авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Никоненко, Александр Викторович

Финансово­правовое регулирование

деятельности Федерального казначейства

(федеральной службы) России

Москва

Российская государственная библиотека

diss.rsl.ru

2007

Никоненко, Александр Викторович.

   Финансово­правовое регулирование деятельности

Федерального казначейства (федеральной службы) России [Электронный ресурс] : дис. ... канд. юрид. наук

 : 12.00.14. ­ М.: РГБ, 2007. ­ (Из фондов Российской Государственной Библиотеки).

Административное право, финансовое право, информационное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/07/0290/070290002.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, находящемуся в фонде РГБ:

Никоненко, Александр Викторович Финансово­правовое регулирование деятельности Федерального казначейства (федеральной службы) России Москва  Российская государственная библиотека, 2007 (электронный текст) РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕППОИ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 61:07-12/

На правах рукописи

Никонепко Александр Викторович ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО 1САЗНАЧЕЙСТВА (ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ) РОССИИ Специальность: 12.00.14 административное право;

финансовое право;

информационное право

Научный руководитель - доктор юрндических наук, профессор Селюков Анатолий Дмитриевич Москва - Оглавление Введение Глава 1, Теоретико-методологические аспекты финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.

1.1, История возникновения и функционирования казначейства в России 1.2, Специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства 1.3, Правовые основы деятельности органов казначейства в зарубежных государствах Глава 2. Состояние и перспективы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.

2.1. Порядок участия Федерального казначейства в обеспечении доходов федерального бюджета 2.2. Правовой режим счетов Федерального казначейства 2.3.Порядок осуществления расходов федерального бюджета органами Федерального казначейства 2.4. Правовое регулирование реализации органами Федерального казначейства финансового контроля и применения мер юридической ответственности 2.

5.Порядок участия органов Федерального казначейства в исполнении региональных и местных бюджетов Заключение Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы Введение Актуальность темы исследования обусловлена продолжающейся бюджетной реформой, в частности намеченной реформой бюджетного процесса, для чего уже разработан и находится в стадии обсуждения проект Федерального закона, согласно которому на две трети будет обновлен действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации. Указанная реформа непосредственно затронет деятельность Федерального казначейства, поскольку этот орган исполнительной власти выполняет одну из основных ролей в исполнении бюджетов. Это касается прежде всего механизма бюджетирования на основе результатов, перехода на среднесрочное планирование, внесения изменений в механизм бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства, новаций в осуществлении бюджетных расходов, изменения бюджетного статуса государственных и муниципальных учреждений и др. Подобные новации потребуют изменения статуса, форм и методов деятельности органов Федерального казначейства.

Анализ правового обеспечения деятельности Федерального казначейства необходим также для решения вопросов казначейского обслуживания региональных и местных бюджетов, поскольку имеются разногласия в этом деле между органами власти федерального, регионального и местного уровней. В отличие от позиции федеральных органов власти, некоторые государственные органы власти субьектов РФ и органы местного самоуправления считают, что они вправе без участия территориальных органов федерального казначейства исполнять свои бюджеты.

Требует уточнения порядок правового обеспечения режима казначейских счетов в системе банковских счетов, В рамках этой проблемы следует определить правовую сущность режима лицевых счетов для бюджетных учреждений, В силу изменений в механизме осуществления бюджетных расходов актуальным является вопрос об уточнении роли органов казначейства в реализации расходных обязательств, выполнении функций контроля по отношению к иным участникам отношений по бюджетным расходам, применении санкций за нецелевое использование бюджетных средств, не возврат бюджетных кредитов.

Осуществленная в недавнем прошлом административная реформа непосредственно затронула статус казначейства, превратив его в самостоятельный орган исполнительной власти, и одновременно реформа поставила задачу анализа места Федерального казначейства в системе органов исполнительной власти, выявления специфики взаимодействия с иными органами исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Особое значение при этом имеет вопрос об оптимизации сотрудничества с Министерством финансов Российской Федерации, государственными внебюджетными фондами, таможенными органами. Центральным банком Российской Федерации, кредитными организациями и др.

В плане анализа правового регулирования деятельности органов Федерального казначейства важно учесть, что названная выше реформа бюджетного процесса, включая решение задачи по повышению эффективности бюджетных расходов, по сути станет новым этапом административной реформы, поскольку непосредственно будет влиять на состав полномочий органов государственной исполнительной власти и порядок реализации этих полномочий. Федеральное казначейство в названных процессах призвано играть ключевую роль.

Для целей дальнейшего совершенствования правового обеспечения деятельности Федерального казначейства важно изучить и использовать опыт других стран по организации и регулированию органов власти, обеспечивающих исполнение бюджетов. Той же цели служит исследование генезиса правового регулирования отношений с участием органов казначейства России.

Поскольку деятельность Федерального казначейства реализуется в финансовой сфере, а также в ряде сопредельных областей, то имеется задача по выявлению специфики правового регулирования такой комплексной деятельности, раскрытия его правовой природы. В силу сказанного в структуре бюджетного права выделилась отдельная группа норм права, регулирующая отношения казначейского исполнения бюджетов, включая бюджеты государственных внебюджетных фондов, которая содержится в Бюджетном кодексе РФ, ряде других федеральных законов, в том числе федеральных законах о бюджете на финансовый год, а также множестве подзаконных нормативных актов. Имеется потребность системного анализа всех источников права, определяющих правовой режим деятельности федерального казначейства, выявления проблемных аспектов в правовом механизме в данной сфере и определения путей их преодоления.

Отдельной является проблема определения правовой природы тех норм права, которые регулируют отношения с участием Федерального казначейства. По сути, это целый комплекс различных по методу воздействия правовых норм, являющихся составной частью различных отраслей права.

Основу их составляют финансово-правовые нормы, которые регулируют отношения по доходам и расходам бюджетов, осуществлению финансового контроля, применению мер бюджетной ответственности, определенных Бюджетным кодексом РФ. С другой стороны, в указанную группу следует включить нормы гражданского права, поскольку они регулируют отношения по возмещению вреда за счет бюджетных средств, оплате бюджетными средствами товаров, работ и услуг по заключенным контрактам. Эта группа отношений опосредует полномочия Федерального казначейства как представителя федеральной казны. В такой ситуации весьма актуально выявить специфику проявления метода финансового права, указать степень возможного его сочетания с методом гражданского права, что важно для надлежащего обеспечения публичных и частных интересов.

Степень научной разработанности проблемы. В науке финансового права за последние годы появилось достаточное количество работ, в которых затрагиваются аспекты анализа правового обеспечения статуса, функциональной деятельности органов федерального казначейства. Многие важные вопросы правового обеспечения деятельности Федерального казначейства освещаются в учебниках и учебных пособиях по финансовому и бюджетному праву. В числе ученых внесших определенный вклад в изучение финансово-правовых механизмов деятельности с з^астием органов казначейства следует назвать: Е.М. Ашмарину, О.Ю. Бакаеву, А.И Бирюкова, О.Н. Горбунову, Е.Ю. Грачеву, Ю.А. Другову, М.В. Карасеву, А.Н.

Козырина, Т.В. Конюхову, Ю.А. Крохину, М.И. Пискотина, СЕ. Прокофьва, А.Д. Селюкова, М.А. Тарасова, А.А. Тедеева, Н.И. Химичеву, СО. Шохина и др.

Как объект административно-правового регулирования анализируется статус и функции Федерального казначейства, его роль в управленческой деятельности государства в трудах: А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, А.В. Демина, И.В. Пановой, Ю.П. Старилова, Ю.Н. Тихомирова и др.

С позиций гражданского права особенности регулирования отношений с участием Федерального казначейства затрагивались в трудах: В.В.

Витрянского, М.И. Брагинского, СЭ. Жилинского, СЮ Кашкина, Д.Л.

Комягина, Л.А. Новоселовой, Л.А. Родтонова, СП. Сауль, В.Л. Слесарева, Е.А. Суханова, В.Ф. Яковлева и др.

В ряде работ по экономической теории также содержится анализ роли и функций органов казначейства, раскрываются методы повышения их эффективности. В их числе можно выделить работы: О.И. Бетина, Е.В.

