авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Факультет международных отношений и политологии Кафедра политологии ...»

-- [ Страница 3 ] --

Разумеется, это законодательство, в частности, Закон о гражданских правах 1964 года, Закон об избирательных правах 1965 года, значительно расширяло права граждан, однако, с другой стороны, оно ограничивало автономию штатов, поскольку данный блок общественных отношений вошел в сферу ведения федерального центра. То же самое мы могли видеть и на примере Российской Федерации, когда принятие федерального законодательства, например, в области обеспечения избирательных прав граждан шокировало региональные 125 Wilkinson C.F. American Indians, Time, and the Law: Native Societies in Modern Constitutional Democracy. New Hawen and London Yale University Press, 1987,р 87.

126 Ibid,р.88.

элиты, привыкшие по своему усмотрению формировать условия избирательных процедур.

Таким образом, развитие судебного федерализма ярко иллюстрирует развитие собственно федеративных отношений в США. Наряду с Конституцией и законодательством, решения Верховного и иных судов выступают в качестве источника права в распределении компетенции между Союзом и штатами.

Конкретными способами регулирования компетенции со стороны Верховного Суда выступают:

1. Толкование федеральной Конституции.

2. Признание конституционности либо не конституционности федерального законодательства, отдельных положений конституций штатов и их законов.

3. Подтверждение или отмена решений нижестоящих судов, принятых по вопросам компетенции сторон.

С одной стороны, судебные решения, главным образом, решения Верховного Суда США, опосредуют конституционные положения, а с другой стороны, они в силу своей значимости среди правовых источников регулирования рассматриваемой сферы самостоятельно регулируют федеративные отношения. Юридическая сила таких решений довольно высока и уступает только Конституции. В целом это свидетельствует о независимом и самостоятельном положении судебной власти в системе разделения властей в США.

1.3. Исключительная компетенция федерального центра Российской Федерации Российская Федерация – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления,127 это крупнейшее по 127 Часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации//[http://www.government. gov.ru] территории государство мира и самая крупная в мире федерация.

Конституционные полномочия федерального центра Российской Федерации основываются, в первую очередь, на федеральной Конституции, федеральных конституционных законах и федеральных законах.

Как и Конституция США, российский Основной Закон непосредственно фиксирует предметы ведения и полномочия федерального центра. На уровне Конституции Российской Федерации закрепляются такие федеративные вопросы, касающиеся федерального центра, как:

1. Определение статуса России с точки зрения формы государственного устройства – Федерация, 2. Установление механизма распределения компетенции, в том числе подробная регламентация предметов ведения и полномочий федерального центра, перечень которых, в отличие от Конституции Соединенных Штатов Америки, является исчерпывающим.

Приведем наиболее важные характеристики Конституции Российской Федерации. Федеральная Конституция России, принятая в декабре 1993 г. всенародным голосованием, в один из наиболее кризисных периодов современной политической истории, сыграла существенную положительную роль в закреплении демократических преобразований, в том числе и в сфере федеративных отношений.

Конституция Российской Федерации 1993 г., традиционно для российско советского права, является верховным юридическим актом.129 Однако в действующей Конституции РФ заложено положение, которое качественно отличает нынешнюю Конституцию от Конституций СССР и РСФСР. В Конституции Российской Федерации содержится положение о прямом действии данного акта. Следовательно, в судах и иных инстанциях стало возможным при вынесении решения опираться непосредственно на то или иное конституционное положение. Необходимо заметить, что подобная практика 128 Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века/А. Аринин//Федерализм власти и власть федерализма.- М., 1997.-С. 11-15.

129 Федеральное конституционное право России: Основные источники;

сост. и автор вступ. статьи Б.А.Страшун-. М., 1996.

наблюдается в США (см. §1 настоящей Главы). Возможно, при написании Конституции Российской Федерации аналогичное положение было заимствовано именно из американской Конституции. По ходу работы мы убедимся, что это далеко не единственное заимствование со стороны российского федерализма. Тем не менее, фиксация прямого действия Конституции является катализатором развития основ правового государства и, в частности, российского конституционного права, так как Конституция может применяться прямо и непосредственно.

В российской Конституции присутствуют и другие положения, наличие которых существенно отразилось на практике распределения компетенции в России, особенно в период принятия Основного Закона РФ:

1. Установлена схема распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, не использовавшаяся ранее в России.

2. В Конституции заложены гарантии против доминирования одного уровня государственных структур над другим.

Фиксируя эти и другие положения, Конституция, несомненно, поднимает саму систему российского федерализма на качественно новую ступень отношений.

Структурно Конституция Российской Федерации состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел, включающий в себя основную содержательную часть Конституции, состоит из 137 статей, разделенных на девять глав, каждая из которых включает в себя определенный политический институт (основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, Президент Российской Федерации, Федеральное собрание и т.д.).130 Второй раздел содержит заключительные и переходные положения, к которым также нередко апеллируют, в том числе и по вопросам разграничения полномочий и предметов ведения. 130 См.:Конституция Российской Федерации.-М.,1994.

131 Там же.

В преамбуле Конституции Российской Федерации присутствует несколько формулировок, имеющих большое значение для федеративных отношений. Субъектом, утверждающим Конституцию, так же, как и в американской варианте, назван не народ субъектов Федерации и не сами субъекты Федерации, а народ всего федеративного государства. При этом, в отличие от Конституции США, в Конституции РФ сделано обобщение – «многонациональный народ Российской Федерации». В данном случае понятие «многонациональный», с одной стороны, является синонимом понятия «единый», с другой стороны, указывает на то, что Конституция РФ принималась гражданами России всех этнических групп независимо от каких либо факторов, например, места жительства. Это подтверждается также отсутствием в Конституции Российской Федерации понятия «титульная нация».

Множество конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если и не противоречия, то конкуренции. Между этими принципами имеют место противоречия, и эти принципы нуждаются в совокупном истолковании. В процессе такого толкования необходимо решить две во многом взаимосвязанные проблемы. Усиливать или нивелировать предполагается в дальнейшем асимметричность Российской Федерации?

Расширение полномочий федеральной власти или ее децентрализация должны стать ведущими тенденцией развития?

Выделим основные группы таких конкурирующих принципов (см.

Таблицу 1).

Таблица 1.

Тезис Антитезис Часть 1 статьи 4 – Часть 2 ст. 5, часть 1 ст.66, часть 2 ст. 68 Распространение суверенитета Признание республик в составе Российской Федерации государствами и Российской Федерации наличие у них права на внешнюю государственную атрибутику – на всю ее территорию. конституцию, государственный язык.

Часть 3 статьи 4 - Преамбула, часть 3 статьи 5 Целостность и неприкосновенность Степень политического самоопределения народов в Российской территории Российской Федерации. Федерации в рамках закона и Конституции.

Ст. 15 (часть 4) и 79 -только Статья 73 – Предметы ведения субъектов РФ сформулированы в ст. Российская Федерация вправе Конституции РФ по остаточному принципу: вне пределов ведения РФ заключать международные по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей договоры, приоритет которых полнотой государственной власти.

признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Часть 2 ст. 4, часть 1 ст. 15 - Часть 3 ст. 11 – Верховенство Конституции Возможность договорного разграничения предметов ведения и Российской Федерации и полномочий между органами государственной власти Российской федеральных законов на всей ее Федерации и органами государственной власти субъектов Российской территории. Федерации.

