авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«ИЗ ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Никоненко, Александр Викторович Финансово­правовое регулирование ...»

-- [ Страница 2 ] --

" Например, Федеральный закон от 27.05.03г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27.07.04г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

^* См. Указ Президента РФ от 09.03.04г. X» 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указ Президента РФ от 20.05.04г. Л» 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

^ См., например: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России)/ Государство и право. 2004. N 1. С. 24 - 36;

Бабелюк Е.Г. Реформа административная реформа происходит очень медленно и не настолько эффективно, как предполагалось в ее начале.

Трудно не согласиться со словами Ю.Н Старилова, что «...не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления;

не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служаш;

их. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества»^^.

Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 гг.^^ (далее Концепция) взаимосвязана с реформированием бюджетного процесса. Так, в соответствии с Концепцией мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, также должны быть скоординированы с реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах следующими мероприятиями:

формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов;

совершенствование методологии и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации;

разработка и внедрение методики расчета ресурсного обеспечения поставленных целей и задач;

создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах, то есть механизмов распределения средств соответствующего государственной службы в РФ: новый этап/ Российский юридический журнал. 2003. N 3. С. 35 - 40;

Бахрах Д.Н., Кулешов И.В. Государственная военная и правоохранительная службы РФ/ Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004.

С. 75 - 90;

Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М.: ИПКгосслужбы, 2003.

^^ Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы?/ Журнал российского тава, 2004, № 9.

^ Утв. распоряжением Правительства РФ от 25.10.05г }(« 1789-р/ Собрание законодательства РФ, 2005, № 46, ст. 4720.

бюджета для обеспечения деятельности органов исполнительной власти, предусматривающих процедуры выбора между 2 и более вариантами расходования конкретной суммы бюджетных средств для осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг;

внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти;

внедрение системы внутреннего аудита, эффективности расходов бюджета;

создание единой государственной информационной системы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти в целях достижения ключевых показателей социально-экономического развития, в том числе на основе развития, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в органах исполнительной власти современных информационных систем поддержки управления проектами и формирования ведомственной управленческой отчетности;

формирование системы стимулирования государственных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.

Все эти задачи должны быть реализованы, во-первых, в отнощении самих органов исполнительной власти, во-вторых, в отнощении подведомственных им организаций.

Административная реформа затронула органы казначейства самым непосредственным образом. До 2005 года Федеральное казначейство было структурным подразделением Министерства финансов РФ. Так, в соответствии с ранее действовавщим Положением о федеральном казначействе Российской Федерации (п.1) единая централизованная '* Утверждено Советом Министров - Правительством РФ от 27.08.93r. J b 864 «О федеральном казначействе V Российской Федерации»/ Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1993, № 35, ст. 3320. В ред.

постановлений Правительства РФ от 11.02.95 N 135, от 28.01.97 N 109.

система органов Федерального казначейства (казначейство) состояла из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов Федерального казначейства по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт - Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах;

Главное управление Федерального казначейства являлось структурным подразделением центрального аппарата Министерства финансов РФ и подчинялось Министру финансов РФ.

Теперь Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов РФ, функционируя на правах федеральной службы, В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.04г. J 2 314 «О системе и V структуре федеральных органов исполнительной власти»^^ была сформирована новая структура федеральных органов исполнительной власти, были образованы или преобразованы федеральные органы исполнительной власти, в том числе. Федеральное казначейство, которому был придан статус федеральной службы и переданы правоприменительные функции Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета.

В настоящее время действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена указом Президента РФ от 20.05.04г. Ш 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»^*^, согласно которому Федеральное казначейство (федеральная служба) подведомственна Министерству финансов РФ, наряду с еще четырьмя службами - Федеральной налоговой службой. Федеральной службой страхового надзора. Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

^' Собрание законодательства РФ, 2004, № 11, сь.945. В ред. указов Президента РФ от 23.12.05г. и 27.03.06г.

^ Собрание законодательства РФ, 1996, № 34, ст. 4081. В ред. указов Президента РФ от 28.07.2004 N 976, от 13.09.2004 N 1168, от 11.10.2004 N 1304, от 18.11.2004 N 1453, от 01.12.2004 N 1487, от 22.07.2005 N855, от 05.09.2005 N 1049, от 03.10.2005 N 1158.

Федеральной службой по финансовому мониторингу. Руководство Министерством финансов РФ осуществляет Правительство РФ.

Схема: «Федеральное казначейство в системе федеральных органов исполнительной власти».

ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ осуществляет руководство МИПИСТЕРСТВО ФИНАНСОВ РФ в его ведении находятся Федераль Федера Федераль Федеральна Федеральная ная ное я служба служба финансово- льная страхового налоговая бюджетного надзора служба по казначейство служба надзора финансово (федеральна му я служба) мониторин гу Здесь возникает вопрос: что изменилось после того, как Федеральное казначейство перестало быть структурным подразделением Министерства финансов РФ и было наделено статусом федеральной службы, находящейся в ведении Министерства финансов РФ? Следует отметить, что аналогичная ситуация сложилась и с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, которая по сути стала «преемницей» Контрольно-ревизионного управления (КРУ) Министерства финансов РФ в субъекте Российской Федерации - территориального контрольно-ревизионного органа Министерства финансов РФ^', что подтверждается и письмом Министерства финансов РФ от 15.04.04г. № 3-01-01/15-138^^ в тексте которого, в частности, говорится, что «...впредь до утверждения Порядка взаимодействия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства в отношении реализации материалов контрольных мероприятий, проведенных Федеральной службой финансово бюджетного надзора, применяется порядок, установленный приказом Министерства финансов РФ от 28 декабря 1998 г. N 265 «Об утверждении Порядка взаимодействия управлений Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок».

Что касается трех других федеральных служб, находящихся в ведении Министерства финансов РФ - Федеральной налоговой службы. Федеральной службы страхового надзора. Федеральной службы по финансовому мониторингу, то до указа Президента РФ от 09.03.04г. № 314, ознаменовавшего начало административной реформы, эти государственные органы функционировали на правах самостоятельных органов исполнительной власти Российской Федерации и назывались несколько по иному.

Если проследить всю историю развития налоговых органов в России, начиная с 90-х гг. прошлого века, то можно отметить, что налоговые органы *' Положение о Контрольно-ревизионном управлении Министерств финансов РФ в субъекте Российской федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 06.08.98г. № 8S8/ Собрание законодательства РФ, 1998, №33, ст. 4007.

*^ Документ опубликован не был. СПС «Консультант плюс».

«выросли» из недр Министерства финансов РФ, Указом Президента РФ от 31.12,91г. № 340 «О Государственной налоговой службе»^^ (далее Госналогслужба) налоговые органы были впервые выделены в самостоятельный федеральный орган исполнительной власти. Указом Президента РФ от 23.12.98г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам»^^ Госналогслужба была преобразована в министерство. А уже в 2004 году, в соответствии с указом Президента РФ от 09.03.04г. № 314, Министерство РФ по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу. Так что та ситуация, которая сложилась с Федеральной налоговой службой, а именно - ее нахождение в ведении Министерства финансов РФ, является вполне логичным и закономерным явлением.