Бушмина, И.П. Воропаевой, Т.Г. Пестеренко, А.П. Пантелеева, И.В.

Подпориной, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой и др.

Песмотря на то, что тематика правового регулирования деятельности Федерального казначейства нормами финансового права не является новой в теории финансового права, следует отметить, что в целом проблема комплексного анализа данной правовой сферы не ставилась отдельно в публично-правовой науке, в том числе в финансовом праве. Потребности проводимой реформы бюджетного процесса обусловливают необходимость продолжения исследований финансово-правового регулирования статуса и специфики деятельности Федерального казначейства. Поскольку продолжаются случаи нецелевого использования бюджетных средств необходимо выявить причины организационно-правового характера, позволяющие допускать такие явления, и сформулировать предложения по их преодолению.

Все сказанное предопределило актуальность тематики исследования, поднимаемые в нем проблемы и выбор путей их решения.

Объектом научного исследования стали общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления функциональной деятельности Федерального казначейства как органа исполнительной власти.

Предметом научного исследования стали нормы финансового права, регулирующие правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в ходе осуществления деятельности Федерального казначейства в Российской Федерации.

Цель диссертационного нсследования заключается в применении комплексного, системного исследования финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства, включая его территориальные подразделения, по реализации функций исполнения бюджета, контроля за правомерностью расходования бюджетных средств и применения санкций бюджетной ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Задачи исследования:

- сформулировать понятие деятельности Федерального казначейства и определить специфику его правового регулирования как комплексного явления;

- проанализировать исторические и сравнительно-правовые аспекты финансово-правового регулирования отношений с участием казначейства, складывающихся в бюджетной сфере;

- определить принципы финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства;

- провести исследование особенностей правового обеспечения деятельности Федерального казначейства по формированию доходов и осуществлению расходов федерального бюджета, а также бюджетов других уровней бюджетной системы;

- выявить специфику правового режима счетов Федерального казначейства, применяемых в процессе осуществления бюджетной деятельности;

- исследовать порядок реализации полномочий Федерального казначейства по осуществлению финансового контроля и применению мер бюджетной ответственности;

- раскрыть имеющиеся недостатки финансового законодательства, регулирующего деятельность Федерального казначейства и определить пути его совершенствования.

Методологическую базу исследования составляют общенаучные и частно-научные методы исследования, в том числе методы диалектический, исторический, методы анализа, синтеза, системный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический и другие методы познания.

Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе общей теории государства и права, административного, финансового, гражданского права. В основу исторического анализа правового обеспечения деятельности органов казначейства взята методология, согласно которой особенности конкретных исторических условий осуществлялись с позиций того законодательства, которое действовало в отдельный конкретный период. При этом делалась оценка законодательства на предмет соответствия его потребностям и интересам общества.

Теоретическую основу составили труды отечественных ученых и практиков, раскрывающие основы правоотнощений в сфере финансово правового регулирования отношений, складывающихся в процессе функционирования казначейства, а также но общей теории государства и права: С.С. Алексеева, Г.В, Атаманчука, В.В. Бакушева, И.Н, Барцица, И.Л.

Бачило, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, А.Ф. Ноздрачева, И.В. Пановой, В.А. Прокошина, С.Д. Цыпкина и других.

При проведении исследования автором использованы также работы дореволюционных и зарубежных правоведов - П.М. Годме, И.Х. Озерова, Н.И. Тургенева, И.И, Янжула и других.

базу исследования Нормативную составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие порядок функционирования Федерального казначейства, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Высщего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертационное исследование представляет собой одну из первых попыток применения системного, комплексного материально-правового подхода к рассмотрению института правового регулирования деятельности Федерального казначейства, выявлению проблем и недостатков правового обеспечения функционирования органов казначейства и формулированию предложений по их устранению, построению правовой модели развития казначейства как органа исполняющего и контролирующего бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Конкретно на защиту выносятся следующие положения диссертации, являющиеся новыми или обладающие иризиаками новизны:

1. Раскрыто содержание деятельности Федерального казначейства как интегрального явления, состоящего из отдельных действий, операций целенаправленного характера, совершаемых органами Федерального казначейства, имеющих процедурно-процессуальные формы, обусловленные применением специальных юридических действий и операций, способов и средств, и включающих все виды правоотношений, которые складываются между органами казначейства и иными субъектами. Обоснован вывод, что указанная деятельность представляет собой часть бюджетной деятельности государства и реализуется через бюджетные отношения и другие типы правоотношений (административные, гражданско-правовые), которые взаимосвязаны между собой и выполняют вспомогательную роль по отношению к бюджетным отношениям, поскольку обеспечивают конечную задачу - формирование и функционирование бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Деятельность Федерального казначейства реализуется на всех стадиях бюджетного процесса.

2. Доказано, что содержание деятельности Федерального казначейства обусловлено наличием функций у бюджета: контролирующей, распределяющей. С момента возникновения казначейских органов именно эти функции стали объективной основой определения основных направлений деятельности казначейства. Другими факторами, обусловливающими содержание деятельности Федерального казначейства, являются сущность, функции и задачи государства, частью которого является казначейство.

Поскольку функции бюджета направлены на обеспечение публичных интересов, то делается вывод, что казначейство призвано обеспечивать защиту указанных интересов в бюджетной сфере, что нельзя было добиться от банковской системы исполнения бюджетов.

3. Сформулировано, что органы казначейства каждый раз реализз^ют в рамках своих полномочий поставленную перед ними цель, которая, в свою очередь, связана с реализацией функций государства. При этом они реализуют ряд управленческих задач государства и применяют императивный (властный) метод в части воздействия на получателей бюджетных средств, а также коммерческих банков, обеспечивающих перечисление налогов и иных обязательных платежей в бюджеты. Делается вывод, что бюджетная деятельность Федерального казначейства в основном И является управленческой деятельностью и в этом плане выступает способом проявления субъективного фактора. Исходя из этого доказано, что от степени организованности и подготовленности подразделений Федерального казначейства зависит уровень его деятельности по реализации закрепленных за ним функций.

4. Дана классификация и высказана поддержка установленным государством принципам казначейского исполнения бюджетов:

обязательного перехода всех бюджетов на казначейское исполнение бюджетов;

наделения органов казначейства быть представителями казны по денежным отношениям, по осуществлению ими контролирующих, надзорных функций и применению санкций бюджетной ответственности;

единства счета по доходам и расходам бюджета, полной гарантии сохранности бюджетных средств;

своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств;

конкурсного порядка привлечения банков к обслуживанию счетов казначейства и др. При этом сам принцип казначейского исполнения бюджета рассматривается как интегральный для перечисленных принципов, 5. Выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства. С учетом различной по правовой природе деятельности казначейства показано, что она регулируются нормами административного, финансового и гражданского права. При этом нормы частного права распространяются на деятельность с участием органов казначейства только в тех случаях, когда указанным органам делегировано соответствующее полномочие. В этом плане Федеральное казначейство и его подразделения не вправе по своему усмотрению становиться субъектами гражданско-правовых отношений. Речь идет, например, о заключении государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства. В то же время весь комплекс отношений по таким контрактам имеет комплексную правовую природу, поскольку регулируется нормами бюджетного и гражданского права.

6. Предлагается в целях совершенствования нормативно-правого регулирования расчетно-кассового обслуживания и учета операций в иностранной валюте закрепить за Банком России функцию по конвертации бюджетных средств в рублях, списываемых с единого казначейского счета, для осуществления расходов в иностранной валюте, и по конвертации поступлений в иностранной валюте, для последующего зачисления на единый казначейский счет в рублях. В статье 4 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» необходимо закрепить соответствующую функцию Банка России.

7. Доказано, что реализация Федеральным казначейством полномочий, закрепленных ст. 166.1 БК РФ, по установлению порядка открытия и ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета требует совершенствования.

Сформулировано предложение о создании единого нормативно-правового акта (Инструкции о казначейском исполнении федерального бюджета), регламентирующего порядок ведения всех открываемых в настоящее время лицевых счетов, структура которого должна включать в себя следующие элементы:

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей дополнительного бюджетного финансирования за счет средств от сдачи в аренду федерального имущества.

