авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Факультет международных отношений и политологии Кафедра политологии ...»

-- [ Страница 2 ] --

- усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения предметов ведения и полномочий, ее распространение не только на «вертикальные», но и на «горизонтальные» властные отношения;

- критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий;

на федеральном уровне оставляются только те полномочия, которые относится к функционированию федерации в целом, остальные же полномочия передаются субъектам федерации;

власть, таким образом, приближается к населению по принципу: «Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой»;

- перераспределение властных полномочий, их централизация и децентрализация осуществляются мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнерства и солидарности между федерацией и ее субъектами;

- так как зачастую причиной размежевания в обществе являются не этническая или религиозная, а финансово-экономическая дифференциация, на вооружение берется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации;

- усиление «прозрачности» сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования осуществления конкретного полномочия с его финансовым обеспечением, отказ от «делимых» налогов и замена генеральных субсидий (дотаций) целевыми (субвенциями).

Таким образом, федерация – это гибкий инструмент согласования общего и частных интересов. Различные, подчас взаимоисключающие тенденции централизации и децентрализации власти, глобализации и изоляционизма, Высказывание принадлежит зарубежному аналитику Д. Мойнихэну. Цит. по: Хухлындина Л.М., Ходаков Д.А.

Интеграция: объединенная Европа или сообщество свободных европейских регионов? / Л.М.Хухлындина,Д.А. Ходаков // Белорусский журнал международного права и международных отношений, 1999.- № 4.- С. 47.

унификации и стремления к своеобразию вынуждают все время корректировать вектор ее модернизации. Однако, при всех недостатках федеративной формы разграничения компетенции, она является реальным способом избежать «ловушки центрального правительства» и с неизбежностью следующих за ней процессов «социального окостенения». Актуальной проблемой для Российской Федерации, как и для ряда зарубежных федеративных государств, является разграничение компетенции, которое включает разграничение предметов ведения и разграничение полномочий. Многие сложности в этом процессе возникают в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования в правотворчестве понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия».

Данные понятия были официально определены в российском законодательстве, в частности, в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г.

N 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Понятие «предмет ведения» в Законе определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта РФ или одновременно Российской Федерации и субъекта РФ (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). В этих сферах общественных отношений (по предметам ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых в том числе определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений Закона, полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, Остром В. Указ. соч.- С. 148.

70 СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

полномочия производны от предметов ведения. Согласно указанному Федеральному закону по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ, и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Сейчас этот Федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».71 Многие положения утратившего силу Закона вошли в гл. IV.1 новой редакции указанного Федерального закона, среди которых, однако, нет приведенных выше. Следовательно, в настоящее время нет официального определения названных понятий, что едва ли улучшит ситуацию в их законодательном регулировании. Но это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное. По существу, нормы утратившего силу Федерального закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции, которые представляются вполне обоснованными. Компетенцию не следует смешивать с предметами ведения или сферами компетенции.72 Само понятие «ведение»

означает заведование, управление в целом, то есть именно область, сферу, а не право и возможность совершать определенные деяния. Нередко понятие 71 СЗ РФ. 2003. N 27. Ч. II. Ст. 2709.

72 Что иногда бывает в российской юридической науке. См., например: Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма/С.Шахрай // Власть. -1995.- N 8.- С. 8 - 9.

73 Словарь русского языка;

под ред. С.И. Ожегова.- М., 1975.- С. 67.

«предметы ведения» обозначает не только сферы, направления государственно властной деятельности, осуществляемые Федерацией, субъектами Федерации или совместно Федерацией и субъектами, но и часть компетенции конкретных органов государственной власти. Автор поддерживает устоявшуюся в отечественной науке позицию, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов.74 Следовательно, едва ли оправданно использовать понятие «предметы ведения» применительно к компетенции органа государственной власти. Было бы более обоснованно ограничиться использованием понятия «полномочия» органа государственной власти.

Вместе с тем, как справедливо отмечает И.А. Умнова,75 необходимо отделять понятие «предметы ведения» и от их конкретных видов как частного выражения предметов ведения. В законодательстве Российской Федерации встречается такой вид предметов ведения, как полномочия. Например, п. «а» ч.

1 ст. 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации «принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов».

Полномочия как вид предметов ведения отличаются от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти. Основное значение наделения Российской Федерации полномочием принятия и изменения Конституции и федеральных законов состоит в том, что это прерогатива Федерации, а не в том, чтобы наделить данным полномочием конкретный орган. Исследование норм Конституции РФ позволяет говорить именно о таком соотношении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия».

Важный аспект определения предметов ведения - способ их закрепления за соответствующим субъектом. Предметы ведения могут быть прямо установлены федеральной Конституцией. В Конституции или приложении к ней определяется перечень направлений осуществления государственной 74 Федерация в зарубежных странах. -М., 1993.- С. 17.

75 Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма/И.А.Умнова.- М., 1998.- С. 161.

власти с указанием субъекта, в ведении которого находится их осуществление.

Наряду с ними имеют место и остаточные предметы ведения, представляющие собой реально существующие, но не определенные Конституцией направления осуществления государственной власти (например, вопросы сельского хозяйства в России). Они распределяются посредством конституционной презумпции компетенции Федерации или ее субъектов (например, такую презумпцию содержит ст. 73 Конституции РФ). В мировой практике конституционного регулирования существуют две тенденции распределения остаточных предметов ведения: децентрализация и централизация.

Децентрализованное распределение означает, что все то, что не отнесено по Основному закону к ведению Федерации и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, остается в ведении субъектов Федерации. Этот способ распределения остаточных предметов ведения положен в основу конституционных моделей Российской Федерации, Австрии, Нигерии, Пакистана, США, ФРГ. Централизованное распределение означает, что все предметы ведения, не отнесенные к ведению субъектов Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов, находятся в ведении Федерации. Примером такого способа разделения остаточных предметов ведения являются Канада и Индия.

По субъекту обладания и осуществления предметы ведения могут быть федеральными, субъектов Федерации и совместными. Под федеральными предметами ведения следует понимать закрепленные Конституцией сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только федеральные органы государственной власти обладают и осуществляют все властные полномочия. Это не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий органам субъектов федерации.

Предметы ведения субъектов Федерации составляют такие сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только органы государственной власти субъектов Федерации (а также органы местного самоуправления в установленном законодательством объеме) обладают и осуществляют все властные полномочия, что также не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий федеральным органам или органам местного самоуправления.

Предметами совместного ведения Федерации и ее субъектов являются такие сферы общественных отношений, по регулированию и (или) управлению которыми властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов Федерации.

Однако следует иметь в виду, что совместное ведение - это не совместная компетенция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Федерации или субъекта Федерации, если соответствующие полномочия были переданы государственному органу соответствующего уровня (например, по соглашению).

Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы их совместного ведения разграничены Конституцией РФ. Однако некоторая терминологическая путаница в нормах о компетенции начинается с самой Конституции. Так, несмотря на то, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов федеративного устройства, формально он не закреплен в Конституции. Часть 3 ст. 5 Конституции устанавливает такой принцип, как «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», который производен от принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Ведь распределение полномочий между органами государственной власти зависит от распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами.

Возможно, было бы целесообразно изложить данные принципы как разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ и разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. На это же указывает И.А. Умнова. 76 Умнова И.А. Указ. соч. -С. 159 - 172.

Долгое время существенные уточнения в конституционное разграничение предметов ведения вносили договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и целым рядом ее субъектов, многие из которых не вполне соответствовали положениям Конституции. В договорах также имели место спорные положения об определении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия». В частности, допускалось употребление конституционного термина «предметы ведения» в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти.

