авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Факультет международных отношений и политологии Кафедра политологии ...»

-- [ Страница 4 ] --

Одно из самых знаменательных для штатов судебных решений состоялось в 1994 году. Судья федерального окружного суда в штате Монтана признал противоречащим Х поправке федеральной Конституции положение Закона о предотвращении вооруженного насилия,164 обязывавший полицию штатов за свой счет производить проверку личности граждан, приобретающих огнестрельное оружие. Суд фактически признал, что Конгресс с помощью этого мандата, по существу, пытается управлять должностными лицами исполнительной власти штатов и законодательными процессами штатов для осуществления федеральной программы.

Необходимо отметить, что финансовое обеспечение реализации федеральных мандатов вызывает в сфере федеративных отношений США наибольшие споры. Штаты пытаются противостоять такому федеральному давлению - лоббируют Конгресс, пытаясь уменьшить нагрузку федеральных мандатов. Конгресс идет на компромисс и принимает поправки, облегчающие положения штатов только в том случае, если активно с резкой критикой мандата выступают большинство штатов. В реальности это получается крайне редко - как правило, штаты не приходят к консенсусу относительно решений Конгресса. Это объясняется своеобразной конкуренцией штатов и их различным положением в системе американского федерализма.

Тем не менее, в 1995 году был принят Закон о реформе нефиксируемых мандатов, ставший самым большим достижением лобби субъектов американской федерации в борьбе за их права. Закон гарантировал штатам, что новые мандаты, принимаемые Конгрессом, не могут содержать в себе требования, обеспечение которых оценивается для штатов дороже 50 млн.

долларов, если они при этом не финансируются федеральным центром. Закон явился своего рода уступкой штатам со стороны федерального центра, потому 163 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество/В.Остром. – М.: Арена, 1993. С. 121.

что большое количество всех предыдущих мандатов и «недорогих»

последующих все же оставались в обязанностях штатов.

Несмотря на некоторые ограничения в сфере издания мандатов, новые мандаты продолжают появляться. Победы штатов были достигнуты в связи с изменением принципов реализации федеральных мандатов. Чтобы не попасть под действие Закона о реформе нефондируемых мандатов, Конгресс делит сроки реализации федерального мандата таким образом, чтобы сумма каждого этапа не превышала установленного Законом лимита в 50 млн. долларов.

Например, реализация закона, содержащего требование помещения личных номеров социального обеспечения граждан на их водительские удостоверения, растянута на 10 лет.165 Как мы видим, в этой сфере американских федеративных отношений царит довольно жесткая конкуренция, при которой стороны изыскивают любую возможность взять верх, пускай даже на ограниченное время.

Тем не менее, штаты пытаются оказывать давление на федеральный центр и после принятия Закона о реформе нефондируемых мандатов. Пример тому – экологические законы. Штаты заявили, что Закон о чистом воздухе предусматривает слишком большое финансирование и что цели, поставленные законом, могут быть достигнуты и при реализации менее централизованных программ. Лоббирование Конгресса началось. Федеральное Агентство по охране окружающей среды вынуждено было разрешить штатам использовать их собственные тестовые планы и уменьшать уровень требуемых сокращений выбросов. Однако ситуация в этой области оказалась более сложной в силу того, что целый ряд штатов приняли законы, освобождающие от ответственности либо смягчающие ответственность региональных компаний, загрязняющих воздух. Федеральный центр выступил с заявлением, что «если штаты зайдут слишком далеко в деле защиты компаний, загрязняющих воздух, 164 Закон Брейди обязывал местные правоохранительные органы производить проверку личности покупателей оружия, но не предусматривал для этого выделения федеральных денег.

165 Саликов М. Сравнительный федерализм США и России/М.Саликов.-С. 335.