- Порядок ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, администрирующих источники финансирования дефицита федерального бюджета.

- Порядок ведения лицевых счетов получателей средств федерального бюджета, администрирующих доходы от приносящей доходы деятельности.

- Порядок ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, осуществляющих операции со средствами во временном распоряжении федерального бюджета, 8. Выявлено, что Федеральное казначейство на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации осуществляет контрольные процедуры, не предусмотренные БК РФ. В частности, можно констатировать, что Федеральное казначейство, кроме контроля, указанного в ст. 267 БК РФ, также осуществляет:

контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых арендодателями за счет источника дополнительного бюджетного финансирования (арендной платы), над суммой зачисленного в бюджет, но неиспользованного источника дополнительного бюджетного финансирования;

контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых «администраторами», «территориальными администраторами» источников финансирования дефицита федерального бюджета над «бюджетными назначениями»;

контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет приносящей доход деятельности, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств;

контроль за непревышением кассовых расходов, осуществляемых бюджетными учреждениями за счет средств, находящихся во временном распоряжении федерального бюджета, над суммой неиспользованных денежных средств, поступивших на счета по учету таких средств.

В этой связи предлагается соответствующим образом дополнить перечень объектов контроля, указанных в ст. 267 БК РФ.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования действуюш;

его и разработки нового бюджетного законодательства, а также в практике работы органов Федерального казначейства. Результаты диссертационного исследования позволяют обогатить содержание концептуальных положений в теории бюджетного права и обосновать новые подходы к их дальнейшей разработке.

Содержащиеся в диссертации теоретический материал, аналитические разработки представляют интерес для научных исследований по проблематике бюджетного права, в преподавании учебного курса «Финансовое право», а также в подготовке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических и экономических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных и муниципальных служащих, депутатов законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Апробания результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Основные положения и выводы диссертации отражены в работах "Казна и ее понятие по Российскому законодательству", "О едином казначейском счете Федерального Казначейства", "Федеральное казначейство как государственный орган и субъект гражданско-правовых отношений", "Федеральное казначейство в системе бюджетного федерализма".

Идеи диссертации излагались в докладе на II Всероссийской конференции "Молодежь и будущее России" в ИНИОН РАН.

Материалы диссертационного исследования были использованы при подготовке аналитических материалов в ходе работы над федеральным бюджетом на 2006 год, а также при ответах на запросы по вопросам казначейского метода иснолнения федерального бюджета Российской Федерации, Также положения диссертации нашли применение при разработке нормативно-правовых актов, формировании проекта бюджета образования города Москвы и казначейского метода его исполнения. В частности, в ходе реализации национального проекта "Образование" выявлена специфика правового регулирования финансовой деятельности федерального и московского казначейств. Материалы исследования и научные публикации использовались на курсах повышения квалификации руководящих работников системы образования города Москвы и при обучении студентов на кафедрах гражданско-правовых дисциплин юридического факультета и на кафедре экономики и менеджмента экономического факультета Московского городского педагогического университета.

Структура диссертации, отражаюш;

ая цель и задачи исследования состоит из введения, двух глав, объемлющих восемь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты финансово-правового регулирования деятельности Федерального казначейства.

1. История возникновения и функционирования казначейства в России.

«Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства».

Иосиф Бл^ В настоящее время Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов (ст.215 Бюджетного кодекса РФ ). В этих целях, для обеспечения исполнения федерального бюджета, а также кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в России создано и действует Федеральное казначейство Казначейство России.^ Представляет исследовательский интерес история возникновения и функционирования казначейства в нашем государстве и, соответственно, развитие нормативно-правовой базы. Такой интерес объясняется тем фактом, что для современной России казначейское исполнение бюджетов - это относительно новое явление, поскольку переход на казначейскую систему исполнения бюджета был определен Указом Президента РФ от 08.12.92г. J f So 1556 «О Федеральном казначействе)/. То есть в современных условиях ' Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895.

С. 3.

^ Собрание законодательства РФ, 1998г., № 31, ст. 3823.

^ Положение о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 01.12.04г. № 703/ Собрание законодательства РФ, 2004г., № 49, ст. 4908.

" Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1992г., J^o 24, ст. 2101. Утратил силу с 01.01.05г.

* Федеральное казначейство функционирует сравнительно короткий отрезок времени, чуть более десяти лет.

Однако казначейство в России имеет вековую историю: первые казначеи появились еще в Древней Руси, потом шел длительный период развития органов казначейства, пока к началу XX века не сформировалась слаженная система органов казначейства, выполняющая функции, во многом схожие с теми, которые возложены на действующее Федеральное казначейство. Потом был почти 70-летний промежуток времени (примерно с середины 20-х гг. XX века по 1993 год), когда в нашем государстве - СССР - существовала банковская, а не казначейская система исполнения бюджетов, и соответственно, в этот период органов казначейства не существовало вовсе, они были упразднены.

Мы бы историю становления и развития казначейства в России разбили на три этапа:

1 этап (начиная от Древней Руси до Октябрьской социалистической революции 1917 года) - казначейство в дореволюционной России;

2 этап (с 1917 г. по 1926г.) - процесс ликвидации органов казначейства;

3 этап (начиная с 08.12.93г. по настоящее время) - казначейство в современной России.

Это самая обобщенная, широкая схема периодизации развития и функционирования казначейства в России. И на первом, и на третьем этапе можно выделить целый ряд важных событий, сопровождавшихся принятием соответствующих правовых актов, которые оказали существенное влияние на становление казначейства в России.

Считаем целесообразным подробнее рассмотреть 1 этап - этап становления и развития казначейства в дореволюционной России, поскольку из опыта своего исторического прошлого можно перенять много полезного, в том числе в целях совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих деятельность современного Федерального казначейства.

Истории возникновения и развития казначейства в России посвящено большое количество научных исследований, а также учебной литературы.^ Обращает на себя внимание тот факт, что большинство работ по данному вопросу написаны экономистами, а не юристами, соответственно, в них делается упор не на правовую, а на экономическую составляюшую деятельности казначейства. В своем исследовании мы постараемся сделать акцент именно на истории формирования законодательства, регулирующего деятельность казначейства, на правовых аспектах его деятельности.

Казначейство прошло длинный и сложный путь развития. Его история неотделима от истории развития Российского государства. Как отмечают некоторые исследователи^, зарождение казначейской службы произошло еще во времена Древней Руси (IX-XV вв.), когда появилась должность казначея должностного лица княжеской или боярской администрации, хранителя княжеских ценностей, которые назывались казной.

В литературе отмечается, что «примитивные финансовые правоотношения Древнерусского государства не получали какого-либо законодательного оформления. Так, в первом своде законов - Русской правде практически не содержится норм, регламентирующих финансовые отношения в современном их понимании»^.

^ Синицин Н.А. Бюджетное право дореволюционной России. М.: Финансовая академия, 1998. Фисенко А.И.

Казначейство в России. Исторические и финансово-экономические аспекты развития организации и управления (17-начало 21 века). Владивосток: Издательство Дальневосточного университета, 2001.

Гуральников СБ. Федеральное казначейство: становление, функционирование и совершенствование контроля исполнения бюджета в регионе.

Автореферат...к. экон. н. М., 2004. Прокофьев СЕ. Федеральное казначейство России на рубеже веков: региональный аспект (на примере Саратовской области). Саратов:

Издательский центр СГС^ЭУ, 2001. Абашеев А.О. Казначейская деятельность в РФ: учебное пособие.

Хабаровск: Издательство Хабаровского гос. техн. Ун-та, 2004. Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. Диссертация...к.юрид. н. М., 2004.

Государственные финансы России : XIX - первая четверть XX века: Учебное пособие для вузов/ Под ред.

И.В. Караваевой. М.: Юнити-Дана, 2003. История финансового законодательства России: Учебное пособие.

Серия «Экономика и управление». М.: ИКЦ «МарТ»;

Ростов н/Дону: Издательский центр «МарТ», 2003.Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. СПб: Питер, 2001. Акперов И.Г., Коноплева И.А., Головач СП. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации:

Учебное пособие. М.: Финансы и статистика, 2002. Бельский К.С Финансовое право: наука, история, библиография. М.: Юрист, 1994.