Федеральная служба страхового надзора берет свои «истоки» от Государственного страхового надзора (далее - Госстрахнадзор), который был образован в 1992 году в качестве самостоятельного органа исполнительной власти Российской Федерации указом Президента РФ от 30.07.92г. J 2 808^^, V позднее, в 1994 году, Госстрахнадзор был переименован в Федеральную службу России по надзору за страховой деятельностью^^, а уже с 2004 года вместо названной службы стала функционировать Федеральная служба страхового надзора, находящаяся в ведении Министерства финансов РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу была образована на месте Комитета РФ по финансовому мониторингу, который в 2002 году был образован как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, но подотчетный Министерству финансов РФ.^^ Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что структура федеральных органов исполнительной власти, в том числе финансовых органов, с " Российская газета от 13.01.92г.

^ Собрание законодательства РФ, 1998, № 52, ст. 6393.

" Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1992, Ш 5, ст. 241.

^ Постановление Правительства РФ от 24.10.94г. N» 1196/ Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1993, №17, ст. 1464.

*' Постановление Правительства РФ от 02.04,02г. № 211 «Об утверждении Положения о Комитете РФ по финансовому мониторингу»/ Собрание законодательства РФ, 2002, № 14, ст. 1311.

года существенно изменилась, что в ведении Министерства финансов РФ на равных условиях находятся пять федеральных служб, которые до административной реформы имели различный правовой статус: одни были структурными подразделениями Министерства финансов РФ, а другие самостоятельными органами исполнительной власти.

Таким образом, выделение Федерального казначейства в федеральную службу является признанием важности этого органа и выполняемых им функций, которые имеют ничуть не меньшее значение, чем функции, выполняемые Федеральной налоговой службой или Федеральной службой по финансовому мониторингу.

Для ответа на поставленный выше вопрос - что же изменилось в связи с приданием Федеральному казначейству статуса федеральной службы следует проанализировать понятие министерства, федеральной службы, основы их правового статуса и принципы взаимодействия на основе действующей нормативной правовой базы.

Указом Президента РФ от 09.03.04г. J T 314 «О системе и структуре Se федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство, согласно названному Указу, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр). Па основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, Особо хотелось бы подчеркнуть функции федеральных министерств, выполняемых ими в связи с осуществлением координации и контроля деятельности находящихся в их ведении федеральных служб, В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:

- утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб, а также отчет об их исполнении;

- вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы проект положения о федеральной службе, предложения о предельной штатной численности федеральной службы и фонде оплаты труда ее работников;

- вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб;

- вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;

- во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и контролирует их исполнение;

- имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, заместителей руководителей федеральных служб, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

- назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы руководителей территориальных органов федеральной службы, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ,^^ Понятие федеральной службы дается в указе Президента РФ от 09.03.04г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

^* Аналогичные функции федерального министра распространяются и на федеральные агентства, но в целях настоящего исследования нас больше интересует правовой статус федеральных служб, поэтому именно на правовом регулировании деятельности федеральных служб, а не агентств, мы акцентируем внимание.

Итак, главным в деятельности федеральной службы является осуществление функций по контролю и надзору в определенной сфере деятельности. Под функциями по контролю и надзору понимаются:

- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.^^ Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

Таким образом, формулировка «федеральная служба находится в ведении министерства» не подразумевает прямого подчинения министерству и прямого руководства со стороны министерства. Подтверждением самостоятельности и автономности федеральных служб от министерств является и то, что федеральные службы, в том числе Федеральное казначейство, являются главными распорядителями средств федерального бюджета, а также осуществляют функции администраторов поступлений в *' См. Указ Президента РФ от 09.03.04г. Кй 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

федеральный бюджет^*^, то есть обладают финансовой независимостью. Так, согласно П.5Л7. Положения о Федеральном казначействе оно осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Федерального казначейства и реализацию возложенных на него функций.

Получается, что обладая определенной финансовой независимостью и функциональной независимостью, поскольку функции, возложенные на каждую федеральную службу четко определены в соответствующих положениях, федеральные службы, главным образом, находятся в организационной зависимости от федеральных министерств и федеральных министров, которые, как мы уже отмечали выше, принимают непосредственное участие в утверждении руководства федеральных служб.

Можно выделить и другие способы влияния со стороны федеральных министерств на федеральные службы, например, только министерства наделены правом осуществлять нормативное регулирование в соответствующей сфере, а федеральные службы имеют право принимать только индивидуальные правовые акты. Кроме того, федеральный министр дает поручения федеральным службам и контролирует исполнение таких поручений.

По-нашему мнению, правовой механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении, необходимо и дальше совершенствовать. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? Па сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере.

™ См, подробнее об администраторах поступлений в федеральный бюджет: Тютина Ю.В. Министерство юстиции Российской Федерации и федеральные службы, находящиеся в его ведении, - администраторы постуолений в федеральный бюджет/ Юстиция, 2006 г., № 1.

Итак, с 1 января 2005 года вступило в действие новое Положение, определяющее правовой статус Федерального казначейства.

Федеральное казначейство - Казначейство России - является федеральным органом исполнительной власти, а именно - федеральной службой, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по:

1) обеспечению исполнения федерального бюджета;

2) кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

В п. 5 названного Положения перечисляются двадцать четыре полномочия Федерального казначейства, причем перечень полномочий остается открытым. Следует отметить, что в рассматриваемом Положении путаются понятия «полномочия» и «функции»: п.5 Положения начинается словами «Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности», а в п.п. 5.25. говорится уже о функциях «... осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ».

Здесь возникает чисто теоретический вопрос о соотношении понятий «полномочия» и «функции». Позволим себе коротко остановиться на этой проблеме.

Действующее законодательство и подзаконные нормативные правовые акты не содержат определения понятий «полномочия» и «функции», хотя можно привести немало нормативных правовых актов, где речь идет о функциях или полномочиях того или иного органа власти, где перечисляются функции и (или) полномочия.

Определение термина «полномочия органа государственной власти»

содержалось в ранее действующем, а ныне утратившим силу, Федеральном законе от 24,06,99г. J » 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения V предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»^', Так под полномочиями органа государственной власти понимались права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Следует отметить, что такое определение полномочий в целом соответствует выработанному в правовой науке понятию полномочий. Если коротко, то полномочия - это совокупность прав и обязанностей субъекта права, В философии под функциями понимается «внешнее проявление свойства какого-либо объекта в данной системе отношений», В правовой науке - это направления деятельности, В теории государства подробно исследована проблема функций государства. Этот вопрос представляет интерес в рамках заявленной темы работы, поскольку государство осуществляет свои функции через соответствующие государственные органы, а Федеральное казначейство является одним из органов государственной власти.

^' Собрание законодательства РФ, 1999, № 26, ст. 3176. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.07.03 г. J b 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих V принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»/ Собрание законодательства РФ, 2003, № 27 (часть 2), ст. 2709.