Может показаться, что проблема договорного регулирования сегодня не столь актуальна, поскольку из более чем сорока договоров действует менее десяти.

Это говорит о существенной работе по приведению нормативно-правовой базы федеративных отношений в России в рамки конституционной модели. Однако возможность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами определена самой Конституцией (ч. 3 ст. 11) и сохраняется по сей день. Между тем действующие договоры являются наиболее спорными с точки зрения их соответствия Конституции. В этом отношении показателен Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г., который до сих пор не расторгнут. Статья 4, например, содержит положение: «В ведении Российской Федерации и ее органов находятся...», а ст. 6 - «Органы государственной власти Российской Федерации, равно как и органы власти Республики Татарстан, не могут издавать правовые акты по вопросам, не относящимся к их ведению».

Даже Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации,- заключенный 31 марта 1992 г. между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, за исключением Республики Татарстан и Чечено-Ингушской Республики,77 не избежал терминологической путаницы в вопросах компетенции. Так, круг предметов ведения Федерации и субъектов именовался в нем «предметы ведения органов государственной власти». Правда, в Конституции 1993 года появилась корректная формулировка «предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (ст. ст. 71, 72, 73, 76).

Федеральный законодатель установил положение, согласно которому Российская Федерация и ее субъекты могут заключать договоры о разграничении полномочий, а не предметов ведения, которые должны соответствовать Конституции (п. 1 ст. 3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ ). Это вполне логично, поскольку договор о разграничении предметов ведения фактически вторгается в предмет конституционного регулирования.

Следовательно, разграничение полномочий происходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенным Конституцией. Одновременно полномочиями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Отметим, что сфера совместного ведения, в том числе и разграничение полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, представляет собой один из аспектов разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Формирование и конституционное закрепление сферы совместного ведения Федерации и субъектов, выделение 77 Позднее Республика Ингушетия подписала Федеративный договор.

78 СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

необходимого круга входящих в нее вопросов и наилучшего структурирования их перечня явились способом оптимизации разграничения компетенции между Федерацией и субъектами в мировой практике федерализма.

Однако единство подходов к использованию указанных понятий не всегда наблюдается и в российском законодательстве. Имеют место случаи подмены понятия «компетенция органа государственной власти» понятием «предметы или вопросы ведения» Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 22 ноября г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»). Встречается и обратная ситуация, когда понятие «компетенция» используется вместо понятия «предметы ведения» Российской Федерации (например, заголовок гл. Федерального закона от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности») либо «полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации» (например, Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» или Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»).

Одна из основных причин - отсутствие единой правовой традиции в употреблении понятий «предметы ведения», «полномочия», «компетенция», прежде всего, в самой правовой науке. Вот почему так важно единообразное и обоснованное научное толкование этих понятий, формирование необходимых практических рекомендаций их законодательного употребления. Ведь единое понимание и равнозначное использование в правотворчестве этих понятий очень важно для законодательного регулирования. Оно имеет значение в связи с вопросами юридической техники, с реализацией принципа верховенства Конституции, поскольку разночтения в законодательном и правоприменительном употреблении указанных понятий могут порождать неоднозначную и небесспорную правоприменительную практику, в том числе и противоречащую конституционным нормам. Тем более совершенно недопустим произвольный пересмотр положений Конституции в законодательстве и договорной практике. Правовое регулирование по предметам ведения должно происходить строго в рамках установленной Конституцией модели разграничения предметов ведения и полномочий.

Таким образом, четкое научное и законодательное определение понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», их единообразное использование в законодательстве и иных нормативных актах позволит эффективно разграничить компетенцию и может стать важным шагом в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации.

1.2. Исключительная компетенция федерального центра Соединенных Штатов Америки Соединенные Штаты Америки – одна из крупнейших мировых держав с развитым федеративным устройством и прочными правовыми традициями. В состав США входят пятьдесят штатов, свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико,79островные территории и федеральный округ Колумбия. В контексте данной работы нас интересуют взаимоотношения, в первую очередь, федерального центра и штатов, так именно на их примере можно рассматривать складывавшуюся в течение нескольких столетий американскую модель федеративных отношений. Кроме штатов в составе США находятся также свободно присоединившееся государство Пуэрто-Рико и островные территории (Гуам, Вирджинские острова и др.). Пуэрто-Рико имеют особый статус, это республика с конституцией, специально утвержденной Это, по сути, задел США на будущее, своеобразный эксперимент по «планированию семьи» американских штатов.

Конгрессом США. Пуэрториканцы имеют американское гражданство, но не участвуют в выборах Президента США. В Пуэрто-Рико существуют разные мнения на предмет статуса республики: как в пользу объявления независимости, так и в пользу провозглашения себя пятьдесят первым штатом.

Островные территории управляются избранным губернатором, напрямую подчиняющимся федеральному центру. Взаимоотношения федерального центра с Пуэрто-Рико и островными территориями являются особыми случаями, нетипичными для системы американского федерализма в целом.

Главным юридическим актом в сфере определения правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий в Соединенных Штатах Америки является федеральная Конституция.

Конституция – Основной Закон государства и общества, верховный юридический документ, в отличие от других законодательных актов имеет учредительный, основополагающий характер. При этом Конституция есть основной источник права, содержащий исходные начала всей системы права.

Она представляет собой базу для текущего законодательства, определяет его характер. Конституция обладает высшей юридической силой. Верховенство Конституции проявляется в том, что все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с ней. В Конституциях разных федеративных государств закрепляются три вида предметов ведения и полномочий: исключительно федеративные, региональные и совместные. Наиболее оптимальным представляется четкое указание в Конституции предметов ведения и полномочий каждого из названных видов.

Однако такая практика встречается нечасто. Большинство современных федераций идет по пути выделения, прежде всего, исключительной компетенции федерального центра и перечисления относящихся к ней вопросов. Американский Союз, как впрочем, и Российская Федерация, не исключение.

Конституция Соединенных Штатов Америки – самая старая из действующих писаных конституций в мире, а также первая в мире демократическая конституция. При рассмотрении исключительной компетенции федерального центра США необходимо учесть, что на уровне 80 Основы государства и права ;

под ред. О.Е. Кутафина.-М.: Юрист, 1994.-С 25.

американской Конституции закрепляются такие стороны федеративных отношений, как:

1. Определение статуса Соединенных Штатов Америки с точки зрения его формы государственного устройства – Союз.

2. Установление механизма распределения компетенции, в том числе регламентация предметов ведения и полномочий самого Союза, перечень которых, в отличие от Конституции Российской Федерации, является открытым.

Прежде чем анализировать конкретные конституционные положения, посвященные определению предметов ведения и полномочий федерального центра США, рассмотрим некоторые сущностные характеристики американской Конституции.

В первую очередь отметим, что Конституция США - основа для определения объема исключительной компетенции федерального центра. При этом заложенная в Конституции регламентация предметов ведения и полномочий позволила трансформировать конфедеративный союз американских штатов в федеративный.

В тексте Конституции присутствует несколько важных положений, имеющих значение при распределении компетенции в США. И здесь сразу необходимо сделать одно уточнение. Выделение отдельных конституционных положений, определяющих исключительную компетенцию федерального центра США, затруднено, поскольку практически каждая статья (каждый раздел статьи), каждая поправка в той или иной степени, учитывая специфику Конституции Соединенных Штатов, связаны с вопросами федеративного устройства, определенными его сторонами.

Конституция США структурно состоит из преамбулы и семи статей.

Кроме того, действуют 27 поправок к Конституции, которые являются важнейшими составными частями американского конституционного поля.