* См.: Прокофьев СЕ. Указ. соч. С 5. Абашеев А.О. Указ. соч. С 11.

' История финансового законодательства России - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ».

2003 с. 3- До двенадцатого века (до распада древнерусского государства) государственный бюджет Руси идентичен частной казне государя, то есть государственные средства не обособлены от частных средств князя, на усмотрение которого отдается совершение тех или иных государственных расходов. По выражению В.А.Лебедева, «в Древней Руси финансовое управление было организовано в духе домашнего».^ Сохраняется такое положение вещей и в период феодальной раздробленности (XII-XIV вв.).

Кассовое дело в эту эпоху фактически сводилось к хранению княжеских (государственных) средств специально назначаемым тиуном, под началом которого имелись казначеи, ключники и дьяки. Что касается сбора доходов, осуществляемого княжескими данниками и пошлинниками, то они везли собранное непосредственно в княжескую казну, подчиняясь напрямую князю. Надо сказать, что несмотря на наивный (упрощенный) характер тогдашнего финансового хозяйства, исполнение бюджета имело высокую степень централизации и, в буквальном смысле слова, единую кассу (княжескую казну), куда собирались все доходы и откуда производились все расходы. «Кормление», осуществляемое княжескими посадниками на местах, не относилось к государственным доходам и расходам, так как такие доходы и расходы полностью отождествлялись с княжеской казной.

В период IX-XIII вв. доходы государственной (княжеской) казны, еще не существовали в денежной форме, собирались нaтypoй.^ То есть исполнение бюджета существовало в России еще до наступления эпохи денежного обращения.

С расширением границ Российского государства и его укреплением постепенно росла казна, что требовало дополнительного контроля за сохранностью средств. Это привело к возрастанию роли казначеев и появлению в XV в., в период царствования Ивана III приказов, в том числе финансовых: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Новая * Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права России»), 2000. Том. 2. С. 139.

Ключевский В.О. Русская история: полный курс лекций. Москва-Минск: Аст-Харвест, 2002. Том 1. С. 144.

Четверть, Счетный. Большинство специалистов"' именно это событие считают начальной точкой, с которой начинается история казначейства в России, Как отмечал В.А. Лебедев: «С Ивана III (1440-1505 годы жизни;

великий князь Московский с 1462 года) финансовое управление государством стало приобретать правильность, но единого центрального учреждения по организации финансовой работы и контролю за ней в Российском государстве при Иване III не было». ^^ В 1512 году было образовано первое государственное экономическое учреждение - Казна или, по-другому, Казенный приказ, управлявший денежной казной. В Казенном приказе хранились золото, серебро, драгоценные камни, шелк, бархат, посуда и другие драгоценности. В штатном расписании Казенного приказа присутствовала должность казначея.

Согласно Указу Ивана IV от 01.09.1558г. казначей выполнял функции хранителя великокняжеской казны и архива, а также рассматривал гражданские споры посадских людей из разных городов.

Во времена царствования Алексея Михайловича Казенный приказ был заменен на Счетный приказ.

Характерной особенностью приказов в XVI-XVII вв. было то, что они наряду со своими основными задачами по управлению определенной сферой управляли и закрепленной за ними территорией государства. Приказы получали доходы с этих территорий, а также осуществляли административное, финансовое и судебное разбирательство.

Как отмечается в литературе^^, особенностями развития приказной системы управления в России в финансовой сфере были:

1) отсутствие в государстве единого централизованного финансового и казначейского органа;

'" См.: Синицин Н.А. Указ. соч. С. 15., Фисенко A.M. Указ. соч. С. 13., Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Указ.

соч. С. 15.

" Лебедев В.А. Указ. соч. С. 53.

'^ См. подробнее: Фисенко А.И. Указ. соч. С. 29., Синицин Н.А. Указ. соч. С. 17.

2) «размытость» финансовых и казначейских функций по нескольким приказам, каждый из которых выполнял функции как по сбору денежных средств, налогов и сборов в соответствии с решаемой им задачей;

3) конкуренция между приказами за право осуществления финансового контроля и управления финансовыми средствами.

То есть приказы в начале XVIII в, представляли собой пеструю и нестройную систему учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности, и до Петра I системной организации государственных финансов не существовало.

В XVIII веке на место приказной системы управления пришла более прогрессивная коллегиальная система управления. Согласно Указу Петра I от 12.12.1718г. «О Коллегиях»^^ в России было создано девять коллегий, три из которых занимались финансовыми вопросами - это: Камер-коллегия, Штатс контор-коллегия, Ревизион-коллегия. Коллегии подчинялись Сенату, который был высшим административно-исполнительным органом государства и осуществлял по указам царя управление всеми сферами государственной жизни.

Камер-коллегия или, по-другому, Коллегия казенных сборов, выполняла функции не только финансового (налогового) органа, но и экономического учреждения. Она играла главную роль в системе центральных финансовых органов России, занимаясь состоянием и ведением денежных доходов всего государства. Камер-коллегия ведала окладными и неокладными денежными доходами, кроме подведомственных Берг-, Мануфактур- и Коммерц коллегиям;

она занималась сбором прямых и косвенных налогов.

Территориальными органами Камер-коллегии были камериры (надзиратели сборов). Следует отметить, что камерир был «знатнейшим камерным чиновником в провинции;

он наблюдал за всеми сборами, за продовольствием войск, за государственными имуществами, за отдачей на откуп казенных статей и хозяйством общественных учреждений. Это "ПСЗ. 1.Т.5.№3255.

предшественник казенной палаты и вместе с рентмейстером первый по времени местный орган финансового управления».'"^ Деятельность Штатс-контор-коллегии, по-другому - Казенный дом, в наибольшей степени соответствовала функциям казначейского органа. Так, Штатс-контор-коллегия ведала организацией и контролем за расходованием всех государственных средств и должна была «...убыток, вред и опасность отвращать...»'^, составляла государственный штат и согласовывала его с Сенатом, выдавала распоряжения на выплату жалованья чиновникам всех государственных органов. Она выделяла ассигнования на различные нужды:

армию, флот, промышленные предприятия, принадлежаш1ие государству, то есть по сути, Штатс-контор-коллегия управляла государственными расходами. Штатс-контор-коллегия имела местные органы управления рентереи, являющимися уездными (земскими) казначействами, которые в 1720г. были переданы в подчинение воеводам. Реинтареями заведовали рентмейстеры.

Ревизион-коллегия была 5^реждена «...ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел...»'^ и занималась организацией проверок счетов всех государственных доходов и расходов, а также имела право наказывать коллежских чиновников за преступления по части сбора доходов и ведения счетов. То есть можно сделать вывод, что Ревизион-коллегия выполняла контрольные функции в финансовой сфере.

Одной из важнейших целей реформы государственного финансового управления в России в 20-е гг. XVIII в., которая и была достигнута, стало составление ежегодных табелей государственных доходов и расходов. Эту работу Петр I поручил выполнять совместно Камер-коллегии и Штатс контор-коллегии.

''' Министерство финансов 1802-1902 гг. Экспедиция заготовления государственных бумаг. СПб., 1902. С.

278.

'^ Полное собрание законов Российской империи с 1649 года, т. V, Ns 3303, с. 651.

'* Там же. Х» 3255, с. 601.

Можно констатировать, что создание в 1717-1719гг. финансовых коллегий явилось первым принципиальным признанием самостоятельности финансовых органов государства.

После смерти Петра I произошло свертывание его реформ, в том числе и в финансовой сфере, государственное управление вернулось к практике XVII в.

Следующей важной вехой на пути казначейства стало издание Екатериной II (1729-1796 годы жизни, императрица с 1762г.) акта от 07.11.1775г.