то они будут лишены полномочий по реализации Закона о чистом воздухе и Закона о чистой воде». Несмотря на особое положение федерального центра США в системе американского федерализма, существуют предметы ведения и полномочия, которые ему недоступны, так как традиционно находятся в сфере компетенции штатов. Джеймс Уилсон называет три наиболее значимых вида из числа предметов ведения и полномочий, которые неразрывно связаны с компетенцией субъектов федерации США по политическим причинам – силы полиции, школьное образование и землепользование. Он полагает, что штатам их позволяет удерживать даже не X поправка федеральной Конституции, а две другие причины – общественное мнение и Конгресс. «Вполне ясно, что люди хотят сохранить местный контроль над полицией и школами (в меньшей степени – над землепользованием), - пишет Джеймс Уилсон, - наоборот, они готовы позволить федеральному правительству регулировать местную деловую активность. Пожелания граждан выполняются, поскольку Конгресс действует в соответствии с ними. Любые предложения по поводу федерального регулирования местных сил полиции немедленно встречают возражения в Конгрессе. Считается, что если будут созданы «национальные полицейские силы», то они ослабят местное самоуправление. Любая попытка передать в федеральное регулирование содержание программ местных школ встречает столь же сильное сопротивление конгрессменов». Также как и конституции, законодательные акты штатов способны серьезно корректировать сферу ответственности субъектов американской федерации. На наш взгляд, именно законодательства штатов являются фундаментом многообразия, на котором всегда произрастают федеративные отношения. Конечно, американские штаты не имеют возможности заниматься высокой политикой, однако взамен этого у них есть преимущество в организации реальной жизни общества – той, с которой соприкасается каждый 166 Cushman J.H. Many States Give Polluting Firms New Protections, New York Times, 7 April 1996. P. 1, 12.

167 Уилсон Дж. Американское правительство/Дж.Уилсон.- М., 1995. -С. 56 – 57.

американец, которая, в принципе, и определяет настоящий уровень развития общества. Не случайно все последние опросы в США подтверждают тот факт, что общество больше доверяет региональному уровню власти, нежели федеральному. Государство может проводить блестящую внешнюю и военную политику, однако все-таки будет считаться отсталым, если совершаются преступления;

слабо развито образование, а значит и наука;

цены на сельхозпродукцию высоки и т.д. Эффективность всего этого в любом государстве зависит, в первую очередь, от власти на местах, именно поэтому федеративное государство считается более развитой формой государственности, чем государство унитарное.

Поэтому законы штатов в рамках собственной компетенции придерживаются одного принципа – максимальной эффективности для конкретного штата. Например, в сфере общественной безопасности законодателями подавляющего большинства штатов предусматривается смертная казнь. И лишь четырнадцать штатов отказались от нее. В области здравоохранения Массачусетс, в отличие от других штатов, законодательно установил требование к работодателям обеспечивать обязательное медицинское страхование своих работников. Это уже пример сильного социального государства. Большинство штатов устанавливают подоходный налог с заработанной платы, а Невада, Аляска, Нью-Гемпшир, Флорида и еще пять штатов – нет, что для американцев имеет огромное значение.

Благодаря своим законодательным актам штаты находят свое место под солнцем даже тогда, когда для этого нет подходящих условий. Так, Невада, пустынный штат, нашел, тем не менее, возможность извлекать прибыль, используя право издания собственных законов в рамках своего ведения. Самой крупной индустрией штата становится индустрия азартных игр и всего того, что с нею связано. Невада дает разрешение всем своим округам содержать легальные публичные дома. Кроме того, Невада лидирует и в брачном бизнесе.

Оформление или расторжение брака здесь требует меньше времени (в знаменитом на весь мир городе Рино – один день), чем в соседней Калифорнии, и в Неваде он разрешен любому лицу, достигшему шестнадцатилетнего возраста, без согласия родителей.

Делавэр, один из наиболее промышленно неразвитых субъектов США, ввел самые непритязательные законы о корпорациях, которые способствуют привлечению в экономику штата средств крупнейших компаний со всей страны. Компании размещают «головной офис» в штате Делавэр, реальные же штаб-квартиры располагаются в других штатах. Однако налоги этих компаний, которые они платят в Делавэре, являются основой экономики штата. И это лишь наиболее экзотические примеры того, как использование собственного законодательства в рамках компетенции субъекта федерации позволяет улучшить положение штата.

