленного разграничения доходных, преж де всего, налоговых полномочий;

наличием системы финансового выравнива По мнению А. Г, Игудина под бюджетным федерализмом следует пони мать «отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ по по воду формирования и реализации бюджетной политики государства, разграни чения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перерас '^^ Крохина Ю. А. Принцип федерализма в бюджетном нраве: Дне.... докт. юрид. наук.

Саратов, 2001. С. 205.

'^^ Фадеев А. Е. Правовые вонроеы становления бюджетного федерализма в РФ: Авто реф. дис.... канд. юрид. наук. 2003. С. 9.

'^* Лосева Н. Е. Правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

Дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 67.

пределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов при высокой степени самостоятельности территориаль ных бюджетов, исходя из единства общегосударственных интересов и интере сов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них И. В. Подпорина придерживается мнения, что бюджетный федерализм «это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая пред полагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджет ном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех уча стников бюджетного процесса» ^^°.

В словаре бюджетных терминов дается определение бюджетного федера лизма как «системы управления общественными финансами, основанной на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полно мочий в области формирования и расходования бюджетных средств при соче тании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом»'^'.

В лаконичном определении Г. П. Толстопятенко бюджетный федерализм представляет собой «систему перераспределения государственных доходов и расходов между центральными и местными бюджетами»'^^.

Представляется, что в целом приведенный выще проект легального опре деления был весьма удачным, так как данное определение включало три облас ти общественных отношений между органами власти - по поводу разграниче ния бюджетных полномочий, расходов и доходов, а также попытку сформули ровать цель этих общественных отношений - обеспечения единства общегосу дарственных интересов и интересов населения.

'^^ Игудин А. Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Россий ской Федерации // Финансы. 1998. № 8. С. 7.

'^^ Подпорина И. В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финан сы. 1999..№ 10. С. 17.

'^' Толковый словарь современных бюджетных терминов. М., 1999. С. 187.

'^^ Финансовое право: Учебник / Г. П. Толстопятенко. М., 2003. С. 77.

Категория бюджетного федерализма вызывает множество интересных во просов. Применимо ли нонятие бюджетного федерализма исключительно к странам с федеративным устройством федеральной власти? Распространяется ли понятие бюджетного федерализма на местный уровень власти?

Что касается первого вопроса, представляется, что категория бюджетного федерализма превращается в универсальное понятие, распространяющиеся как на федерации, так и на унитарные государства. В германской литературе отме чается, что с финансово-правовой точки зрения не имеет значения, является го сударство федеративным или же унитарным, так как различные уровни власти, которым требуется финансовое обеспечение, существуют и в той, и в другой системе'^^ Распределение полномочий и расходных обязательств, распределе ние доходных полномочий, межбюджетные платежи и межбюджетное вырав нивание происходит во всех современных государствах. Безусловно, эти про цессы в федеративном государстве чаще всего связаны с определенной специ фикой.

По второму вопросу нужно заметить, что ответ на него во многом опреде ляется конкретными условиями. Так, в литературе ФРГ местные органы власти прямо включаются в федеративную систему страны'^'^. Что касается России, то здесь формальное отделение местного самоуправления от государственной вла сти не позволяет распространять понятие бюджетного федерализма на муници палитеты. Последняя точка зрения также не бесспорна, так как Правительство в Программу развития бюджетного федерализма, в том числе, на равных вклю чило и местный уровень власти.

Говоря о фискальном и бюджетном федерализме, упомянем также о поня тии «налоговый федерализм», употребляемом некоторыми авторами'^^. Это по '^^ См.: Hauff Dagmar. Finanzausgleichspolitik in der Volksrepublik China. Frankfort am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien. 2002. C. 66.

^ ^ См.: Heller Robert F. Haushaltsgrundsaetze fuer Bund, Laender und Gemeinden: systema '• tische Gesamtdarstellung. Heidelberg. 1998. C. 33.

'^^ См.: Маглакелидзе Т. О налоговом федерализме // Налоговый вестник. 2003. J f 1;

^e Фадеев А. Е. Нравовые вопросы становления бюджетного федерализма в РФ: Автореф. дис.

... канд. юрид. наук. 2003.

нятие имеет полное право на существование, поскольку как отмечалось, налоги занимают ведущее место при формировании доходов бюджета. Соответствен но, понятия «налоговый федерализм» и «бюджетный федерализм» соотносятся как часть и целое.

Межбюджетные отношения. Понятие межбюджетных отношений употреб ляется в любом государстве, в котором существуют различные уровни управ ления. В английском языке используется термин «межправительственные фис кальные отношения» (intergovernmental fiscal relations), в Германии схожее со держание имеет понятие «финансовое выравнивание» (Finanzausgleich).

Понятие межбюджетных отношений также неоднозначно. Большинство авторов рассматривают это понятие как совокупность отношений между прави тельствами различных уровней по поводу формирования и исполнения бюдже тов. В то же время в ОБСЕ под межправительственными фискальными отноше ниями понимается лишь система трансфертов.

В России термин «межбюджетные отношения» в отличие от понятия бюд жетного федерализма получил законодательное закрепление. В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные отношения - это взаимоотношения между феде ральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного про цесса. Представляется, что легальное определение достаточно полно отражает суть понятия межбюджетных отношений.

В свою очередь, различными авторами даются свои трактовки понятия межбюджетные отношения. В определении А. Е. Фадеева межбюджетные от ношения - «это взаимосвязи органов государственной власти и управления, ор ганов местного самоуправления по вопросам разграничения расходных полно мочий и разделения доходных источников, закрепления последних на постоян ной и (или) долговременной основах за соответствующими бюджетами»'^^.

'^^ Фадеев А. Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в РФ: Авто реф. дис.... канд. юрид. наук. 2003. С. 10.

По мнению Н. Е, Лосевой межбюджетные отношения - «это отношения между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями в лице уполно моченных ими органов власти по вопросам регулирования в ходе осуществле ния бюджетного процесса в РФ бюджетных правоотношений, возникающих при распределении и закреплении доходов и расходов по уровням бюджетной системы, перераспределении средств между бюджетами РФ и консолидирован ными бюджетами субъектов РФ в целях обеспечения единства общегосударст венных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъ ектов РФ и входящих в них МО, направленные на устранение объективных раз личий в уровне социально-экономического развития территорий РФ»'^^.

Интересно, что директор Департамента межбюджетных отношений Мин фина РФ, по сути, сводит межбюджетные отношения к межбюджетным транс фертам'^^, придерживаясь, таким образом, узкого понимания этого термина.