«Учреждение для управления губерний Российской империи», согласно которому в каждой губернии создавались Казенные палаты, а также была определена должность Уездного Казначея как основного финансового чиновника низшего звена. ^^ В обязанности Уездного казначея входил прием и хранение всех казенных доходов своего уезда;

при приеме денег от плательпциков он выдавал квитанции. Уездный казначей, по Указу Екатерины II, «не имеет власти сам собирать и распоряжаться казенными доходами, но он есть хранитель тех денег, кои в казну приносятся, и ведет порядочные приходные и расходные книги».*^ 24.03.1781г. Екатериной II был издан именной указ «Наставление для производства дел в Казенных палатах». ^^ В ведение Казенной палаты отошло все казенное имущество: денежная казна, гербовая бумага, печатные паспорта, наличные вино и соль казенных магазинов, таможни и заставы.

Казенная палата, как записано в Указе : «...не что иное есть, как соединенный департамент Камер- и Ревизион-коллегии, которому поручается в смотрение... ведомости о числе народа, ревизионные сказки, сведения о приходе и расходе, ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, казенные всякие права, казенные и публичные строения и их содержание...»

При Екатерине II заведование финансовой, в том числе казначейской, частью государства осуществлял Генерал-прокурор. Сосредоточение в руках '^ См. подробнее: Прокофьев СЕ. Указ. соч. С. 6.

" Там же. С. 45.

"ПСЗ.1. Т. 20.^214509.

Генерал-нрокурора общего надзора за государственными доходами и расходами дало возможность установить более правильную финансовую систему. Генерал-прокурор ежегодно представлял на утверждение императрицы табели о государственных доходах, расходах и остатках. В конце года он представлял ведомости по доходам, расходам, недоимкам и подробный доклад с обоснованием каждой суммы, то есть исполнение государственной росписи.

Таким образом, главными итогами развития государственных финансов и казначейских органов за период правления Екатерины II стали:

1) организация работы по составлению окладных книг, налоговых ведомостей, росписи государственных доходов и расходов и составление на этой основе ежегодных государственных бюджетов;

2) реорганизация центральных и местных финансовых органов, в результате чего произошла децентрализация функций Государственного управления финансами с передачей их значительного числа на местный уровень - губернским казенным палатам и уездным казначействам;

3) проведенная реформа организации управления государственными финансами имела и отрицательные последствия, так как функции упраздненных Камер-коллегии, Штатс-контор-коллегии и Ревизион-коллегии стали выполнять соответствующие экспедиции Сената, не обладавшие необходимыми правами, оперативными возможностями и финансовым инструментарием своевременно и профессионально решать поставленные перед ними задачи.

В годы царствования Павла I (1754-1801 годы жизни, император с 1796г.) одним из самых значимых изменений в организации управления центральными финансовыми органами стал вывод в 1796-1797гг. так называемых «казначейских» экспедиций Сената из ведения Генерал прокурора и подчинение их Государственному казначею. Первым Государственным казначеем был назначен граф Алексей Иванович Васильев.

См. подробнее: Иванова Н.Г., Маковник Т.Д. Указ. соч. С. 17-19.

В Именном Указе, данном А.И. Васильеву 4 декабря 1796г., перечисляются учреждения, вверяемые его управлению, и дается поручение заняться анализом исполнения бюджета государства, «Определив Вас Государственным Казначеем, - гласит это Указ, - соизволяем, чтобы Вы по тому имели в точном ведении Вашем как казначейство, так и экспедиции о доходах, расходах для свидетельства счетов и о доимках, причисляя к оным и особую экспедицию, для разбора и расчета внутренних долгов учрежденную.

При самом вступлении в важную должность, на Вас возлагаемую, приложите старание собрать сведения и Нам, как наискорее, доставить о штатных и чрезвычайных или временных расходов, дабы Мы, рассмотря оные и распорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять сею частию и отвратить всякий недостаток или затруднения.»^' Несомненной заслугой Навла I является учреждение должности Государственного казначея. Таким образом, управление финансовой сферой становится самостоятельным.

Следующий значимый этап в развитии казначейства в России приходится на годы правления Александра I (1777-1825 годы жизни, император с года). Манифестом императора Александра I от 08.09.1802г. «Об учреждении министерств» была установлена новая современная система органов исполнительной власти: Россия перешла от коллегиального управления к министерскому. В России были созданы 9 министерств, в их числе.

Министерство финансов и Государственное казначейство.

Немного позднее, в 1810 году произошла вторая министерская реформа, суть которой заключалась в том, что ряд учреждений, осуш;

ествляющих формальный контроль за приходами и расходами всех казенных и общественных сумм и капиталов были объединены в соответствии с ^' Министерство финансов 1802-1902 гг. экспедиция заготовления государственных бумаг. СПб., 1902. С.

314.

предложением М.М. Сперанского в Главное управление ревизии государственных счетов, которое являлось органом финансового контроля. В 1836г. Главное управление ревизии государственных счетов было переименовано и преобразовано в орган государственного финансового контроля - Государственный контроль.

В начале XIX в. на суп],ествовавшие в то время казначейства Александром I в Императорском манифесте «О мерах к уменьшению государственных долгов;

о прекраш;

ении выпуска в оборот новых сумм ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин» от 02.02.1810г. были возложены новые функции. В манифесте, в частности, говорилось: «Все статьи казенных доходов, в каком бы отдельном управлении они не состояли и из каких бы источников ни поступали, считать принадлежаш;

ими казначейству точно так же, как бы действительно в казначействе они находились. Никакая выдача, никакое сверхштатное назначение из них не должно быть произведено иначе, как с предварительным согласием министра финансов, и по тем же самым правилам, по коим чиниться имеют все расходы казначейства».'^^ В функции Министерства финансов России (далее - Минфин России) в начале XIX в. входило управление государственными доходами и имуш;

ествами, распределение средств на расходы, составление смет доходов и расходов. Но в то время Минфин России был не единственным центральным финансово-хозяйственным органом России. Многие финансовые дела велись Министерством внутренних дел, Государственным казначейством. Министерством коммерции и Государственным контролем.

Таким образом, в начале XIX в. руководство в финансовой сфере государства осуществлялось тремя органами:

1) источники доходов находились в ведении Минфина России;

2) движение денежных сумм (расходы) осуп];

ествлялись Государственным казначейством;

^^ Сперанский М.М. План финансов/ У истоков финансового права. М.: Статут (в серии «Золотые страницы российского финансового права»), 1998, Том 1.

^' Цит. по Акперов И.Г., Коноапева И.А., Головач СП. Указ. соч. С. 45.

3) контролем и проверкой счетов занимался Государственный контроль.

Но на этом реформирование органов управления финансами в России не прекратилось. 15 февраля 1821 года Резолюцией императора Александра I в составе Минфина России был учрежден департамент Государственного казначейства, который заменил собой Экспедицию о государственных доходах и Государственное казначейство."^'^ Таким образом, в 1821 году произошло формальное объединение Минфина России и Государственного казначейства в рамках единого Министерства финансов. Департамент Государственного казначейства просуществовал до 1 ноября 1918 года, когда был упразднен Декретом СНК и слит с Народным банком РСФСР.

Именно с 1821 года в Российской империи окончательно сложился и впоследствии был усовершенствован и отлажен четкий механизм деятельности казначейств от центрального до местных. По сути, такая организационная структура Минфина РФ и казначейства существует в настоящее время.

Весомый вклад в разработку теоретических вопросов совершенствования бюджетно-сметного и контрольно-ревизионного дела в России и их практическую реализацию внес Государственный контролер Российской империи Валериан Алексеевич Татаринов (1816-1871 годы жизни;

находился на посту Государственного контролера с 1863 года по 1871 год).

Разработанный В.А. Татариновым план преобразования финансовой системы сводился к двум важнейшим положениям^^:

- систематическое, подробное и однообразное для всех управлений составление финансовых смет и такое же исполнение их с безусловным и немедленным обращением всех сметных остатков в распоряжение государственного казначейства;


- введение единства кассы, то есть сосредоточение всех денежных средств государства исключительно в кассах Министерства финансов с правом ^* См. подробнее: Фисенко А.И. Указ. соч. С. 145-147.

^^ См. подробнее: Ялбулганов А.А. Государственный контролер В.А. Татаринов и реформа финансового контроля в России (1850-1860-ые гг.)/ Финансы, 2000г., № 1, с.69-70.