Следует иметь в виду, что термин «полномочия» имеет действующую законодательную дефиницию применительно к международным договорам. Так, согласно п. «д» ст.2 Федерального закона от 15.07.95г. Х»

101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ, 1995, Яз 29, ст. 2757) «полномочия» означают документ, который исходит от компетентного органа Российской Федерации и посредством которого одно лицо или несколько лиц назначаются представлять Российскую Федерацию в целях: ведения переговоров;

принятия текста договора или установления его аутентичности;

выражения согласия Российской Федерации на обязательность для нее договора;

совершения любого другого акта, относящегося к договору. Но в такой интерпретации, применительно к сфере международного права, определение полномочия нас не интересуют.

'^ Философский словарь. М., 1991. С. 504.

Так, по мнению С.А. Комарова, функции государства - это основные (главные) направления (стороны) деятельности государства по реализации стоящих перед ним задач для достижения определенных целей.^"' В,В. Лазарев и B.C. Афанасьев отмечают, что функции государства обусловлены его задачами;

функции государства - это основные направления его деятельности, определенная работа, круг его деятельности, осуществляемой по установленной в законе или договоре обязанности.^"^ Функции государства как основные направления его деятельности, через которые выявляется сущность государства, рассматриваются Ю.А.

Дмитриевым и А.В. Мицкевичем.^^ Таким образом, даже такой краткий анализ определений функций государства, даваемый специалистами в теории государства и права, позволяет сделать выводы, что функции - это направления деятельности, что функции напрямую зависят от поставленных задач и выражают сущность явления, в данном случае - государства. Представляется, что сделанные выводы можно распространить в полной мере на Федеральное казначейство как федеральный орган исполнительной власти государства.

По нашему мнению, в п.5 действующего Положения о Федеральном казначействе перечисляются именно направления его деятельности, то есть функции, а не полномочия (как совокупность прав и обязанностей Федерального казначейства). Поэтому более корректной с точки зрения юридической техники является формулировка пп.5.25 названного Положения, где говорится об «иных функциях, выполняемых Федеральным казначейством», нежели термин «полномочия», употребляемый в абз. 1 п. Положения. О правах Федерального казначейства, как необъемлемой части полномочий, говорится в другом пункте Положения - в п.6.

'^ Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2001. С. 72.

''' Общая теория государства и права: Учебник/ Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. С. 37.

'^ Общая теория права: Учебник для юридических вузов/ Под общ. Ред. А.С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. С. 57.

В определении Федерального казначейства (п.1 Положения о Федеральном казначействе) называются три функции, выполнение которых возложено на Казначейство России, а в п.5. Положения перечень функций включает 24 пункта и остается открытым.

Анализируя содержание функций, возложенных на Федеральное казначейство, мы бы их условно разделили на основные и неосновные.

Основные - это те три функции, которые называются в самом определении Федерального казначейства. Это функции, ради которых вообще создано Казначейство России, которые составляют его сущность. Остальные функции, перечисленные в п.5 Положения о Федеральном казначействе, являются неосновными, вспомогательными, причем среди не основных функций, выполняемых Казначейством России также можно провести градацию. Дело в том, что некоторые из неосновных, вспомогательных функций являются как бы продолжением, конкретизацией основных функций, это, так называемые, неосновные-специфические функции. Другие неосновные функции не отражают специфику деятельности Федерального казначейства;

они присущи всем (или большинству) государственных органов, то есть носят общий характер, - это, так называемые неосновные обычные функции, например, функции, связанные с охраной государственной тайны или с международным сотрудничеством.

Проведенную систематизацию функций Федерального казначейства, закрепленных в п.5 Положения о Федеральном казначействе, мы представили для наглядности в виде таблицы.

Таблица: «Система функций, возложенных на Федеральное казначейство»

Пеосновные функции Основные функции Специфические Обычные 1. доводит до главных распорядителей, 1. обобщает практику применения распорядителей и получателей средств законодательства РФ в обеспечение федерального бюджета показатели сводной установленной сфере деятельности исполнения бюджетной росписи, лимиты бюджетных и вносит в Министерство финансов федерального обязательств и объемы финансирования;

РФ предложения по его бюджета совершенствованию;

2. ведет учет операций по кассовому 2. осуществляет функции главного исполнению федерального бюджета;

распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание 3. открывает в Центральном банке РФ и Федерального казначейства и кредитных организациях счета по учету реализацию возложенных на него средств федерального бюджета и иных средств функций;

в соответствии с законодательством РФ, устанавливает режимы счетов федерального 3. обеспечивает в пределах своей бюджета;

компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

4. открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей 4.обеспечивает своевременное и средств федерального бюджета;

полное рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в 5. ведет сводный реестр главных установленный законодательством распорядителей, распорядителей и получателей РФ срок;

средств федерального бюджета;

5. обеспечивает мобилизационную 6. ведет учет показателей сводной бюджетной подготовку Федерального казначейства;

росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;

6. организует профессиональную подготовку работников Федерального казначейства, их 7. осуществляет управление операциями на переподготовку, повышение едином счете федерального бюджета.

квалификации и стажировку;

7. осуществляет в соответствии с законодательством РФ работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в ходе деятельности Федерального казначейства;

8. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

9. проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности.

2. кассовое 1. осуществляет распределение доходов от обслуживание уплаты федеральных налогов и сборов между исполнения бюджетами бюджетной системы РФ в бюджетов соответствии с законодательством РФ;

бюджетной системы 2. осуществляет в установленном порядке Российской кассовое обслуживание исполнения бюджетов Федерации бюджетной системы Российской Федерации;

3. обеспечивает проведение кассовых выплат из бюджетов бюджетной системы РФ от имени и по поручению соответствующих органов, осуществляющих сбор доходов бюджетов, или получателей средств указанных бюджетов, лицевые счета которых в установленном порядке открыты в Федеральном казначействе.

З.предваритель 1. составляет и представляет в Министерство ный и текущий финансов РФ оперативную информацию и контроль за отчетность об исполнении федерального ведением операций бюджета, отчетность об исполнении со средствами консолидированного бюджета РФ;

федерального бюджета главными 2. получает в установленном порядке от распорядителями, главных распорядителей средств федерального распорядителями и бюджета, органов исполнительной власти получателями субъектов РФ, государственных внебюджетных средств фондов и органов местного самоуправления федерального материалы, необходимые для составления бюджета отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета РФ;

3. осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета;

4. осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

5. осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.

Нетрудно заметить, что наблюдается пересечение функций основных и неосновных-специфических, так как одна и та же неосновная-специфическая функция осуществляется Федеральным казначейством при выполнения одновременно двух основных функций. Например, что касается такой основной функции, как кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и трех конкретизирующих ее неосновных-специфических функций, то можно заметить, что эти неосновные-специфические функции в полной мере распространяются и на деятельность Федерального казначейства со средствами федерального бюджета, то есть тесно переплетаются с первой основной функцией обеспечение исполнения федерального бюджета.

