авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Факультет международных отношений и политологии

Кафедра политологии

На правах рукописи

Неманов Дмитрий Валентинович

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И

ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕ

(СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

ОПЫТА США И РОССИИ)

Специальность 23.00.02 – политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель – доктор философских наук, профессор М.Х. Фарукшин Казань – ОГЛАВЛЕНИЕ Стр.

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………… 3- ГЛАВА I. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА………………………. 17- 1.1 Теоретико-методологические основания исследования проблемы разграничения предметов 19- ведения и полномочий на примере федеративных государств……………………………………………..

1.2 Исключительная компетенция федерального центра Соединенных Штатов Америки ……………………. 49- 1.3 Исключительная компетенция федерального центра России…………………..……………………………... 79- ГЛАВА П. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ………………………… 108- 2.1 Исключительная компетенция субъектов федерации Соединенных Штатов Америки …………………….. 110- 2.2 Исключительная компетенция субъектов федерации России…………………..……………………………... 129- 2.3 Разграничение полномочий федерального центра и субъектов федерации по предметам совместного ведения…………………………………………………... 153- ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………… 166- СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ………………… 171- ПРИЛОЖЕНИЯ ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Разграничение предметов ведения и полномочий – важнейший отличительный признак любого федеративного государства. В федеративных системах России и Соединенных Штатов Америки данная проблема стала ключевым и наиболее острым моментом федеративных отношений. Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является процессом, который и в прошлом, и в настоящее время порождает сложный комплекс противоречий и конфликтов.

Для Российской Федерации проблема разграничения предметов ведения является особенно важной и во многом актуальной, поскольку отсутствие механизмов эффективного взаимодействия центра с субъектами порождает серьезные, подчас труднопреодолимые препятствия на пути экономического, правового и социального развития государства, что, в свою очередь, приводит к заметному замедлению темпов развития и роста экономики в стране.

В большинстве федеративных государств значительные трудности вызваны стремлением регионов изменить свой правовой статус и (или) объем полномочий. Российская Федерация в этом случае не является исключением.

Наоборот, Россия до последнего времени лидировала по степени распространения сепаратистских устремлений. Проблема усугубляется тем, что Российская Федерация – единственное государство, имеющее не только территориальные, но и национальные особенности статуса субъектов федерации, а также их сложносоставные формы, когда в состав одного субъекта включены равноправные ему образования (например, в составе Красноярского края находились несколько субъектов РФ, имеющие одинаковый с краем конституционный статус).

С точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий Соединенные Штаты, на наш взгляд, одно из образцовых федеративных государств. Имея непростую историю образования и развития, американское государство в данный момент не испытывает на себе трудностей, связанных с сепаратизмом субъектов федерации, благодаря продуманному разграничению предметов ведения и полномочий.

Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации и та доля ответственности, которую они реализуют.

Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации - основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федеративного государства. Российской Федерации не удалось дополнить перераспределение властных функций одновременным укреплением федеральных институтов. В США это получилось, и в данном отношении американский опыт особенно интересен.

Для Российской Федерации (РФ) проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления – самая актуальная. Политика Правительства РФ сводится к тому, чтобы максимально привлечь средства в федеральный бюджет, что не учитывает интересы регионов. Единственный способ этого избежать – четко разграничить полномочия и финансовые средства. Без разграничения полномочий невозможно проведение всех реформ. И если не будут четко разграничены полномочия, то реформы просто остановятся.

Актуален вопрос межбюджетных отношений, проблемы взаимодействия регионов–доноров и регионов-реципиентов.

Степень разработанности темы. Проблемы разграничения компетенции и вопросы федеративных отношений в целом исследовали А.С.

Автономов, Б.Н. Габричидзе, И.А. Кравец, Б.С. Крылов, Ф.Х. Мухаметшин, Б.А. Страшун, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, М.Х.Фарукшин и другие ученые.

Научные исследования компетенции в зарубежном конституционном праве представлены более широко. Многие западные ученые предложили собственные взгляды на содержание понятия «компетенция», методы и принципы разграничения компетенции, правовые основы разграничения компетенции и особенности разграничения компетенции. Лишь незначительное число российских ученых, например, Г.В. Барабашев, М.Н. Марченко, А.А.

Мишин, М.С. Саликов, М.Х. Фарукшин, проводили сравнительно-правовые исследования в области разграничения компетенции и изучали зарубежные подходы к распределению предметов ведения, прав и обязанностей членов федеративных государств.

Именно поэтому настоящее исследование основано на теоретических работах о разграничении компетенции как российских, так и зарубежных исследователей.

В свете исследуемой проблемы необходимо особо выделить работу М.Х.Фарукшина «Федерализм: теоретические и прикладные аспекты», где автор с учетом российского и зарубежного опыта исследовал содержательный и нормативный аспекты разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, содержание и формы взаимодействия субъектов федеративных отношений, конституционные гарантии их прав.1 Материалы данной монографии представляют огромный интерес для нового поколения исследователей, поскольку они расширены за счет привлечения значительного числа иностранных источников, которые были найдены и проанализированы автором во время работы в библиотеках Лёвенского университета (Бельгия).

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве также основательно проанализированы М.Х.Фарукшиным в его новой одноименной статье «Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве».2 В данной статье М.Х. Фарукшин признает, что главным вопросом в теории и практике федерализма и федеративного устройства государства является вопрос о Фарукшин М.Х.Федерализм: теоретические и прикладные аспекты/М.Х.Фарукшин.-М.:Юрист,2004.-С.247-294.

Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве/ М.Х.Фарукшин// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1.- Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина,2006.-С.108-128.

разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.3 Кроме того, важной особенностью данной работы является то, что в ней применяется сравнительно-исторический метод для анализа разграничения предметов ведения, функций и полномочий между федерацией и ее субъектами в федеративных государствах.

Отмечая накопленный опыт в научном исследовании рассматриваемой проблемы, необходимо отметить недостаточную изученность вопросов, связанных с принципами разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Практически отсутствуют, за исключением диссертаций В.Н. Лысенко, А.С. Галаева, И.А. Умновой, Б.А.

Барганджия, А.Н. Кима, прикладные политико-правовые исследования в сфере управления такого рода процессами.

Теоретическая оценка процессов рассматриваемых в данной работе стала возможна также благодаря работам И.А.Умновой (Конюховой) - доктора юридических наук, профессора, главного консультанта Конституционного Суда РФ.

Работа И.А.Умновой «Конституционные основы современного российского федерализма» рассматривает основные вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционных основ современного российского федерализма. Также в работе анализируются положения Конституции РФ, Федерального законодательства, внутрифедеральных договоров, конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ, решения Конституционного Суда РФ. В работе В.Е.Чиркина «Публичная власть» предлагается концепция публичной власти, рассматриваются ее виды на разных уровнях общества, органы, механизм реализации и взаимной ответственности.5 Следующая работа В.Е.Чиркина «Конституция: российская модель» обобщает опыт конституционного строительства в зарубежных демократических странах и Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве/ М.Х.Фарукшин// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1.- Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина,2006.-С.108.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма/ И.А. Умнова.-М.:Дело, 2000.

Чиркин В.Е. Публичная власть/В.Е.Чиркин.-М.: Юристъ, 2005.

рассматривает возможности его использования при создании будущей российской конституции;

исследует значение конституции в современных условиях, различные способы ее подготовки и принятия, модели конституционного регулирования основ общественного строя, организации и деятельности современных коллективов, организации государства, местного самоуправления, конституционного контроля. Цель настоящей диссертации – выявление общего и особенного в сфере разграничения предметов ведения и полномочий двух федеративных государств – Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки, и значение их с точки зрения экономической и социальной эффективности, целостности государства, а также стабильности функционирования политических институтов.

Реализация поставленной цели обусловила необходимость решения ряда исследовательских задач:

- исследовать политическое значение процесса разграничения предметов ведения и полномочий;

- раскрыть механизм разграничения предметов ведения и полномочий в двух государствах;

- выявить соотношение форм нормативного закрепления разграничения предметов ведения и полномочий в США и России;

- установить целесообразность отнесения конкретных видов полномочий к федеральному и региональному уровню соответственно;

- обобщить практику конституционного, законодательного, договорного и судебного регулирования федеративных отношений в США и России;

- раскрыть принцип построения федеративного государства;

- выявить роль федеративного центра в федеративном государстве.