одного только этого Министерства заведовать сбором всех государственных доходов и обязанностью производства платежей.

Специальная комиссия по изучению и проработке проекта реформы государственных финансов и государственного контроля, обсудив подробно вопросы о рассмотрении и заключении смет, о введении принципа единства кассы и учреждении одной независимой ревизионной инстанции, направила императору Александру II в феврале 1859 года доклад, в котором отмечалось, что предложенные планы улучшения финансовой системы и государственного контроля «единогласно признаны не только полезными, но и крайне необходимыми». В 1862 году под руководством В.А. Татаринова были разработаны новые кассовые правила - «Правила составления, исполнения и заключения финансовых смет министерств и главных управлений». 1 января 1863 года В.А. Татаринов назначается на должность Государственного контролера, и уже на следующий год он в порядке эксперимента вводит правила единства кассы сначала в Петербурге, затем распространяет и еще на 12 губерний, а затем и на всю Россию.

В 1866 году создание широко разветвленной системы касс Государственного казначейства было завершено. Все кассы тогда делились на доходные и расходные. Введение принципа единства кассы привело к упрочению места казначейства в финансовой системе государства, которое в полном объеме стало вести бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.

Следует отметить, что в рассматриваемый период (60-е гг. XIX в.) было принято еще очень важное историческое решение в финансовой сфере:

Комитет финансов принял решение о публикации для всеобщего сведения государственной росписи доходов и расходов на 1862 год. То есть впервые государственный бюджет был опубликован, впервые был реализован принцип гласности в бюджетной сфере. Данный принцип в настоящее время Цит. по Ялбулганов А.А. Указ соч. С.69-70.

является одним из основополагающих принципов бюджетной системы и закреплен в ст.36 Бюджетного кодекса РФ.

К 1900г. насчитывалось 728 казначейств, которые состояли в ведомстве департамента Государственного казначейства и подчинялись соответствующим казенным палатам;

последние лишь осуществляли контроль за деятельностью казначейств.^^ В 1912-1913г. был подготовлен проект преобразования всех действующих казначейств в учреждения Госбанка с предоставлением им права совершать все банковские операции и сохранением в полном объеме их обязанностей по исполнению бюджетов. Но начавшаяся I мировая война не позволила осуществить данный проект. В связи с этим можно провести параллель с настоящим временем. Дело в том, что Федеральное казначейство при исполнении федерального бюджета по функциям все больше сближается с Центральным банком Российской Федерации, и обсуждается вопрос о получении Федеральным казначейством собственного банковского идентификационного номера.

Можно констатировать, что к концу XIX в. в России сложилась финансовая, в том числе бюджетная, система, а также система финансовых органов, включая органы казначейства, приближенная к той, которую мы имеем на сегодняшний день в Российской Федерации.

До 1917 года финансовый механизм формирования и распределения доходов государственного бюджета России и бюджетная классификация не претерпевали больше существенных изменений. К 1917 году сложилась следующая организационная структура Министерства финансов России:

1) первый, высший уровень управления 1.1. Министр финансов 1.2. Совет Министра финансов 1.3. две канцелярии (общая и особенная);

2) второй, высший средний уровень управления - департаменты ^' См. подробнее: Лемешко Е.Ю., Морозова Г.В. Казначейская система исполнения бюджетов в современных условиях. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2003. С. 11-12.

^' Российскому казначейству- 10 лет/ Бюджет, 2003г., № 1. С. 4.

2.1. Государственного казначейства, ведавшего движением казенных сумм, счетоводством, а также ведавшего составлением и иснолнением росписи доходов и расходов государства 2.2. Железнодорожных дел, которое ведало железнодорожными тарифами 2.3. Окладных сборов, которое ведало нодатями и земскими повинностями 2.4. Таможенных сборов;

3) третий, средний уровень управления - главные управления и управления, например, Главное управление неокладных сборов, то есть сборов по табаку, сахару и т.п.;

4) четвертый, низший средний уровень управления - экспедиции, банки, советы, например. Монетный двор. Государственный банк и дp.•^^ Соответственно в начале XX в. возросла и роль казначеев. В свет выходят новые законы и внутренние инструкции, более четко и детально регламентирующие деятельность органов казначейства. Так, предметами ведения казначеев в то время были следующие:

1) прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству доходов;

2) производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов;

3) продажа гербовой бумаги, гербовых марок, бланков, свидетельств и патентов;

4) выдача промысловых свидетельств и бесплатных промысловых билетов;

5) счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходам, а также по порученному для хранения и продажи казенному имуществу;

6) открытие текущих счетов, размен денег, уплата процентов по купонам, перевод ^° ^' См. подробнее: Фисенко А.И. Указ. соч. С. 244-245.

^"Министерство финансов. 1802-1902. СПб.: 1902. Часть 1.

События февраля-октября 1917 года стали для отлаженной системы Государственного казначейства поворотным рубежом. Новые политические реалии поставили по существу вопрос о том, быть или не быть Государственному казначейству в тех формах, с теми функциями и задачами, которое оно выполняло ранее. Новая политическая идеология и экономическая концепция диктатуры пролетариата поставила вопрос о ненужности казначейства как формы исполнения бюджета в стране с создаваемой централизованной, командной экономикой. Так начался, согласно нашей периодизации, второй этап в функционировании органов казначейства, - этап их ликвидации.

Ликвидация учреждений Государственного казначейства произошла не сразу. Потребовалось некоторое время сначала для изменения их функций, а затем и полного растворения в новых, созданных Советской властью финансовых органов. Одним из первых декретов, который заложил основу для свертывания деятельности казначейств стал Декрет СНК РСФСР от 11.12.1917г. «О прекращении выдачи из средств Государственного казначейства пенсий, превышающих 300 рублей ежемесячной выдачи одному лицу или семейству»^'.

14 декабря 1917 года был издан еще один важный документ, оказавший существенное влияние на последующую ликвидацию органов казначейства, Декрет ВЦРЖ «О национализации банков», в котором говорилось, что «въ интересахъ правильной организац{и народнаго хозяйства, въ интересахъ решительнаго искорен1я банковой cпeкyляцiи и всемернаго освобожден1я рабочихъ, крестьянъ и всего трудящагося населен1я отъ эксплоатац1и банковымъ капиталомъ, и въ целяхъ образован1я подлинно служащаго ^' Собрание узаконений РСФСР, 1917г., № 9, ст. 124. Декрет утратил силу в связи с изданием Декрета СНК РСФСР от 03.04,1923г. «Об утверждении перечней постановлений Всероссийского центрального исполнительного комитета, совета народных комиссаров. Совета рабочей и крестьянской обороны и Совета труда и обороны, изданных до введения в действие Кодекса законов о труде РСФСР (до 15.11.1922г.), сохраняющих силу, а также утративших ее при введении в действие Кодекса законов о труде РСФСР, изданного в 1922 году»/ Собрание узаконений РСФСР, 1923г., N° 34-35, ст. 376.

^^ Собрание узаконений РСФСР, 1917г., Х» 10, ст. 150.

интересамъ народа и беднейшихъ классовъ единаго народнаго банка PocciMcKoM Республики, Ц.И.К. постановляетъ:

1) Банковое дело объявляется государственной монопол1ей.

2) Все ныне существующ1е частные акц1онерные банки и банкирск1я конторы объединяются съ Государственнымъ Банкомъ, 3) Активы и нассивы ликвидируемыхъ предпр1ят1Й перенимаются Государственнымъ банкомъ.

4) Порядокъ сл1ян1я частныхъ банковъ съ Государственнымъ банкомъ определяется особъшъ декретомъ.

5) Временное yпpaвлeнie делами частныхъ банковъ передается совету Государственнаго банка.

6) Интересы мелкихъ вкладчиковъ будутъ целикомъ обезпечены.»

Значение данного Декрета ВЦИК в том, что впоследствии именно к Государственному Банку перейдут все функции упраздненного государственного казначейства.