В преамбуле Конституции США впервые в мире использована знаменитая формула «Мы, народ…», послужившая образцом для конституций многих государств. Из преамбулы можно вывести, на наш взгляд, несколько важных для федеративных отношений идей. В первую очередь, здесь присутствует субъект, утверждающий Конституцию – народ Соединенных Штатов Америки. Исходя из этого, Конституцию провозглашают не штаты, и даже не народы штатов, а единый народ всех американских штатов.

Подчеркивается единство целого народа, декларирующего построение федеративного союза. Эта часть Конституции США, казалось бы, формальная, как аргумент имела большое значение в полемике со сторонниками отстаивания «прав штатов» при толковании поправки № Х к Конституции. Кроме того, в преамбуле Конституции США указывается на цели Федерации, одной из которых является образование «более совершенного союза». Дело в том, что федеративное государство создавалось в конкретно исторических условиях: Конфедерация штатов, существовавшая до принятия федеральной Конституции 1787 года и носившая характер, прежде всего военного союза в борьбе с Великобританией, оказалась совершенно несостоятельной с точки зрения самообороны. Потребовалась иная, более совершенная форма государственного устройства, каковой и стали Соединенные Штаты.

Из семи статей Конституции США многие, так или иначе, затрагивают сферу федеративных отношений. Выделим наиболее значимые в плане определения исключительной компетенции федерального центра США.

Статья I Конституции определяет верховный орган законодательной власти - Конгресс, и одновременно называет его стороной, представляющей интересы федерального центра США. На этом пункте Конституции основывается особенность американского федерализма отождествлять Конгресс и более широкое понятие «федеральный центр». В этой же статье Конституции, в разделе 8, обозначен перечень предметов ведения и полномочий федерального центра США, который мы более детально рассмотрим ниже. Основы судебной власти закреплены в статье III федеральной Конституции.83 Статья способствует упорядочиванию судебной юрисдикции и закрепляет подчиненность судов всех инстанций Верховному Суду США. В 81 Constitution of the United States(Adopted by convention of States, September 17, 1787;

Ratification completed, June 21, 1788(Current Through 1995)),р.25.

82 Constitution of the United States //[http://www.whitehouse.gov.] 83 Constitution of the United States //[http://www.archives.gov/national-archives].

рамках этого исследования мы рассмотрим роль судов в системе распределения предметов ведения и полномочий в США.

Статья VI устанавливает, что «настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны;

судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, чтобы ему ни противоречило в конституции или законах любого штата».84 Этим положением устанавливается превалирование федеральной Конституции и федерального законодательства над региональными актами.

Кроме самой Конституции, в США большое значение имеют поправки к Основному Закону, принятые в разное время. Кстати, необходимо отметить, что конституционные поправки могут быть приняты либо 2/3 голосов членов обеих палат Конгресса, либо Конвентом, созываемым по требованию 2/ законодательных собраний штатов.85 Поправки вступают в силу после того, как будут ратифицированы законодательных собраний штатов, либо конвентов, специально созываемых для этого в штатах.86 Из 27 поправок к Конституции наибольшее значение, с точки зрения определения исключительной компетенции федерального центра Соединенных Штатов, имеют X, XIV и XVI поправки. Х поправка говорит об остаточных полномочиях штатов, которые часто использовались в качестве аргумента в многовековом процессе балансирования полномочий то в сторону Союза, то в пользу правительств штатов.88 Подробнее мы рассмотрим роль Х поправки в §1 Главы II настоящей работы.

ХIV поправка утверждает в том числе, что «Все лица, родившиеся или натурализованные в Соединенных Штатах и подчиненные юрисдикции оных, являются гражданами Соединенных Штатов и штата, в котором они 84 Конституция США: история и современность;

под общей ред. А.А. Мишина и Е.Ф. Язькова.-М., Издательство «Юридическая литература», 1988.-С.55.

Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты;

под ред. О.А. Жидкова.-М.: Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1993.-С.75.

Там же.-С.75.

Там же.-С.76.

88 American Federalism OToole (editor), AUBURN Univers,1990,р.65.

проживают. Ни один штат не должен издавать или применять законы, ограничивающие привилегии и льготы граждан Соединенных Штатов». XVI поправка напрямую расширяет полномочия Конгресса.90 Последний «имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или исчислениям населения».91Иными словами, Конгресс пользуется правом устанавливать и взимать налоги с дохода, независимо от его источников. При этом Конгресс не обязан распределять эти налоги между штатами.

Конституция США проводит жесткое разграничение предметов ведения штатов: Союза и.

1. В разделе 8 ст. 1 определяются предметы ведения федерации, выражающиеся в полномочиях Конгресса. К этому следует дополнить право Конгресса США «принимать в Союз новые штаты» (разд. 3 ст. IV).

Далее конституция в разделе 9 ст. 1 устанавливает определенные ограничения власти Конгресса и правительства..

В разделе 10 ст.1 конституция записала в конкретной форме предписания, ограничивающие предметы ведения штатов. Штатам запрещено:

заключать договоры с иностранными государствами и с другими штатами;

вести войну;

создавать вооруженные силы;

вступать в союзы;

чеканить монету;

выпускать Кредитные билеты;

облагать импорт и экспорт таможенными сборами или иными пошлинами;

принимать законы об опале и имеющие обратную силу;

жаловать дворянские титулы..

2. Все остальные предметы ведения согласно конституционной поправки X (1791 г.) принадлежит штатам. Следовательно, конституция США зарезервировала за штатами остаточную компетенцию.

3. Однако «подразумеваемые полномочия» Конгресса, сформулированные разделом 8 ст. 1 (издавать законы, «каковые будут необходимы и уместны»), позволяют федеральным властям вмешиваться в сферу «остаточной 89 American Federalism: Competition Among Governments, 1990,р.32.

American Federalism: Competition Among the Governments, 1990,р.35.

90 Ibid, р.36.

91 Ibid, р.36.

92 Dye T. R. American Federalism: Competition Among Governments. Lexington, Massachusetts, Toronto. Lexington Books.

1990,р.76.

компетенции» штатов..

Штаты, как субъекты федерации, не обладают государственным суверенитетом;

они не имеют права выхода из союза. Однако, есть прецедент, когда Верховный Суд США признал суверенитет штатов с признаками суверенного иммунитета.93Тем не менее, в настоящее время активное вмешательство центрального правительства в дела штатов - обычная практика.

Наиболее серьезная форма зависимости штатов от центра - финансовая, без дотаций из центра штаты существовать не могут. Все штаты равноправны. «В каждом штате должны пользоваться уважением и полным доверием публичные акты, официальные документы и судебные решения всякого другого штата»

(разд. 1 ст. IV). Конституция США установила равноправие граждан различных штатов: «Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов» (разд. 1 поправка XIV).

Штаты имеют свои конституции. В некоторых из них действуют конституции, принятые в XVIII в. (Массачусетс 1780 г., Вермонт 1783 г.), а в других новые (Мичиган 1962 г., Джорджия 1976 г.).94 Конституции определяют предметы ведения штатов: организация проведения выборов, образование избирательных округов, установление избирательных цензов, регулирование внутренней торговли, определение системы местного самоуправления, управление здравоохранением, образованием, землепользованием, поддержание общественного порядка, утверждение поправок к конституции США и др. Конституции некоторых штатов провозглашают равноправие женщин (17 штатов), право законодательной инициативы избирателей (21штатов), проведение референдумов по законам и петициям граждан (37штатов), право отзыва чиновников с государственной службы (15штатов).

Штаты копируют федеральную систему власти. Законы федерации обладают верховенством в отношении законов в штатах. Законы в штатах принимаются двухпалатными легислатурами (в штате Небраска однопалатная): нижние палаты- палаты представителей, верхние сенаты. Они создаются на основе всеобщих равных прямых выборов сроком от двух до четырех лет.

См.:Приложение.