Объектом диссертационного исследования является разграничение предметов ведения и полномочий в двух федеративных государствах – Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки.

Чиркин В.Е. Конституция: российская модель /В.Е.Чиркин.-М.: Юристъ, 2004.

Предмет исследования - отражение разграничения компетенции в России и США в федеральных и региональных конституциях, законах, договорах между федеральным центром и субъектом федерации, решениях судов разного уровня, действиях государственных органов и должностных лиц.

Tеоретическая и методологическая основа диссертации.

Теоретическую основу исследования составили взгляды и концепции отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, политологии.

Несмотря на многочисленные исследования теоретических проблем разграничения компетенции в федеративном государстве, в науке российского конституционного права до сих пор не сложилось однозначного подхода к определению сущности компетенции и ее основных элементов, установлению оптимального объема предметов ведения и полномочий членов федеративного государства.

В конце XIX – начале XX века теория компетенции была предложена Н.М. Коркуновым. Научные основы разграничения компетенции государства и его субъектов на примере Союза Советских Социалистических Республик разрабатывались А.М. Лепешкиным, М.А. Шафиром, Д.Л. Златопольским. В современный период собственные теории компетенции изложены Ю.А.

Тихомировым.

Такие исследователи как С.А. Авакьян, И.А. Умнова (Конюхова), И.А.

Азовкин, В.М. Манохин дали толкование понятиям «компетенция», «предметы ведения», «полномочия». И.А. Умновой (Конюховой), В.О. Лучиным, С.В.

Нарутто, М.В. Баглаем, Р.Г.Абдулатиповым были определены основные принципы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами, а также возможности их воплощения в практике федеративных отношений.

Методы, способы и модели разграничения компетенции исследовали К.В.

Арановский, О.Е. Кутафин, Е.И. Козлова, Л.М. Карапетян, А.Н. Кокотов.

Проблемы разграничения компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления в своих работах изложили Б.М. Лазарев, Д.Н. Козак, В.И. Фадеев, Н.В. Постовой, Г.Н. Чеботарев.

Тем не менее некоторые теоретические и практические вопросы разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами требуют дальнейших исследований.

Методологическая основа данного исследования включает общенаучные методы познания – анализа и синтеза, диалектический, системный, структурный, равно как и частнонаучные методы – формально-юридический, формально-логический, социологический, метод толкования норм права, метод моделирования. Особое место отводится сравнительно-правовому методу исследования.

Теоретическо-методологической основой для данного исследования стала работа О.И.Зазнаева «Сравнительный метод в изучении форм правления».7 Автор убежден в том, что процесс «строительства» теории на базе сравнительных исследований крайне сложен. С одной стороны без теории нельзя провести сравнительное исследование, а с другой стороны без данных, полученных в результате такого анализа нельзя создать теорию, к тому же существует целая серия проблем методологического и методического свойства, которые необходимо решать по ходу работы.8 Нами в работе был использован сравнительно-правовой метод, который позволил раскрыть проблемы разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации США и РФ на основе выявления сходств и различий.

Генетический метод помог последовательно описать события в США и РФ, связанные с разграничением полномочий между субъектами федерации и федеральным центром. Однако, чтобы исследование не носило сугубо фактографический характер, мы провели теоретический анализ процессов связанных с разграничением предметов ведения и полномочий в двух федеративных государствах с помощью нижеследующих методов.

При помощи типологического метода была проведена типологизация компетенций субъектов федераций и федерального центра, носящих как исключительный, так и совместный характер.

Зазнаев О. Сравнительный метод в изучении форм правления /О.Зазнаев// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1.- Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина,2006.

Там же.- С.164.

Междисциплинарный подход позволил нам использовать данные различных наук (истории, юриспруденции, политологии, социологии) при ведущей роли типологического метода.

Системный метод научного познания позволил выстроить все собранные факты и полученные выводы в единую систему, что позволило раскрыть сущность проблемы разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации РФ и США.

Эмпирическая база исследования. При проведении исследования был использован широкий круг источников и исследовательской литературы, которые условно можно разделить на несколько групп.

Первую группу представляют собой источники официального происхождения и назначения. Они опубликованы в официальных изданиях, что гарантирует подлинность документов и аутентичность их текстов. В работе использовались источники на английском языке. Были использованы конституции США и РФ. Аутентичные тексты конституции США были выверены нами на правительственных web-сайтах Соединенных Штатов Америки - [http://www.whitehouse.gov.], [http://www.archives.gov/national archives]. Оригинальный текст Конституции США нами был проработан по изданию Constitution of the United States (Adopted by convention of States, September 17, 1787;

Ratification completed, June 21, 1788 (Current Through 1995)).

Нами также были использованы политико-правовые акты Российской Федерации, касающиеся вопросов разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации по вопросам совместного ведения. Так, при работе над диссертацией был использован «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации от марта 1992 г.», опубликованный в Российской газете 18 марта 1992 г. Кроме того, был использован договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г.

Как в каждом государстве, в РФ существуют официальные периодические издания, которые на регулярной основе публикуют законодательные акты, предложения, решения и другие документы. Это прежде всего «Российская газета». Web-сайт газеты [http://www.rg.ru/] содержит полные тексты законов РФ. Календарные индексы изданий представлены с 2000 г.

Кроме того, нами были использованы постановления и определения Конституционного Суда РФ, опубликованные как в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», так и в электронных ресурсах.

Важным этапом работы явилось исследование комментариев к коллективному письму губернаторов РФ, подписавших 22 июля 2004 г. письмо президенту В.В.Путину с критикой реформы разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации.9 В работе также использованы заявления председателя верхней палаты Сергея Миронова, который сообщил марта 2003 г. о том, что готовится пакет законов по вопросам разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации. Необходимым явился анализ концепции разграничения полномочий федерального Центра и субъектов Федерации, подготовленной рабочей группой М.Ш.Шаймиева, которая актуализировала усиление региональной власти. При исследовании вопроса разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации необходимо поднять вопрос о предвзятости источников как федерального центра, так и субъектов федерации. Средства массовой информации (СМИ) федерального центра интерпретируют данную проблему, исходя из интересов федерального центра, тогда как СМИ субъектов федерации рассматривают данные вопросы, исходя из интересов субъектов федерации.

Буланичев Д. Подавление дальневосточного бунта/Денис Буланичев//[http://www.gazeta.ru/2004/07/28/oa_128422.shtml] Миронов С.: Совет Федерации сделает все, чтобы половина налогов, собираемых на местах, оставалась в регионах// [http://www.mironov.ru/for_print.phtml?id=3884] Политические итоги недели (17 - 23 февраля 2001 г.)//[http://www.nikkolom.ru/ article/news_itogi_17_23_02_01.htm] Следующую группу представляют опубликованные источники. Так, в нашей работе была использован и проанализирован сборник документов «Конституции республик в составе Российской Федерации».12 Кроме того, тщательно изучен текст Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»,13 который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Статьи конституции США также использованы по работам «Конституция современность», США: история и «Соединенные Штаты Америки:

Конституция и законодательные акты»,16 «Конституция Соединенных Штатов Америки». Следующую группу источников представляют ресурсы сети Интернет. В работе самым широким образом использовались электронные ресурсы, поскольку тема исследования касается истории новейшего времени, события и их интерпретации отслеживались по материалам, опубликованным в электронных ресурсах мира. Кроме того, только Интернет дал возможность работать с открытыми документами как России, так и США. Документы США можно было получить на сайтах: [http://www.law.cornell.edu/constitution/ constitution.overview.html], [http://www.law.emory.edu/FEDERAL/usconst.html], [http://www.archives.gov/nationalarchivesexperience/], [http://memory.loc.gov/ammem/help/constRedir.html]. Официальные документы Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов;

сост. Ю.А. Дмитриев, Е.Л. Малахова;

под ред. Н.А. Михалевой.-М.. 1995.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ»// Собрание Законодательства РФ.- 1999. -№ 26. -Ст. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. II. Ст. 2709.