В октябре создается новый финансовый орган Советской России Народный комиссариат финансов РСФСР (Наркомфин), который также сыграет определенную роль в ликвидации казначейских органов. На II Всероссийском Съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов был принят 27.10.1917г. Декрет «Об учреждении Совета Народных Комиссаров»^^, которым устанавливалось, что в состав СЬЖ входят:

«Нредседатель Совета Народных Комиссаров - Владимир Ульянов (Ленин).

Народные Комиссары: по внутренним делам - А.И. Рыков;

земледелия - В.П.

Милютин;

труда - А.Г. Шляпников;

по делам военным и морским - комитет, в составе: В.А. Авсеенко (Антонов), Н.В. Крыленко и Ф.М. Дыбенко;

по делам торговли и промышленности - В.Н. Ногин;

народного просвещения А.В. Луначарский;

финансов - И.И. Скворцов (Степанов);

по делам иностранным - Л.Д. Бронштейн (Троцкий);

юстиции - Г.И. Оппоков (Ломов);

^' Собрание узаконений РСФСР, 1917г., № 1, ст. 1.

по делам продовольствия - И.А. Теодорович;

почт и телеграфов - Н.П.

Авилов (Глебов);

по делам национальностей - И.В. Джугашвили (Сталин)».


Постановлением СНК от 26.04.1918г. «О порядке ликвидации эвакуируемых казенных палат и казначейств»^"^ объявлялось о ликвидации «казенных палат и казначейств, не подлежащих возвращению на прежние места». Их счета и долги были переданы в действующие финансовые учреждения Наркомфина РСФСР. К концу 1918г. с выходом Декрета СНК РСФСР от 01.11,1918г. «Об организации финансовых отделов губернских и уездных исполкомов»^^ этот процесс был полностью завершен. С декабря 1918 года департамент Государственного казначейства стал именоваться Центральной расходной казной, а учреждения Государственного казначейства в губерниях и уездах стали называться местными губернскими и казенными палатами, казначействами, а к 1927 году - банками.

12 октября 1921 года ВЦИК принимает постановление «Об учреждении Государственного банка РСФСР»^^, в котором говорится, что «в целях способствования развитию промышленности, сельского хозяйства и товарооборота, а также в целях концентрирования денежных оборотов и проведения других мер, направленных к установлению правильного денежного обращения. Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет постановляет учредить в составе Народного Комиссариата Финансов Государственный банк РСФСР.» После выхода Госбанка РСФСР из административного подчинения Наркомфину РСФСР начался переход России к банковской системе исполнения бюджета.

С 1925 года началась реформа кассового исполнения государственного бюджета. 22 августа 1928 г. ЦИК и СНК приняли постановление о кассовом исполнении государственного бюджета СССР учреждениями Государственного банка СССР и об упразднении казначейских частей при них и касс Наркомфина, что явилось окончательным шагом по ^* Собрание узаконений РСФСР, 1918г., № 37, ст. 487.

" Собрание узаконений РСФСР, 1918г., N« 86, ст. 901.

^* Собрание узаконений РСФСР, 1921г., № 72, ст. 594.

сосредоточению всех кассовых полномочий по исполнению государственного бюджета в Госбанке СССР.

Хотелось бы обратить внимание, что в течение 1925 года обсуждалось два варианта развития кассовой системы СССР, первый из которых в целом соответствовал порядку, существовавшему в дореволюционной России, когда роль казначейств выполняли бы кассовые учреждения Наркомфина, а кассовая и оборотная наличность хранилась бы в Государственном банке СССР. Вторым вариантом предусматривался переход на «банковскую систему кассового исполнения государственного бюджета с упразднением касс Наркомфина». В результате дискуссии был принят второй вариант.

Ответственность за исполнение государственного бюджета СССР как по доходам, так по расходам, была возложена на Министерство финансов то СССР, но при этом кассовое исполнение бюджетов осуществлялось соответствующими учреждениями Государственного банка CCCP^^.

Изменения в политической и экономической жизни государства, которые начались с середины 80-х гг. прошлого века, а именно - переход на рыночные формы хозяйствования, распад СССР, появление и развитие частной формы собственности и т.д., привели к изменению осуществления бюджетного процесса, так как была разрушена централизованная государственная банковская система и были образованы в большом количестве разрозненные коммерческие банки.

В 1990 году был принят Закона СССР «О предприятиях в СССР/°, который положил начало изменениям в области кассового исполнения государственного бюджета. В целях реализации положений данного Закона было издано письмо Госбанка СССР от 31.08.90г. № 320 «О внесении Вайнштейн Э. Развитие банковской системы кассового исполнения государственного бюджета. М.:

Госфиниздат, 1957. С. 22.

^* См., например, Положение о Министерстве финансов СССР, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 16 февраля 1971 г. № 105, Положение о Министерстве финансов РСФСР, утвержденное постановлением Совета министров РСФСР от 29 феврата 1972 г. № 128.

' ' См. статью 24 Закона РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной социалистической республика, автономных советских социалистических республик и местных советов народных депутатов РСФСР».

''° Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, 1990, № 25, ст. 460.

изменений в нормативные акты Госбанка СССР и их отмене)/', которым было разрешено открытие расчетных, текущих и бюджетных счетов предприятий и кооперативов в любом банке по месту их регистрации или в другом банке с согласия последнего.

Далее, Законом СССР от 11.12.90г. «О Государственном банке СССРИ^ было установлено, что «Госбанк СССР и центральные банки республик осуществляют кассовое исполнение союзного бюджета и бюджетов республик через свои учреждения и коммерческие банки». С этого времени практически любой распорядитель и получатель бюджетных средств мог открывать в любом коммерческом банке собственный расчетный счет для учета поступающих ему бюджетных средств.

В этот период Банк России, сосредоточив усилия на вопросах организации денежно-кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджетов всех уровней. Вследствие этого был ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки на местах не только устранились от контроля за использованием бюджетных средств, но и были заинтересованы в отсутствии такого контроля. Банки, получив доступ к бюджетным средствам (а это очень крупные суммы), пытались использовать их в своих целях - для извлечения прибыли, что в общем-то и оправдано, так как банк - это коммерческое учреждение, целью которого является извлечение прибыли. Банки, получив доступ к бюджетным средствам, вкладывали их в высокодоходные государственные ценные бумаги (Государственные казначейские обязательства - ГКО, прежде всего).

Естественно, что в такой ситуации ущемлялись интересы государства и граждан, в первую очередь, работников бюджетной сферы. Коммерческие банки не выполняли своевременно свою обязанность по финансированию расходов бюджетов, в том числе по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы. Такая ситуация, а также кризис неплатежей привели к "" СПС «Консультант Плюс».

"^ Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, 1990, № 52, ст. 1154.

проблемам по выплате заработной платы. В результате, начало 90-х. гг.

прошлого века характеризовалось высокой социальной напряженностью.

В этих условиях возникла необходимость внесения изменений в процесс исполнения бюджета.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. «О федеральном казначействе» было введено казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов РФ было образовано Федеральное казначейство. Положение о Федеральном казначействе было утверждено постановлением Правительства РФ от 28 августа 1993 года.'*'' Основной задачей органов Федерального казначейства было установлено исполнение федерального бюджета, а также осуществление предварительного, текущего и последующего контроля за его исполнением.

Однако, перевод бюджетных счетов из коммерческих банков на счета, открытые федеральным казначейством, осуществлялся крайне медленно, встречая сопротивление со стороны коммерческих банков. В 1997 году Президент РФ издал еще один указ - указ от 12.05.97г. «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета)/"*, в котором говорилось, что Правительство РФ должно принять меры по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета с ведением счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, как правило, в Центральном банке РФ и на основе конкурсного отбора в уполномоченных банках по обслуживанию этих счетов. Этим же указом Президент РФ поручил Правительству РФ совместно с Центральным банком ''^ Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, 1993 г., № 35, ст. 3320.

'*' Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, N° 20, ст. 2235.

РФ разработать и утвердить требования к банкам, обслуживающим счета по учету доходов федерального бюджета, включающие обеспечение полной гарантии сохранности этих средств, своевременного проведения операций по указанным счетам по поручению распорядителей этих средств, а также ведения этих счетов на платной основе за использование банками имеющихся на них временно свободных ресурсов, имея ввиду реализацию этих требований в установленном порядке при заключении договоров с банками. Привлечение банков к обслуживанию счетов по учету доходов и средств федерального бюджета должно производиться в обязательном порядке на открытых конкурсах, условия и порядок проведения их должен определяться Правительством РФ, Федеральные органы исполнительной власти должны осуществлять взаимодействие с банками, привлекаемыми к обслуживанию счетов по учету доходов и средств федерального бюджета, на основе договоров.