94 H.N.Scheiber. United States Federalism:Constitutional Doctrine and Historic Institutional Change, 1789-1979. Comite International des Sciences Historiques. XV-e Congres International des Sciences Historiques. Bucarest, 10-17 aout, 1980.

Вернемся к предметам ведения и полномочиям федерального центра США, перечисленным в разделе № 8 ст. 1 Конституции США. Эти непосредственно закрепленные в американской Конституции предметы ведения и полномочия можно условно подразделить на следующие группы:

I. Учредительные:

Учреждать суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду.

Это единственная, на наш взгляд, действительно учредительная функция Союза. Как видно, в Конституции учредительные полномочия изначально представлены крайне слабо. Если анализировать такой же перечень конституционных полномочий российского федерального центра (см. § настоящей Главы), то необходимо признать, что учредительных функций федерального центра США по американской Конституции явно недостаточно.

Это объясняется тем, что изначально Американский Союз представлял собой крайне децентрализованное образование. Поэтому в Конституции учредительные функции прописаны только в отношении судебной системы. В отличие от российской Конституции, явно имеющей перспективный характер, декларирующей некое идеальное состояние государства и общества, которого пока нет в действительности, Конституция США закрепляла существующий на тот период расклад политических сил между штатами и Конгрессом.

Однако становление и развитие американского государства со временем, поставило вопрос о расширении учредительных функций федерального центра США. Эта проблема была преодолена с помощью судебного решения, которое мы подробнее рассмотрим в данной главе при анализе судебно-правового регулирования федеративных отношений в США.

П.Законодательные и правоохранительные:

1. Предусматривать ответственность за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов;

95 American Intergovernmental relations L OToole (editor), Wa,1985,р.43.

2. Определять понятия и карать за совершение пиратства и преступлений, совершенных в открытом море, и преступлений против права наций;

3. Предусматривать порядок призыва милиции для обеспечения исполнения законов Союза, подавления восстаний и отражения вторжений на его территорию;

4. Предусматривать организацию, вооружение и правила дисциплины милиции, и руководство той ее частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, сохраняя за соответствующими штатами право назначения офицеров и подготовки милиции на основе правил дисциплины, предписанных Конгрессом;

5. Осуществлять исключительную законодательную власть по всем вопросам в отношении того округа (не превышающего по площади десяти квадратных миль), который вследствие уступки отдельными штатами и ее принятия Конгрессом станет местом пребывания правительства Соединенных Штатов, и осуществлять такую же власть на всех территориях, выкупленных с согласия легислатур тех штатов, где они расположены, для возведения фортов, постройки складов, арсеналов, верфей и других необходимых сооружений;

6. Издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов, или какому либо его департаменту, или должностному лицу.

В данном случае важно обратить внимание на два момента. Во-первых, в Конституции закреплено право федерального центра США на федеральный округ, где должно размещаться правительство Союза. Нынешний федеральный округ Колумбия – это территория с особым правовым статусом, который позволяет федеральному правительству существовать независимо от тех или иных законодательных решений правительств штатов. По мнению американских политологов, в частности, Джеймса Уилсона, отношения национального правительства и правительств штатов были «единственным наиболее постоянным источником политического конфликта».96 С этой точки зрения, право федерального центра (к тому же закрепленное в Основном Законе) на размещение на особой федеральной территории – вполне стратегическое и своевременное решение. Учитывая тот факт, что конфликт между федеральным центром и субъектами федерации в принципе неизбежен, наличие подобного конституционного права является своеобразной гарантией прав федерального центра. К сожалению, в Российской Федерации федеральный центр расположен в пределах компетенции одного из субъектов федерации,97 что в перспективе может послужить источником серьезного политического конфликта.

Также в приведенных выше пунктах Конституции США указывается исключительное право Конгресса осуществлять законодательную власть на выкупленных у штатов федеральных территориях, где могут располагаться объекты федеральной собственности – военные, производственные и другие. В Российской Федерации эта сфера федеративных отношений также является до конца неразрешенной. Сложно сказать, какое законодательство – федеральное или региональное – действует, к примеру, на территории Татарстана по отношению к объектам федеральной собственности. Это еще один возможный повод для конфликтной ситуации в будущем.

И, наконец, второй момент. Право федерального центра «издавать все законы, которые необходимы и уместны для осуществления вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов»98 послужили правовой базой для формирования в США доктрины подразумеваемых полномочий, которую мы рассмотрим чуть ниже.

Ш. Социально-экономические:

96 Цит. по Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт/М.Х.Фарукшин.-Казань:

Издательство Казанского университета, 1998. – С. 124.

97 Имеется в виду территориальное расположение в городе Москва Президента, Федерального Собрания, Верховного и Конституционного судов, а также центральных ведомств практически всех федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

98 Bowman A.O”M., Pagano M.A. The State of American Federalism, 1993 – 1994, Publius: The Journal of Federalism, Summer, 1994.,р.24.

1. Вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, для того, чтобы выплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благоденствие Соединенных Штатов, при этом все пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов.

2. Устанавливать единообразные правила натурализации и единообразные законы о банкротстве на всей территории Соединенных Штатов.

3. Чеканить монету, регулировать ценность ее и иностранной монеты и устанавливать единицы мер и весов.

4. Учреждать почтовые службы и почтовые дороги.

5. Содействовать развитию науки и полезных ремесел, закрепляя на ограниченный срок за авторами и изобретателями исключительные права на принадлежащие им сочинения и открытия.

6. Регулировать торговлю между отдельными штатами и с племенами индейцев.

Практически каждый из этих пунктов – право федерального центра на введение и сбор налогов, чеканку монет, создание почтовых служб, регулирование внутренней торговли – стали, в свою очередь, основанием для расширительного толкования полномочий федерального центра США.

IV. Военные:

1. Объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила захвата трофеев на суше и на воде.

2. Формировать и содержать армии, но выделяемые на эти цели денежные средства не должны устанавливаться более чем на двухлетний срок.

3. Создавать и обеспечивать флот.

4. Издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами и их организации.

В Соединенных Штатах Америки, как, например, и в Российской Федерации, военные полномочия имеет только федеральный центр. Так сложилось благодаря весьма удачному стечению исторических обстоятельств на момент принятия американской Конституции, когда над колониями нависла реальная внешняя угроза, и правительства штатов предпочитали обороняться совместно. В любом другом случае перспективы единого американского государства выглядели бы менее отчетливо. Что исторически подтверждается событиями гражданской войны в США, когда были созданы вооруженные силы, не являвшиеся федеральными. Исключительное право федерального центра на военные полномочия в любом федеративном образовании, безусловно, является мощным правовым фактором, позволяющим сохранять целостность государства.

V. Внешнеэкономические:

1. Занимать деньги под гарантию Соединенных Штатов.

2. Регулировать торговлю с иностранными государствами.

Несмотря на то, что в США каждый штат ведет активную внешнеэкономическую деятельность, имеет торговые представительства во многих странах мира, конституционное право на регулирование внешней торговли федеральным центром также является критерием федеративного государства, в отличие, скажем, от конфедерации, где федерального центра, а значит и определенного объема компетенции, попросту не существует.

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что формально в Конституции США за федеральным центром не закреплен ряд важнейших предметов ведения и полномочий, без которых политическое положение федерального центра выглядит проблематично, а сама Федерация вряд ли является устойчивой. Разделим эти пробелы американской Конституции на группы:

1. Учредительные: принятие и изменение Конституции Союза;

федеративное устройство и территория Федерации;

установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности;

формирование федеральных органов государственной власти;

государственные награды и почетные звания.

2. Законодательные и правоохранительные: уголовное, уголовно процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство;

гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;

амнистия и помилование.