Соотношение категорий бюджетный федерализм, межбюджетные отноше ния и распределение налоговых доходов между бюджетами. По вопросу соот ношения категорий бюджетный федерализм и межбюджетные отношения ясно сти нет как в научной литературе, так и в высших органах государственной власти, определяющих финансово-налоговую политику. В доказательство по следнего, достаточно вспомнить, что Концепция реформирования межбюд эюетных отношений^^^ сменилась Программой развития бюджетного федера практически не изменив своей направленности.

лизма На взгляд автора, можно согласиться с мнением, что межбюджетные от ношения по своему содержанию шире бюджетного федерализма, в то же время, бюджетный федерализм можно считать основой межбюджетных отношений. С '^^ Лосева Н. Е. Правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

Дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 72.

См.: Сичуанов А. Г. Межбюджетные отношения: направления совершенствования // Финансы. 2004. № 6. С. 58.

'^^ Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. N° 862 «О Концепции рефор мирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» // Рос сийская газета. 8 августа 1998 г.;

СЗ РФ. 10 августа 1998 г. № 32. Ст. 3905.

другой стороны справедливой представляется точка зрения, что «проблемы бюджетного федерализма не ограничиваются сферой межбюджетных отноше ний, а пронизывают всю бюджетную систему»'''', На взгляд автора, понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» соотносятся скорее как два большей частью совпадающих друг с другом круга, при этом каждое из понятий в определенной части выходит за пределы другого понятия.

Что касается категории распределения налоговых доходов между государ ственными и местными бюджетами, то ее следует рассматривать как одну из важнейших составных частей как понятия бюджетный федерализм, так и поня тия межбюджетные отношения.

2.4 Резюме В России, как и в Германии, содержание понятия «налоговые доходы бюд жета» достаточно четко очерчено в законодательстве. В России в это понятие включаются все налоги и сборы, а также штрафы и пени, предусмотренные на логовым законодательством. В Германии все возможные виды налоговых дохо дов бюджетов всех уровней власти закреплены на конституционном уровне, при этом понятие налога, а, следовательно, и налоговых доходов, в финансово правовой литературе четко отграничивается от других обязательных платежей, в частности, сборов и пошлин.

По результатам проведения анализа российского законодательства и гер манского опыта представляется целесообразным преобразование российской системы налогов и сборов в систему налогов, что будет достигнуто после ис ключения из Налогового кодекса РФ сборов, как возмездных обязательных пла тежей. Одновременно сборы, по мнению диссертанта, следует перевести из со '^° Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе разви тия бюджетного федерализма в Российской Федерации на нериод до 2005 года» // Россий ская газета. 21 августа 2001 г. № 161;

СЗ РФ. 20 августа 2001 г. Ш 34. Ст. 3503.

става налоговых в состав неналоговых доходов бюджета с передачей поступле ний от них в бюджет того уровня власти, который оказывает соответствующие возмездные услуги, В США четкого разграничения между различными видами обязательных платежей, по сути, не проводится, что объясняется одинаковыми правилами в отношении как налогов, так сборов и пошлин, существующими в американской налогово-бюджетной системе. По мнению автора, этот опыт в России не может быть применен.

После исследования легальных определений налога (сбора) и доходов бюджета делается вывод об их разной направленности, которую выражают сло ва «взимаемые» (в отношении налогов) и «поступающие» (в отношении дохо дов бюджета). В словосочетании «налоговые доходы бюджета» основным явля ется понятие «доходы бюджета», в то время как прилагательное «налоговые»

определяет это понятие и уточняет его содержания. Анализ российского зако нодательства позволяет четко очертить в диссертации содержание понятия «на логовые доходы бюджета».

В Российской Федерации, ФРГ и США существует два уровня государст венной власти: федеральная власть и власть в отдельных субъектах федерации (землях, штатах), обладающая суверенитетом и независимостью от централь ных органов управления. Также в этих странах можно проследить достаточно четкое различие между государственными органами и органами местного само управления в том смысле, что органы местного самоуправления не являются «структурными подразделениями» центральных (федеральных) правительств, а между соответствующими должностными лицами обоих уровней нет непосред ственной иерархической подчиненности, что не позволяет одним отдавать юридически обязывающие распоряжения другим. В то же время в России это различие четко закреплено, в том числе на конституционном уровне. Каждый из уровней государственной власти и местного самоуправления во всех трех '^' Лосева Н. Е. Правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации:

Дис.... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 69.

странах имеет собственный бюджет. В КНР, как в формально унитарном госу дарстве, действует единая структура власти, в который каждый нижестоящий уровень административно подчинен вышестоящему. В то же время, это не ис ключает определенной автономии в налогово-бюджетной сфере.

Понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отнощения» соот носятся как два большей частью совпадающих друг с другом круга, при этом каждое из понятий в определенной части выходит за пределы другого понятия.

Распределение налоговых доходов между государственными и местными бюд жетами следует признать одной из важнейщих частей как категории «бюджет ный (фискальный) федерализм», так и категории «межбюджетные (межправи тельственные) отношения» и рассматривать в этом качестве.

Глава II. Порядок распределения налоговых доходов меяеду государственными н местными бюджетами в различных странах 1. Теоретические основы распределения налоговых доходов ме^кду бюджетами различных уровней В соответствии с известным тезисом, гласящим, что нет ничего практич нее, чем хорошая теория, рассмотрению в настоящей части диссертационного исследования подлежат теоретические вопросы распределения налоговых до ходов между государственными и местными бюджетами. В рамках этого рас смотрены критерии, лежащие в основе распределения налоговых доходов меж ду бюджетами различных уровней, а также различные модели построения сис темы такого распределения.

Критерии распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней тесно переплетены между собой и могут быть как взаимодополняю щими, так и взаимоисключающими. Более высокий приоритет одних критериев и более низкая оценка других образуют различные модели распределения нало говых доходов.

В основе выделения критериев и образования моделей построения системы распределения налоговых доходов между бюджетами лежит совокупность фак торов, среди которых экономико-географическое значение налога, распределе ние налоговой базы и бремени уплаты налога, а также его финансово государственные и экономико-политические функции'^^.

Сложность затрагиваемой области общественных отношений объясняет необходимость серьезных теоретических исследований распределения налого вых доходов между бюджетами и заставляет законодателя при регулировании этих отношений в большей, чем обычно, степени опираться на результаты тео '^^ См.: Laemmer Stefan. Die bundesstaatliche Verteilung der Staatseinnahmen in der Bun desrepublik Deutschland und in den Vereinigten Staaten von Amerika // Inauguraldissertation zur Erlangung der Doktorwuerde der Juristischen Fakultaet der Ruprecht-Karls-Universitaet Heidel berg. 1997. С 46.