Ноэтому представляется, что первая и вторая функции, отнесенные нами к основным, по сути, есть одно и то же, и для их реализации используются одни и те же приемы, методы, операции. Таким образом, можно разделить все функции, выполняемые Федеральным казначейством не на три, а на два вида: первый вид - это функции, связанные с кассовым исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, главным образом федерального бюджета, и второй вид - это контрольные функции.

Контрольные функции Федерального казначейства распространяются не только на федеральный бюджет, но и на другие бюджеты, несмотря на то, что в определении Федерального казначейства (п.1 Положения о Федеральном казначействе) говорится только о предварительном и текущем контроле за ведением операций со средствами именно федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. В то же время, если проанализировать другие контрольные функции, возложенные на Федеральное казначейство, например в части составления и представления в Министерство финансов РФ отчетности об исполнении консолидированного бюджета РФ^^, а также в части получения в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении консолидированного бюджета РФ, то нетрудно заметить, что сфера контрольных полномочий Казначейства России распространяется не только на федеральный бюджет, но и на региональные и местные бюджеты.

В отличие от ранее действующего Положения о Федеральном казначействе, в соответствии с которым на органы Федерального казначейства был возложен предварительный, текущий и последующий контроль^, по действующему Положению - только предварительный и текущий. Данное правило соответствует правовым нормам, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Следует согласиться с Д.Л. Комягиным^^, что существом предварительного и текущего контроля является предотвращение самого факта нецелевого использования средств бюджета еще на стадии выделения бюджетных средств и совершения расходов бюджета;

что предметом '* Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (ст. 16 Бюджетного кодекса РФ).

' ' В соответствии с п.12 Положения о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 27.08.93г. ]» 864 органы Федерального казначейства наделялись правом проведения последующего финансового контроля за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов. Так, например, органы казначейства имели право производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово - кредитных учреждениях любых форм собственности, включая совместные предприятия, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств республиканского бюджета Российской Федерации, а также получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках;

приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций (включая банки и иные финансово - кредитные учреждения), использующих средства республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетные (федеральные) средства, в случаях непредставления (или отказа предъявить) органам казначейства и их должностным лицам бухгалтерских и финансовых документов, связанных с использованием указанных средств;

изымать у предприятий, учреждений и организаций документы, свидетельствующие о нарущениях порядка исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, государственных (федеральных) внебюджетных фондов и совершения операций с внебюджетными (федеральными) средствами. Основанием для изъятия соответствующих документов является письменное постановление должностного лица органа казначейства и т.д.

'* Комягин Д.Л. Указ. соч.

предварительного контроля является предотвращение направления и использования средств бюджета на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Содержание текущего контроля заключается в проверке необходимых расчетно-денежных документов и документов, подтверждающих факт выполнения работ (услуг) или поставки товаров. При этом, уточняется наличие достаточного остатка выделенных бюджетополучателю на данные цели в соответствии с бюджетом (бюджетной росписью) средств. После списания денежных средств с банковского счета возможна реализация только последующего кoнтpoля.^^ Так, в соответствии со ст.267 Бюджетного кодекса РФ, Федеральное казначейство осуществляет контроль за:

непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;

непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными им лимитами бюджетных обязательств;

соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;

наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих возникновение у него денежных обязательств.

" Об этом подробнее см.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. М.:Экар, 2002.

С.693-695.

Осуществление последуюш;

его финансового контроля за использование средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в настояш,ее время является функцией Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (ст. 268 Бюджетного кодекса РФ).

Что касается корреспонденции норм Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП) с функциями, закрепленными за Федеральным казначейством по осуш;

ествлению финансового контроля, то здесь также противоречия не наблюдается, поскольку в ст.23.7 КоАП «Органы, ответственные за исполнение федерального бюджета» содержится достаточно широкая формулировка в отношении таких органов и никакой конкретный орган не называется. Так, согласно ст.23.7 КоАП органы, ответственные за исполнение федерального бюджета, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 ЯП 15.16 КоАП ;

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени этих органов вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, его заместители;

2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, их заместители;

3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, ответственного за исполнение федерального бюджета, их заместители.

В настоящее время таким органом исполнительной власти является, как мы уже писали. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора.^' *° Ст. 15.14 КоАП «Нецелевое использование бюджетных средств»;

ст. 15.15 КоАП «Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе»;

ст. 15.16 КоАП «Нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами».

' В связи с большим количеством обрашений по вопросу о полномочиях территориальных органов Росфиннадзора (Федеральной службы финансово-бюджетного надзора) в сфере осуществления производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора было издано письмо с разъяснениями от 23 ноября 2004 г. N 43-01-09-25/1644 (текст письма официально опубликован не бьи, см. СПС «Консультант плюс»). В указанном письме разъясняется, что В Поскольку большая часть функций и все основные функции Федерального казначейства напрямую связаны с государственными и муниципальными финансами, в частности, со средствами федерального, региональных и местных бюджетов, то можно говорить о том, что Федеральное казначейство осуществляет финансовую деятельность. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований является предметом финансового права, поэтому, главным образом, деятельность Федерального казначейства регулируется нормами финансового права.

Как отмечается Ю.А. Крохиной, категория «финансовая деятельность» сравнительно новое понятие, которое получило разработку и было подробно проанализировано советскими учеными в середине прошлого века - М.А.

Гурвичем в учебном пособии «Советское финансовое право» (М., 1952г,) и Е.А. Ровинским в работе «Основные вопросы теории советского финансового права» (М.,1960г.).^^ В научной литературе справедливо отмечается^'^, что на сегодняшний день конечной целью финансовой деятельности Российского государства является покрытие затрат на социально заказанные программы. Можно утверждать, что такая переориентация целей государства на службу обш,еству, его гражданам, является общемировой тенденцией. Это может быть связано, в частности, с таким развитием функций государства, когда приоритет приобретают вопросы социальной политики и решение глобальных соответствии с пунктом 13 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции Министерства финансов Российской Федерации по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере были переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Пунктом 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от июля 2004 г. N 1024-р Федеральной службе финансово-бюджетного надзора подчинены контрольно ревизионные органы Минфина России, которые в соответствии с Приказом Минфина России от 3 декабря 2002 г. N 121н были уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 КоАП РФ;

учитывая изложенное, в соответствии со статьями 23.7 и 22. КоАП РФ временно исполняющие обязанности руководителей территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора вправе рассматривать дела, предусмотренные статьей 15.14 КоАП РФ.

^^ Крохина Ю.А. Финансовое право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 18.

*^ В современной научной литературе по вопросам финансового права наиболее подробно и последовательно категория «финансовая деятельность» рассматривается О.Н. Горбуновой в монографии «Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России». М.: 0 0 0 «Профобразование», 2003.

*'* Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М: Норма-Инфра М, 2001.