Часть 2 ст. 6, часть 1 ст. 8, ст.74, Части 4, 6 ст. 76 Право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное Единство правового и правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и экономического пространства. совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Часть 3 статьи 5, часть 2 ст. 77, ст. Часть 1 статьи 77 – Право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать 78 – Единство системы государственной свою систему органов государственной власти в соответствии с власти. основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Части 1, 4 ст. 5 – Часть 1 ст. 5, часть 1 ст. 65, ст. 66, часть 2 ст. 68 – Равноправие субъектов Российской Асимметричность Российской Федерации, различный конституционно Федерации. правовой статус образующих ее субъектов.

Эти положения были истолкованы Конституционным Судом Российской Федерации следующим образом: «Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».

В отличие от Соединенных Штатов Америки, российский федеральный центр не олицетворен в каком-то конкретном государственном учреждении.

Федеральной стороной выступает совокупность органов исполнительной, законодательной и судебной власти, а также глава государства – Президент Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации содержит Главу III, специально посвященную федеративному устройству. Столь внимательное отношение к федерализму со стороны Основного Закона Российской Федерации можно только приветствовать. Проанализируем содержание Главы с точки зрения определения компетенции федерального центра. Глава III Конституции РФ содержит:

1. Часть 1 статьи 67 провозглашает, что «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов». Это одно из конституционных положений, объявляющих о нерушимости Российской Федерации.

2. Часть 1 статьи 68 – «государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык». Из этого положения можно сделать вывод, что при осуществлении общефедеральных программ и мероприятий, а также в процессах, связанных с реализацией компетенции федерального центра РФ применяется исключительно русский язык, поскольку он единственный государственный язык Российской Федерации. Это положение трудно переоценить, скажем, во время избирательных процедур, когда заинтересованные стороны стремятся создать искусственно неравные условия при осуществлении избирательных прав.

132 Определение от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений Конституций республики Адыгея, республики Башкоркостан, республики Ингушетия, республики Коми, республики Северная Осетия - Алания и республики Татарстан""// Постановления и определения Конституционного Суда РФ за 2000 год// [http://www.akdi.ru/ks/post/67.htm] 3. Статья 71 - исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий федерального центра Российской Федерации. Подробнее мы рассмотрим эту статью Конституции чуть ниже.

4. Часть 1 статьи 74 – «на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Статья имеет исключительно важное значение для экономической интеграции субъектов федерации, создания единого общероссийского рынка. К сожалению, в течении 90-х гг. прошлого столетия это положение федеральной Конституции нарушалось массово и многократно.

5. Части 3 и 4 статьи 75 говорят, в частности, о том, что общие принципы налогообложения и сборов, а также государственные займы (размещаемые на добровольной основе) устанавливаются федеральными законами. Эта часть компетенции федерального центра также неоднократно терпела вторжение со стороны субъектов федерации. Например, налог в фонд ветхого жилья, введенный в Республике Татарстан, был незаконным с точки зрения федерального законодательства.

6. Часть 1 статьи 76 предусматривает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

7. Часть 1 статьи 78 наделяет исполнительную власть федерального центра правом создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Вернемся к предметам ведения и полномочиям федерального центра Российской Федерации, непосредственно закрепленным в статье федеральной Конституции. Так же, как и предметы ведения и полномочия федерального центра США, их можно условно подразделить на следующие группы:

I.Учредительные:

1. Принятие и изменение Конституции Российской Федерации.

2. Федеративное устройство и территория Российской Федерации.

3. Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти.

4. Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

5. Федеральная государственная служба.

Перечень учредительных конституционных полномочий российского федерального центра гораздо шире подобных полномочий федерального центра США. Об этом мы уже упоминали в § 1 настоящей Главы.

Исчерпывающий перечень предметов ведения и полномочий федерального центра значительно облегчил российские федеративные отношения. Скажем, здесь явно оговорены предметы ведения и полномочия, которые в американской практике классифицируются как присущие.

II.Законодательные и правоохранительные:

1. Принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением.

2. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств.

3. Судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности.

4. Федеральное коллизионное право.

Важнейший пункт из вышеперечисленных – возможность федерального центра регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств.

Каждая из этих формулировок заключает в себе серьезные следствия.

Например, защита прав граждан включает в себя обеспечение равных условий при реализации избирательных прав или получении информации посредством СМИ. Это полномочие уже неоднократно использовалось федеральным центром России против нарушений региональных властей. Отнесение вопросов гражданства в Российской Федерации к ведению федерального центра также оказалось востребовано как аргумент в процессе дискуссии между федеральным центром и субъектами федерации (в основном, национальными республиками).

Регулирование и защита прав национальных меньшинств – один из аспектов национальной политики России. Под национальными меньшинствами, в том числе, понимаются малые народы и этнические группы, которые не имеют своего национально-территориального образования в рамках Российской Федерации, возможно, и не стремятся его приобрести, однако также не желают утрачивать своей идентичности. К примеру, в Республике Татарстан остро встал вопрос о кряшенах, которых до последнего времени считали татарами.

Кряшены не без поддержки федеральной власти провели общероссийский съезд, где заявили о себе, как об отдельной национальности. Национальные татарские движения высказывают обеспокоенность тем, что в случае признания кряшен и других этнических групп отдельными народностями татары перестанут являться вторым по численности народом в Российской Федерации.

Высказываются предположения, что это целенаправленная политика федерального центра по искусственному уменьшению численности тех или иных этнических групп. Вероятно, это небеспочвенные опасения.

Кроме того, положение о национальных меньшинствах касается компактного проживания и признанных народов в субъектах федерации, имеющих иную национальную идентичность, например, татар в Башкирии, марийцев в Татарстане, или проживания народов в субъектах, не имеющих титульной нации, например, в Дагестане.

III. Социально-экономические:

1. Федеральная государственная собственность и управление ею.

2. Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации.

3. Установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

4. Федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

5. Федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.

6. Mетеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени, геодезия и картография, наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет.

Безусловно, здесь для федерального центра присутствуют практически все необходимые для активного участия в тех или иных процессах полномочия.

Это право обладать федеральной собственностью (в том числе регионах), реализовывать федеральные программы, по сути, в любой сфере жизни общества, способствовать развитию единого рынка, обеспечивать развитие федерального транспорта, контролировать коммуникации, а также создавать федеральные стандарты. Все это предметы ведения и полномочия, которые, к примеру, использовались федеральным центром США для привлечения штатов к работе в рамках федеральных программ.

IV. Военные:

1. Оборона и безопасность, оборонное производство, определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования.

2. Определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Так же как и в Соединенных Штатах Америки, в Российской Федерации по Конституции военные полномочия имеет только федеральный центр.

V. Внешнеэкономические и внешнеполитические:

Внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира, внешнеэкономические отношения Российской Федерации.

И, наконец, еще один важнейший для нашего исследования момент.

Судебной власти Российской Федерации посвящена глава 7 федеральной Конституции. Из конституционного текста можно заключить, что суды в России, согласно статье 120, подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, а их финансирование, в соответствии со статьей 124, возможно только из средств федерального бюджета. Судебная власть устанавливается как Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом, так и Конституционными Судами Федерации и субъектов.