ретических разработок. Примером последнего утверждения может служить Программа развития межбюджетных отношений в РФ на нериод до 2005 года, в которой раздел, посвященный распределению доходов между бюджетами, во многом строится на основе известных теоретических разработок в этой облас ти. В Программе, в частности отмечается, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма. Задачей следующей части настоящей диссертации является освещение выработанных теоретических принципов и критериев распределения налоговых доходов меж ду бюджетами, как одного из элементов бюджетного федерализма.

1.1 Критерии распределения налоговых доходов меткду бюджетами Безусловно, универсальных критериев построения идеальной системы рас пределения налоговых доходов между бюджетами не существует. В то же вре мя в зарубежной финансово-правовой науке был выработан и обоснован свое образный «набор правил» распределения налоговых доходов между бюджета ми, воспринятый, в том числе, в России. При распределении налоговых доходов между бюджетами различных уровней предлагается руководствоваться сле дующими критериями :

1. Достаточность налоговых поступлений.

2. Стабильность налоговых поступлений.

3. Экономическая эффективность.

4. Макроэкономическая стабильность.

5. Социальная справедливость.

6. Равномерность налоговой базы.

7. Мобильность налоговой базы.

'^^ На основе Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584) с учетом Обоснования к разделу Разграничение налоговых полномочий и доходных источников Про 8. Экспорт налогового бремени.

9. Бюджетная ответственность.

10. Эффективность налогового администрирования.

11. Понятность и прозрачность системы распределения.

Представляется необходимым коротко рассмотреть каждый из этих крите риев.

1. Достаточность налоговых поступлений. В соответствии с этим общим критерием, налоговые поступления бюджетов каждого уровня должны в мак симально возможном объеме обеспечивать финансирование расходов соответ ствующего уровня власти. Тем самым достигается задача обеспечения мини мальных социальных гарантий на территории страны.

2. Стабильность налоговых поступлений. В соответствии с общим пра вилом, чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономиче ской конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за ко торым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулирова нию. Налоги, поступления от которых носят стабильный характер и сравни тельно мало зависят от экономических спадов или подъемов, следует закрепить за субфедеральными уровнями власти (региональными и особенно местными).

Объясняется это тем, что региональным и местным властям труднее справиться с финансированием циклических дефицитов и труднее сократить свои расходы в период экономических спадов, чем центральному или федеральному прави тельству, в то время как они осуществляют наиболее важные повседневные расходы'^''. В наибольшей степени стабильными считаются налоги на потреб ление и налоги на недвижимость. Таким образом, эффективными субнацио нальными налогами являются налоги, поступления которых обладают высокой степенью устойчивости к циклическим колебаниям (налоги на имущество и на логи на потребление), в то время как налоги с встроенной гибкостью к цикли граммы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года. Центр фискаль ной политики. 2002. С. 16-17. [электронный ресурс]: http://www.fpcenter.ru [01.09.2006].

'^"^ См.: Bell Claudia. Der fiskalische Foederalismus in der Russlaendischen Foederation. Ba den-Baden. 1998. C. 104.

ческим колебаниям (налоги на доход физических и юридических лиц) должны быть приоритетом национальных властей.

3. Экономическая эффективность закрепления налога за тем или иным уровнем. Задача обеспечения социально-экономического развития и роста дос тигается лишь в том случае, если налоговые поступления являются собствен ными доходами бюджета и соответствующий уровень власти может в значи тельной мере оказывать на них влияние'^^. Соответственно за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги, объект (база) которых в наи большей степени зависит от экономической политики данного уровня власти. В таком случае у соответствующего органа власти появляется стимул для разви тия предоставленного в его распоряжение объекта налогообложения. Тем са мым повышается заинтересованность властей соответствующего уровня в уве личении производственного и налогового потенциала территории, достигается эффект стимулирования к дальнейшему развитию и увеличению налоговых до ходов со своей территории. В отличие от финансовой помощи, размер которой от властей нижестоящего уровня никак не зависит, налоговые поступления в бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствуюшей территории.

Следовательно, закрепление за бюджетами налоговых доходов имеет то пре имущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей. Необходимо, однако, учитывать то обстоя тельство, что уровень развития налоговой базы региона в краткосрочной пер спективе определяется скорее историческими, нежели политическими факто рами, и в этом смысле налоговые усилия территориальных органов власти имеют пределы эффективности. При повышении доли налогов в общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов, предназначен '^^ См.: Russia and the challenge of fiscal federalism / ed. by Christine I. Wallich. The World Bank Regional and Sectoral Studies. 1994. C. 162-163.

ных для перераспределения между территориями, и тем самым фактически консервируются сложившиеся диспропорции в уровне их развития'^^.

4. Макроэкономическая стабильность. Этот критерий учитывает нефис кальные цели распределения налоговых доходов между бюджетами. Использо вание инструментов фискальной политики для целей экономической стабили зации является преимущественной функцией национальных властей. Ряд обяза тельных платежей должны находиться под контролем центрального правитель ства и поступать в федеральный бюджет. В полной мере этот критерий можно отнести к таможенным сборам и пошлинам, так как при децентрализации этих платежей центральные органы власти потеряют механизмы воздействия и ста билизации ситуации в таможенной сфере''^. Исходя из данного критерия, цен трализованы должны быть и другие налоги с макроэкономическим значением, то есть напрямую влияющие на экономическую ситуацию в стране и имеющие значение для всего государства, такие как НДС, налог на прибыль организаций, подоходный налог, ресурсные платежи.

5. Социальная справедливость. Данный принцип учитывает тот фактор, что жители территорий, имеющих доступ к налоговым ресурсам, которого ли шены другие регионы, в ущерб принципам социальной справедливости могут оказаться в более выгодном положении, чем жители других территорий. Кроме того, считается в основном целесообразным закрепление налогов, носящих пе рераспределительный характер (например, подоходного налога с прогрессив ной шкалой) за федеральным уровнем власти. Если задачей федерального пра вительства является проведение политики перераспределения доходов на обще государственном уровне независимо от принадлежности индивидуумов к тому или иному территориальному образованию, то и правила прогрессивного нало '^^ См.: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / Под ред. Н. Гла вацкой. Фонд «Институт экономики переходного периода». М., 2001. С. 55. [электронный ресурс]: http://www.iet.ru [01.09.2006].

' ^ См.: Bell Claudia. Der fiskalische Foederalismus in der Russlaendischen Foederation. Ba den-Baden. 1998. С 106.

См.: Hauff Dagmar. Finanzausgleichspolitik in der Volksrepublik China. Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien. 2002. С 74.

гообложения, служащего этим целям, должны быть едиными на территории всего государства. Поэтому полномочия по регулированию прогрессивного на логообложения в целом должны принадлежать национальным властям.