ОС проблем. Можно заметить, что цели финансовой деятельности государства не могут быть определены однозначно, являясь лишь результатом баланса существующих в конкретном обществе интересов, однако для анализа эффективности правоотношений важен именно итог борьбы интересов. То есть, «финансовая деятельность государства... призвана покрыть публичные затраты, т.е. такие, которые должны обеспечить реализацию коллективных интересов».^^ Финансовая деятельность государства характеризуется больщинством исследователей как властно-организационная, властно-распорядительная деятельность. То есть основным методом регулирования бюджетных правоотношений является императивный метод - метод властных предписаний, характеризующийся неравенством сторон. Также следует учитывать, что обязательность властных предписаний, в том числе и при исполнении бюджета, подкрепляется мерами государственного принуждения.

Положение, согласно которому предметом финансового права является финансовая деятельность государства и муниципальных образований, является в настоящее время в науке финансового права устоявшимся и признаваемым подавляющим большинством ученых.^^ В то же время отдельные неосновные-неспецифические функции не связаны с финансовой деятельностью государства, например, это функции, связанные с обобщением практики применения законодательства РФ в установленной сфере деятельности и внесения в Министерство финансов РФ предложения по его совершенствованию;

с обеспечением в пределах своей ^^ Козырин А.Н. Указ. соч. С. 5.

** Карасева М.В. Там же. С. 12.

'^ Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М: Юридическая литература, 1971. С.47.

** См., например: Крохина Ю.А. Указ. соч. С. 44;

Финансовое право Российской Федерации: Учебник/ Отв.

Ред. М.В. Карасева. М.: Юристь, 2002. С. 23;

Финансовое право: Учебник/ Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П.

Толстопятенко. М.: 0 0 0 «ТК Велби», 2003. С, 22;

Финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Н.И. Химичева.

М.: Юристь, 2002. С. 32;

Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. М.: «Полиграф ОПТ», 2002. С. 8, 36;

Карасева М.В.

Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристь, 2000. С. 14, 28;

Финансовое право: Учебник/ Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 2000. С. 33;

Советское финансовое право: Учебник/ Отв. ред. Воронова Л.К. и Химичева Н.И. М.: Юридическая литература, 1987. С. 49.

компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну;

с обеспечением своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством РФ срок;

с обеспечением мобилизационной подготовки Федерального казначейства и др.

Названные функции не имеют финансовой специфики, они выполняются Федеральным казначейством не как финансовым органом, назначение которого - осуществление финансовой деятельности, а как органом управления. Деятельность в сфере управления - это предмет регулирования административного права. Поэтому можно сказать, деятельность Федерального казначейства может регулироваться и регулируется не только нормами финансового права, но и так называемыми нормами вспомогательного характера - нормами административного права.

Согласно действующему Положению о Федеральном казначействе, оно проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Федерального казначейства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности. Здесь мы также наблюдаем другой характер правоотношений, не финансово-правовой. Дело в том, что отношения, связанные с заключением государственных контрактов являются предметом регулирования не только финансового, но и гражданского права. Отношения по государственному контракту регулируются ст.ст.71-73 Бюджетного кодекса РФ и параграфом 4 Главы 30 Гражданского кодекса РФ «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд». Это сложные правоотношения, которые нельзя идентифицировать или только как финансово-правовые или только как гражданско-правовые. Как точно пишет Д.Л. Koмягин^'^, данные правоотношения являются пограничными, ибо с *' гражданский кодекс РФ. Часть 2 от 26.01.96г. № 14-ФЗ/ Собрание законодательства РФ, 1996, № 5, ст.


410.

'" Комягин. Д.Л. Указ. соч.

момента списания средств со счетов бюджета заканчивается исполнение бюджета. Субъекты, стоящие по «ту сторону», то есть коммерческие организации, использующие денежные средства, списанные со счетов бюджета, уже не являются субъектами правоотношений по исполнению бюджета, находясь в отграничиваемом от государственного «рыночном секторе».^^ В научной литературе отмечена общая тенденция, которая выражается в том, что метод властных предписаний становится все более лояльным и в него встраиваются все чаще гражданско-правовые вкрапления^^. Эта тенденция не обошла и сферу правоотношений, связанных с исполнением бюджета. В данных правоотношениях набирают вес элементы диспозитивного регулирования^^ которые связаны, в частности, с возникновением правоотношения только при наличии воли субъекта.

Например, как отмечает Д.Л. Комягин^"*, расходование средств федерального бюджета получателями бюджетных средств может осуществляться при наличии двух групп условий - во-первых, доведение соответствующих лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования на лицевой счет бюджетополучателя, открытый в органе Федерального казначейства, что означает право бюджетополучателя на расходование средств бюджета, и во-вторых возникновение у данного бюджетополучателя соответствующего денежного обязательства. При этом возникновение денежного обязательства получателя средств федерального бюджета определяется исключительно его волей к заключению гражданско правовой сделки на поставку товаров, работ и услуг. В противном случае, то есть при отсутствии основания для перечисления средств федерального ' ' о смежных правоотношениях, которые возникают между бюджетом и коммерческими организациями, см.

подробнее: Другова Ю.В. Использование бюджетных средств коммерческими организациями: правовой аспект/ Законодательство и экономика, 2003, №.1.

'^ Карасева М.В. Указ. соч. С. 62.

'^ Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М.: ГУ-ВШЭ. С.13.

^* Комягин. Д.Л. Указ. соч.

бюджета, расходы бюджета не могут быть совершены, что означает остановку движения правоотношений по исполнению бюджета.

Можно констатировать тот факт, что деятельность Федерального казначейства регулируется не только финансовом правом, но и нормами гражданского и административного права, хотя в незначительных объемах.

Подводя итоги сказанному в настоянием параграфе, следует отметить следуюш;

ее.

Изменение правового статуса федерального казначейства связано с проводимой в России административной реформой, и это одно из звеньев в цепи проводимых административных реформ. Важно, что общей Федеральное казначейство обрело большую самостоятельность и независимость от Министерства финансов РФ в осуществлении возложенных на него функций. Выделение Федерального казначейства в федеральную службу является признанием важности этого органа и выполняемых им функций.

Подлежит дальнейшему совершенствованию правовой механизм взаимодействия между министерством и федеральными службами, находящимися в его ведении. Необходимо четко определить, что означает термин «находятся в ведении», по каким параметрам, критериям это определять - по организационным, функциональным, финансовым? Па сегодняшний день эти вопросы не имеют четкого нормативного закрепления и регулирования, что является существенным недостатком действующих нормативных правовых актов в данной сфере.

По нашему мнению, в п.5 действующего Положения о Федеральном казначействе перечисляются именно направления его деятельности, то есть функции, а не полномочия (как совокупность нрав и обязанностей Федерального казначейства). Поэтому более корректной с точки зрения юридической техники является формулировка пп.5.25 названного Положения, где говорится об «иных функциях, выполняемых Федеральным казначейством», нежели термин «полномочия», употребляемый в абз. 1 п. Положения. О правах Федерального казначейства, как необъемлемой части полномочий, говорится в другом пункте Положения - в п.6.