Конституция США: история и современность;

под общей ред. А.А. Мишина и Е.Ф. Язькова.- М., Издательство «Юридическая литература», 1988.

Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты ;

под ред. О.А. Жидкова. -М.: Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1993.

Конституция Соединенных Штатов Америки. -М., 1993.

Российской Федерации были получены посредством правительственных web сайтов: [http://www.government.gov.ru/] - сайт Правительства Российской Федерации, [http://www.kremlin.ru] - официальный сайт Президента РФ, [http://www.duma.gov.ru] - сайт Государственной Думы РФ, [http://council.gov.ru] - сайт Совета Федерации Федерального Собрания РФ, [http://www.rusarchives.ru/branch/rosarchive/index.shtml] - сайт Федеральной архивной службы России, [http://ks.rfnet.ru] - сайт Конституционного Суда Российской Федерации, [http://www.scrf.gov.ru] - сайт Совета Безопасности Российской Федерации.

Самые свежие новости событий, происходящих в мире можно узнать на сайте [www.euronews.net/]. Подборки новостей всех американских газет нами были использованы из ресурсов сайта [www.refdesk.com/]. Кроме того, в работе использовались ссылки поисковой системы «Яндекс» на отечественные сайты, так или иначе освещающие разные стороны исследуемой проблемы.

Отечественные ресурсы сети Интернет представлены в работе следующими сайтами: [http://www.strana.ru/], [http://www.smi.ru/], [http://www.utro.ru/], [http://www.vesti.ru/], [http://www.lenta.ru/], [http://www.dni.ru/], [www.russ.ru], [http://www.agentura.ru/], [http://www. kolokol.ru.].

Исследовательская литература по теме диссертации разделена нами по языковой принадлежности работ, изданных как на английском языке, так и на ряде европейских языков. Однако, основной интерес при работе над диссертацией представляли труды отечественных авторов.

В работе использованы материалы отечественного исследователя И.И.Бушуева «Разделение властей в федеративном государстве»,18 где автор анализирует законодательную компетенцию субъектов Российской Федерации и центра.

Важной вехой в изучении вопроса разграничения полномочий федерального центра и субъектов федерации является работа С.М. Ермакова «Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Бушуев, Игорь Иванович. Разделение властей в федеративном государстве Дис. канд. юрид. наук : 12.00.01.- М., 1997.

Федерации».19 В данной работе показана динамика развития Российского законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Научная новизна исследования. Предмет защиты составляют следующие положения и результаты, полученные лично соискателем и содержащие элементы научной новизны:

1. Разработан алгоритм сопоставительного анализа разграничения предметов ведения и полномочий в США и России.

2. Доказано положение о том, что конституционно-правовое разграничение является основой для всех иных форм разграничения предметов ведения и полномочий в США и России.

3. В работе комплексно рассмотрен механизм разграничения компетенции в США и России, ее конституционное, законодательное, договорное и судебное регулирование на базе конкретных документальных источников.

4. Впервые в российской политической науке проанализированы конституционные тексты субъектов американской федерации;

проанализировано судебное регулирование в Российской Федерации.

5. Изучен опыт опережающего правового регулирования субъектами федерации в сфере совместного ведения.

6. Отмеченные результаты стали возможными в процессе использования при работе над исследованием ряда новых источников.

Положения выносимые на защиту:

1. Федеративные отношения и, в частности, процесс разграничения предметов ведения и полномочий в США и России имеют сходные характеристики, допускающие взаимное использование опыта двух федеративных государств.

2. Конституционное регулирование предложено как приоритетная форма для всех иных форм разграничения предметов ведения и полномочий. Вместе с этим несовершенство конституционной модели разграничения компетенции в США, где Конституция давно уже является, в сущности, историческим документом, компенсируется более совершенными механизмами взаимодействия органов публичной власти и хорошей финансово экономической конъюнктурой.

Ермаков, Сергей Михайлович. Развитие законодательства субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.02.-М., 2001.

3. Неэффективность российских федеративных отношений заключается в используемых в России формах и способах разграничения предметов ведения и полномочий. Соответственно, продуманность нормативного закрепления разграничения компетенции в США способствует динамичному развитию федеративных отношений.

4. Положения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов не должны противоречить федеральной Конституции. В целях устранения возможных конфликтных ситуаций предлагается исключить из части 3 статьи Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации осуществляются Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Делегированное законодательство эффективнее договорного регулирования федеративных отношений – не нарушаются конституционные принципы распределения компетенции.

5. Предложена следующая классификация предметов ведения и полномочий федерального центра, субъектов федерации и совместной компетенции двух государств: учредительные, законодательные и правоохранительные, социально-экономические, военные и внешнеэкономические.

6. Вопросы разграничения предметов ведения и полномочий, как в России, так и в США, остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является, как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в дальнейшем исследовании научных работ по проблемам федерализма в России и США.

Результаты исследования могут найти практическое применение при совершенствовании учебных программ по специальности 23.00. (политические институты и процессы), подготовке специальных курсов в вузах.

Поднимаемая в настоящем исследовании тематика может послужить более глубокому пониманию сущности процесса разграничения предметов ведения и полномочий, выработки тактики и стратегии федеративных отношений по конкретным вопросам компетенции, осмыслению перспектив разграничения предметов ведения и полномочий, дальнейших теоретических и практических разработок.

Кроме того, материалы данной работы могут быть использованы в учебном процессе для преподавания курсов политологии, конституционного права, теории федерализма и ряда смежных дисциплин.

Структура диссертации. Исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений в виде решений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда США.

ГЛАВА I. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЦЕНТРА Федеративное государство (федерация) - это сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, кантоны и т. д.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом.20 Федерация строится на началах децентрализации.

В строго научном смысле федерацией называют союз государств, основанный на договоре или конституции. Поэтому федерация возможна только там, где объединяются самостоятельные государства. При этом федеральные конституции устанавливают, в чем именно политически срастающиеся малые государства сохраняют свою самостоятельность и в чем они ее утратят.

Входящие в состав федерации государственные образования и государства называются ее субъектами.21 Они могут иметь свои конституции, свое гражданство, собственные высшие государственные органы - законодательные, исполнительные, судебные. Наличие в федерации двух систем высших органов - федерации в целом и ее субъектов - вызывает необходимость разграничить их компетенции (предметы ведения). Способы размежевания компетенции, применяемые в различных федерациях, многообразны, однако наиболее распространенными являются два. В США, Канаде, Бразилии, Мексике и других странах конституции устанавливают сферы, подпадающие под исключительную компетенцию федерации и исключительную компетенцию ее субъектов. В ФРГ, Индии и иных государствах конституции, кроме того, предусматривают сферу действия совместной компетенции федерации и ее субъектов. В литературе нередко отмечается, что федерация бывшего Советского Союза носила искусственный характер, что фактически СССР был унитарным государством. Некоторые основания для таких утверждений есть: в 20 Типы государств по форме государственного устройства/[ http://state.rin.ru/cgi-bin/main.pl?r=2] 21 http://ks.rfnet.ru СССР, особенно в период расцвета тоталитаризма, степень централизации государственной власти была очень высока.

Конституционное разграничение полномочий является существенной чертой любой федерации. Федерацию, как особую форму государственного устройства выделяет то, что каждый уровень государственной власти наделяется государственно-властными полномочиями федеральной конституцией, а не другим уровнем государственной власти. Разграничение компетенций между двумя уровнями государственной власти в федерации имеет две цели. Первая цель - это содействие общим интересам субъектов федерации - своеобразный «клей», который держит федерацию вместе. Вторая цель - сохранение автономии составных частей федерации в отведенных им сферах ведения, что дает возможность субъектам федерации сохранить разнообразие и свою уникальность. Задача федерации - не устранять внутренние региональные и культурные различия, а управлять ими и согласовывать их. Поэтому разграничение полномочий должно поддерживать баланс между двумя фундаментальными целями - ценностями единства (но не единообразности) и ценностями региональной уникальности.