6. Равномерность распределения налоговой базы. Чем выще неравно мерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений. В случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налого обложению должны принадлежать национальным властям. Очевидно, что зна чительная наделенность природными ресурсами может позволить субнацио нальным властям оказывать государственные услуги по низким «налоговым ценам» (т.е. за счет относительно низкого уровня налогообложения), что может привести к неэффективному использованию ресурсов'^^. Таким образом, пол номочия по налогообложению природных ресурсов, неравномерно распреде ленных по территории страны, должны принадлежать центральному правитель ству, даже если данное утверждение входит в противоречие с правилом наде лять различные уровни власти налоговыми полномочиями в соответствии с мо бильностью соответствующих налоговых баз. Неравномерность распределения налоговой базы между регионами является одним из главных факторов, вызы вающих необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.

7. Мобильность налоговой базы. Налоги, взимаемые с налоговой базы, имеющей четкую территориальную привязку и не обладающей высокой мо бильностью, разумнее закреплять за региональными и местными бюджетами.

Чем выще возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответст вующий налог и тем выще предпосылки для централизации данных налоговых доходов. Органы государственной власти среднего и, в особенности, нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мо бильных видов налоговой базы. Федеративное (многоуровневое) государство должно решать задачи эффективности использования ресурсов на националь ном уровне, что означает необходимость устранения искажающих эффектов межтерриториальной разницы в налоговых ставках на распределение ресурсов.

При передаче полномочий по взиманию, к примеру, налогов на доход (база ко торых сравнительно мобильна) на нижние уровни власти подобная эффектив ность будет достигаться только при налогообложении дохода по принципу юрисдикции его получателя, т.е. в том административно-территориальном об разовании, резидентом которого он является'^^. На нижние уровни управления следует передать полномочия по взиманию налогов, база которых в наимень шей степени подвержена межтерриториальной перемещаемости. Такое распре деление будет эффективно не только с точки зрения национальных интересов, но также интересов местных органов власти, т.к. немобильная налоговая база уменьшает возможности ее утечки в другие административно-территориальные ЛОЛ образования. Кроме того, если за региональными или местными властями за крепить налоги, обладающие высокомобильной налоговой базой, их решения относительно налоговых ставок начинают влиять на территориальное распре деление факторов производства, что нежелательно. Региональные и местные налоги не должны взиматься с мобильных факторов производства, за исключе нием надбавок к федеральному налогу на доходы физических лиц и налогу на наследование'^^.

8. Экспорт налогового бремени за пределы территории. Следуя этому критерию, за региональными и местными бюджетами не следует закреплять налоги, бремя которых ложится не на население и предприятия их территорий.

'^^ См.: Mieszkowski Peter. Energy Policy, Taxation of Natural Resources and Fiscal Federal ism / Tax Assignment in Federal Countries, ed. Charles E. McLure. Chapter 6. Canberra: Centre for Research on Federal Fiscal Relations, Australian National University. 1983. C. 129-145.

'*" См.: Musgrave Richard, Musgrave Peggy. Public Finance in Theory and Practice. New York. 1989.

'^' Там же.

'^^ См.: Fiscal federalism in transition: A suggested framework of analysis and empirical evi dence. The case of Ukraine. Research Notes. Berlin. 2002. C. 6. [электронный ресурс]:

http://www.divv.de [25.08.2006].

a на других налогоплательщиков, т.е. население и предприятия, других терри торий, поскольку в таком случае получается, что бюджетными услугами поль зуются одни, а финансируют эти услуги другие, что не способствует эффектив ности бюджетных расходов.

9. Бюджетная ответственность. Сборы, представляющие собой платежи за те или иные бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирую щий соответствующие услуги. Данный критерий призван обеспечить ответст венность регионов и муниципальных образований за их финансовую обеспе ченность'^^, в том числе политическую ответственность. Население более отчетливо видит результаты работы региональных и местных органов власти, что увеличивает зависимость между хорошей работой на своем посту и вероятностью быть избранным.

10. Эффективность налогового администрирования и минимизация адми нистративных расходов, связанных с распределением. Собирать налоги должен тот уровень власти, который наиболее эффективно и с наименьшими затратами справится с этой задачей. По общему правилу собирать налоговые платежи должен тот уровень системы власти и управления, который лучше других ин формирован о налоговом объекте. Так, федеральное правительство наиболее полно информировано о таможенной деятельности, а местные органы власти о недвижимости на их территории. При этом желательным является, чтобы соби рающий уровень власти получал хотя бы часть поступлений от собираемого налога.

11. Понятность и прозрачность системы. Наконец, значительную роль иг рает понятность и прозрачность всей системы распределения налоговых дохо дов между государственными и местными бюджетами.

Необходимо отметить, что изложенный подход отражает традиционные взгляды на распределение налоговых полномочий в теориях бюджетного феде рализма. В то же время не все исследователи поддерживают подобные пред '^^ Russia and the challenge of fiscal federalism / ed. by Christine I. Wallich. The World Bank Regional and Sectoral Studies. 1994. C. 162-163.

ставления. В рамках теории общественного выбора считается, что субнацио нальные органы должны располагать полномочиями по налогообложению наи более мобильных факторов, а налоговая конкуренция рассматривается как важ ное условие обеспечения эффективности налоговой системы. Общий подход к данному вопросу в рамках этой теории строится на том, что необходимо децен трализовать производство большинства общественных благ (по крайней мере тех, которые не имеют экстерналий и эффекта перелива) и закрепить налоговые полномочия, обеспечивающие соответствие доходных возможностей и расход ных обязательств.

1.2 Модели распределения иалоговых доходов между бюджетами В соответствии с используемым в настоящей диссертации подходом рас пределение налоговых доходов включает в себя три определяющих момента:

компетенцию по установлению налога, компетенцию по получению налогового дохода и компетенцию по налоговому администрированию. Соответственно, могут быть выделены модели распределения налогов по каждой из указанных трех составляющих рассматриваемой категории. Представляется необходимым начать именно с такого раздельного рассмотрения моделей распределения на логовых доходов.

Компетенция по установлению налогов. Применительно к компетенции по установлению налоговых платежей или законотворческой компетенции можно выделить следующие варианты распределения:

1. Централизация компетенции по установлению налогов. Федеральное правительство обладает исключительным правом устанавливать налоги и опре делять все элементы налогообложения.