Федеральные конституционные законы – необычный для России источник права. Федеральные конституционные законы занимают наиболее высокое место в ряду источников права, следуя сразу же за Конституцией.

Выделяют четыре признака федеральных конституционных законов, отличающих их от федеральных законов:

1. Юридическая сила.

2. Предметы ведения, которые могут в них затрагиваться.

3. Порядок принятия.

4. Возможность применения в их отношении отлагательного вето Президентом Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.133 Среди таких вопросов – порядок деятельности Правительства Российской Федерации, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов135 и другие, так или иначе касающиеся сферы компетенции федерального центра Российской Федерации. Как мы уже упоминали, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Из этого вытекает, что федеральные конституционные законы имеют преимущество, а точнее - более высокую юридическую силу, нежели простые федеральные законы.

В Российской Федерации принято издание крупных законов (в частности, федеральный конституционный закон о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ), охватывающих определенную обширную область в сфере федеративных отношений (например, федеральный закон об автономном округе, автономной области, о национально-культурной автономии, об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти и другие).

Возникает вопрос – присутствуют ли какие-либо общие черты между американским и российским законодательством в сфере регулирования федеративных отношений? Оказывается, самые непосредственные.

Во-первых, в сфере исключительной компетенции федерального центра существует российский аналог федерального превалирования США. В части статьи 76 Конституции Российской Федерации оговаривается, что законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения федерального центра России. В случае противоречия между ними, безусловно, 133 Часть 1 статьи 108 Конституции Российской Федерации.

134 Часть 2 статьи 128 Конституции Российской Федерации.

135 Часть 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации.

действует федеральный закон. Эта статья, по сути, является повторением конституционного положения о федеральном превалировании в США.

Во-вторых, в Российской Федерации давно используются аналоги американских мандатов. Приведем пример – федеральный закон «О борьбе с терроризмом». В статье 17 этого закона указано, что «возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции производится за счет бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена эта террористическая акция…». Это типичный пример применения федерального мандата, схожий с американским.

В-третьих, в Российской Федерации также существует проблема нефондируемых федеральных законов. Зачастую субъекты Российской Федерации не получают положенной части из федерального бюджета, предусмотренной тем или иным законом. Например, в ст. 10 Федерального закона «О ветеранах», определяющего пути выделения средств на социальную защиту ветеранов, говорится, что «расходы на реализацию прав и льгот, предоставляемых ветеранам настоящим Федеральным законом, производятся за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации». В декабре 1996 года Государственной Думой было принято Обращение к Президенту РФ, Правительству РФ, Генеральному Прокурору РФ о неисполнении Федерального Закона «О ветеранах». Не выделялась именно федеральная часть денежных средств.

В-четвертых, в Российской Федерации существуют и аналоги судебных мандатов. В последнее время они все чаще стали применяться на практике.

Например, в 2002 году в Республике Татарстане как следствие судебных решений, вынесенных Конституционным и Верховным Судами Российской Федерации, были внесены изменения в Конституцию республики, упразднена государственная монополия на аптечные предприятия и т.д.

Определенно можно говорить, что в Российской Федерации также зарождаются мандаты, аналогичные американским. Трудно сказать, являются ли они чистым заимствованием из американской правовой практики. Генезис российских императивных требований центральной власти к власти местной уходит корнями глубоко в историю. Однако для федеративной России (речь идет, конечно, не о временах РСФСР), использование мандатов как метода обеспечения федеральных стандартов, безусловно, является новацией. Тем не менее, российские прото-мандаты пока не имеют трех, на наш взгляд, решающих черт американских мандатов:

1. Американский мандат является безоговорочно исполняемым штатами, а российский – зачастую игнорируется.

2. За неисполнение мандата в США предусмотрен ряд санкций, вплоть до уголовных. Аналогичные меры сложно представить себе в России, где часть субъектов федерации любой острый момент взаимоотношений с федеральным центром трактуют как ущемление прав титульной для данного региона нации. 3. Мандат в американской системе является символом, понятным каждому – и должностным лицам, и судебным органам, и избирателям. В Российской Федерации, на наш взгляд, пока нет серьезной информационной поддержки действий властных структур любого уровня.

В предыдущем параграфе уже говорилось, что договорно-правовое регулирование в Российской Федерации является существенным источником определения компетенции федерального центра. Как и в случае с американскими, в данном исследовании нас интересуют вертикальные договоры (между федеральным центром и субъектами Федерации).

Договоры между федеральным центром и субъектами Федерации в российской правовой системе появились совсем недавно. Отсчет принято вести с 1992 года, когда были заключены три договора между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти различных типов субъектов Федерации, получившие в целом родовое название – Федеративный Договор. Упоминание о нем было включено в текст Конституции Российской Федерации. Если мы ставим во главу угла конституционный текст, то не имеем права не учитывать, что Конституция называет Федеративный Договор в качестве одного из документов, посредством которого производится разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.137 Однако, на наш взгляд, это не повод преувеличивать роль договоров в сфере распределения компетенции в Российской Федерации, тем более, что в случае несоответствия статей Конституции положениям Федеративного Договора, действуют статьи Конституции.138 В условиях, когда ст.ст.71-73 федеральной Конституции по-новому, по сравнению с Федеративным Договором, формулируют принципы разграничения предметов ведения между центром и субъектами, положений Договора, не противоречащих Конституции, остается крайне мало.

В Конституции, кроме Федеративного, упоминаются также иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.139 Это положение легло в основу процесса массового заключения договоров между федеральным центром и субъектами Федерации в России. Были подписаны договоры с большинством субъектов.

Если взять за критерий причину заключения договоров, то можно разделить их на определенные группы:

1. Договоры, заключенные по политическим причинам (республики Татарстан, Саха – Якутия, Башкортостан).

2. Договоры, заключение которых диктовалось необходимостью подтвердить тесные дружеские связи между субъектами Российской Федерации и федеральными властями, поддержать руководителей субъектов Федерации в непростой региональной обстановке (Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания).

136 Сейчас идет пересмотр взглядов на мандат в РФ и США. В США мандат также порой не исполнялся из-за отсутствия финансирования. В РФ запретили принимать мандаты без соответствующего финансирования.

137 Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации.

138 Часть 4 пункта1 раздела 2 Конституции Российской Федерации.

139 Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации.

3. Договоры, направленные на выравнивание прав и возможностей краев и областей с республиками Российской Федерации (Краснодарский и Хабаровский края, Оренбургская, Ленинградская, Иркутская, Пермская, Ростовская и особенно Свердловская области), 4. Договоры, обусловленные особой спецификой субъектов Федерации (Бурятия и Калининградская область). Наиболее острый вопрос договорно-правового регулирования в Российской Федерации заключается в соотношении их с конституционным уровнем российского федерализма. Именно отсюда проистекают самые оживленные научные дискуссии. Например, Б.А. Страшун признает, что «на практике договорами нередко изменяется разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 – федеральной Конституции».141 Однако из этого он делает вывод – «положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Федеративного Договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции».142 С этими тезисами трудно согласиться. Автор упускает из вида другие положения Главы 1 Конституции России, конкретно часть 1 статьи 15, закрепляющая высшую юридическую силу Конституции по отношению к любым актам, в том числе и к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.