3. Социально-экономические: федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ государственного, экологического, социального, культурного и национального развития государства;

федеральные энергетические системы;

ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, деятельность в космосе.

4. Военные: определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

защита воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

5. Внешнеэкономические и внешнеполитические: внешняя политика и международные отношения, международные договоры.

Мы специально указали здесь предметы ведения и полномочия, дословно обозначенные в российской Конституции и наделяющие соответствующими правами федеральный центр России. Как видим, по Конституции сфера компетенции федерального центра США значительно уже российской. Можно было бы порекомендовать американским законодателям позаимствовать ряд статей для внесения их аналогов в текст Конституции США в виде поправок, однако, как оказалось, за свою более чем двухсотлетнюю историю американская федеративная система привыкла обходиться без дословных конституционных обозначений. Рассмотрим этот механизм более детально.

В американской Конституции есть и ныне декоративные, и даже, в какой то степени, экзотические полномочия и предметы ведения (например, кара за пиратство, выдача разрешений на репрессалии и другие). Связано это, отчасти, с тем, что Конституция США является самой старой из действующих писаных конституций в мире. Вступив в действие в конце XIIIX в., она ни разу не упразднялась и не заменялась новой в угоду тем или иным конъюнктурным соображениям. Американцы предпочитали дополнять существующий текст поправками, а также, что еще эффективнее, выводить из текста Конституции многозначительные и далеко идущие толкования. Те или иные предметы ведения современной эпохи, например, деятельность в космосе или ядерная энергетика, которые можно обнаружить, скажем, в Конституции РФ, и не могли быть заявлены в Конституции США в период ее принятия в конце XVIII века.

Другие полномочия, например, проведение внешней политики, не указаны потому, что изначально штаты вовсе не уполномочивали федеральный центр участвовать в международных отношениях от своего имени.

Возникает вопрос – как федеральный центр США, при столь ретроспективной Конституции, находит правовые способы эффективно влиять на политику штатов, поддерживать единое политическое, экономическое и правовое пространство, а США в целом продолжают оставаться стабильной федерацией, одним из немногих федеративных образований в мире, не имеющих массовых и организованных проявлений сепаратизма.

Дело в том, что федеральный центр США находит правовые возможности активно участвовать в политической и экономической жизни субъектов Федерации, не ограничиваясь только писанными конституционными полномочиями. Если в Конституции Российской Федерации перечень федеральных полномочий и предметов ведения является исчерпывающим, то на конституционном уровне исключительную компетенцию федерального центра США, в целом, образуют три вида полномочий.

Во-первых, это прямо закрепленные за федеральным центром Конституцией США полномочия. Перечень этих полномочий, некогда делегированных штатами федеральному центру, мы рассмотрели выше, при анализе раздела 8 статьи I Конституции Соединенных Штатов.

Во-вторых, это подразумеваемые полномочия, законно определяемые из числа прямо закрепленных в Конституции. На основании уже упоминавшегося нами положения раздела 8 статьи I Конституции США Конгресс имеет право издавать практически неограниченный спектр законов. В этом содержание доктрины подразумеваемых полномочий – кроме прямо закрепленных в Конституции, Конгресс имеет и другие полномочия, которые подразумевались конституционным законодателем, но не могли быть заявлены в Конституции на тот исторический момент. Конечно, этим американская Конституция создает определенные трудности для толкования границ и объема подразумеваемых прав. Решающая роль в толковании принадлежит судам, что само по себе расширяет количество источников определения границ компетенции.

Третьим видом являются так называемые присущие полномочия. Суть доктрины присущих полномочий заключается в том, что государству по определению свойственен ряд функций (таких, как внешние сношения, ведение войны, установление экономического строя и т.д.), которые государство осуществляет независимо от того, присутствует ли упоминание о них в Конституции или нет. На основании этого тезиса американские законодатели стали исследовать границы присущих государству полномочий, благодаря чему предметы ведения и полномочия федерального центра были значительно расширены.

В результате всех этих посылок полномочия федерального центра значительно расширились. И всегда правовой базой для этого служили конституционные положения. Например, уже рассматриваемое нами положение, устанавливающее верховенство федеральных Конституции, законов и договоров, обязывает всех должностных лиц (хотя в Конституции говорится только о судьях) федерального и регионального уровня следовать верховному праву страны, «чтобы ему не противоречило в конституции или законах любого штата». Конституционные военные полномочия100 есть только у федерального центра, причем это свойственно всем федеративным государствам. Согласно этому положению именно федеральный центр обязан защищать нацию от внешней агрессии. Для этого федеральный центр вправе предпринимать любые необходимые действия, причем не только в военное время. В мирное время, 99 Часть 2 статьи VI Конституции США// Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты;

под ред.

О.А. Жидкова.-М.: Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1993.-С. 100 Части 10-14 раздела 8 статьи I Конституции США// Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты;

под ред. О.А. Жидкова.-М.: Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1993.-С.122.


например, федеральные власти ответственны за поддержание в боеготовности Вооруженных Сил и военно-промышленного комплекса. При возникновении и эскалации военного конфликта федеральный центр имеет конституционное право по своему усмотрению распоряжаться людскими и природными ресурсами, объявлять мобилизацию населения, устанавливать цены, реквизировать имущество, стимулировать научные разработки и т.д. После окончания военных действий федеральный центр проводит демобилизацию военнослужащих, демилитаризацию экономики, занимается вопросами конверсии промышленности, оказанием помощи ветеранам и т.д. Таким образом, федеральный центр имеет правовые возможности, используя военные полномочия, принимать любые меры, кроме прямо противоречащих Конституции, и в любое время – военное или мирное.

Конституционное положение, позволяющее Конгрессу «регулировать торговлю с иностранными государствами, между отдельными штатами и с племенами индейцев»,101 также расширило полномочия федерального центра.

Право регулирования торговли распространяется на все виды деятельности, затрагивающие интересы более одного штата. В США практически нет разновидностей торговой, экономической или производственной деятельности, локализующихся в пределах одного штата. Федеральный центр самостоятельно определяет, в каких сферах необходимо регулирование, для того, чтобы успешно реализовывать свое конституционное полномочие. Так, в 1964 году Конгресс издал Закон о гражданских правах, запрещающий дискриминацию в общественных местах по признакам расы, религии и национальной принадлежности. Правовой базой для этого послужило именно положение о торговле. Дискриминация препятствовала межштатной торговле, и Конгресс законодательно устранил эту проблему. Многочисленные судебные решения о расширительном толковании конституционного положения о торговле внесли в сферу компетенции федерального центра такие виды деятельности, как 101 Часть 3 раздела 8 статьи I Конституции США//[http://www.archives.gov/national-archives].

финансы, производство, сельское хозяйство, коммуникации, трудовые отношения, транспорт.

Наконец, конституционное положение, позволяющее «вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, для того, чтобы выплачивать долги и обеспечивать совместную оборону и общее благоденствие Соединенных Штатов, при этом все пошлины и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов»102 было истолковано, как право федерального центра направлять средства не только для погашения внешнего долга или на военные нужды, но практически на любые необходимые для государства цели. Так, федеральный центр США не обладает правом законодательно регулировать образование или сельское хозяйство, однако имеет право выделять гранты для поддержки образования и выплачивать фермерам субсидии. Законодательно обуславливая выделение денег определенными требованиями, Конгресс имеет правовую возможность напрямую регулировать указанные сферы, даже если они относятся к исключительной компетенции субъектов федерации. Другой пример уголовная юстиция изначально относилась к ведению штатов, так как убийства и ограбления, естественно, можно было раскрыть только на месте. Однако постепенно федеральный центр все активнее стал включаться в расследования, определив критерии преступлений федерального уровня. В их число вошли угоны автомобилей в соседние штаты, уклонение от призыва на воинскую службу, налоговые преступления и другие, по каждому из них были приняты законы. Федеральный центр создал Федеральное бюро расследований. С принятием федеральных программ борьбы за соблюдение законности и правопорядка, резко возросло участие федерального центра в правоохранительной сфере, где ранее безраздельно господствовали власти штатов.