2. Рамочное регулирование налогообложения. Федеральное правитель ство осуществляет рамочное правовое регулирование, в то время как ниже стоящие уровни власти имеют компетенцию по определению отдельных эле ментов налогообложения, в первую очередь налоговой базы и налоговой став ки. Степень рамочного регулирования может разниться - региональный и мест ный уровень власти могут обладать большей или меньшей законотворческой компетенцией в области налогообложения, К этой же модели можно отнести и вариант с правом нижестояшего органа власти устанавливать надбавку к став ке, установленной вышестоящим властным органом (степень рамочного регу лирования различен и в данном случае, так как предельным размер надбавки может быть ограниченным или неограниченным), 3, Независимое регулирование налогообложения. Как федеральное пра вительство, так и власти отдельных регионов (а в наиболее выраженной форме и органы местного самоуправления) независимо друг от друга и с минималь ными ограничениями обладают всей полнотой законодательных полномочий по установлению налоговых платежей. Единственным ограничением автономии регионов и муниципалитетов являются конституционные гарантии свободы осуществления предпринимательской деятельности, передвижения товаров и капитала внутри страны'^^. Ограничение может заключаться, например, в ис ключении таможенных сборов и пошлин из компетенции региональных и мест ных органов власти, 4, Децентрализация компетенции по установлению налогов. Компетен ция по установлению налогов практически полностью находится у региональ ного и местного уровней власти.


Компетенция по получению налогового дохода, В отношении непосредст венного зачисления налоговых доходов в бюджеты различных уровней бюд жетной системы выделяют следующие возможные модели:

1, Разграничение налоговых доходов («один налог - один бюджет»).

Налоговый платеж в полном объеме поступает исключительно в бюджеты од ного уровня бюджетной системы страны. Соответственно, отдельные налоги разграничиваются между бюджетами различных уровней.

^ ^ См,: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / Под ред. Н, Гла '• вацкой, Фопд «Институт экономики переходного периода». М., 2001. С. 149-150.

[электронный ресурс]: http://www,iet,ru [01.09.2006].

2. Разделение налоговых доходов («один налог - два/три бюджета»).

Налоговый платеж делится на части, которые поступают в бюджеты различных уровней бюджетной системы. Соответственно, налоги разделяются между раз личными уровнями бюджетной системы.

Компетенция по налоговому администрированию. При рассмотрении ком петенции по сбору налоговых платежей целесообразно выделить следующие наиболее реальные модели:

1. Единое налоговое администрирование. Все существующие налоги со бираются либо центральными, либо региональными, либо местными органами власти.

2. Самостоятельное налоговое администрирование. Каждый уровень власти самостоятельно отвечает за сбор причитающихся ему налоговых дохо дов.

Модели распределения налоговых доходов. Используя описанные вариан ты распределения в отношении отдельных компетенций, составляющих содер жание категории распределения налоговых доходов между государственными и местными бюджетами, перейдем к формированию моделей распределения на логовых доходов в целом. Модели могут быть следующими:

1. Централизация компетенции по установлению налогов и система «один налог - один бюджет». В рамках этой модели налог, установленный и регулируемый центральными органами власти полностью поступает либо в бюджет высщего уровня бюджетной системы либо доход от налога закрепляет ся за бюджетами одного из нижестоящих уровней власти. Закрепление налого вого дохода за соответствующими бюджетами осуществляется в законодатель стве. Налоговое администрирование при этом осуществляется центральным правительством либо органами власти того уровня, в бюджет которого посту пает налоговый доход.

2. Централизация компетенции по установлению налогов и система раз деления налоговых доходов между бюджетами. Внутри этой модели существу ет множество вариаций. Установленный и регулируемый федеральным прави тельством налог разделяется между двумя или более чем двумя уровнями бюд жетной системы государства в различных долях. Например, часть дохода от ка кого-либо налога может получать федеральный, а часть местный бюджет. За крепление доли налогового дохода за тем или иным бюджетом производится законодательно на постоянной или временной основах (в последнем случае ежегодными законами о федеральном бюджете). Налоговое администрирование при этом в большинстве случаев будет осуществляться федеральным прави тельством.

3. Рамочное регулирование налогообложения и система «один налог один бюджет». При рамочном регулировании налога федеральной властью весь доход от него поступает в бюджеты того нижестоящего уровня бюджетной сис темы, который обладает компетенцией по установлению отдельных элементов налогообложения. Администрирование налога при этом может осуществляться федеральным правительством либо органами власти соответствующего ниже стоящего уровня.

4. Рамочное регулирование налогообложения и система разделения налоговых доходов между бюджетами. При рамочном регулировании налога из центра налоговый доход разделяется между различными бюджетами. Вариан тов внутри этой модели множество. Например, часть дохода от налога, ставка и база которого определяется на региональном уровне, может поступать в феде ральный бюджет или в бюджеты муниципальных образований на территории региона. Налоговое администрирование при этом осуществляется либо цен тральным правительством, либо правительством, действующим в соответствии с рамочным регулированием.

5. Независимое регулирование налогообложения и система «один налог - один бюджет». Доход от установленного и регулируемого каким-либо уров нем власти налога поступает в полном объеме в собственный бюджет. Админи стрирование налога производится тем уровнем власти, в бюджет которого по ступает налоговый доход.

6. Децентрализация компетенции по установлению налогов и разделение налоговых доходов между бюджетами. Региональные власти, устанавливающие налог, определяют долю налогового дохода для перечисления в федеральный бюджет. Налоговое администрирование входит в сферу ответственности регио нальной власти.

Приведенные автором модели распределения налоговых доходов между бюджетами являются результатом самостоятельного моделирования, проведен ного на основе известных теоретических разработок. Хочется отметить, что в зарубежной литературе существует множество подходов к выделению моделей распределения налоговых доходов. Так, в Германии распространена следую щая классификация моделей'^^:

1. Система разфаничения налоговых доходов (Trennsystem). При такой системе распределения доход от налога целиком получает бюджет одного уровня власти (система «один бюджет - один налог»). В свою очередь в рамках системы разграничения налогов выделяют:

а. Конкурентную систему разграничения налоговых доходов, при кото рой законодательные полномочия по установлению налогов совпадают с пол номочиями по получению дохода от этих налогов, то есть каждый уровень вла сти может самостоятельно устанавливать любые налоги, определять все эле менты налогообложения и в полном объеме получает доход от этих налогов в свой бюджет. Таким образом, каждый уровень власти может самостоятельно покрывать собственными доходами свои расходы. Эта система означает макси мальную независимость уровней бюджетной системы друг от друга. Однако следствием такой системы распределения могут явиться многократное обложе ние одного налогового объекта различными налогами, проблемы при налого вом администрировании, существенные межрегиональные различия в налого вой нагрузке и бюджетной обеспеченности. Кроме того, может быть осложнено проведение единой финансово-экономической политики в государстве.

К сожалению в российской литературе этот вопрос недостаточно нсследован.