Сравнивая федерации с другими федерациями в вопросах разграничения полномочий, можно извлечь полезные положительные и отрицательные уроки, хотя на самом деле каждая федерация должна разработать свои собственные необходимые ей институты и механизмы (включая новаторские подходы) с учетом своих специфических условий и обстоятельств. Американская и российская федерации обладают похожими условиями, включая большие размеры территории с населением, рассредоточенным по всей этой территории, значительность этнического и регионального разнообразия и взаимодействие между ними, многонациональный характер, существование коренного населения, северное измерение, значимость природных ресурсов, а также асимметрию между провинциями и субъектами федерации. Более того, обе федерации произошли от ранее унитарных или квази-унитарных режимов.

Конечно же, существуют также значительные различия между США и Россией, более всего заметные в характере их правовых систем, возрасте их конституций, количестве составляющих частей.

Существуют три вопроса, требующие особого внимания. Во-первых, по причине того, что и в США, и в России федерации, хотя бы частично произошли путем деволюции ранее унитарных или квази-унитарных государств, в обеих странах существовала необходимость избежать тенденций патернализма и обеспечить подлинное равенство статусов обоих уровней государственной власти внутри федерации. Во-вторых, важно отметить значение способа разделения законодательных и исполнительных полномочий.

В-третьих, необходимо признать важность обеспечения взаимозависимости и гибкости в отношениях между федеральным Центром и субъектами федерации.

1.1.Теория и методология проблемы разграничения предметов ведения и полномочий на примере федеративных государств Как справедливо заметил М.Х.Фарукшин, авторитетный специалист по исследуемой проблеме: «Разграничение предметов ведения, функций и полномочий между властями федерального и регионального уровней имеет место во всех федеративных государствах, и строится оно на единых общих принципах, вытекающих из природы федеративной системы». Однако М.Х.Фарукшин не только выделил проблему, но и наметил ее методологическое решение, направив молодое поколение исследователей в область сравнительного анализа, который, по его справедливому предположению, поможет выявить принципы разграничения и особенности их реализации в разных федеративных государствах. Неоспоримые преимущества сравнительного исследования также выделяет в своих работах доцент кафедры политологии КГУ О.И.Зазнаев, отмечая, что «сравнительный метод имеет эвристическое значение и позволяет верифицировать гипотезы и полученные знания. Проверка Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве/ М.Х.Фарукшин// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1.- Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина,2006.-С.109.

Там же.-С.110.

истинности концептов и теорий - необходимый элемент любого исследования. Поскольку при изучении форм правления требуется установить взаимосвязь между двумя и более факторами, то без эмпирического «тестирования» выдвигаемых в начале исследования гипотез обойтись нельзя». Сравнительный анализ проблемы разграничения полномочий создает условия для восприятия и заимствования положительного опыта федеративных стран в решении данного вопроса. Однако, как справедливо полагает М.Х.Фарукшин, «в реальной жизни всегда есть пределы допустимости тех или иных заимствований, пределы, которые устанавливают, говоря обобщенно, конкретно-исторические условия, в которых функционирует общественная система». При всех существующих положительных аспектах сравнительного анализа существует серия проблем при проведении подобного исследования.

Данные проблемы были выделены О.И.Зазнаевым: проблема сравнимости, проблема «слишком много переменных - слишком мало случаев», проблема эквивалентности, проблема предвзятого отбора, проблема «Гэлтона», проблема ценностной нейтральности. При проведении сравнительных исследований в качестве теоретико методологического пособия, кроме работ М.Х.Фарукшина и О.И.Зазнаева, крайне необходимо использовать труды Л.В.Сморгунова, который предлагает свою типологию исследования;

27 Алексиса де Токвиля, исследующего случаи;

единичные П.В.Панова, проводящего кросстемпоральный сравнительный анализ;

29 А.Беблера, считающего необходимым классификацию и типологию в сравнительной политологии. Зазнаев О.И. Сравнительный метод в изучении форм правления /О.И.Зазнаев// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1.- Казань: Казанский государственный университет им. В.И.

Ульянова-Ленина,2006.-С.165.

Фарукшин М.Х. Сравнительная политология и сравнительный метод/М.Х.Фарукшин//Методологические проблемы политологической науки.-Казань,1996.-С. Зазнаев О.И. Сравнительный метод в изучении форм правления /О.И.Зазнаев// Динамика политических систем и международных отношений. Выпуск 1.- Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина,2006. С.169-175.

Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология.Учебник.-М.:РОССПЭН,2002.-С.57.

Токвиль Алексис де. Демократия в Америке/Алексис де Токвиль.- М.: Прогресс, 1994.-С.56.

См.:Панов П.В. Трансформация политических институтов в России:Кросстемпоральный анализ/П.В.Панов//Полис.-2002. №6.

Bebler A.Introduction//Contempory Political Systems.Classifications and Typologies.-Boulder and London,1990.-p.6.

В теории и методологии сравнительной политологии имеет место ряд важных аспектов, требующих дополнительного пояснения, которые мы постараемся изложить в данной главе.

В свете исследования заданной проблемы представляется важным изложить и проанализировать теоретические аспекты проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративных странах, а также проблемы единообразного использования понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» в Российской Федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, является одной из наиболее проблемных вопросов федерализма.

Разделение компетенции необходимо рассматривать как мотивационный фактор федеративных отношений, поскольку оно непосредственно влияет на систему «сдержек и противовесов» при разделении властей в формате «федерация – субъекты федерации». Однако федерализм как правовой институт имеет силу лишь в случае, когда субъекты федерации в состоянии удовлетворить потребности проживающего в них народа. Основная доля взаимоотношений между органами власти разных уровней в большинстве федеративных государств складывается именно по поводу разделения полномочий и их реального применения на практике. В результате, тексты конституций большинства федеративных государств содержат развернутые перечни предметов ведения и полномочий. Рекорд в этой области принадлежит Индии. Конституция Индии содержит перечень предметов ведения и полномочий, состоящий из более, чем двухсот пунктов.32 Однако необходимо оговорить тот факт, что такая подробная развернутость часто дает неожиданно обратный эффект, а разделение компетенции становится все более расплывчатым.

Выдающийся русский правовед Ященко полагал, например, что вопросы разграничения компетенции не связаны напрямую с федеративным устройством государства. Однако его же собственные умозаключения позволяют несколько скорректировать данный вывод. См.: Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства/А.Ященко.- Юрьев. Типография К. Маттисена, 1912.

Конституция Индии 1950 г. перечисляет 97 пунктов компетенции федерации, 47 пунктов совместной компетенции и пунктов компетенции штатов (для сравнения: по Конституции РФ федеральная компетенция включает в себя 18 пунктов, а совместная – 14).

Тем не менее, разграничение компетенции значительно влияет не только на состояние отношений между центром и регионами «де-факто», но и на их оформление «де-юре».

Разграничение компетенции конституционно оформляется разными способами, исходя из местных реалий федеративных отношений, а также исходя из традиций, сформировавшихся в данной области публично-правовых отношений конкретного взятого государства. В отечественной правовой традиции имеют место различные классификации способов разграничения компетенции, среди которых необходимо выделить следующие:

- классификация, предполагающая два варианта разграничения компетенции – дуалистический и кооперативный, который, в свою очередь, разделяется на подвиды;

сущностно-однородным признаком в данном случае является наличие сферы совместного ведения;

- классификация, предполагающая три способа разграничения компетенции – дуалистический, способ двух исключительных сфер компетенции, а также трехчленный способ, сущностно-однородным признаком выделения в данном случае является количество субъектов обладания компетенцией;

- классификация, предполагающая три способа разграничения компетенции, с наличием «списка» полномочий у центра, субъектов федерации и у них обоих, сущностно-однородным признаком выделения в данном случае является конституционное закрепление перечня предметов ведения и полномочий за тем или иным субъектом;

- классификация, предполагающая пять способов разграничения компетенции, базирующаяся как на факте наличия сферы совместного ведения, так и на количестве субъектов принадлежности полномочий. Однако, несмотря на то, что типологизации в сфере разграничения компетенции имеют право на существование, тем не менее, носят весьма Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма/И.А.Умнова. – М.: Дело, 1998.- С. 183 198.