Практика заключения договоров породила многочисленные обсуждения:

Российская Федерация – конституционная, договорная или конституционно договорная? Некоторые ученые выдвинули тезис, что подписание Федеративного договора субъектами РФ указывает на договорный генезис Российской Федерации. На наш взгляд, назвать Россию договорной 140 Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации /В.Н.Лысенко// Федерализм власти и власть федерализма;

отв. ред. М.Н.Губогло. –М., 1997.-С. 171 – 182.

141 Федеральное конституционное право России: Основные источники;

сост. и автор вступ. статьи Б.А.Страшун.-М., 1996. С. 142 Там же.-С.9.

Федерацией неправомерно, так как целью Федеративного договора не являлось образование государства. Определенное время бытовало мнение, что Российскую Федерацию можно отнести к конституционно-договорному типу.

На тот период, вероятно, это было наиболее адекватное определение – отрицать наличие договоров, их влияние на процесс распределения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации было нельзя. Однако в то время любое определение хромало, так как присутствовало слишком много правовых коллизий и погрешностей, на которые старались не обращать внимания, акцентируя вопрос на политической целесообразности этих погрешностей и их временный характер. Например, в течении 90-х гг. прошлого столетия практически не было ни одного договора между федеральным центром и субъектами Федерации, который бы не противоречил Конституции Российской Федерации. На этом основании говорить о конституционно-договорном генезисе Российской Федерации вряд ли правомерно. Невозможно объединить две правовые основы, кардинально противоречащие друг другу.

Ситуация кардинально изменилась с новыми принципами федеративных отношений, выдвинутыми Президентом РФ Владимиром Путиным. Договоры между федеральным центром и субъектом федерации перестали быть источниками права. Фактически они игнорируются федеральным центром России, который с этого момента предпочитает опираться, как мы видим, исключительно на Конституцию Российской Федерации и прописанные в ней полномочия, федеральное законодательство и решения Конституционного Суда РФ. Таким образом, Россия, экспериментально оценив достоинства и недостатки каждого из подходов, наконец-то обрела устойчивый статус конституционной Федерации.

Один из идеологов политики заключения договоров с субъектами Российской Федерации Сергей Шахрай отмечал: «…вполне возможно, что в дальнейшем, с течением времени и с изменением общественно-политической и социально-экономической ситуации в целом на первый план выйдут иные юридические или экономические методы развития и углубления федеративных отношений в России. Пока же потенциал, заложенный в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, далеко не исчерпан и может быть использован для решения самых непростых проблем становления российского федерализма». Впрочем, совсем отказываться от договорной практики, возможность которой закреплена конституционно, нецелесообразно. Вертикальные договоры – это приемлемый во всем мире способ отношений, который полезен при реализации конкретных федеральных программ, требующих координации действий федерального центра и субъекта федерации. При этом, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий могут осуществлять передачу отдельных полномочий или даже отдельных предметов, но только в рамках пределов совместного ведения (см. Главу III настоящей работы). В отношении же исключительной компетенции федерального центра нарушаются положения статей 71 и 72 Конституции, четко устанавливающие предметы того или иного ведения.

В сфере исключительной компетенции федерального центра РФ договоры играют юридически необоснованную роль – они не имеют права что либо «передавать» в ту или иную сторону. Таким образом, Договоры могут лишь либо констатировать то, что уже определено Конституцией в перечне исключительной компетенции федерального центра, либо торпедировать российское конституционное пространство. Делегирование полномочий и предметов ведения сферы исключительной компетенции федерального центра одному или группе субъектов неминуемо вызовет недовольство остальных, «обделенных» субъектов, а также нарушит принцип равноправия субъектов, заложенный в Конституции РФ. Договор тут же станет политическим актом, за него начнут вести борьбу все субъекты РФ. Единожды запущенный процесс очень сложно будет остановить. Подобную картину мы уже наблюдали в Российской Федерации в 90-х гг. прошлого века.

143 Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма/С.М.Шахрай // Федерализм власти и власть федерализма.- М.: ИНИОН РАН,1999-С. 162.

Федеративные отношения Российской Федерации не так давно пополнились совершенно новым источником права – судебными актами.

Раньше судебные решения выступали только в качестве актов применения права. Теперь же с появлением конституционной юстиции, как на федеральном, так и на региональном уровнях формируется судебно-правовая база, включающая в себя специфические источники права, коими являются судебные акты. К последним, по нашему мнению, следует относить решения федерального Конституционного Суда, а также соответствующие решения региональных конституционных и уставных судов.

Согласно Конституции Российской Федерации суды финансируются только федеральным бюджетом. Иными словами, в России существует единая судебная система, которая включает в себя:

1. Конституционный Суд Российской Федерации – высший орган судебной власти по защите конституционного строя. В соответствии с действующей Конституцией Конституционный Суд, во-первых, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, конституций республик, уставов, а также законов субъектов федерации (изданных по вопросам ведения федеральных органов власти и по вопросам совместного ведения), договоров между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ. Во-вторых, разрешает споры о компетенции. В данном контексте нас интересует право разрешать споры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Третий важный блок компетенции Конституционного Суда – толкование Конституции Российской Федерации.

Кроме того, необходимо отметить, что Суд также по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность законов, примененных или подлежащих применению в том или ином деле.144 К последнему полномочию Суда неоднократно апеллировали 144 Часть 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации.

российские граждане, указывая на нарушение их прав со стороны правительств субъектов федерации.

2. Верховный Суд Российской Федерации – высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам.

3. Высший Арбитражный Суд Российской федерации – высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел.

4. Конституционные (Уставные) суды субъектов федерации – высший орган судебной власти по защите конституционного строя субъекта федерации.

Рассматривает дела о конституционности, согласно конституциям (уставам) субъекта федерации, законов и других актов органов государственной власти субъекта федерации, рассматривает споры о компетенции между государственными органами субъекта федерации.

5. Верховные суды субъектов федерации – высшие судебные органы федеральной судебной системы в регионах, осуществляющие правосудие и надзор за судебной деятельностью судов общей компетенции в регионе.

6. Городские и районные суды – суды общей компетенции в административно территориальных образованиях субъектов федерации.

Как видно, судебная система в России коренным образом отличается от судебной системы, функционирующей в США. Это отличие заключается в том, что в Российской Федерации судебная система не разграничивает полномочия между судами федерального и регионального уровня. Федеральный центр – это всего лишь одна из сторон федеративных отношений. Верховные судебные органы федерального центра могут и должны быть высшими судебными инстанциями в стране, однако отсутствие своей судебной системы у субъектов порождает правовые парадоксы, когда одни и те же суды называются и федеральными, действующими на основании Конституции и законодательства РФ, и судами субъекта федерации, функционирующими согласно констуции субъекта и его законодательства. Впрочем, на практике суды, как и другие федеральные органы власти в регионах, так или иначе попадают в зависимость от региональной власти.

Согласно Конституции и Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации», акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу, не соответствующие Конституции Российской Федерации договоры не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, при объявлении неконституционным какого-либо акта в целом, он попросту упраздняется, при этом не требуется какая-то специальная отмена этого акта органом, его издавшим.

Конституционный Суд Российской Федерации имеет широкие полномочия в сфере распределения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве. Функция толкования конституционного текста, возложенная на федеральный Конституционный Суд, позволяет ему довольно успешно выступать в качестве конституционного законодателя. Так, в одном из решений Конституционного Суда Президент РФ был назван в качестве субъекта, включающего своим указом в текст федеральной Конституции новое наименование субъекта Федерации, что вытекает из таких элементов статуса Президента, как глава государства и гарант Конституции.