б. Рамочную систему разграничения налоговых доходов, при которой вышестоящий уровень власти осуществляет рамочное законодательное регули рование в отношении налогов, поступающих в полном объеме в бюджет ниже стоящего уровня власти. Рамочное регулирование может заключаться лишь в определении видов налогов, которые могут устанавливаться нижестоящим уровнем власти или также в определении вышестоящим уровнем власти от дельных или всех элементов налогообложения. Компетенция уровня власти, в бюджет которого поступает налоговый доход, может ограничиваться правом устанавливать ставку соответствующего налога или льготы при его взимании или вообще могут быть лишены компетенции.

2. Система налоговых надбавок (Zuschlagsystem). При этой системе рас пределения производится расщепление доходов от налога между бюджетами различных уровней, причем законодательная компетенция в отношении этого налога принадлежит вышестоящему уровню власти, в то время как нижестоя щий уровень может устанавливать свой процент (налоговую ставку) поверх на логовой ставки, установленной вышестоящим уровнем власти. Доход от над бавки поступает в бюджет того уровня власти, который ее установил. Систему налоговых надбавок можно разделить на:

а. Свободную систему налоговых надбавок, при которой право опреде лить размер надбавки принадлежит нижестоящему уровню власти.

б. Императивную систему налоговых надбавок, при которой право опре делить размер надбавки принадлежит вышестоящему уровню власти.

3. Система квотирования налогового дохода (Quotensystem). При ис пользовании данной системы производится расщепление налогового дохода между различными бюджетами по постоянным или временно установленным квотам.

4. Система отчислений (Zuweisungssystem). В соответствии с этой сис темой законодательная компетенция и доходная компетенция в отношении на '^^ См.: Bell Claudia. Der fiskalische Foederalismus in der Russlaendischen Foederation. Ba den-Baden. 1998. С 106.

лога принадлежит одному уровню власти, который затем осуществляет финан сирование другого уровня.

а. снизу вверх б. сверху вниз В развитие наиболее сложной, но в то же время важной с практической точки зрения, темы разделения налоговых доходов между бюджетами пред ставляется необходимым привести более подробную градацию моделей такого разделения.

Централизованное разделение налоговых полномочий предполагает разде ление налоговой базы и, соответственно, некоторых полномочий между нацио нальными и региональными/местными властями, однако при этом существует высокая степень единообразия национальных и местных правил взимания нало га. В частности, при действии данного варианта порядок определения налого вой базы, налогооблагаемого дохода и прочие основные элементы налогового законодательства находятся в ведении национальных властей, на которых так же возложена обязанность по сбору налога, в то время как в компетенцию суб национальных/местных органов власти входит установление налоговых ставок.


При большей степени децентрализации в государстве может применяться децентрализованный порядок распределения налоговых полномочий между на циональными и субнациональными/местными органами власти, при котором роль национального правительства сводится к определению общих рамок, в пределах которых может изменяться региональное и местное налоговое законо дательство, а сфера компетенции властей нижестоящего уровня существенно расщиряется. При децентрализованном распределении налоговых полномочий может возникнуть необходимость в создании самостоятельных региональных либо местных налоговых органов, т. к, при разных правилах определения нало гооблагаемой базы в разных регионах у национальных налоговых органов мо гут возникнуть сложности при сборе налога в больщом количестве регионов, в каждом из которых действуют различные правила определения налогооблагае мой базы, установлены различные налоговые льготы и т. д.

Децентрализованное разделение налоговых полномочий может быть уни фицированным. Иногда может возникнуть ситуация, при которой в рамках формально децентрализованного разделения налоговых полномочий ряд регио нов (либо все регионы) договаривают об унификации налогового законодатель ства. В этом случае такое разделение налоговых полномочий не имеет отличий (кроме формальных) от разделения налоговых доходов.

В дополнение представляется необходимым отметить, что при разделении доходов, когда контроль над порядком взимания налогов сохраняют за собой национальные органы власти, а часть доходов от налога поступает в бюджеты нижестоящих уровней, зачисляемая в бюджет региона или муниципального об разования сумма налога, может быть рассчитана в соответствии с различными принципами. Например, в случае налога на прибыль корпораций это может быть, во-первых, единая для всех субнациональных образований доля налога, собранного на территории региона, во-вторых, сумма налога, зачисляемая в бюджет региона, может определяться в соответствии с формулой, направлен ной на распределение налоговых поступлений в соответствии с критериями возникновения дохода, распределения акционеров компании, показателями на логового потенциала регионов, численности населения, и т. д..

Закрепление налога за нижестоящими бюджетами может осуществляться двумя основными методами. Во-первых, можно закрепить доходные источники исходя из экономических условий, характерных для основной массы субъектов федерации и муниципальных образований. При этом те из них, бюджетная обеспеченность которых существенно превыщает среднюю, должны будут вы плачивать часть своих доходов в форме отрицательных трансфертов. Во вторых, можно построить систему с закреплением доходных источников на '^^ См.: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / Под ред. Н. Гла вацкой. Фонд «Институт экономики переходного периода». М., 2001. С. 149-150. [электрон ный ресурс]: http://www.iet.ru [01.09.2006].

'^^ Там же.

уровне, покрывающем расходы лишь наиболее финансово обеспеченных ре гионов и муниципалитетов. Что касается остальных, то их финансовые пробле мы должны решаться в рамках регионов либо на основе закрепления доходных источников на региональном уровне, либо путем выделения трансфертов в счет финансовой помощи.

Другой важнейший аспект, касающийся разделения доходов от одного на лога между различными бюджетами, связан с формой установления пропорций межбюджетного разделения дохода. В литературе отмечается схожесть систе мы разделения налогового дохода с трансфертными платежами от одного бюд жета другому - доход, принадлежащий одному уровню власти, делится с дру гим (чаще всего нижестоящим) уровнем. На наибольщую схожесть разделенно го налогового дохода с трансфертом указывается при установлении первого на временной основе. Однако в отличие от трансфертов пропорции разделения на логового дохода устанавливаются в фиксированных процентах'^^, а что более важно имеют другую целевую направленность.

В связи с этим следует также описать несколько способов одновременного регулирования налогов властями разного уровня. Во-первых, как самое простое решение, возможно совместное использование одной и той же налоговой базы.

При разумном налоговом регулировании совместное использование налоговой базы значительно упрощает налоговое администрирование и приводит к со кращению соответствующих издержек. Однако избыточное налогообложение одной и той же базы может привести к потерям эффективности, которые будут выще, чем при более равномерной налоговой системе. К примеру, несогласо ванное применение прогрессивных налоговых ставок может привести к ситуа ции, когда предельные налоговые ставки будут превыщать 100 %.