102 Часть 1 раздела 8 статьи I Конституции США//[http://www.archives.gov/national-archives].

Вслед за разделом 8 следует раздел 9 ст.1 Конституции США, перечисляющий конституционные запреты для федерального центра США. К их числу относятся: 1. Введение прямых налогов безотносительно к численности населения штатов.

2. Ограничение применения Билля о правах.

3. Предоставление привилегий в области торговли одному из штатов в ущерб другому.

4. Изменение границ штатов без их согласия.

Исключительная компетенция федерального центра, кроме закрепленных в Конституции полномочий, определяется также на основании законодательных актов.

Закон – это принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни. Высшая юридическая сила законов состоит в том, что:

а) все остальные правовые акты должны исходить из законов и никогда не противоречить им;

б) они не нуждаются в каком либо утверждении другими органами;

в) законы никто не вправе отменить, кроме органа, их издавшего. Добавим также, что никакой орган исполнительной власти федерального или регионального уровня не вправе отменить, проигнорировать или приостановить действие закона.

В сфере распределения предметов ведения и полномочий законы играют исключительно важную роль. Законы подробнее по сравнению с Конституцией детализируют предметы ведения и полномочия. По конституционному тексту не всегда определенно можно судить о конкретных объемах компетенции, границах ее распределения. Иногда именно законы являются правовым источником осуществления тех или иных полномочий сторон.

103 Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Ed. By D.J. Elazar/ JCPA Staff. 2-nd ed., Harlow Essex, UK 1994.,р.34.

104 См.: Общая теория государства и права: Учебник;

под ред. В.В.Лазарева. – М.: Юрист, 1994. – С.30.

В самом начале законы Конгресса касались, главным образом, лишь полномочий, прописанных в Конституции. Коллизии возникли, когда развитие общества и федеративных отношений в США стало выходить за рамки, текстом. предусмотренные конституционным Появилась доктрина подразумеваемых полномочий, и Конгресс начал принимать законы, основываясь на ней. Федеральный центр США использует, в основном, четыре законодательных варианта воздействия на правительства штатов с тем, чтобы последние не уклонялись от общефедеральных программ и стандартов. Это такие законы, как: 1. Мандаты.

2. Косвенные санкции.

3. Горизонтальные требования.

4. Федеральное превалирование.

Рассмотрим каждый из них. Мандаты – это федеральные законы, обязывающие правительства субъектов федерации поступать согласно обозначенным в них условиям. В случае отказа или уклонения штатов от реализации мандатов, федеральный центр обладает правом применить весь спектр правоохранительных средств, вплоть до уголовного наказания. Чаще всего мандаты применяются в регулировании сферы занятости и защиты окружающей среды. Так, в 1972г. Закон о равных возможностях по трудоустройству запретил дискриминацию граждан со стороны штатов по признакам расы, цвета кожи, религии, пола и национальной принадлежности. В 1977 г. поправкой к Закону об исследовании морской защиты и заповедниках был установлен запрет городам производить слив сточных вод в океан и т. д. Одна часть федеральных мандатов, например, Закон о запрете выбросов в океан 1988г. просто предусматривает безусловный запрет местным правительствам на любые выбросы в океан.109 Другая часть состоит из сложных 105 Fisher L. American Constitutional Low.2nd ed. New York: McGraw-Hill, Inc., 1995,р.34.

106 Ibid,p.42.

107 King P. Federalism and Federation. Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press. 1982,p.33.

108 Ladenheim K. Health Insurance in Transition. Publius: The Journal of Federalism, 27 Spring, 1997,p.41.

109 New Federalism: Intergovernmental Reform from Nixon to Reagan by Timothy Conlan,1988,p.39.

юридических определений, содержащих многочисленные обязанности и требования к государственным и частным организациям. Закон о чистом воздухе с поправками от 1990 г. содержит положения, касающиеся не только контроля загрязнения в городах и промышленных выбросов, но и установления предельно допустимых выбросов мусоросжигательных производств и электростанций. Необходимо различать мандаты от федеральных грантовых субвенций.

Штат может избежать необходимости соблюдения условий субвенций, если он не участвует в данной грантовой программе. Проигнорировать федеральный мандат нельзя. В силу обязательности исполнения федеральных мандатов, штаты вынуждены сворачивать реализацию некоторых своих планов и программ. В этом ряду особняком стоят судебные мандаты, то есть решения федеральных судов, признающих противоречащими федеральной Конституции отдельные положения конституций и законов (либо законов в целом) штатов.

Косвенные санкции применяются федеральным законодателем в тех случаях, когда прямой запрет установить невозможно. Это происходит тогда, когда предмет ведения или полномочие находится в сфере компетенции субъектов федерации. Косвенные санкции предусматриваются в законах, регламентирующих ту или иную федеральную программу с тем, чтобы оказать влияние на политику штата. Это может быть угроза сокращения финансирования или его полное прекращение в случае невыполнения субъектом Союза определенных требований закона. Таким образом, требование устанавливается как бы косвенно, и, в принципе, у штата есть выбор – выполнять его или нет. В реальности, конечно же, косвенные санкции весьма эффективны для политики федерального центра.

К примеру, в Законе об улучшении оформления скоростных дорог года111 федеральный центр предупредил о санкциях в отношении штатов, 110 Posner P.L. The Unfunded Reform Act: 1996 and Beyond, Publius: The Journal of Federalism, 27 Spring, 1997,p.55.

111 The Federalist Papers by Alexander Hamilton, James Madison and John Jay. With an Introduction and Commentary by Garry Wills. Bantam Books. New York, Toronto, London, Sydney, Auckland., 1982,p.50.


которые не подчинятся новым федеральным требованиям по установке придорожных рекламных щитов. Несмотря на отчаянное сопротивление региональных рекламных компаний, тридцать два штата приняли федеральные условия о контроле в данной сфере, хотя они устраивали только половину из них. Остальные штаты также приняли подобные законы после того, как Конгресс решил компенсировать часть расходов штатов по устранению рекламы, а также соответствующего давления со стороны Администрации федеральных скоростных дорог.

Другой вид федерального воздействия – горизонтальные требования – весьма схожи с косвенными санкциями, но чаще всего используются при реализации программ федеральной помощи штатам. Горизонтальные требования берут начало с Закона о гражданских правах 1964 года, согласно которому ни одно лицо в США не могло быть отстранено от участия в получении средств и помощи либо дискриминировано по расовым или национальным признакам при реализации федеральной программы.

Горизонтальные требования успешно применялись для защиты инвалидов, пожилых людей, женщин, использовались в таких сферах, как охрана исторических памятников, защита окружающей среды и животных, оказание помощи при переселении и других.

Выше мы уже рассматривали так называемое федеральное превалирование, когда Конгресс принимает федеральные законы, имеющие преимущество перед законодательством штатов. Превалирующие законы бывают тотальными и частичными.

Тотальные превалирования попросту изымают у субъектов американской федерации тот или иной предмет или полномочие штатовской компетенции.

Одни законы полностью лишают штаты регулятивной власти, другие разрешают штатам участвовать в реализации федеральной политики. Так, полное изъятие было произведено в отношении экономического регулирования авиационных, автобусных и грузоперевозящих компаний. В другом случае 112 Smith Anthony D. National Identity. London, 1991,p.32.

штаты были наделены полномочиями по осуществлению контроля над соблюдением федеральных стандартов в таких сферах, как обеспечение безопасности железных дорог, определение качества зерна и других.