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран/А.А.Мишин. – М.: Белые альвы, 1996. -С. 100 101.

Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации/Ю.М.Лужков. – М.: Изд-во МГУ, 2002.- С. 125.

Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ/В.Е.Чиркин. – М.: ИНИОН РАН, 1995.- С. 45-56.

условный характер. Как практическая, так и юридическая стороны разграничения в каждом конкретном федеративном государстве имеют свою определенную специфику, которую крайне сложно типологизировать. Исходя из этого, любая их типологизация, а также отнесение того или иного государства к определенной группе будут скорее методологическими, чем сущностными.

Исходя из вышеизложенного, нами предлагается классификация способов разграничения предметов ведения и полномочий, состоящая из самых наиболее используемых способов разграничения. В качестве сущностно однородных признаков, присущих данной типологизации рассматриваются:

наличие (отсутствие) сферы совместного (конкурирующего) ведения, а также способ нормативного закрепления полномочий (позитивный, при котором полномочия непосредственно закрепляются за субъектом правоотношений, и негативный, объем полномочий в рамках которого определяется через систему запретов), субъекты принадлежности полномочий (федерация, субъекты федерации).

1. Моночленный способ. Осуществление разграничения предметов ведения и полномочий путем установления исключительной компетенции федерации имеет место в таких государствах, как Объединенные Арабские Эмираты, Танзания, Швейцария, Эфиопия. Суть и сущность данного способа разграничения наиболее полно отражена в основном законе Объединенных Арабских Эмиратов, где отмечено, что «эмираты осуществляют все полномочия, не переданные Союзу Конституцией».37 В Швейцарии до 1999 г.

на практике применялась несколько иная модель взаимоотношений центра и кантонов-субъектов, тем не менее, на данном этапе, согласно ст. Конституции, все полномочия федерального правительства должны быть сформулированы в Конституции, а так как кантоны-субъекты имеют остаточные полномочия, их компетенция в Конституции не упоминается.

Ст. 116 Временной Конституции Объединенных Арабских Эмиратов (в редакции 1972 г.).

2. Кооперативный способ.38 Разграничение предметов ведения и полномочий путем установления компетенции федерации и совместной (конкурирующей) компетенции кроме Нигерии и Пакистана39 используется также и в Российской Федерации.

3. Двухчленный способ. Разграничение предметов ведения и полномочий с помощью установления компетенции федерации и субъектов федерации.

Практикуется в Канаде. 4. Трехчленный способ. Разграничение предметов ведения и полномочий путем установления компетенции федерации, субъектов федерации и совместной компетенции используется в Бразилии,41 Индии, Малайзии и ФРГ. 5. Двухчленно-негативный способ. Разграничение предметов ведения и полномочий при помощи установления компетенции федерации и субъектов федерации вместе с ограничением компетенции субъектов. Данный схема механизм разграничения имеет место в США. Компетенция Федерации по Конституции установлена в форме определенных правомочий федерального Конгресса в определенных сферах (раздел 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена рядом запретов на определенные действия (раздел 10 ст.

1).43 Однако, американская Конституция гораздо более сложная, чем кажется начинающим исследователям. В американской Конституции мы можем предположить наличие и области совпадающих полномочий, и реестр запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже «совместных» запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации все более туманной. 6. Преимущественно негативный способ. Разграничение предметов ведения и полномочий при основном использовании ограничения компетенции субъектов федерации, метод «запрета» является характерным признаком Название «кооперативный», как нам представляется, подходит к данному способу разграничения компетенции, так как предусматривает наличие сферы совместного ведения, что характерно именно для т.н. кооперативного федерализма.

Конституция Пакистана 1973 г.

Конституционные акты Канады, к которым традиционно относятся Прокламация о Конституционном акте 1982 г., Резолюция о Конституции Канады, принятая Парламентом Канады в декабре 1981 г., Конституционный акт 1982 г., Конституционный акт 1867 г.

Ст. 20-26 Конституции Федеративной Республики Бразилия.

Ст. 73-75 Основного закона Федеративной Республики Германия (от 23 мая 1949 г.).

Конституция Соединенных Штатов Америки (от 17 сентября 1787 г. с поправками).

Подобную точку зрения на «дуалистическую» систему разграничения компетенции в американской Конституции можно найти у Мишина А.А. (указ. соч., С. 100-101).

латиноамериканских федераций - Аргентины и Мексики. В Аргентине за провинциями сохраняются все права, не переданные Конституцией Федеральному Правительству. Проблема разграничения компетенции озвучена в нескольких статьях Конституции, где, однако, в основном перечисленно то, чего провинции делать не могут: «Провинции не пользуются правами, переданными Государству».45 В Мексике разграничение компетенции также происходит при установлении для штатов запретов на совершение определенных действий. Особой специфичностью отличается бельгийская модель разграничения предметов ведения и полномочий. «Полномочия, принадлежащие валлонскому и фламандскому регионам, осуществляются избранными провинциальными органами, в билингвистическом регионе Брюссель-столица – сообществами французским и фламандским и общей Комиссией сообществ, каждым из них в делах, относящихся к их компетенции в соответствии со ст. 59-бис, а в том, что касается других вопросов – регионом Брюссель-столица».47 В данном случае имеют место определенные субъекты принадлежности некоего подобия совместной компетенции (фламандское и французское сообщества, а также общая Комиссия сообществ).

Однако даже самый подробный и совершенный механизм разграничения компетенции, закрепленный в основном законе, часто оказывается не в состоянии удовлетворять насущным потребностям в отношениях центра и субъектов, вследствие чего он очень часто корректируется. Далее перечисляются несколько способов корректировки конституционной модели разграничения компетенции.

1. Разделение остаточных полномочий.

Закрепление предметов ведения и полномочий в конституционных перечнях в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск Статьи 26, 121, 124-126 Конституции Аргентинской Нации (от 1 мая 1853 г. в редакции 1994 г.).

Ст. 117-118 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов (от 31 января 1917 г.).

Ст. 1 Конституции Бельгии (в редакции от 5 мая 1993 г.).

образования остаточных полномочий. Однако следует заметить, что часто наличие остаточных полномочий является не результатом предполагаемых ошибок законодателя, а вполне прогнозируемым и ожидаемым следствием взятых им на вооружение способов разграничения полномочий.


Обычно выделяются две системы разграничения остаточных полномочий:

централизованная, при которой «остаток» полномочий переходит центру, и децентрализованная, при которой этот «остаток» переходит субъектам федерации.48 Децентрализованная модель имеет место в США. Принятая там в 1791 г. поправка Х к Конституции гласит, что «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом». Тем не менее общая тенденция разграничения остаточных полномочий все более склоняется в пользу федерального центра. Передача полномочий от субъектов федерации к центру традиционно происходит путем установления в конституциях «открытых» федеральных и «закрытых»

субъектовых реестра полномочий. В конституционных актах Канады, к примеру, даны реестры полномочий как Федерации, так и штатов. Однако, если последний является окончательным, то перечень исключительных полномочий Федерации может быть расширен в полном согласии с так называемой доктриной подразумеваемых полномочий. Это, безусловно, придает канадскому федерализму более централизованный характер. Аналогичная ситуация сложилась в Германии, где использован тот же принцип размежевания остаточной компетенции – принцип так называемой первичной компетенции, и в Индии. Такая «ползучая» практика перераспределения полномочий, как правило, основательно завуалирована обильными нормативными и доктринальными «наслоениями».

2. Оговорки в пользу федерации.

Оговорки в пользу федерации, позволяющие ей в определенных случаях значительно расширять свою компетенцию, имеют место в таких федерациях, как ФРГ, Мексика, Югославия и Индия. В Югославии компетенция Федерации См. Умнова И.А. Указ. соч.- С. 189.