Теоретически, возможные варианты использования совместной с феде ральным налогом базы, которые отличаются степенью самостоятельности ре гионов в определении других (помимо налоговой базы) элементов подоходного '^^ См.: Jensen Leif. Fiscal Decentralisation in Europe: Overall Status in Selected Countries.

World bank. 2003. [электронный ресурс]: http://www.worldbank.org [30.08.2006].

налога, таковы: (а) регионы получают право самостоятельно определять нало говую базу регионального подоходного налога, в частности, самостоятельно устанавливать льготы и вычеты, и самостоятельно определяют ставку или став ки этого налога в виде процента от налоговой базы, включая возможность уста новления прогрессивной шкапы, доходных интервалов и т.д.;

(б) налоговая база определяется исключительно федеральным центром, т.е. регионы не вправе ус танавливать собственные льготы или вычеты, но вправе самостоятельно опре делять ставку или ставки этого налога в виде процента от налоговой базы, включая возможность установления прогрессивной шкалы;

(в) налоговая база определяется исключительно федеральным центром, регионы устанавливают ставку (% от налоговой базы), но не прогрессивную, а плоскую;

(г) налоговая база определяется на федеральном уровне, регионы определяют ставку, но не в виде процента от налоговой базы, а в виде процента или доли от налоговых обязательств по федеральному подоходному налогу. Последние три варианта представляют собой различные формы надстраивания регионального налога над федеральным'^*^.

Во-вторых, для достижения цели эффективного взимания налога различ ными уровнями власти возможно введение вычетов из налоговой базы на од ном уровне власти налога, уплаченного другому уровню. Таким образом, нало гооблагаемая база определяется как доход за вычетом уже уплаченных налогов на нижестояш,ем уровне.

В-третьих, в целях регулирования одновременного взимания одинаковых налогов различными уровнями власти возможно применение метода, альтерна тивного вычету уплаченного налога из налоговой базы. Речь идет о возможно сти предоставления кредита на сумму уплаченного налога. При действии такого метода власти вышестояш,его уровня вычитают из налоговых обязательств на логоплательщика сумму налога, уплаченную в бюджет нижестоящего уровня.

'^^ См.: Обоснование к разделу Разграничение налоговых полномочий и доходных источников Программы развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г.

Центр фискальной политики. 2002. С. 13-14. [электронный ресурс]: http://www.fpcenter.ru [01.09.2006].

Очевидно, что в такой ситуации нижестоящим властям будет выгодно новы шать собственную налоговую ставку, в то время как налоговая ставка выше стоящих властей будет нредставлять собой лишь предел увеличения ставки ни жестоящими властями.

1.3 Рекомендации по распределению отдельных видов налоговых до ходов меяеду бюджетами В финансово-правовой литературе, прежде всего европейской, за длитель ный период изучения проблематики распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней были выработаны рекомендации по поводу эф фективности установления и взимания отдельных налогов тем или иным уров нем власти.

Некоторые налоги однозначно определяются как федеральные или мест ные, в отношении других однозначного мнения.в литературе не выработано.

Так, таможенные платежи однозначно рекомендуются для установления, регу лирования и взимания на самом высшем - федеральном уровне. Это положение логично следует из самой сути таможенных платежей, как налогов взимаемых при пересечении товарами границ государства.

Налог на добавленную стоимость также подавляющим большинством ав торов рассматривается как исключительно федеральный налог. В пользу этого говорят как критерий макроэкономической стабильности, так огромные труд ности в случае администрирования этого налога на нижестоящих уровнях вла сти и управления. Большинство теоретических исследований указывают на то, что наиболее эффективной формой налога на добавленную стоимость (или об щего налога с продаж) является национальный НДС с возможность разделения налоговых поступлений между национальным и субнациональными бюджета ми. Нодобное утверждение, как правило, делается на основе следующих аргу ментов: повышение издержек администрирования и издержек соблюдения за конодательства при передаче полномочий на нижние уровни бюджетной систе no мы, проблемы налогообложения при межрегиональной торговле, неравномер ное распределение налоговой базы и т. д.

Тем не менее, некоторые исследователи приводят аргументы против то тальной централизации полномочий по регулированию НДС и налогов с про даж. Во-первых, в рамках наблюдаемой в настоящее время тенденции к децен трализации расходных обязательств, необходима соответствующая децентрали зации налоговых полномочий. Во-вторых, налоги с продаж являются единст венными устойчивыми доходными источниками в странах с развивающейся и переходной экономикой, в которых не так велика роль подоходных налогов. В третьих, в настоящее время в некоторых развитых странах субнациональные налоги с продаж являются существенным источником бюджетных доходов.

Анализ практики взимания НДС и налогов с продаж позволяет найти несколько способов распределения соответствующих полномочий между уровнями госу дарственной власти'^'.

1. Регулирование и взимание налога с продаж или НДС на региональном уровне.

2. НДС может являться национальным налогом.

3. Нельзя исключать возможность одновременного существования двух налогов с продаж и/или НДС - субнационального и национального.

4. Субнациональный и национальный уровни управления могут взимать собственные налоги на добавленную стоимость, сокращая издержки на налого вое администрирование за счет унификации налоговых режимов.

5. Совместное регулирование НДС.

В случае с налогом на доходы физических лиц наряду с фискальной функ цией существенную роль играет редистрибутивная функция, которую может выполнять этот налог в том случае, если взимается с прогрессивной шкалой ставок (в большинстве стран в отличие от России НДФЛ снабжен именно такой шкалой). Исходя из этого, в литературе данный налог рекомендуется к регули Ill рованию и взиманию на федеральном уровне. Однако это рекомендация не ис ключает возможности предоставления регионам права самостоятельно устанав ливать плоские налоговые ставки поверх федеральных прогрессивных ставок'^^.

Перераспределительную функцию несут на себе и налоги на наследство и дарение. К тому же, в большинстве государств налог на доходы физических лиц, также как налоги на наследство и дарение налоги обладают очень высокой мобильностью, что также свидетельствует о наибольшей эффективно сти их взимания на федеральном уровне. Необходимо помнить, что к некото рым странам, например Российской Федерации, оба этих фактора не относятся, так как налог на доходы физических лиц взимается по плоской шкале, а мо бильность населения гораздо меньше, чем в большинстве других стран. Кроме того, недавно был отменен налог на наследование и дарение.

В том случае, если налог на доходы физических лиц разделяется между не сколькими бюджетами и регионы получают часть налогового дохода, важно учитывать распределение налоговой базы между регионами. По общему прави лу, более предпочтительно налогообложение в соответствии с принципом места жительства, а не места занятости. Однако это в свою очередь связано со значи тельными трудностями при администрировании налога.