Частичные превалирования основываются на конституционном праве федерального центра издавать законы, имеющие преимущество относительно определенных предметов ведения и полномочий правительств штатов. В отличие от тотального превалирования, здесь принимаются федеральные законы, определяющие рамочные положения, а реализация предписаний законов возлагается на штаты. При этом намерения субъектов федерации и методы их работы обязательно должны соответствовать стандартам и актам федерального законодательства. К примеру, Закон о чистом воздухе 1970 года установил единые стандарты качества воздуха по всей стране, при этом обязав штаты разработать и принять планы по приведению качества воздуха к данному стандарту.113 Далеко не все штаты с энтузиазмом воспринимали подобное решение, обязывающее их заниматься довольно хлопотной работой по инспекции выбросов в атмосферу. Поэтому законом было предусмотрено, что Федеральное Агентство по охране окружающей среды получало обширные полномочия в отношении штатов, не желающих участвовать в этой программе, в том числе изменение транспортной политики штата, установление предельно допустимых показателей выхлопов газа автомобилей, принятие инспекционных программ по техническому осмотру автомобилей и т.п.

Определение границ полномочий федерального центра зачастую зависит не только от федеральной Конституции и законодательных актов. Иногда в федеративных государствах используются договоры и соглашения, заключаемые между федеральным центром и субъектами федерации. Такой способ называется вертикальное договорное регулирование.

Безусловно, договоры прочно вошли в российские федеративные отношения. Их мы подробно рассмотрим в §2 настоящей Главы, а также в 113 R.L.Watts. The American Constitution in Comparative Perspective: A Comparison of Federalism in the United States and Canada. - In: "The Journal of American History", vol.74, no.3, December 1987, p. 769.

Главах II и III. Зададим другой вопрос – какую роль играют договоры в отношениях в сфере распределения компетенции в США? В правовой системе США существует разница между понятиями «договор» и «соглашение».

Соглашений в США множество. Из них, непосредственно касающихся сферы предметов ведения и полномочий федерального центра, можно выделить вертикальные соглашения между федеральным центром и штатами о совместных программах, в основном, грантовых. Соглашения конкретизируют положения реализуемых на территории штата федеральных программ. Однако эти соглашения, по сути, не являются актами, сопоставимыми с договорами, функционирующими в российских федеративных отношениях, по содержанию.

И, само собой разумеется, не поднимается вопрос о том, что выше – соглашение или федеральные Конституция и законодательство. В отличие от российского федерализма, вертикальные соглашения в США попросту не регламентируют полномочия и предметы ведения, как конституции, и не детализируют их, как законодательные акты.

Договор же в Соединенных Штатах применяется, в основном, во внешней политике федерации. Отдельно от них классифицируются договоры, заключаемые между федеральным правительством и индейскими племенами.

Рассмотрим их подробнее. Эти нормативно закрепленные отношения интересны тем, что они единственные могут быть сравнимы с отношениями государства и этносов, существующими в Российской Федерации. Индейская община – это коренной этнос Северной Америки. Поэтому договоры между федеральным правительством и индейскими племенами фактически закрепляют межэтнические отношения. В чем суть данного договорного регулирования? Посредством заключения договоров решались две основные задачи - признание индейских племен и выделение для них территорий, так называемых резерваций.

В США практикуется скрупулезный анализ истинных и мнимых причин и источников зарождения и существования суверенитета и государственности нации или народности, равно как и ответственности за уничтожение одной нацией суверенитета и государственности другой нации. В Соединенных Штатах Америки голословное обвинение в средствах массовой информации в адрес отдельной этнической группы, а тем более всего американского народа, может стать предметом многочисленных обращений в суд. В отличие от Российской Федерации, где такие обвинения – обыденное явление.

Индейские племена в Северной Америке, впрочем, как и большинство этносов в России, обладали многовековым суверенитетом. Племенная власть и суверенитет индейцев не были учреждены Конституцией США, поскольку существовали задолго до образования Союза. При этом Конституция США признает существование этого источника суверенитета. Так, Конституция содержит положение о торговле с индейцами: «Конгресс имеет право:

…регулировать торговлю …с племенами индейцев».114 Суверенитет индейских племен был уничтожен с формированием на их территории американского государства. Данный факт американское государство признает.

Однако государственности у индейских племен не было. Первые признаки его появились в Северной Америке только с приходом в Новый Свет поселенцев из-за океана. В виду этого США предоставляют индейским племенам возможность учреждать лишь архаические формы самоуправления, называемые резервациями. Они предусматривают компактное проживание на специально отведенных территориях, где не действуют американская Конституция и законодательство. В резервациях не разрешается учреждать конституции, денежную систему, вооруженные силы и другие свойственные государству институты. Вместо этого, индейским племенам положены значительные налоговые послабления, предоставлена возможность жить по традиционным законам и основательно использовать преимущества суверенитета, например, для племенного обогащения. Представить, что какая нибудь из резерваций объявит себя независимым государством невозможно.

Во-первых, это экономически невыгодно. Резервации живут, в основном, за 114 Часть 3 раздела 8 статьи I Конституции США//Wilkinson C.F. American Indians, Time, and the Law: Native Societies in Modern Constitutional Democracy. New Hawen and London Yale University Press, 1987,p.54.

счет, туризма или игорного бизнеса приезжих американцев. Во-вторых, намерения резервации будут незаконны, их осудят большинство американцев, что даст возможность федеральной власти немедленно и с удовольствием остановить антиконституционные выступления.

В целом, применение термина «договорно-правовое регулирование»

федеративных отношений к американской модели федерализма, в известной мере, условно.

В отличие от договоров судебное решение является значимым источником права в сфере распределения предметов ведения и полномочий в США. Американская судебная система – реально действующая и самодостаточная ветвь власти, имеющая собственные политические интересы.

В США существует прецедентное право, согласно которому решения Верховного и других судов обязательны для исполнения на территории всей страны всеми субъектами права, а сам прецедент служит схемой для аналогичных судебных разбирательств. В этом заключается отличие от российской судебной системы, где судебный вердикт в отношении одного субъекта федерации вовсе не служит обязательством для другого субъекта.

Наконец, исполнение решений американских судов ревностно гарантируется государством, чем также, безусловно, отличается от российской действительности, когда решение даже Конституционного Суда может игнорироваться субъектом федерации годами.

Федеральная судебная власть состоит из судов трех уровней:

1. Верховный Суд – высшая судебная и апелляционная инстанция США.

Согласно Конституции США федеральный Верховный Суд может быть в стране только один. Верховный Суд осуществляет конституционный надзор, так как в США считают, что в создании особого Конституционного Суда, как в России и других государствах, нет необходимости. По федеративным вопросам, например, в спорах между федеральным центром и субъектами федерации выступает как суд первой инстанции. Огромное значение имеет дискреционная власть Суда: он вправе принимать большинство дел к своему производству по собственному усмотрению, когда находит в нем темы, касающиеся федеральной власти. Как правило, наибольший резонанс получают решения Верховного Суда, связанные с признанием тех или иных законов неконституционными. Решение о неконституционности законов могут выносить и нижестоящие суды, но федеральный Верховный Суд обладает правом их пересмотра.

2. Окружные суды, также называемые апелляционными, выполняют проверку решений районных судов. Таких судов в США насчитывается тринадцать (по числу округов, охватывающих несколько штатов). Для многих категорий дел окружные суды являются судами последней инстанцией.

3. Районные суды – низшее звено федеральной судебной системы США, суды первой инстанции. Границы таких «судебных» районов и границы графств штатов территориально не совпадают, что позволяет избежать административного давления местного уровня власти на местную судебную ветвь власти. Этим судебная система США разительно отличается от судебной системы России, где районное деление судов полностью соответствуют административному делению исполнительной ветви власти, находится под ее плотным контролем, порою даже в одном здании.