предусмотрена ст. 77 Конституции, однако, «Союзная скупщина может по совместному предложению союзных республик союзным законом урегулировать и иные вопросы, которые не входят в компетенцию Союзной Республики Югославия».49 Согласно Конституции ФРГ «федерация участвует в выполнении задач земель, если эти задачи имеют значение для всей национальной общности, и участие Федерации требуется для улучшения условий жизни (общие задачи)».50 В Мексике «федерация и штаты могут на основании закона договариваться о передаче Федерации осуществления функций штатов, выполнения и производства определенных работ и предоставления общественных услуг, если этого требует экономическое и социальное развитие».51 В Индии решением верхней палаты парламента, принятым квалифицированным большинством, любой вопрос, в том числе отнесенный конституцией к компетенции штатов, может быть передан федерации.52 Таким образом, открывается обширное «поле» для активности федеральных органов власти в деле присвоения конституционных полномочий субъектов федерации.

3. Конституционный прецедент.

Специфическая модель предоставления федеральному центру дополнительных преференций путем конституционного прецедента сложилась в Соединенных Штатах Америки. Там перераспределение полномочий в пользу федерального центра происходит на основании решения Верховного Суда США по так называемому «делу Гарсия» и клаузулы «о необходимом и достаточном».53 Суть решения Верховного суда по «делу Гарсия»54 сводится к отмене иммунитета Управления штата Сан-Антонио (органа исполнительной власти штата) в отношении федерального правового регулирования, который существовал ранее в соответствии с нормами Конституции США. Клаузула же «о необходимом и достаточном» дает Конгрессу право «издавать все законы, Ст. 79 Конституции Союзной Республики Югославия 1992 г.

Ч. 1 ст. 91-а Основного закона Федеративной Республики Германия (от 23 мая 1949 г.).

Ч. 10 ст. 115 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов (от 31 января 1917 г.).

Конституция Индии 1950 г.

Более подробно об этом - Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество/В.

Остром. – М.: Арена, 1993.- С. 121.

Дело «Гарсиа против городского управления транспорта Сан-Антонио» от 19 февраля 1985 г. (“Garcia v. San Antonio Metropolitan Transit Authority”, 469 U.S. 528 (1985)).

каковые будут необходимы и достаточны» для реализации полномочий Конгресса и всего федерального правительства, что стало юридической основой для расширения полномочий и Конгресса, и всего федерального правительства. Смысл же конституционных положений, наделяющих Конгресс правом регулировать торговлю между отдельными штатами, был расширен с тем, чтобы включить все, что влияет на данную торговлю или находится под ее влиянием, в сферу федерального ведения. Таким образом, на основе данного прецедента полномочия федерального Конгресса стали распространяться и на другие аспекты жизни американского общества.

Централизаторские тенденции дают знать о себе и в других федерациях.

Так, согласно Конституции Швейцарии 1874 г. федеральное правительство могло заявить о своей компетенции, только если это явно следовало из статей Конституции. Положение изменилось с принятием в 1999 г. новой Конституции, согласно ст. 42 которой Федерация принимает на себя регулирование тех задач, которые требуют единого подхода на всей территории страны. На практике это означает, что федеральные органы власти (прежде всего законодательной) могут самостоятельно решать, какая компетенция необходима им в каждом конкретном случае, т.е. решение, до какой степени указанная статья может определять федеральную компетенцию, если она явно не оговорена Конституцией, остается в исключительной юрисдикции Федерации, что также резко повышает централизованный потенциал швейцарского федерализма. Каждая из перечисленных моделей разграничения предметов ведения и полномочий имеет и свои достоинства, и свои недостатки. Так, моночленный способ разграничения, предназначенный вроде бы для ограничения федеральных притязаний, на деле дает большие преференции федеральному правительству, особенно в случаях, когда перечень полномочий федерации не носит закрытого характера. Практика в таких случаях идет по пути принятия федеральных нормативных правовых актов, обладающих верховенством над актами субъектов федерации, практически по любому вопросу общественной Более подробно об этом – Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие / Т. Фляйнер //Федерализм: российское и швейцарское измерения. – М., 2001. -С. 23.

жизни. Двухчленный способ разграничения хотя и ограждает субъекты федерации от произвольного вмешательства со стороны центра, однако, оставляет открытым вопрос о принадлежности остаточных полномочий, объем которых при данном способе разграничения значительно вырастает, включая в себя всю сферу совместного ведения. В рамках кооперативного способа четко выделяется сфера совместного ведения, но остается открытым вопрос о разграничении совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации, что ярко иллюстрируется опытом Российской Федерации. Наконец, трехчленный способ, детально регламентирующий, казалось бы, все вопросы разграничения компетенции, на практике оборачивается, как правило, несовершенной и казуистичной системой, сложной для применения. Подробное конституционное перечисление предметов ведения и полномочий неизбежно влечет практически неустранимые препятствия для их нормального осуществления. Нерешенным в данном случае остается и вопрос с полномочиями, по каким-либо причинам не попавшими в перечни.

Использование негативных способов разграничения компетенции только затрудняет понимание смысла и без того запутанных правовых норм, регулирующих процессы размежевания властных полномочий.

Таким образом вопросы разграничения предметов ведения и полномочий повсеместно остаются концептуально и практически несовершенными. Общим моментом является как дублирование полномочий, так и пробелы в конституционно-правовом регулировании их разграничения, что ведет к практической невозможности определения уровня власти, ответственного за осуществление тех или иных полномочий.

Наиболее сложная и, как следствие этого, наиболее совершенная, с нашей точки зрения, модель разграничения компетенции, предусматривающая размежевание предметов ведения и полномочий не только «по вертикали», но и «по горизонтали», применяется в Австрии. Нормами австрийской Конституции предусмотрено наличие четырех сфер ведения: федеральной, законодательные и исполнительный полномочия в рамках которой принадлежат Федерации;

земельной, законодательные и исполнительный полномочия в рамках которой принадлежат землям;

совместно-распределенной, законодательные полномочия в рамках которой принадлежат Федерации, а исполнительные – землям, и, наконец, совместно-нераспределенной, законодательные полномочия в рамках которой принадлежат и Федерации, и землям в пределах, установленных Федерацией, а исполнительные полномочия принадлежат землям.

Аналогичная ситуация складывается и в Федеративной Республике Германия, где полномочия Федерации определяются в зависимости от того, должны ли они быть урегулированы единообразно для всех земель, или целесообразно оставить их регулирование землям в их собственную конститутивную сферу. Подобный подход нашел отражение в разделении компетенции Федерации на три части:

- исключительное ведение Федерации четко и ясно определяется Основным законом (сюда относятся, например, отношения с иностранными государствами, вопросы обороны, валютная и денежная системы, воздушное сообщение и налоговое законодательство (частично));

- в сфере конкурирующего ведения земли имеют право принимать законы только в случае отсутствия таковых на федеральном уровне;

Федерация же принимает эти законы лишь тогда, кода налицо необходимость в едином для всей Федерации правовом регулировании (сюда относятся, в частности, гражданское, уголовное, трудовое и земельное право, хозяйственное и «атомное» законодательство, законодательство об иностранцах, жилищное хозяйство, судоходство, уличное движение, ликвидация отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом), так как практика показала, что правила в указанных сферах должны быть едиными, и это привело к полному вытеснению земель с данного законодательного «поля»;


- рамочное ведение Федерации ограничивается принятием актов, которые в СССР назывались «основами законодательства», по ряду вопросов;

отдельные законодательные сферы в пределах данного федерального регулирования же находятся в ведении земель (сюда входят, к примеру, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, территориальное планирование и регулирование водного режима).

Кроме того, в Германии существуют и так называемые «совместные задачи»,56 которые подлежат совместному финансированию и Федерацией, и землями (например, строительство высших учебных заведений, совершенствование региональной структуры экономики, сельского хозяйства и охраны побережья и др.). На фоне указанных федеральных прерогатив исключительная компетенция земель выглядит не слишком внушительно, ибо в ней остаются лишь сферы деятельности вне ведения Федерации (например, система образования (частично), культурная политика, коммунальное право и полицейская служба).