Анализируя содержание функций, возложенных на Федеральное казначейство в настоящее время, мы провели их классификацию и ситематизацию. Так все функции федерального казначейства мы условно разделили на основные и неосновные, В свою очередь среди неосновных мы выделили неосновные-спцифические функции и неосновные-обычные функции.

Анализируя содержание контрольных функций Федерального казначейства мы пришли к выводу, что сфера контрольных полномочий Казначейства России распространяется не только на федеральный бюджет, но и на региональные и местные бюджеты.

В отличие от ранее действующего Положения о Федеральном казначействе, в соответствии с которым на органы Федерального казначейства был возложен предварительный, текущий и последующий контроль, по действующему Положению - только предварительный и текущий. Данное правило соответствует правовым нормам, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Федеральное казначейство осуществляет финансовую деятельность, поскольку большая часть функций (в том числе все основные функции) Федерального казначейства напрямую связаны с государственными и муниципальными финансами, в частности, со средствами федерального, региональных и местных бюджетов. А так как финансовая деятельность государства и муниципальных образований является предметом финансового права, поэтому, финансовая деятельность Федерального казначейства регулируется нормами финансового права.

В то же время нами обоснован тезис о том, что деятельность Федерального казначейства может регулироваться и регулируется не только нормами финансового права, но и так называемыми нормами вспомогательного характера - нормами административного права и нормами гражданского права.

3. Правовые основы деятельности органов казначейства в зарубежных государствах.

Актуальным является вопрос об использовании зарубежного опыта.

При анализе бюджетной системы той или иной страны, в рамках которой функционируют органы, исполняющие бюджет или осуществляющие кассовое исполнение бюджета - казначейские органы, следует обращать особое внимание, во-первых, на тип государственного устройства федеративное это государство или унитарное, во-вторых, на особенности правовой системы зарубежного государства - в государствах с континентальной системой права бюджет принимается в форме единого законодательного акта (ФРГ, Франция), а в англосаксонских странах по доходам и расходам бюджета разрабатываются отдельные законодательные акты (США, Великобритания). Эти два основных момента оказывают существенное влияние на правовой статус органов казначейства в отдельно взятом зарубежном государстве, а также в целом на их функции в бюджетном процессе.

Одним из основных принципов бюджетного процесса в зарубежных государствах относится принцип разграничения компетенции представительных и исполнительных органов власти в бюджетном процессе, который заключается в том, что составление и исполнение бюджетов является функциями органов исполнительной власти, а рассмотрение и утверждение бюджетов - функциями представительных органов власти.

Здесь хотелось бы отметить вклад О.В. Болтиновой в решение вопроса о систематизации принципов бюджетного процесса в зарубежных государствах. О.В. Болтинова^^, наряду с вышеназванным принципом Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах. М.: 0 0 0 «Профобразование», 2002.

принципом разграничения функций между исполнительными и представительными органами власти, перечисляет еще девять принципов, на которых строится бюджетный процесс в зарубежных государствах, это:

1) принцип ежегодности бюджетного процесса;

2) принцип облечения бюджета в форму правового акта;

3) принцип единства бюджета;

4) принцип плановости;

5) принцип полноты бюджета;

6) принцип достоверности бюджета;

7) принцип наглядности (ясности, простоты) бюджета;

8) принцип публичности и гласности бюджета и бюджетного процесса;

9) принцип контроля.

Мы можем отметить, что выделенные О.В. Болтиновой принципы бюджетного процесса во многом перекликаются с принципами бюджетной системы Российской Федерации, закрепленные в Главе 5 Бюджетного кодекса РФ. Это касается принципа единства, полноты, гласности, достоверности, а также и разграничения полномочий по осуществлению бюджетного процесса между органами исполнительной власти и представительной власти. То есть в данном случае бюджетное законодательство Российской Федерации в целом соответствует основным параметрам бюджетного законодательства в зарубежных государствах.

Как следует из анализа нормативных актов, регулирующих бюджетный процесс в зарубежных государствах, все действующие модели исполнения бюджетов предусматривают участие в исполнении бюджета или органов казначейства или банков. То есть реализуется модель или казначейского исполнения бюджета или банковского исполнения бюджета^^.

В целях настоящего исследования нас больше интересует опыт зарубежных государств, в которых участниками бюджетного процесса '^ Например, банковская система исполнения бюджетов предусмотрена в ФРГ (ст.88 Конституции ФРГ), Польше (Раздел X «Публичные финансы» Конституции Республики Польши).

является органы казначейства. Это - Великобритания, Франция, Австралия, Япония, Швеция. Из стран-членов Содружества независимых государств (СНГ) казначейская система исполнения бюджета используется, например, в Украине. Как нетрудно заметить названные государства отличаются по многим критериям: по типу государственного устройства, по используемой правовой системе, по географическому положению, по экономическому состоянию и т.д.


Вообш;

е казначейская система исполнения бюджетов является достаточно распространенной во многих странах мира. При этом как показывает анализ функционирования казначейства в разных странах, его роль может находиться в диапазоне от пассивной до абсолютно активной.

Пассивный характер деятельности казначейства проявляется в том, что оно совершенно не вмешивается в вопросы исполнения бюджета, выступая лишь в роли «кассира», который только выдает денежные ресурсы бюджетным учреждениям на выполнение их программ. Абсолютно активному казначейству делегируются широкие полномочия в ходе бюджетного процессе - ему предоставляется право устанавливать пределы на обязательства и (или) оплату государственных расходов и разрешать производить конкретные расходы на основе заранее установленных критериев.

Единой модели управления государственными финансами и организационной структурой казначейства не суш;

ествует. Число его отделов и управлений, а также конкретные функции определяются в каждом государстве по-разному.

Проанализируем функции казначейств отдельных зарубежных государствах, отличающихся по типу государственного устройства, экономическому и географическому положению.

Исполнение центрального бюджета Великобритании осуществляет Министерство финансов в лице Генерального Казначея^^. Казначейство контролирует общие поступления в консолидированный фонд, который выступает как единый счет Казначейства.

Ведомство Генерального Казначея в Великобритании обрабатывает платежные поручения и выплаты из консолидированного фонда;

разрабатывает финансовый план на месячной основе для определения потребностей в краткосрочном финансировании;

производит вынлаты по поручению департаментов в пределах соответствующих бюджетных ассигнований после проверки департаментом. В Великобритании структура единого казначейского счета включает только единый счет казначейства.

Банки осуществляют ведение единого счета, а также ведение счетов органов государственного управления, включая проверку правильности банковских платежей.

Во Франции предусмотрено кассовое исполнение бюджета через систему казначейских касс. Казначейские кассы имеют текущие счета в Банке Франции, производящем расчетно-кассовые бюджетные операции.

Через Казначейство проходят все денежные средства, предусмотренные расходными и доходными частями бюджета. Все бюджетные государственные организации, государственные предприятия, органы местного самоуправления, кредитные учреждения должны держать часть своих средств на счетах казначейства. Казначейство во Франции вынолняет роль банкира, так как кредитные функции позволяют ему обеспечивать " своевременность платежей.