Без учета подобных решений Конституционного Суда Российской Федерации конституционные положения не могут считаться полными. Тем более, что за Конституционным Судом закреплено право последнего голоса толкование каким-либо иным органом конституционной нормы, уже истолкованной Судом, недопустимо. Теоретически возможно, что Суд изменит свою позицию по тому или иному вопросу, например, вследствие изменения состава Конституционного Суда подобно тому, как меняется политический курс исполнительной и законодательной ветвей власти. Тогда Суд примет новое решение, представив соответствующую аргументацию. Подобные ситуации не раз возникали в США, мы рассматривали их в § 1 настоящей Главы.

В отличие от США, имеющих долгую историю «прецедентно-правового»

развития, в России правовой массив судебных актов, регламентирующих различные стороны федеративных отношений, только складывается. Тем не менее, за то непродолжительное время работы федерального Конституционного суда, прошедшее с момента его образования, уже накоплен определенный опыт и приняты довольно интересные решения в рассматриваемой сфере. Проведем анализ наиболее важных, с нашей точки зрения, судебных актов, принятых Конституционным Судом Российской Федерации.

Одним из самых ранних дел, рассмотренных Конституционным Судом, было так называемое «татарстанское дело».145 Конституционный Суд вынес решение о неконституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете и законодательных актов Республики Татарстан о проведении референдума. Суд заявил, что эти положения изменяют национально-государственное устройство Российской Федерации и означают, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации. Таким образом, формально ряд положений Декларации о государственном суверенитете РТ утратил свою силу в виду решения Конституционного Суда. Однако здесь объективно возникает немало вопросов. Вышеупомянутое решение Конституционного Суда было вынесено еще до принятия новой Конституции 1993 года. Решений же нового Конституционного Суда, сформированного после событий 1993 года и согласно новой Конституции, по «татарстанскому делу» не выносилось.

После кратковременного перерыва в 1993 году Конституционный Суд рассмотрел значительное количество федеративных дел. Решения по ним серьезно корректируют предметы ведения и полномочия федерального центра.

Особое внимание в нашем исследовании необходимо уделить такому вопросу федеративных отношений в Российской Федерации, как соблюдение избирательных прав граждан. Как составная часть гражданских прав, гарантии равноправного избирательного права обязаны обеспечиваться федеральным центром. К тому же выборы – важнейший политический институт, без которого власть в современной России нелегитимна. Поэтому практически в каждом субъекте России в течение 90-х гг. прошлого столетия наблюдались попытки так изменить основы избирательного процесса, чтобы предоставить прямо или косвенно преимущества либо одному из кандидатов (как правило, действующему руководителю), либо одной из национальных групп (титульной нации в республиках), либо тем или иным территориальным образованиям (например, сельским районам в ущерб городам). Все это позволяло региональным лидерам держать в своих руках ключевые функции – принятие законов, формирование судов и местного самоуправления и т.д. Субъекты без стеснения вносили поправки в свое законодательство о выборах, разрешавшие региональным лидерам бессрочное руководство субъектом федерации, совмещение работы в исполнительной и законодательной ветвях власти, депутатство в нескольких избранных органах и т.д. Безусловно, все эти факты грубо нарушали Конституцию Российской Федерации. Конституционный Суд, несмотря на соглашательскую позицию федеральной исполнительной власти и, в первую очередь, гаранта Конституции Президента РФ Б.Н.Ельцина, проявлял принципиальность. Так, в решении по «башкортостанскому делу-1» Суд признал неконституционными два положения статьи 20 Закона Республики Башкортостан от 13 октября 1994 года «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан». В первом устанавливался, в качестве условия для регистрации кандидата в депутаты, сбор в его поддержку подписей избирателей в количестве не менее 5 процентов от общего числа избирателей.

Суд сослался на Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», устанавливающий, что «максимальное количество подписей, необходимое для регистрации кандидата в депутаты, не может превышать два процента от числа избирателей соответствующего избирательного округа». Второе положение оспариваемого закона Башкортостана требовало для регистрации кандидата в депутаты обязательное представление в избирательную комиссию протокола общего собрания избирателей по месту жительства, работы или учебы и 145 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года // Вестник Конституционного заверенного в установленном порядке списка не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение кандидата в депутаты, с указанием фамилии, имени, отчества, адреса, паспортных данных и т.п. Суд определил, что закон РФ говорит только о необходимости предоставления в избирком заявлений кандидатов об их согласии баллотироваться и необходимого количества подписей избирателей в поддержку кандидата. Конституционный Суд РФ заключил, что «завысив требование к количеству подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов Российской Федерации при осуществлении ими избирательных прав».146 Согласно Конституции РФ, именно федеральный центр обеспечивает равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо в том числе и от места жительства. Тему соблюдения избирательных прав граждан продолжило решение Конституционного Суда по «хакасскому делу». Здесь не соответствовали Конституции Российской Федерации положение ч.1 ст.74 и ст.90 Конституции Республики Хакасия, согласно которым депутатом Верховного Совета Республики Хакасия мог быть избран только тот гражданин Республики Хакасия, который постоянно проживал в республике не менее пяти лет, а Председателем Правительства Республики Хакасия мог быть избран гражданин, проживающий в ней не менее семи лет до выборов. Данные требования, по мнению Конституционного Суда РФ, нарушали принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, который «в полной мере относится и к регулированию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти»,148 предусмотренному федеральной Конституцией. Избирательное право - индивидуальное право гражданина, следовательно, подлежит регулированию федеральным Суда Российской Федерации.- 1993.- № 5.

146 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 июня 1996 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996. -№ 4.

147 Часть 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации.

148 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 июня 1997 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1997. -№ 5.

законодательством, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации. Поэтому оспариваемые положения Конституции Республики Хакасия, как противоречащие федеральному закону от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», нарушали часть 5 статьи 76 федеральной Конституции и не соответствовали вытекающему из нее разграничению полномочий между Российской Федерации и ее субъектами. При этом, подчеркнул Конституционный Суд, нарушается и ч.1 ст.15 Конституции РФ, согласно которой «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, при этом законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Похожая проблематика рассматривалась Конституционным Судом и в «башкортостанском деле–2». Не менее серьезная проблема федеративных отношений в Российской Федерации, которая лишь в последнее время начала получать разрешение – принцип формирования территориальных органов исполнительной власти на местах. Как известно, в течение 90-х гг. прошлого столетия практически во всех субъектах федерации эти территориальные органы федеральных министерств и ведомств (Министерства внутренних дел, юстиции, по налогам и сборам и т.д.) были совмещены с аналогичными региональными структурами.


Соответственно, руководитель органа, как правило, назначался региональным лидером. Эта ситуацию кардинально меняла весь порядок конституционного распределения предметов ведения и полномочий в России. Заметим, все это происходило не только при участии федерального центра, но и по его непосредственной инициативе. Однако Конституционный Суд и в этом случае старался ограничивать хотя бы юридические нарушения со стороны субъектов.

149 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 года//Российская газета.-1998.- 6 мая.