Налог на прибыль организаций обладает весьма высокой мобильностью и распределен весьма неравномерно, поэтому рассматривается в теории фискаль ного федерализма преимущественно в качестве федерального. К тому же вели чина поступлений от налога на прибыль очень сильно зависит от экономиче ской ситуации в стране, что переводит налоговые доходы от этого налога в раз ряд нестабильных. Также, в пользу этого говорит и эффективность админист рирования этого налога. Многие организации осуществляют свою деятельность одновременно в нескольких регионах, следовательно, администрирование и сбор налога будут затруднены, в том случае, если он региональный. Ведь в це '^' См.: Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт / Под ред.

Н. Главацкой. Фонд «Институт экономики переходного периода». М., 2001. С. 155-157.

[электронный ресурс]: http://www.iet.ru [01.09.2006].

лях сбора этого налога нужно иметь достаточно информации и учитывать такие данные как выплачиваемая в регионе заработная плата, полученные в регионе доходы, стоимость имущества и дp.'^^. Существование предприятий, имеющих большое количество обособленных подразделений, затрудняет определение территории, на которой создается прибыль. Законодательство, требующее уп латы налога, подлежащего зачислению в бюджет субъекта федерации и мест ный бюджет пропорционально среднесписочной численности работников (рас ходов на оплату труда) и остаточной стоимости амортизируемого имущества, зачастую не выполняется.

Интересен случай ресурсных платежей, так как два критерия распределе ния налоговых доходов вступают применительно к этому налогу в противоре чие. С одной стороны, ресурсные платежи обладают наименьшей среди всех налогов мобильностью, что говорит в пользу их закрепления за региональным или даже местным бюджетом. С другой стороны, поступления от ресурсных налогов чаще всего очень неравномерно распределены, что требует их закреп ления за федеральным бюджетом. По мнению большинства специалистов в данной области последний фактор является более весомым.

Налог с продаж в целом подходит для передачи на региональный уровень.

Он не выполняет редистрибутивной функции и в меру мобилен, так как налого вое бремя не настолько серьезно, чтобы вызвать миграцию в более низконало говые регионы'^'^. Однако в этом случае регионам все же предстоит столкнуться с некоторыми сложностями налогового администрирования. Высокие налого вые ставки могут подтолкнуть население к покупкам в других регионах, где ставка этого налога меньше. Результатом этого станет налоговая конкуренция.

''^ См.: Perry Guillermo, WhalleyJohn, McMahon Gary. Fiscal reform and structural change in developing countries. International Development Research Centre. 2000. C. 179-180.

'^^ См.: Decentralization of the socialist state / Richard M. Bird, Robert D. Ebel, and Chris tine L. Wallich. eds. p. cm. World Bank regional and sectoral studies. 1995. C. 42.

'^'* См.: Perry Guillermo, Whalley John, McMahon Gary. Fiscal reform and structural change in developing countries. International Development Research Centre. 2000. C. 182.

из За акцизами также признается право быть переданными на региональный уровень, проблемы, которые могут при этом возникнуть, в целом схожи со слу чаем регионального налога с продаж.

Хорошо подходит на роль регионального транспортный нaлoг'^^.

Налоги на игорный бизнес могут с успехом быть как региональными, так и местными.

Налоги на недвижимость и на землю практически единодушно признаются в качестве идеального местного налога. Во-первых, данный налог обладает те ми характеристиками, которые в рамках традиционного подхода считаются наиболее предпочтительными для местного налогообложения, а именно отно сительно равномерно распределен по территории страны, имеет немобильную налоговую базу и способен давать достаточно стабильные налоговые поступле ния. Во-вторых, поскольку значительная часть деятельности местных властей имеет своим результатом повышение стоимости недвижимости (причем, как показывают исследования, не только жилой, но и коммерческой), налог на не движимость рассматривается как своеобразная плата за услуги местных властей в данной области. В-третьих, этот налог достаточно сложен в администрирова нии, причем требует масштабного сбора, обработки и актуализации данных именно на локальном ypoвнe'^^. Определенные сомнения может вызвать спра ведливость этого налога в связи с наличием центров, где концентрируется де ловая и промышленная недвижимость. В целом же налоги на недвижимость как налоги с наименее мобильной базой целесообразно относить к местным нало гам с наделением муниципальных властей правом устанавливать ставку налога.

'^^ См.: Decentralization of the socialist state / Richard M. Bird, Robert D. Ebel, and Chris tine 1. Wallich, eds. p. cm. World Bank regional and sectoral studies. 1995. C. 45.

1.4 Резюме В финансово-правовой науке выработано достаточно принципов, правил и рекомендаций касательно построения наиболее эффективной системы распре деления налоговых доходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы. Эта система будет эффективной, если бюджет каждого уровня власти обладает достаточными собственными налоговыми доходами, за поступление которых орган власти соответствующего уровня самостоятельно отвечает;

если высокомобильные и макроэкономические значимые налоги находятся в компе тенции центрального правительства, а стабильные и равномерно распределен ные налоги принадлежат региональным и местным властям. Кроме того, систе ма распределения должна быть понятной и прозрачной, обеспечивать бюджет ную ответственность различных уровней власти и эффективность налогового администрирования.

Однако, как и в случае с большинство теоретических положений, следует быть очень внимательным при их практическом использовании. Необходимо всегда иметь в виду особенности конкретных общественных отношений, эко номической, политической и социальной среды.

В российском законодательстве в определенной мере учтены принципы, правила и критерии эффективного распределения налоговых доходов между государственными и местными бюджетами, на них во многом строилась ре форма межбюджетных отношений 2004 года. Однако в этом направлении рабо та должна еще продолжаться.

'^^ См.: Анализ доходных источников и расходных обязательств муниципальных образований / под ред. И. Стародубровской. М., 2003. [электронный ресурс]: http://www.iet.ru [01.09.2006].

2. Особенности н нроблемы распределения налоговых доходов меж ду бюджетами в Российской Федерации и других страиах 2.1 Раснределеиие налоговых доходов меяаду бюджетами в Россий ской Федерации Реформа межбюджетньтх отношений и порядок распределения налоговых доходов между государственными и местными бюджетами. С 1 января 2005 го да в России начала действовать серьезным образом реорганизованная в рамках масштабной реформы федеративных отношений порядок распределения нало говых доходов. Не останавливаясь подробно на прежних нормативных прави " г лах действовавших в исследуемой сфере, отметим, что основными характе ризующими моментами действовавшей в последнее время системы распределе ния была неопределенность и нестабильность разделения доходов, которое осуществлялось в значительной части ежегодными законами о бюджете, а не на постоянной основе, а также ярко выраженная налогово-бюджетная централиза ция, имевшая следствием, незаинтересованность региональных и муниципаль ных властей в эффективности собственной финансовой деятельности.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.