Казначейство Франции контролирует поступления и выплаты по государственному счету в Центральном банке;

готовит скользящий финансовый план с разбивкой по месяцам. Особенностью осуществления " Лемешко Е.Ю., Морозова Г.В. Казначейская система исполнения бюджетов в современных условиях.

Хабаровск: ХГАЭП, 2003. С.21.

'* См. подробнее: Сорокин А.Н. Юридическая база административного и бухгалтерского исполнения бюджета во Франции/ Финансы, 2003, К° 5. С. 66-68.

бюджетного финансирования во Франции является то, что темпы расходования средств контролируются через финансовых контролеров, как на этапе принятия обязательств, так и на этапе оплаты. Служба государственного учета Министерства финансов производит платежи в региональных кассовых управлениях через выписки чеков и перевод денежных средств с единого казначейского счета. Структура единого казначейского счета во Франции включает единый счет и региональные счета. Банки осуществляют функции по ведению единого казначейского счета.

Можно отметить, что во Французском бюджетном законодательстве принцип единства кассы понимается аналогично этому принципу, закрепленному в Бюджетном кодексе РФ^^. Во Франции также все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. То, есть, система бюджетного учета построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений государственного казначейства Франции (на начало 1994 г. на территории Франции действовала сеть из 4051 специальных агентств казначейства, в том числе расположенных в заморских территориях и при посольствах Франции в некоторых зарубежных странах)'°° перечисляются на единый счет, что позволяет готовить Министру финансов Франции оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы.

Вообще, как отмечает Д.Л. Комягин'^^, Французское кассовое устройство традиционно приводится как пример наиболее последовательно реализованного принципа единства кассы. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно " Согласно ст. 216 Бюджетного кодекса РФ принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации.

'**" Зубченко Л.А, Семеко Г.В, Макашева Н.А. Бюджетный процесс во Франции: центральный и местные бюджеты, сборник обзоров - Москва;

ИНИОН РАН, 1995, с. 33.

"" Комягин Д.Л. указ. соч. С. 57.

по отношению к исполнению французского бюджета.^''^ На сегодняшний день на едином доходно-расходном (контокоррентном) едином счете государственного бюджета Республики Франция консолидируются не только собственно доходы бюджета, но и доходы от так называемой «внебюджетной» деятельности государственных учреждений, т. е. сборов от оказания платных услуг, и доходов от использования государственной собственности, средств казенных предприятий. Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, средствами на котором управляет агентство «Франс-Трезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции. Территориальные подразделения Банка Франции осуш;

ествляют обслуживание более 10 тысяч операционных (транзитных) счетов с обязательным режимом ежедневного перечисления остатка на центральный казначейский счет (сальдирования).'^^ В Австралии Казначейство контролирует регистрацию поступлений и выплат, связанных с государственным долгом;

осуш;

ествляет краткосрочное финансовое планирование путем подготовки скользяш,его финансового плана;

осуп];

ествление финансирования заключается в том, что бюджет исполняется по запросам бюджетных единиц (получателей бюджетных средств). Методика проведения государственных платежей предусматривает осуш;

ествление Министерством финансов платежей путем выписки чеков или перевода средств с единого казначейского счета - государственного счета Австралийского союза. Структура единого казначейского счета предполагает наличие только единого казначейского счета. Ведение единого казначейского счета - функция банков.^°^ Интересное уточнение делает Д.Л. Комягин: «В Австралии английским аналогом слова «Казначейство» именуется орган исполнительной власти, уполномоченный отвечать за налоговые поступления и налоговую реформу, '"^ Федяевский К.К. Исполнение бюджета в капиталистических странах - М.: Госфиниздат, 1939, с. '"^ Прокофьев СЕ. Казначейская система исполнения бюджета // Бюджет. 2003. Июнь. С. '"'' См. подробнее: Лемешко Е.Ю., Морозова Г.В. Указ. соч.. С. 21-22.

a также за проведение макроэкономической и фискальной политики (совместно с Резервным банком Австралии)».'^^ Современное состояние исполнения бюджета Австралийского Союза, которое организовано таким образом, что каждое агентство (орган исполнительной власти, подчиненный федеральному Правительству) имеет максимальную свободу действий. В частности, агентства наделены полномочиями самостоятельного открытия банковских счетов как для внутриведомственных расходов (ведомственные счета), так и для выполнения уставных задач (управляемые счета). Счета агентств подразделяются, помимо деления на ведомственные и управляемые, также на счета доходов и расходов. При этом финансирование на внутриведомственные расходы доводится до агентств в виде единой суммы, которую возможно перераспределять любым образом. Более того, до настоящего времени агентства получают проценты по остаткам на их ведомственных счетах и выплачивают штраф в случае овердрафта (в рамках проводимой бюджетной реформы практику выплаты процентов по остаткам планируется прекратить). И, тем не менее, все остатки на банковских счетах агентств (около 1300 счетов по состоянию на 2003 г.) в конце каждого рабочего дня переводятся на официальный государственный счет, открытый Департаменту финансов Австралии в Резервном банке Австралии.'°^ Казначейский отдел и отдел исполнения бюджета в Японии контролируют поступления и выплаты по государственному счету в Банке Японии. Казначейский отдел готовит скользящий финансовый план с разбивкой по дням. Бюджетные средства расходуются министерствами на основе графика платежей, утвержденного отделом исполнения бюджета.

Контролеры отраслевых министерств производят платежи с помощью чеков или переводов с единого казначейского счета в Банке Японии или счетов банков-агентов. Структура единого казначейского счета включает единый Комягин Д.Л. Указ. соч. С. 55.

См. подробнее: Комягин Д.Л. Указ. соч.

счет, который одновременно обслуживает финансовые учреждения, связанные с органами государственного управления. Ведение единого казначейского счета - прерогатива Банка Японии.

Следует отметить ведущую роль в исполнении бюджета Японии банков, а не казначейства. На эту особенность бюджетного процесса Японии обращает внимание и ОБ. Болтинова'^^, она пишет, что важное место отводится Банку Японии (основан в 1882 году), который осуществляет прием бюджетных средств, их хранение в соответствии с бюджетной росписью;

все государственные средства аккумулируются в банке Японии на сводном счете Правительства.

Японским юристом Е.Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагавший концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе'"^, назван одной из важнейших гарантий единства бюджета.

При этом в Японии такие функции, как: прием бюджетных средств, их хранение и выдача в строгом соответствии с бюджетной росписью, ведение соответствующего учета и отчетности, возложены на Банк Японии, статус, задачи и функции которого урегулированы Законом о Банке Японии Д.Л. Комягин"° также отмечает ведущую роль Банка Японии в кассовом исполнении государственного бюджета Японии, отмечая, что Япония - один из очевидных примеров реализации принципа единства кассы в условиях, когда функции по организации исполнения бюджета выполняются не специальным органом исполнительной власти, а банком.

Особенностью правового статуса Казначейства в США является его конституционный характер, то есть в самом тексте Конституции США говорится о Казначействе. Так в соответствии с Разделом 9 Конституции "" Болтинова О.В. Указ. соч. С. 58.