Наличие федеральной конституции и конституций и законов штатов, естественно, не может не порождать правовых коллизий и иных конфликтов.

После введения в практику института судебного контроля над актами федерального правительства возник вопрос о том, вправе ли Верховный Суд США осуществлять контроль и над актами штатов. В решении Верховного Суда 1796 года по делу Ware v. Hylton ответ был найден. Штат Вирджиния своим законом аннулировал все свои долги по займам, выданным британскими кредиторами. Однако согласно условиям Парижского Договора 1783 года, по которому Британия признала независимость колоний, кредиторы имели право требовать выплаты долгов. Верховный Суд признал неконституционным закон штата, опираясь на положение о верховенстве федеральных актов, в том числе международных договоров.168 Таким образом, судебный контроль имеет более чем двухсотлетнюю историю благополучного разрешения законодательных конфликтов двух уровней власти в США.

Наиболее ярким примером конституционного и политического конфликта в отношениях между Союзом и штатами может служить Гражданская война.

Необходимо помнить, что поводом к началу военных действий послужило решение высшей судебной инстанции США, признавшей выход южных штатов 168 статья VI Конституции Соединенных Штатов Америки.

из Союза неконституционным. Всего же более чем 1200 раз Верховный Суд США признавал не соответствующими федеральной Конституции законы штатов.

Кроме этого, источником права для компетенции штатов, как и для компетенции федерального центра, является судебный федерализм. Судебная система Соединенных Штатов Америки отличается дуализмом – на территории любого из штатов действуют и региональные, и федеральные суды. Так сложилось исторически потому, что к моменту образования Соединенных Штатов Америки в каждом штате уже существовала собственная судебная система, принимающая решения согласно законам штатов. В результате консенсуса между этими двумя уровнями судебной власти Верховный Суд США признан высшим органом судебной власти государства, при этом он не осуществляет какой-либо административный контроль над судами субъектов федерации.

Разграничение полномочий и предметов ведения в Соединенных Штатах Америки отражается на судебной власти таким образом, что решения по подавляющему большинству всех уголовных и гражданских дел в стране выносят суды субъектов федерации.

Судебная система субъектов американской федерации опирается на конституцию штата и его законодательные акты, и состоит из нескольких инстанций:

1. Верховные суды штатов – высшая судебная инстанция штата, обладает правом конституционного надзора. Зачастую его решения по установлению конституционности169 того или иного акта окончательны. Кроме того, Суд обладает правом объявить любое положение штатовских конституции или закона неконституционными по отношению к федеральной конституции. Здесь же рассматриваются апелляции по решениям нижестоящих судов.

2. Апелляционные суды – выполняют надзорную функцию по отношению к нижестоящим судам. Действуют только в крупных штатах. Часто решения 169 Здесь речь идет о конституционности по отношению к конституции субъекта федерации.

Апелляционных судов носят окончательный характер и обжалованию не подлежат. Очень часто предметом рассмотрения данных судов является избирательное право и конкретные случаи избирательной практики.

3. Суды первой инстанции – суды графств и городов. Именно они рассматривают основную массу уголовных и гражданских дел.

4. Низшие суды – мировые судьи в сельской местности, судьи при полицейских участках и т.д., которые, в основном, занимаются санкционированием той или иной правоохранительной деятельности.

Рассмотрим, на наш взгляд, знаковые решения судебной системы США, существенно повлиявшие на функционирование сферы компетенции субъектов федерации США.

По-настоящему история укрепления прав штатов посредством «судебного федерализма» началась в 1835 году, когда Верховный Суд США возглавил судья Роджер Тани. Новый председатель был убежденным сторонником отстаивания прав штатов. Данный период судебного федерализма, который в американской историографии называют периодом «двойного федерализма», заключался в независимом существовании двух уровней управления (федеральном и штатовском), полномочных самостоятельно функционировать в рамках своей компетенции. Все попытки федерального центра регулировать вопросы, находящиеся в компетенции штатов, квалифицировались как вторжение в права последних и пресекались.