Другое отличие от российских судов вытекает из первого: ограниченное количество районных судов (их насчитывается 96, на каждый штат приходится от 1 до 4 районных судов) способствует более профессиональной работе федеральных судей, имена которых известны и авторитетны. В Российской Федерации же только в таком относительно небольшом регионе, как Республика Татарстан, функционирует несколько десятков районных судов, в связи с чем качество их работы и авторитетность, естественно, оставляют желать лучшего.

История деятельности судебной системы США измеряется веками. За это время накоплено достаточно судебно-правовых материалов, так или иначе регламентирующих распределение предметов ведения и полномочий, в частности, регламентация сферы компетенции федерального центра.

Особенностью американской судебной системы является тот факт, что Верховный Суд США осуществляет конкретный надзор (в рамках рассмотрения конкретного судебного спора) над конституционностью тех или иных актов. Рассмотрим, на наш взгляд, наиболее знаковые судебные решения Верховного и иных судов США, существенно повлиявшие на функционирование сферы компетенции федерального центра США.

Судебный федерализм в США развивался в несколько этапов. Первое время Верховный Суд США был малоактивен, в отличие от законодательной и исполнительной власти. Ситуация изменилась в 1801 году с избранием главным судьей Верховного Суда Джона Маршалла.115 Этот период, называемый в Америке эрой Маршалла, способствовал становлению сильной системы федеральной власти вплоть до 1835 года, пока Маршалл возглавлял судебную власть в США. Было принято более тридцати решений по вопросам конституционного права.

В 1803 году дело Marbury v. Madison заложило фундамент института судебного контроля.116 Ценность его для развития федеративных отношений в США трудно переоценить. Решение по этому делу позволило федеральному центру признавать недействующими акты Конгресса и акты легислатур штатов.

Отталкиваясь от заложенного в Конституции США принципа превалирования федерального законодательства, было принято решение, в соответствии с которым Верховный Суд наделялся правом отменять любой акт Конгресса в случае его несоответствия Конституции США. Невозможно представить современное демократическое государство, в котором существовало бы разделение властей, без института судебного контроля. Основу для этого заложило решение Marbury v. Madison, позволившее создать механизм реализации заложенного в Конституции принципа верховенства федерального законодательства. 115 Peirce N.R. The Megastates of America. People, Politics, and Power in the Ten Great States. N.Y., 1972,p.56.

116 http://www.law.cornell.edu/ constitution/ constitution. overview.html/ 117 http://www.law.emory.edu/FEDERAL /usconst.html В 1816 году по делу Martin v. Hunter”s Lessee было принято другое важное решение, согласно которому Верховный Суд США приобрел право пересматривать не только судебные решения любого из нижестоящих судов, но и отменять акты законодательных или исполнительных органов власти штатов, объявляя их противоречащими Конституции и федеральному законодательству. Такое решение еще больше укрепило американскую судебную систему, позволило ввести в действие конституционный принцип, закрепляющий соподчиненность судебной системы США.

Через три года, в 1819 году по делу McCulloh v. Maryland Верховный Суд вынес решение о том, что федеральный центр обладает подразумеваемыми полномочиями.119 Суть доктрины подразумеваемых полномочий уже была рассмотрена нами в этой Главе. Заметим, что в решении по данному делу Джон Маршалл вывел важную формулу: «В случае если намерение законно, если оно находится в рамках Конституции, то все средства, которые уместны, которые очевидно применимы к этому намерению, которые не запрещены, но соответствуют букве и духу Конституции, являются конституционными». Эта формула позволила федеральному центру увеличить объем собственной компетенции.

Огромное прецедентное значение получило дело Gibbons v. Ogden года.120 Решение по нему резко расширило полномочия Конгресса в области торговли. Мы уже упоминали, что Конституция США дает право Конгрессу регулировать межштатную торговлю. Решением по делу Gibbons v. Ogden полномочия Конгресса по регулированию торговли распространялись также на разновидности и даже фрагменты межштатной торговли, в том числе и внутри штата. В соответствии с этим, конституционное положение о торговле касается, скажем, региональной авиакомпаний, если на борту находятся пассажиры или товары, которые следуют транзитом в другой штат.

118 http://www.archives.gov/national-archives-experience/ 119 http://memory.loc.gov/ ammem/help/ constRedir.html 120 www.refdesk.com/paper.html В целом, первый этап судебного федерализма (1801 - 1835), эра Маршалла, способствовал усилению позиций федерального центра, расширению его полномочий при поддержке Верховного Суда.

После этого наступил период «двойного» федерализма, сопровождающийся значительным ограничением компетенции Союза, и, наоборот, усилением субъектов федерации. Более подробно мы рассмотрим этот этап в Главе II настоящей работы. Тем не менее, даже в этот период в году в решении Верховного Суда по делу Texas v. White штатам было отказано в праве одностороннего выхода из Союза, так как Конституция во всех своих положениях предусматривает нерушимый Союз. «Двойной федерализм» закончился с избранием президентом США Ф.Д.

Рузвельта. Президент, лишенный поддержки Верховного Суда, признававшего неконституционными акты президента в рамках программы «нового курса», предложил в 1937 году новый план формирования состава Суда.122 Данный план, отвергнутый в Конгрессе, тем не менее повлиял на позицию самого Суда, который начал внимательнее относиться к инициативам федеральной власти.

Расширение компетенции федерального центра началось с преодоления последствий великой депрессии 30-х годов. В 1937 году Верховный Суд признает конституционным Закон о социальном обеспечении.123 Это решение нивелировало мнение о нарушении прав штатов при выдвижении определенных условий выделения им федеральных субвенций. Дело послужило правовой основой для появления в практике Соединенных Штатов косвенных санкций и горизонтальных требований.

В другом решении по делу United States v. Darby Lumber Co. в 1941 году, была подтверждена конституционность федерального Закона о справедливых принципах трудовых отношений, который наделял федеральный центр правом устанавливать минимальные размеры оплаты труда.124 Вначале дело было 121 Kincaid J. State Constitutions in the Federal System // Annals of the American Academy of Political and Social Science. March 1988,p.66.

122 Leach R.H. Federalism: A Battery of Questions // Publius: The Journal of Federalism, III, Fall 1973,p.67.

123 Elazar D. American Federalism:A View from the States. 3-rd ed., N.Y., 1984,p.65.

124 Pragmatic Federalism: an intergovernmental view of American government by P.N. Glendening,1989,p.76.

представлено, как попытка федерального центра вмешаться в компетенцию штатов. Штаты апеллировали к X поправке к федеральной Конституции.

Однако Суд принял сторону федерального центра, окончательно подтвердив своим решением конституционность федеральных законов, прямо затрагивающих компетенцию штатов.

Усиление роли федерального центра происходило также и за счет пересмотра Верховным Судом целого ряда решений, принятых им в эпоху «двойного» федерализма. Например, в 1941 г. было пересмотрено решение о неконтролируемом использовании детского труда.

В 50-60-ые гг. Верховный Суд принял ряд решений, позволивших федеральному центру приступить к обеспечению соблюдения прав граждан США. Назовем наиболее известные. В 1954 г. в деле Brown v. Board of Education было принято решение о неконституционности расовой сегрегации в государственных школах.125 В 1964 г. подтверждается конституционность федерального Закона о гражданских правах, запрещающего расовую местах. сегрегацию в общественных В 1966 году признается конституционным требование федерального Закона об избирательных правах 1965 года, согласно которому любое изменение избирательных законов штатами или местными властями подлежит предварительному одобрению со стороны федерального центра. Эти решения Верховного Суда способствовали принятию федерального законодательства в области гражданских прав.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.