'°* Дано по Козырин А.Н. Публичные финансы государств АТР: бюджетное и налоговое регулирование. М.: Ось-89,1998.

'"' Козырин А.Н. Там же.

"° Комягин Д.Л. Указ. соч. С. 60.

' не должны выдаваться деньги из Казначейства иначе, как на основе ассигнований, предписанных законом;

сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных денег должны периодически публиковаться.

А в Разделе 10 говорится, что ни один штат не может без согласия Конгресса облагать какими-либо пошлинами или сборами ввоз или вывоз, за исключением случаев, когда это может быть абсолютно необходимо для исполнения инспекционных законов штата;

чистый доход от всех сборов и пошлин, установленных штатом на ввоз и вывоз, поступает в распоряжение Казначейства Соединенных Штатов, а все таковые законы подлежат контролю Конгресса и могут быть им пересмотрены.

Казначейство США контролирует все поступления и выплаты по генеральному счету Казначейства, а также контролирует банковские счета Правительства;

готовит скользяш;

ий финансовый план на 4-6 месяцев с разбивкой по дням и обновляет его ежемесячно. Расходы оплачиваются Казначейством по запросу бюджетной единицы (получателя бюджетных средств) в пределах бюджетных ассигнований и доли департамента, в качестве платежных документов используются чеки, электронные переводы.

Казначейство СШ[А проводит государственные платежи с помощью чеков или переводов с единого казначейского счета в федеральном резервном банке Нью-Йорка. Сложной является структура единого казначейского счета в США: она включает в себя единый счет, налоговые и ссудные счета в коммерческих банках."^ Как и в других государствах, основные функции банковской системы в процессе бюджетного финансирования заключаются в ведении единого казначейского счета.

А, например, в Швеции нет ни одного специального государственного органа или организации, которые бы выполняли все те функции, которые возложены в настоящее время на Казначейство России. В Швеции аналогичные функции распределены между несколькими правовыми ' " Конституция США: Текст и постатейный комментарий: В 2ч. М., 1984. Конституция США принята 17.09.1787г.

"^ Лемешко Е.Ю., Морозова Г.В. Указ. соч. С. 21-23.

институтами. Основным из них является институт Постжиро'''', играющий ключевую роль в управлении процессом финансирования в рамках федерального госсектора. Этот институт государства занимается всеми входящими (налогами и сборами) и исходящими платежами в государственной секторе экономики. Посредством унифицированной, иерархической системы жиросчетов, где государственный расчетный счет находится в самом верху, все записи делаются на «суммарной» основе, и счета, отражающие высокую или низкую степень ликвидности отслеживаются постоянно с целью минимизации общей потребности в заимствованиях.

Располагая сведениями о ситуации в целом, ликвидности, безопасности и скорости осуществления платежей внутри системы Постжиро, правительство Швеции может концентрировать свое внимание на других аспектах деятельности министерств и ведомств, а не заниматься проверкой того, дошел ли платеж до адресата. Главной особенностью управленческой стратегии Правительства Швеции является передача широких полномочий по принятию решений государственным ведомствам, что уравновешивается требованиями отчетности перед правительством и Парламентом, Здесь можно провести аналогию с Российской Федерацией, В Российской Федерации принята и действует Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах""*, в которой говорится, что ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования». Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от "•' См. подробнее: Федеральное казначейство России — этапы развития. М.;

Национальный фонд подготовки кадров, 1999. Вып. 1. С. 184-185.

"'' Одобрена постановлением Правительства РФ от 22.05.04г. N° 249/ Собрание законодательства РФ, 2004, №22, ст. 2180.

достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. То есть предполагается, как и в Швеции, предоставить больше полномочий государственным органам в бюджетной сфере, но за счет повышения их ответственности за выполненные, достигнутые результаты.

Если обратиться к ближнему зарубежью, к государствам-членам СНГ, например к Украине, то в соответствии со ст.48 Бюджетного кодекса Украины'^^ в Украине также применяется казначейская форма обслуживания Государственного бюджета Украины, предусматривающая осуш;

ествление Государственным казначейством Украины операций со средствами государственного бюджета;

расчетно-кассового обслуживания распорядителей бюджетных средств;

контроля бюджетных полномочий при зачислении поступлений, принятии обязательств и проведении платежей;

бухгалтерского учета и составления отчетности об исполнении государственного бюджета.

Из сказанного можно сделать некоторые выводы.

Как показывает практика, казначейская система исполнения бюджетов является достаточно распространенной во многих странах мира, В то же время единой модели управления государственными финансами и организационной структурой казначейства не существует.

Использование модели казначейского исполнения бюджетов является прерогативой каждого конкретного государства, следствием политической воли, решения его высших органов и не зависит от экономической конъюнктуры или от каких-то других внешних факторов.

Особенностью исполнения бюджета, которое существует в различных зарубежных государствах, а также и в России, на сегодняшний день является участие в бюджетном процессе банков, независимо то того, созданы в Харьков: «Одиссей», 2003. Бюджетный кодекс Украины принят 21.06.01г., с изменениями от 06.03.03 г.

государстве специальные органы казначейства или нет. Это обусловлено невозможностью обойтись без услуг банков в условиях безналичного денежного обращения.

Представляется, что создание компетентной организации управления бюджетом на основе изучения и внедрения опыта ведущих стран мира является необходимым элементом реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, которая стремится к созданию эффективной системы бюджетного финансирования.

Глава 2. Состояпие и перспективы фппапсово-правового регулпроваппя деятельпости Федеральпого казпачейства 2.1. Порядок участия Федерального казначейства в обеснечении доходов федерального бюджета Федеральное казначейство в соответствии со ст. 166,1 БК РФ обладает полномочиями производить распределение доходов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, установленным БК РФ, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, и перечислять их на единые счета соответствующих бюджетов.

Исполнение Федеральным казначейством полномочий по обеспечению доходов федерального бюджета предполагает совершение ряда последовательных действий по учету и распределению поступающих доходов по уровням бюджетной системы. При этом, БК РФ (ст. 240) устанавливает, что все доходы бюджета, источники финансирования дефицита бюджета, расходы бюджета, а также операции, осуществляемые в процессе исполнения бюджета, подлежат бюджетному учету, основывающемуся на едином плане счетов.

Ранее действовала норма, согласно которой бюджетный учет организовывался органом, исполняющим бюджет, а единый план счетов бюджетного учета устанавливался Правительством Российской Федерации.

Понятие «органа, исполняющего бюджет» при этом бюджетным законодательством не определялось. С вступлением в силу действия нормы, изложенной в статье ст. 215.1 БК РФ''^, бюджетное законодательство определило органы, ответственные за «обеспечение исполнения бюджета», «организацию исполнения бюджета», а также орган, осуществляющий "* Введена Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». //Собрание законодательства Российской Федерации, 23.08.2004, №34, ст. 3535.

«кассовое обслуживание исполнения бюджета». Это позволило более четко разграничить полномочия данных органов в бюджетном процессе и уточнить функции Федерального казначейства.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.