Выбор той или иной модели разграничения предметов ведения и полномочий предопределен целым рядом политических и экономических факторов. Наиболее оптимальное их сочетание, благоприятное для выстраивания эффективной модели взаимоотношений различных уровней власти, наблюдается, как правило, у развитых государств с высоким уровнем жизни населения. При этом несовершенство конституционной модели разграничения компетенции (например, в США, где Конституция давно уже является, в сущности, историческим документом) компенсируется более совершенными механизмами взаимодействия органов публичной власти и хорошей финансово-экономической конъюнктурой. Таким образом, конституционное разграничение компетенции является всего лишь «вершиной айсберга» на фоне огромной массы разграничительных норм в отраслевом законодательстве, а также устоявшейся практики разграничения, включающей в себя и такие формы, как договоры и соглашения, а также акты органов конституционной юстиции, значительную долю от всей деятельности которых составляет именно разрешение споров о компетенции.

Очевидно, что даже самые совершенные модели разграничения предметов ведения и полномочий превращаются в «пустой звук» при отсутствии достаточных средств для реализации задач органов публичной С 1969 г. понятие «совместные задачи» закреплено Основным законом ФРГ.

власти, прямо вытекающих из них. В этом смысле развитые страны находятся в более выгодном положении, чем страны третьего мира, имея реальную возможность наполнить «окаменевшие» формы юридических конструкций «живительным» финансово-экономическим содержанием.

Одним из наиболее удачных примеров подобной практики представляется немецкий опыт финансового обеспечения осуществления полномочий в федеративном государстве. В ФРГ на земли возлагается выполнение государственных задач, если в Конституции не предусмотрено иное. Принимая же во внимание центростремительные тенденции в немецкой практике разграничения компетенции (см. выше), можно заметить, что основные задачи земель приходятся преимущественно на сферы культуры, образования, правосудия, охраны порядка и государственного здравоохранения.

Основное же бремя задач, обеспеченное соответствующим финансированием, ложится на плечи Федерации. Основным законом на нее возложены задачи, выполнение которых непосредственно обеспечивает функционирование государства как единого целого. Сюда относятся вопросы социальной защиты, обороны и безопасности, внешних сношений, строительства скоростных автострад и автомагистралей государственного значения, связь и крупномасштабные научные исследования. Кроме того, Федерация наделена определенными полномочиями в области энергетики, сельского хозяйства, жилищного строительства и градостроения, охраны окружающей среды и др.

Существует и институт общих (совместных) задач, реализация которых регламентируется и финансируется Федерацией и землями совместно. В целях более тесного согласования интересов бюджетов различных уровней функционирует специальный орган добровольного сотрудничества – Совет финансового планирования, созданный в 1968 г., в котором участвуют Федерация, земли, общины и Германский федеральный банк.

Для того, чтобы и Федерация, и земли могли полностью выполнять поставленные перед ними задачи, они наделяются соответствующей финансовой базой, важнейшим элементом которой являются налоги. Из общей массы налоговых поступлений на долю Федерации приходится 41,5%, а на долю земель – 41,2% (остальное приходится на долю ЕС - 5,2% и общин 12,1%).57 Таким образом, Федерация и земли располагают примерно равным финансовым потенциалом. Распределение налоговых поступлений производится в соответствии с задачами, возложенными на тот или иной уровень власти. Налоги с доходов и с оборота являются «общими налогами» и распределяются между Федерацией и землями по определенным пропорциям.

На эти налоги приходится соответственно 50% и 30% всех налоговых поступлений. Другие налоги находятся в ведении лишь одного уровня власти:

- за Федерацией закреплены налоги на операции страхования и все налоги на предметы потребления (к примеру, на нефтепродукты, табак, алкоголь и кофе);

- за землями закреплены налоги на транспортные средства, на наследство, налоги, уплачиваемые при приобретении земельных участков, налоги на тотализаторы и лотереи, налоги со страхования от пожара и других стихийных бедствий, а также пивной налог.

При этом финансовое положение земель весьма дифференцировано.

Сильным в финансовом положении Баварии, Гамбургу и Гессену противостоят слабые земли на востоке страны (бывшая ГДР). Эти различия смягчаются посредством общегерманской системы распределения доходов между землями, предусматривающей: дифференцированное распределение общей доли земель в налоге с оборота между отдельными землями, компенсационные выплаты сильных в финансовом отношении земель слабым, а также дополнительные субсидии со стороны Федерации. Контроль за исполнением бюджетов на уровне Федерации и земель возложен на Федеральную счетную палату и на счетные палаты 16-ти земель, что отвечает конституционным принципам федерализма и бюджетной самостоятельности.

В российской обществе длительное время господствовали несколько искаженные представления о сущности и основных тенденциях практики разграничения предметов ведения и полномочий в зарубежных федерациях.

Так, например, считалось, что в зарубежных федерациях в основном достигнута идеальная модель взаимоотношений центра и регионов. Не отрицая Данные на 1997 г. – см.: Германия: факты. – Франкфурт-на-Майне, «Социетэтс-ферлаг» / Издано Ведомством печати и информации федерального правительства. С. 185.

достижений отдельных государств в области федеративного строительства в целом и разграничения компетенции, в частности, необходимо отметить, что это утверждение далеко не соответствует действительности, на что неоднократно указывали не только отечественные, но и зарубежные авторы. Даже в таком источнике, как юридический справочник Швейцарии, серьезно говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными полномочиями и о том, что все больше федеральным норм появляется в сферах, конституционно зарезервированных за кантонами. Весьма критично по отношению к американскому опыту разграничения полномочий настроен Винсент Остром, один из классиков американского федерализма. Он полагает, что «по мере смягчения Конгрессом … конституционных стандартов, определяющих как полномочия, так и способы их реализации, мы наблюдаем весьма существенную экспансию общенациональной законодательной власти, захватывающей все более широкие области жизни американского общества. Но этот процесс сопровождается падением внимания к качеству законодательства. Вместо того, чтобы устанавливать адекватные стандарты, которые санкционируют действия исполнительной власти и в то же время ставят пределы осуществления исполнительных прерогатив, современное законодательство все чаще принимает формы декларирования некой общественной цели, предоставляя какому-либо исполнительному органу полномочия для достижения этой цели и одновременно наделяя его полномочиями формулировать «необходимые»

правила и распоряжения. Фундаментальное полномочие нормотворчества передается исполнительной ветви власти». Глава в его основополагающем труде названа самим Остромом «Дело Гарсиа», упадок федерализма и «ловушка центрального правительства». В пору «бушевавшего» более десяти лет назад на российских просторах парада суверенитетов, плавно перешедшего в парад заключения договоров Например: Чиркин Е.В. Указ. соч. С. 43;

Иванов И. Европа регионов /И.Иванов// Мировая экономика и международные отношения. -1997.- № 9.- С. 10-14;

Остром В. Указ. соч.- С. 136-150;

Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии/П.Пернталер // Государство и право.- 1994.-№ 3.- С. 120-125.

Цит. по: Умнова И.А. Указ. соч.- С. 189.

Остром В. Указ. соч.- С. 137.

(ныне замещенного парадом отказа от договоров) со стороны субъектов Российской Федерации часто слышались голоса о том, что необходимо децентрализовать конституционную практику разграничения компетенции по примеру зарубежных федераций, являющихся якобы децентрализованными. Не отрицая этого, необходимо отметить, что федеральный законодатель в таких федерациях, как правило, наделяется правом при определенных условиях неограниченно расширять сферу федеральной компетенции, что ставит под вопрос практику децентрализации. Собственно децентрализованным остается лишь осуществление полномочий органами исполнительной власти субъектов федерации. Такая конструкция имеет место в таких государствах, как ФРГ, Австрия и Швейцария. Однако, говоря о действительно имеющей место там децентрализации осуществления полномочий, следует иметь в виду, что сама исполнительная власть в этих государствах (как, впрочем, и в большинстве других) рассматривается как единая вертикаль, что окончательно сводит на нет теорию о децентрализации.