Таким образом, был признан неконституционным ряд положений Устава Тамбовской области в решении по «тамбовскому делу».150. В частности, норма Устава об утверждении областной Думой руководителя органа внутренних дел области. Суд подчеркнул, что «приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеет решение федерального органа исполнительной власти (в данном случае – Министерства внутренних дел Российской Федерации), возглавляющего соответствующую систему».

Безусловно, одним из серьезнейших по значению для российских федеративных отношений дел является «дело о рекламе»151. Оно интересно тем, что создало прецедент российского аналога подразумеваемых полномочий федерального центра. Конституционный Суд рассматривал запросы законодательных органов власти двух субъектов – Омской области и города Москвы по вопросу о конституционности статьи 3 Федерального закона «О рекламе». По мнению Городской Думы Москвы, отсутствие в перечне актов, регулирующих рекламную деятельность, нормативных актов субъектов Федерации в условиях, когда Конституция Российской Федерации не упоминает законодательство о рекламе ни в предметах федерального ведения, ни в предметах совместного ведения, является неконституционным.

Законодательное Собрание Омской области считало, что законодательство о рекламе относится к законодательству о культуре, и поэтому является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По его мнению, это позволяло субъектам принимать собственные законодательные акты. Однако Суд не согласился с доводами заявителей и признал оспариваемую статью конституционной. По мнению Суда, федеральный закон регулирует отношения, возникающие в процессе рекламной деятельности на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации. «Эти отношения, - по убеждению Суда, - по своей природе являются гражданско-правовыми, 150 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1998. -№ 1.

поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности». Гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации и поэтому оспариваемая статья соответствует федеральной Конституции с точки зрения разграничения предметов ведения между российской федерацией и ее субъектами. Конституционный Суд указал также еще на два основания, по которым ст.3 Федерального закона «О рекламе» не противоречит Конституции. Во-первых, Конституция относит установление правовых основ единого рынка к ведению Федерации, а «реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства». Во вторых, рекламная информация составляет основу единой информационной системы рынка, без создания которой не может быть достигнуто единство экономического пространства. Конституция же закрепляет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, регулирование которого, наряду с другими основными правами и свободами, находится в ведении Российской Федерации. По сути, мы видим российский аналог типичных подразумеваемых полномочий, применяемых в системе американского федерализма.

дела»152, В ходе рассмотрения «чеченского касающегося начала вооруженных действий в Чеченской республике, Конституционный Суд проверил конституционность Указа Президента РФ и Постановления федерального Правительства. В постановлении Суда подчеркивается, что «Конституционный Суд РФ не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществляющихся на их основе мер». Суд, таким образом, заранее заявил, что будет рассматривать правовую сторону вопроса, а не политическую.

151 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 года // Собрание законодательства Российской Федерации.- 1997.- № 11. -Ст. 1372.

152 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. -1995. -№ 4 - 5.

Объектами проверки Суда оказались: Указ Президента от 9 декабря года «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино ингушского конфликта» и Постановление Правительства РФ от 9 декабря года «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа».

Указ Президента от 9 декабря 1994 года был признан Судом конституционным. «Президент, - говорится в постановлении Суда, - обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность».

Президент, будучи Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает решения в данной области в рамках установленной законом (в данном случае законы о безопасности и об обороне) компетенции. Названные законы не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.

Иными словами, Суд признал конституционное право федерального центра применять вооруженную силу против антиконституционных выступлений на территории Российской Федерации.

Вместе с этим были принято определение Суда по двум положениям Постановления Правительства от 9 декабря 1994 года, подчеркнувшим его объективность и беспристрастность по этому делу. Положения были признаны Судом не соответствующими Конституции. Первое положение касается «выдворения за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики». Названная мера ограничивает установленное Конституцией право граждан, законно находящихся на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, что «противоречит ст.55 (часть 3) Конституции РФ, допускающей установление ограничений прав и свобод человека и гражданина лишь федеральным законом». Второе положение касалось установления новых оснований и порядка лишения журналистов аккредитации, не предусмотренных законом. Это, по мнению Суда, нарушает право на свободу информации, гарантии судебной защиты прав и свобод, а также гарантии, предусмотренные частями 3 статьи 55 и статьи 56 Конституции РФ.

В конечном счете, следует отметить позитивную роль Конституционного Суда. Результаты его деятельности способствуют становлению новой правовой системы, играют значительную роль в деле формирования цивилизованных, основанных на Конституции, федеративных отношений. Не так важно, в чью пользу – центра или субъектов – количественно чаще склоняется Конституционный Суд. Важен сам факт функционирования института судебного контроля, который на основе Конституции Российской Федерации цивилизованно разрешает, в том числе и конкретные вопросы распределения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

Таким образом, к моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром.

К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями уже было нельзя не считаться.

Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю размытость, вариативность. Однако в такой модели виноваты не только региональные лидеры, но и федеральный центр.

ГЛАВА П. ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ Разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и проводится совмещенным способом. субъектов Российской Федерации Данный способ разграничения предметов ведения и полномочий заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции. Отличительная черта данного способа разграничения компетенции состоит в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов федерации. Формально, конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними, как правило, «дрейфует» то в одну, то в другую сторону.


Разграничение предметов ведения и полномочия субъектов Федерации и федерального центра США проводится двухзвенно-негативным способом, который предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий путем закрепления компетенции и федерации, и субъектов федерации наряду с ограничением компетенции последних. Федеральная компетенция там закреплена Конституцией в форме установления правомочий федерального 153 Название «совмещенный» как нам представляется, подходит данному способу разграничения компетенции, так как в его рамках не предусматривается четких границ между сферой совместного ведения и сферой ведения субъектов федерации.

Конгресса в определенных сферах общественных отношений (разд. 8 ст. 1), остаточная же компетенция штатов ограничена запретами на совершение ряда действий (разд. 10 ст. 1).154 Однако, американская Конституция гораздо сложнее и казуистичнее, чем представляется на первый взгляд. В ней можно предположить наличие и сферы совпадающих полномочий, и перечня запретов не только для штатов, но и для Федерации, и даже института «совместных»

запретов, что делает границу между сферами компетенции штатов и федерации куда более расплывчатой. В соответствии с действующей в стране Конституцией 1787 г. (одним из наиболее «старых» писаных основных законов новейшего периода истории) в США установлена дуалистическая федеративная форма государственного устройства, основанная на предельно жестком разграничении предметов ведения между Вашингтоном и штатами. Закрепление предметов ведения и полномочий конституционными перечнями в большинстве случаев оказывается неспособным гарантировать их полный учет и распределение, в чем проявляется условность практически всех существующих моделей разграничения. Почти всегда остается риск образования остаточных полномочий. Традиционно выделяется две основные модели разграничения остаточных полномочий: централизованная, при которой «остаток» полномочий уходит центру, и децентрализованная, при которой этот «остаток» идет субъектам федерации. Децентрализованная модель используется в США. Принятая там в 1791 г. поправка Х к Конституции гласит, что «полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не возбранено отдельным штатам, остаются за штатами или за народом». Однако общая тенденция разграничения остаточных полномочий все более склоняется в пользу федерального центра.

154 Ст. 1 разд. 8, ст. 1 разд. 10 Конституции Соединенных Штатов Америки (от 17 сентября 1787 г. с поправками).

155 Подобную точку зрения на «дуалистическую» систему разграничения компетенции в американской Конституции можно найти у Мишина А.А. - Конституционное (государственное) право зарубежных стран/А.А.Мишин. – М.: Белые альвы, 1996.- С. 100-101.