Во исполнение указа Президента РФ «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета» было принято постановление Правительства РФ от 28.08.97г. «О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета»'*^ где также подчеркивалось, что счета органов федерального казначейства открываются в учреждениях Центрального банка РФ, а при их отсутствии - в коммерческих банках, привлекаемых для обслуживания этих счетов на конкурсной основе.

Итак, банковская система исполнения бюджета просуществовала в России до 1993 года. А с 1993 года начался новый современный этап функционирования органов казначейства, связанный с переходом к казначейской системе исполнения бюджетов. Этот этап мы рассмотрим подробнее в следующих разделах диссертации.

• Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 20, ст. 2235. См. также: приказ Министерства " ^ финансов Российской Федерации от 27.08.98г. № 163 «Об организации работ по финансированию расходов Министерства обороны Российской Федерации через управления федерального казначейства» и график мероприятий по переходу на казначейское исполнение федерального бюджета, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.07.98г. № 970-р.

Мы бы присоединились к мнению, высказанному А.И. Фисенко"*^, что органы казначейства, созданные в дореволюционной России, смогли бы влиться в формирующуюся систему государственной экономики. Но этого не произошло. И причина здесь, на наш взгляд, заключается не столько в потенциальной неспособности существовавшей казначейской системы обеспечить выполнение задач, стоящих перед новой властью, сколько в невысокой степени разработанности к тому времени теории экономического и общественно-политического строительства социалистического государства, допустимом уровне рыночных отношений и роли государства в управлении экономикой.

Таким образом, обобщая все вышесказанное, можно прийти следующим образом провести периодизацию становления и развития казначейства в России.

История становления и развития казначейства в России состоит из трех этапов:

1 этап (начиная от Древней Руси до Октябрьской социалистической революции 1917 года) - казначейство в дореволюционной России;

2 этап (с 1917 г. по 1926г.) - процесс ликвидации органов казначейства;

3 этап (начиная с 08.12.93г. по настоящее время) - казначейство в современной России.

Самым продолжительным этапом, насыщенным важными событиями был первый этап. Его условно мы бы разбили на следующие три подэтапа:

Первый - с XV в. (с Ивана III) до нач. XVIII в. - в государстве существовала приказная система управления, которая характеризовалась в финансовой сфере тем, что финансовое управление стало приобретать правильность, но единого учреждения по организации финансовой работы в государстве и контролю за ней не было, приказы представляли собой нестройную систему учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности.

Фисенко А.И. Указ. соч. С. 260.

Второй - XVIII в. (с Петра I) - до нач. XIX в. - в государстве была установлена коллегиальная система управления, в том числе в финансовой сфере;

создание в 1717-1719гг. финансовых коллегий - Камер-коллегии, Штатс-контор-коллегии и Ревизион-коллегии - явилось первым принципиальным признанием самостоятельности финансовых органов государства;

при Екатерине II, в 1775г., наиболее значимым событием стало учреждение должности Уездного Казначея как основного финансового чиновника низшего звена;

несомненной заслугой Павла I было учреждение должности Государственного казначея (1796г.).

Основные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность казначейства: Указ Петра I от 12.12. 1718г. «О Коллегиях», Указ Екатерины II от 24.03.1781г. «Наставление для производства дел в Казенных палатах»;

Третий - XIX в. ( с Александра I) по октябрь 1917 года - государств перешло на министерскую систему управления, в том числе и в финансовой сфере, существующую и по сей день. В 1802 г. были образованы Министерство финансов, отвечающее за доходы государства.

Государственное казначейство, ведающее государственными расходами, а немного позднее, в 1836г., был образован Государственный контроль, который занимался поверкой счетов;

в 1866г. по инициативе В. А, Татаринова по всей России была создана система касс государственного казначейства;

введение принципа единства кассы привело к упрочению места казначейства в финансовой системе государства, которое в полном объеме стало вести бухгалтерское счетоводство по государственным доходам и расходам.

Основные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность казначейства: манифест Александра I от 08.09.1802г. «Об учреждении министерств»;

манифест Александра I от 02.02.1810г. «О мерах к уменьшению государственных долгов;

о прекращении выпуска в оборот новых сумм ассигнациями и о возвышении некоторых податей и пошлин»;

резолюция Александра I от 15.02.1821г. «Об учреждении в составе Министерства финансов России департамента Государственного казначейства».

Таким образом, именно с 1821 года в Российской империи окончательно сложился и впоследствии был усовершенствован и отлажен четкий механизм деятельности казначейств от центральных до местных По сути, такая организационная структура органов казначейства существует в настоящее время.

С 1917г. начался процесс ликвидации органов казначейства, сначала были изменены их функции, а позднее, 1928г., когда на Госбанк СССР и его отделения была возложена обязанность кассового исполнения государственного бюджета, то есть был осуществлен переход к банковской системе исполнения бюджета, органы казначейства были вовсе упразднены.

Положительный опыт функционирования органов казначейства в дореволюционной России следует использовать для совершенствования деятельности Федерального казначейства в современных условиях, в том числе в целях более эффективного правового регулирования его деятельности.

2. Специфика правового регулирования финансовой деятельности Федерального казначейства.

С особой актуальностью вопрос о деятельности Федерального казначейства встал в связи с проведением в Российской Федерации административной реформы, направленной на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. Цели реформы определены в указе Президента РФ от 23.07.03г. J T 824 «О мерах по проведению N»

административной реформы в 2003-2004 годах»'*'':

Собрание законодательства РФ, 2003, № 30, ст. 3046.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕКНЛП БИБЛИОТЕКА j - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Административная реформа была вызвана необходимостью борьбы с бюрократией, которая стала наиболее организованной социально политической группой в современной России, «государственнической силой»"^^. Т.И. Заславская отмечает, что верхнее звено бюрократии и руководство силовых структур - наиболее мощная политическая сила России.'*^ По данным международной исследовательской организации Transparency International за 2003 год, Россия поделила вместе с Мозамбиком 86-е место в Индексе восприятия коррупции.^^ При таком уровне коррупции бюрократия как социальная группа, которая взимает с общества так называемую «административную ренту»^' в качестве стабильного источника своего '" Заславская Т.И. Современное российское общество;

социальный механизм трансформации: Учебное пособие. М.: Дело, 2004. С. 362.

"'Там же. С. 366.

'" См. подробнее: Щекин Д.М. О балансе публичного, квазипубличного и частного интересов в практике Конституционного Суда Российской Федерации/ Налоговед, 2005, К° 7.

^' Понятие «административная рента» используется экономистами как показатель дополнительных (помимо налогов и сборов) изъятий чиновниками средств у бизнеса. См.: Белокрылова О.С., Бережной И.В., Вольчик В.В. Ограничения конкуренции как экономические мультигенерации/ Известия высших учебных заведений.

материального обеспечения, не может не быть влиятельной социальной силой.

На проблему бюрократизации государственной жизни и необходимости осуществлять административную реформу указывал Президент Российской Федерации В.В. Нутин в своем Послании Федеральному Собранию :

«...российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения.... Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти.

Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу.... Считаю, бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать. Надо провести радикальное сокращение функций госорганов.»

Так, начиная с 2003 года, в Российской Федерации проводится административная реформа, которая повлекла за собой принятие новых законов^^ изменения и дополнения в действующие законы, создание новой структуры органов исполнительной власти^"* и т.д. Об административной реформе, о ее ходе, в том числе в секторе государственной службы пишут ряд авторов^^. Н многими исследователями подчеркивается, что Северо-Кавказский регион. Общественные науки, 2003. N 2. С. 67 - 73 Термин «административная рента»

был использован Президентом РФ В.В. Путиным в его Послании к Федеральному Собранию в 2003 году.

^^ Российская газета от 17.05.03г.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.