В Швейцарии, например, подобная конструкция закреплена в ст. 46 новой Конституции и носит название «исполнительный федерализм». Данный принцип основан на иерархических отношениях между кантональными и федеральным правительствами во всем, что касается федеральной компетенции. Основной обязанностью органов власти кантонов является исполнение федеральных законов, так как на федеральном уровне необходимые органы, как правило, отсутствуют. Таким образом, все федеральные законы и постановления выполняются кантональными администрациями. Федеральные власти взяли курс на предоставление права подробного нормотворчества кантональным органам наряду с оставлением за собой прерогативы разработки общего политического курса, установления федеральных стандартов и принципов и закрепления за кантонами полномочий на реализацию этих принципов, так как кантоны, по сравнению с Федерацией, обладают большим опытом непосредственного взаимодействия с населением. Исполнение же самими федеральными органами федеральных законов в пределах кантонов могло бы привести, по мнению швейцарских аналитиков, к непредсказуемым последствиям. Аналогичная ситуация сложилась и в ФРГ. Федеральное управление там осуществляется лишь в области внешних связей, трудоустройства, таможенной службы, в федеральной пограничной охране и бундесвере. Большую же часть административной деятельности осуществляют земли. Таким образом, земли отвечают практически за все внутреннее административное управление, а их административный аппарат несет ответственность за исполнение большинства федеральных законов. Задачи административного управления земель подразделяются на три категории:

- задачи, которые находятся исключительно в ведении земель (например, школы, полиция, земельное планирование);

- задачи, появляющиеся в результате реализации федерального права как собственного круга деятельности под свою ответственность (строительное планирование, промыслы, охрана окружающей среды);

- задачи, вытекающие из реализации федерального права по поручению федерации (строительство федеральных автомобильных дорог, образовательный процесс).

Таким образом, исполнительный федерализм оказывается на поверку отнюдь не новой формой государственного устройства, а всего лишь оптимальным способом разграничения полномочий в иерархически выстроенной, единой системе исполнительной власти. Ее единению способствует и используемая в ФРГ и Австрии практика т.н. конференций, т.е.

постоянно действующих общих органов федерации и земель, состоящих из руководителей органов исполнительной власти различных уровней (в основном, премьер-министров и министров федерации и земель). В ходе данных конференций вырабатываются совместные решения, нацеленные на решение наиболее актуальных проблем. Данную модель называют также организационным федерализмом. Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие / Фляйнер //Т.Федерализм: российское и швейцарское измерения.

– М., 2001.- С. 24.

См.: Боте М. Федерация и демократия на форуме юристов/М. Боте // Государство и право.-1992.- № 4.- С. 142-143, а также Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии/П. Пернталер // Государство и право.-1994. -№ 3.- С. 120-125.

Однако не стоит переоценивать положительный опыт конференций.

Австрийский правовед Пернталер пишет, что в Австрии вследствие реализации данной модели произошло усиление централизации и ослабление автономии земель, что ландтаг (земельный парламент) уже не может контролировать главу земельного правительства, так как тот подчинен федеральным органам более, чем земельным, что «земельное законодательство дегенерировало вследствие федеральной законодательной интервенции», а Конституция приписывает землям, как разрабатывать законодательство и осуществлять управление, и, наконец, что по отношению к Австрии и ФРГ можно вести речь об унитарном федерализме. В первой половине 90-х годов, когда большинство субъектов Российской Федерации стремилось присвоить себе как можно больше полномочий, а девизом времени стало историческое высказывание Президента Б. Ельцина во время его поездки по Татарстану, было принято ссылаться на зарубежный опыт распределения компетенции. Однако сам зарубежный опыт в это время характеризовался совершенно обратной тенденцией: ни центр, ни регионы не стремились взвалить на себя дополнительные полномочия, особенно в социальной сфере. В противовес российской «битве за полномочия» в наиболее развитых зарубежных федерациях шел и в настоящее время идет процесс ответственного осуществления уже имеющихся полномочий. Субъекты федерации не стремятся получить дополнительные полномочия от центра, а центр, в свою очередь, не стремится оставить их себе, так как подобный «экстенсивный» путь разграничения компетенции может привести только к отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах. На вооружение во многих зарубежных федерациях давно уже взят принцип оптимальности, подразумевающий, что полномочия должны осуществляться на том уровне власти, где это будет сделано наиболее эффективным для населения образом. Таким образом, «битва Боте М. Федерация и демократия на форуме юристов/М. Боте // Государство и право.-1992.- № 4.- С. 142-143, а также Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии/П. Пернталер // Государство и право.-1994. -№ 3.- С.122.

за полномочия» постепенно превращается в «битву за финансовое обеспечение полномочий».

Многие традиционные взгляды на разграничение предметов ведения и полномочий претерпевают сегодня эволюционные изменения. Зарубежная модель разграничения оказывается не только пригодной для условий Российской Федерации, но и крайне необходимой. Теория и практика разграничения компетенции в России выходят сегодня на новый, более высокий уровень и сталкиваются с проблемами, давно уже ставшими предметом озабоченности в наиболее развитых федерациях. И хотя многие из этих проблем лежат в сфере финансового обеспечения осуществления полномочий, их сущность такова, что они оказывают значительное влияние на весь процесс взаимодействия различных уровней власти. Основные из этих проблем таковы:

- возрастающая централизация власти внутри общенациональных правительств, чрезмерная централизация исполнительной власти, неизбежно ведущая к ситуации, при которой должностные лица в центре и на местах меняют «свои конституционные обязанности на средства национального казначейства»,64 что, однако, нельзя рассматривать как чисто субъективный процесс, ибо замечено, что централизация усиливается в условиях разрыва между потребностями в ресурсах и их наличием;

- усиление эрозии законодательных стандартов (по мнению Острома, даже такое развитое государство, как США, в деле игнорирования «неудобных»

норм неуклонно продвигается вслед за ставшей примером в этой области Аргентиной);

- наличие т.н. нефинансируемого мандата федерального центра, что характерно не только для российских межбюджетных отношений, но и для развитых европейских федераций (в последних дополнительно появляется еще и нефинансируемый мандат Евросоюза);

Остром В. Указ. соч.- С. 147.

Златопольский Д.Л. Развитие ленинских идей о советской федерации в новой Конституции СССР/Д.Л. Златопольский // Советское государство и право.- 1979.- № 4. -С. 26.

Остром В. Указ. соч. -С. 147.

- повышение социального бремени субъектов федерации, осуществляющих в среднем от 50 до 100 государственных функций, увеличение которых без должного финансового обеспечения приводит к потере многих социальных статей расходов на региональном уровне;

- тенденция к ущемлению прав местного самоуправления, когда органы власти субъектов федерации отвечают «той же монетой» коммунам (органам местного самоуправления), вынуждая их сокращать собственные социальные расходы;

- «битва за налоги (их доли) и субсидии», которая разгорается на всех уровнях власти, ибо собственная налоговая база многих, даже относительно благополучных субъектов федерации обеспечивает их собственные потребности только на 50%;

- манипуляция ситуацией со стороны федерального центра, предпочитающего отдавать регионам не налоги, а гранты (генеральные и целевые);

- рассмотрение грантов (субсидий) в качестве основного элемента выравнивания доходов субъектов федерации, несущей конструкции региональной политики (в Германии, например, доходная база земель не может быть ниже 90% от средней нормы, вследствие чего часть доходов не всегда справедливо изымается у 6-ти регионов-доноров в пользу 11-ти отстающих в развитии регионов-клиентов);

- межбюджетный «перекос» в сторону перераспределения средств субъектов федерации, а не центра, что ведет к процветанию лоббизма на федеральном уровне, в то время как федеральные гранты зачастую предоставляются в рамках незначительных сумм - 4-8% от бюджетов субъектов, что не облегчает их социального бремени. Перечисленные недостатки в той или иной мере характерны практически для всех федеративных государств. Минимизация их отрицательного воздействия на динамику федеративных отношений возможна только через понимание всей сложной и многоуровневой системы разграничения компетенции, состоящей из органов местного самоуправления (которые могут включать в себя до 4-х уровней осуществления властных полномочий), Иванов И. Европа регионов /И.Иванов// Мировая экономика и международные отношения.- 1997.-№ 9. -С. 10-14.

субъектов федерации, федерального центра, а кое-где и наднациональных структур (ЕС для европейских федераций). В настоящее время эта многоуровневая система характеризуется следующими тенденциями развития:



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.