156 Вся разнообразная палитра федеративных отношений США не ограничивается только традиционными штатами, а включает особые отношения с Пуэрто-Рико, Маршалловыми островами, Виргинскими островами и целым рядом др.

территориальных образований. См. подробнее: Federal Systems of the World: A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements. Ed. By D.J. Elazar/ JCPA Staff. 2-nd ed., Harlow Essex, UK 1994.

2.1. Исключительная компетенция субъектов федерации Соединенных Штатов Америки Субъекты федерации Соединенных Штатов Америки – штаты (от англ.

state - государство) – являются унитарным государственным образованием в системе американского федерализма. Все штаты (их в США пятьдесят) равноправны, имеют собственные конституции и гражданство. Федеральная Конституция обязывает штаты придерживаться республиканской формы правления, принципа разделения властей и института губернаторской власти. Американские штаты, в свою очередь, включают в себя графства (основные административно-территориальные единицы), самоуправляемые на основе конституций штатов и их законодательства, города, имеющие собственные хартии (по сути, своеобразные конституции) и управляемые муниципалитетом, и другие территориальные подразделения. Компетенция данных местных органов власти достаточно широка, и во многом идентична компетенции штатов. В первую очередь, это такие полномочия, как охрана общественного порядка, благоустройство городов и поселков, организация школ и медицинских учреждений, охрана окружающей среды, коммунальные услуги населению, строительство местных дорог и т.д. Кроме того, в границах штата создаются специальные округа, включающие территории сразу нескольких графств и городов, по определенным вопросам местной компетенции: школьные, транспортные, парковые и другие. Местное самоуправление является как бы исполнителями функций, которые, в том числе, находятся в сфере полномочий штатов. Подобно федеральному центру в отношении штатов, правительства последних, в свою очередь, стараются прямо 157 Учреждать парламентскую форму правления штаты не имеют права.

контролировать местное самоуправление посредством финансирования из своего бюджета.

Каковы же объемы компетенции субъектов федерации в США? Если предметы ведения и полномочия федерального центра Соединенных Штатов Америки прямо оговорены в федеральной Конституции, то компетенция субъектов американской федерации определяется в Основном Законе США по остаточному принципу. На конституционном уровне определяется лишь статус субъектов американской федерации – штаты. Наиболее подробно Конституция затрагивает компетенцию штатов в части прямых конституционных запретов для последних. Конституционные запреты указывают, чего штаты не должны делать. В их числе:

1. Нарушение федеральной Конституции и неисполнение федеральных законов;

2. Принятие законов, нарушающих права граждан США;

3. Лишение граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога;

4. Принятие законов, нарушающих договорные обязательства;

5. Обложение налогом импортируемых товаров;

6. Чеканка монет, содержание войска и военных кораблей в мирное время;

7. Вступление в международные договоры;

Как видно, конституционные запреты носили явно интеграционный характер – здесь обозначены наиболее актуальные на тот момент предметы ведения и полномочия, способные обеспечить формальное единство федерации.

На распределение полномочий и предметов ведения в США существенное влияние оказывают поправки к Конституции. Из 27 поправок к Конституции наибольшее значение с точки зрения определения компетенции субъектов федерации Соединенных Штатов являются X, ХI и XIV.

Согласно Х поправке (вероятно, наиболее важной и, в то же, время спорной), штаты обладают остаточными или так называемыми зарезервированными правами. Поправка гласит: «полномочия, которые не 158 Раздел 10 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

делегированы настоящей Конституцией Соединенным Штатам и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом». Таким образом, поправка закрепляет один из принципов государственного устройства страны: полномочия, не делегированные федеральному центру Конституцией и не запрещенные отдельным штатам, сохраняются, соответственно, за штатами или за народом. Х поправка подчеркивает делегированный характер полномочий федерального центра США и, вместе с этим, часто выступает раздражителем в федеративных отношениях. Правительства штатов ссылаются на нее в целях расширительного толкования полномочий членов федерации. Представители федерального центра указывают, что в тексте, кроме штатов, говорится о народе всего Союза.

XI поправка гласит: «Судебная власть не должна толковаться таким образом, чтобы распространяться на какое-либо исковое производство, основанное на праве или справедливости и возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого-либо иностранного государства». Поправка дает гарантии американским штатам, что судебная власть США не будет использована против одного штата в интересах другого штата или государства.

ХIV поправка, кроме всего прочего, запрещает штату ограничивать права граждан США.

Таким образом, чтобы определить сферу компетенции субъектов федерации США, необходимо применить метод исключения. Вначале из неограниченного перечня предметов ведения и полномочий исключаются прямо запрещенные субъектам федерации предметы ведения и полномочия.

Затем изымаются полномочия, отнесенные Конституцией США к исключительной компетенции Конгресса и совместному ведению (их мы подробно рассматриваем в Главах I и III настоящей работы). Они также не могут самостоятельно использоваться штатами. И лишь оставшиеся предметы ведения и полномочия, согласно X поправке, теоретически могут быть использованы штатами. Теоретически потому, что сфера эта является объектом постоянной экспансии федерального центра, а оставшиеся субъекту предметы ведения и полномочия могут в любой момент попасть либо под действие федерального мандата, либо под требования законодательства Союза и т.д.

Кроме федеральной Конституции институт конституционного регулирования федеративных отношений в части определения компетенции субъектов федерации включает в себя конституционное законодательство составных частей союза – штатов. Основой их конституций явились колониальные хартии. Приобретя независимость, штаты начинают принимать собственные конституции, которые, в свою очередь, послужили примером для авторов федеральной Конституции США. «Что такое Конституция Соединенных Штатов как не конституции Массачусетса, Нью-Йорка и Мэриленда, - писал Джон Адамс. - В ней нет ничего такого, что не может быть найдено в какой-либо из них». Интересно, что для конституций штатов, не являющихся original states, то есть не учреждавших союз, а образовавшихся позже, федеральная Конституция в свою очередь использовалась как образец. Таким образом, конституционный уровень Соединенных Штатов и в центре, и в регионах генетически взаимосвязан.

В содержании конституций штатов присутствует и общее, и особенное.

Конституции штатов, как правило, состоят из преамбул, биллей о правах, статей, фиксирующих разделение властей, двухпалатные легислатуры (за исключением Небраски), основы исполнительной и независимой судебной власти, полномочия местных властей, порядок внесения поправок в конституционный текст и т.п. Ни одна из конституций щтатов не устанавливает парламентскую форму правления и не лишает судебную власть права осуществлять конституционный контроль. Все это можно обнаружить и в федеральной Конституции.

159 Kaye J.S. Federalism”s Other Tier//Constitution 3 Winter 1991. P.50.

С другой стороны в конституциях штатов множество положений, не имеющих аналогов в федеральном документе.160 Разнообразие обуславливается тем, что конституции субъектов американской федерации учреждаются штатами самостоятельно. Одни конституции очень старые (конституция штата Массачусетс старше федеральной на семь лет), другие менялись до десяти раз (например, конституция штата Луизиана). Зачастую в конституциях штатов содержатся нормы неконституционного содержания, разного рода поучения и религиозные наставления. Например, штат Массачусетс в своей конституции провозглашен свободной, суверенной и независимой республикой.