Так, Верховный Суд в этот период в деле Cooley v. The Board of Wardens of the Port of Philadelphia заново сформулировал конституционное право Союза регулировать межштатную торговлю. С этого момента отдельные вопросы межштатной торговли, имеющие локальный характер, могли регулировать только штаты. Из контекста дела (одной стороной разбирательства был морской порт) вытекало, что субъекты федерации имеют право строить доки и пристани, нанимать и выплачивать вознаграждения морякам и т.д. Однако дело являлось прецедентом, распространяющим аналогичные требования на другие сферы жизни, имеющие отношение к торговле. В его развитие вскоре было принято позорное решение Верховного Суда по делу Dred Scott v. Sandford, которое запретило Конгрессу ликвидировать рабство в стране. Предоставление чернокожему рабу гражданства штата не означало, согласно постановлению Верховного Суда, что раб становится также и гражданином США. Эти положения были упразднены с помощью поправок к Конституции США лишь после Гражданской войны.

Решение Верховного Суда по делу Hummer v. Dagenhart 1918 года также запретило Конгрессу ограничивать применение в производстве детского труда.

Фактически это решение легализовало неконтролируемое использование детского труда, самого дешевого и социально незащищенного. В деле Carter v.

Carter Coal Company 1936 года трудовые отношения были признаны локальными, то есть контролируемыми исключительно субъектами федерации.

Эти два решения Верховного Суда ограничивали право федерального центра регулировать трудовые отношения.

После некоторого перерыва, связанного с «новым курсом» Ф.Д.

Рузвельта, штаты вновь получили преимущество в федеративных спорах в начале 70-тых годов, с назначением главным судьей Верховного Суда Уоррена Бургера. С его именем связывают так называемый период «нового судебного федерализма». В соответствии с ним суды субъектов федерации стали больше опираться на штатовские Конституции и билли о правах для защиты тех прав и свобод, которые не закреплены в Конституции США. На деле это дало мощный импульс развитию сферы обеспечения гражданских прав. Конституционное право субъектов федерации США, как оказалось, имеет для этого значительные правовые возможности.

Дело National League of Cities v. Usery 1976 года отменило поправки к Закону о справедливых трудовых стандартах, которые регламентировали минимальный размер оплаты труда и компенсации за сверхурочную работу государственным служащим субъектов федерации. По мнению Суда, эти положения противоречат X поправке к Конституции США, и представляют собой угрозу разделению властей, так как право субъектов федерации устанавливать заработанную плату своим служащим является критерием суверенитета штатов. И это право не может быть отнесено к ведению федерального центра решением опять таки федерального Верховного Суда США.

Еще одно важное для штатов судебное решение по делу New York v.

United States 1992 года признало неконституционным федеральный закон, объявлявший штаты собственниками радиоактивных отходов (а, следовательно, и ответственными за экологический ущерб), если те в положенный срок не успевали отходы ликвидировать. Верховный Суд констатировал, что федеральный уровень власти не имеет права предъявлять штатам подобные требования, так как штаты не являются их региональными административными подразделениями. Таким образом, федеральному центру не удалась попытка создать прецедент формального регулирования деятельности штатов, того, чем Вашингтон давно с успехом занимается косвенно и опосредовано.

Штаты, как и российские регионы, пытаются по-своему регулировать избирательное законодательство. Темой разбирательства U.S. Term Limits, Inc.

v. Thornton явилась попытка субъекта федерации регулировать выборы федерального уровня, ссылаясь при этом на конституцию штата. Дело касалось количества сроков пребывания в должности сенатора и конгрессмена от штата.

Штат Арканзас принял поправку к собственной Конституции, которой ограничил право выдвижения кандидатов, уже занимавших должность члена Конгресса в течение трех сроков и члена Сената в течение двух сроков.