Конституция штата Иллинойс содержит билль о правах с более широким, чем федеральный, перечнем гражданских прав (гарантия от прослушивания разговоров, права обвиняемых, право на возмещение ущерба, запрет дискриминации при трудоустройстве, достоинство личности и т.д.).

Конечно, полностью обозначить сферу компетенции субъектов федерации США проблематично – исчерпывающего списка предметов ведения и полномочий нет, остаточные полномочия могут периодически выпадать из ведения субъектов и вновь в их число возвращаться. В целом же, если провести анализ деятельности штатов согласно принятой нами классификации, то можно выделить наиболее стабильные предметы ведения и полномочия субъектов федерации США и условно подразделить их на следующие группы:

I. Учредительные:

1. Установление гражданства штатов;

2. Установление системы органов местного управления;

II.Законодательные и правоохранительные:

1. Ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки;

2. Изменение конституций штатов и их правительств;

3. Спецификация требований к избирательному праву (за исключением особых запретов, содержащихся в федеральной Конституции);

4. Проведение выборов;

160 Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США/С.В.Боботов, И.Ю. Жигачев.- М., 1997.-С.41.

5. Поддержание общественного порядка и общественной нравственности;

III.Социально-экономические:

1. Регулирование внутриштатной торговли;

2. Поддержка здравоохранения;

3. Образовательные программы;

IV.Внешнеэкономические:

1. Внешнеторговая деятельность.

Существует и иная классификация. Сами американцы считают, что всю совокупность принадлежащих штатам США полномочий можно разделить на три категории:

1. Полицейская власть;

2. Услуги населению;

3. Местные органы власти.

При этом полицейская власть рассматривается, как основа социального законодательства. Джозеф Циммерман определяет ее, как «власть регулировать личные и имущественные права с целью защиты и содействия общественному здоровью, безопасности, морали, удобству и благосостоянию». Раскрывая положения, американцы прибегают к своему излюбленному методу – толкованию. Так, полномочие регулировать здравоохранение включает в себя:

1. Инспекцию продуктов и лекарств;

2. Лицензирование медицинской деятельности;

3. Программы по вакцинации;

4. Издание законов о карантинах;

5. Осушение болот;

6. Уничтожение больных животных;

7. Поддержание канализационной и водопроводной систем;

8. Управление государственными больницами и т.д.

161 Цит. по Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт /М.Х. Фарукшин.-Казань:

Издательство Казанского университета, 1998. – С. 145.

Под формулировкой «общественная безопасность» подразумевается, в том числе:

1. Определение стандартов строительства зданий и их инспекцию;

2. Разработку правил по обеспечению безопасности транспортных средств;

3. Разрушение строений с целью предотвращения распространения пожара и т.д.

Поддержание общественной морали включает в себя такие полномочия, как:

1. Принятие законов против мошенничества;

2. Запрещение проституции и использования наркотиков;

3. Запрещение непристойной литературы;

4. Регулирование продажи алкогольных напитков и т.д.

Общественные удобства толкуются как:

1. Регулирование деятельности по зонированию и обороту земли;

2. Строительство и поддержание магистральных дорог и парков;

3. Регулирование деятельности частных транспортных компаний и т.д.

Под обеспечением общественного благосостояния понимаются:

1. Введение законов, запрещающих детский труд;

2. Законов, запрещающих монополии, которые сдерживают торговлю между штатами;

3. Регулирование деятельности газовых и энергетических компаний;

4. Регулирование продолжительности рабочего времени;

5. Порядка установления рекламных щитов и других уличных знаков и т.д.

Другая группа предметов ведения и полномочий субъектов федерации, так называемые общественные услуги, разделяют на шесть больших типов разнообразных услуг:

1.Осуществление надзора за учебными заведениями. Это школы, которые находятся в ведении местных органов власти, частные школы, а также университеты и специализированные учебные заведения (например, школы для отсталых в развитии детей).

2. Обеспечение общественной безопасности. Здесь существует некоторое пересечение полномочий штатов с федеральным правительством. Тем не менее, полиция и служба патрулирования на дорогах находится в ведении субъектов федерации, что гарантирует штатам право при отсутствии чрезвычайной ситуации главенствовать в обеспечении общественной безопасности.

3. Услуги, оказываемые в целях общественного благосостояния. Это, в основном, услуги социального характера.

4. Услуги по охране здоровья. Это осуществление программ по психическому здоровью, помощь детям-инвалидам, работа стоматологических и родильных клиник, реализация программы по определению различных болезней, инспекция предприятий общественного питания и оборудования для переработки продуктов.

5. Транспортные услуги тоже разнообразны: от строительства и поддержания дорожных магистралей до обеспечения населения общественным транспортом, строительства и управления воздушными и морскими портами.

6. Услуги в области сельского хозяйства. Это управление водными ресурсами, восстановление лесных массивов, консервация почв, программы сохранения животных, научные исследования в области сельского хозяйства.

Последняя группа предметов ведения и полномочий американских штатов – деятельность местных органов власти. Это такие права, как:

1. Разработка и принятие конституции штата, 2. Внутригосударственная организация, 3. Отправления правосудия и т.д.

Предметы ведения и полномочия штатов включают в себя довольно большие полномочия в виде управления региональной собственностью, представительства в Конгрессе и Сенате и другие, которые они могут использовать для давления на федеральный центр. Не надо забывать, что штатов и разнообразных территорий в американском Союзе более пятидесяти.

Соединенные Штаты Америки, наряду с Российской Федерацией – крупнейшее федеративное образование в мире. И штаты, подобно регионам в России, слишком уж разнообразны по своему положению внутри федеративной системы. Следовательно, постоянно существует комплекс проблем, не устраивающих те или иные штаты, которые, в свою очередь, готовы составить коалицию по любому вопросу. Правда, абсолютное большинство штатов не так уж часто группируются против инициатив федерального центра, однако такие случаи были. Таким образом, остаточный принцип компетенции субъектов федерации и наличие прямых конституционных запретов не должны создавать впечатления бесправности штатов и их незначительной роли в жизни федеративных государств.

Прежде всего, следует отметить, что даже остаточная компетенция позволяет субъектам федерации иметь собственные ресурсы и средства для самостоятельного развития региона и жизнеобеспечения населения. Субъекты федерации имеют в собственности и распоряжении природные ресурсы, недвижимость, промышленные предприятия и т.д.

Компетенция субъектов федерации основывается также на законах – федеральных и штатовских. Переплетение законодательств двух уровней, несмотря на институт федерального превалирования, также создает почву для конфликтных ситуаций. Однако они вполне цивилизованно разрешаются на основании обращений в судебные органы.

Специфическая модель предоставления федеральному центру дополнительных преференций путем издания конституционного прецедента сложилась в Соединенных Штатах Америки, где перераспределение полномочий в пользу федерального центра происходит на основании решения Верховного Суда США по т.н. “делу Гарсиа” и клаузулы “о необходимом и достаточном”.163 На основе прецедента полномочия федерального Конгресса распространились на многие сферы компетенции, ранее принадлежавшие штатам. Большое значение для правоприменительной практики имеет и 162 Walker D.B. The Rebirth of Federalism: Slouching toward Washington. Chatham, 1995,р.75.

поддержанная Верховным Судом доктрина вовлеченных полномочий, позволяющая передел полномочий в интересах государства.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.