Конституция США оговаривает лишь, что «ни одно лицо не может быть членом Палаты Представителей, если оно не достигло возраста двадцати пяти лет, не было в течение семи лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того штата, в коем оно выбирается».170 Для Сената США эти рамки ограничены, кроме места жительства, соответственно, возрастным цензом в тридцать лет и наличием гражданства в течение девяти 170 Раздел 2 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

лет.171 Иных ограничений в Конституции нет, поэтому Верховный Суд США признал поправку неконституционной.

Самым резонансным делом, с точки зрения определения компетенции субъектов федерации в США, является United States v. Lopez. Предыстория его такова. Закон о свободных от оружия школьных зонах 1990 года, объявивший владение огнестрельным оружием в школьных зонах федеральным преступлением, никак не был связан с торговлей. Тем не менее, правовым обоснованием для его принятия послужило именно право Конгресса регулировать торговлю. Закон вступил в действие, и на его основании учащийся одной из школ Техаса был задержан в школе с пистолетом и признан виновным. Однако неожиданно Суд заявил, что конституционный текст, касающийся права Конгресса регулировать торговлю, не подходит в данном случае. Верховный Суд назвал три вида деятельности, которые Конгресс имеет право регулировать, исходя из полномочий в области торговли:

1. Регулирование каналов межштатной торговли;

2. Использование средств, задействованных в межштатной торговле, а также деятельность в ней физических лиц.

3. Виды деятельности, которые напрямую связаны с межштатной торговлей.

Суд же констатировал, что ношение оружия в школьных зонах относится к уголовному праву и никак не взаимосвязано с межштатной торговлей. Таким образом, в судебной практике США существуют прецеденты, когда судебно правовое регулирование федеративных отношений существенно ограничивает не только полномочия субъектов федерации, но и попытки федерального центра слишком уж настойчиво вмешиваться в региональные дела.

Наконец, в деле Seminole Tribe of Florida v. Florida было признано незаконным положение федерального Закона о регулировании азартных игр в индейских резервациях 1988 года. По мнению Суда, положение противоречило XI поправке к федеральной Конституции, которая защищает права штатов от исков граждан в федеральных судах. Согласно XI поправке к Конституции, 171 Раздел 3 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

«судебная власть Соединенных Штатов не должна толковаться таким образом, чтобы распространяться на какое-либо исковое производство, основанное на праве или справедливости и возбужденное или ведущееся против одного из штатов гражданами другого штата либо гражданами или подданными какого либо иностранного государства».

Таким образом, Федерация – это гибкий инструмент согласования общего и частных интересов. Различные, подчас взаимоисключающие тенденции централизации и децентрализации, глобализации и изоляционизма, унификации и стремления к своеобразию вынуждают все время корректировать вектор ее модернизации. При этом использование той или иной модели разграничения компетенции способно оказать решающее воздействие на всю динамику федеративных отношений, ибо основная идея федерализма состоит в следующем: отдай другим то, что не можешь сделать сам.

2.2. Исключительная компетенция субъектов федерации Российской Федерации В Российской Федерации насчитывается восемьдесят девять субъектов федерации нескольких видов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов.

Некоторые из них, кроме того, еще и входят в состав друг друга, являясь сложносоставными. Согласно федеральной Конституции субъекты равноправны, фактически же – нет, так как одни из них являются республиками, другие – административно-территориальными единицами, а области не являются даже административно-территориальными единицами.

Первые являются государствами и имеют право на собственные конституции, вторые – нет. Список противоречий можно продолжить.

Субъекты федерации России, в свою очередь, состоят из районов и иных местных территориальных единиц, и городов. И те, и другие действуют на основании федерального законодательства о местном самоуправлении, однако встречаются единичные случаи, когда их включают в систему государственной власти субъектов федерации. Например, до сих пор мэр города Казань, столицы субъекта федерации, и руководители других городов и районов Республики Татарстан назначаются Президентом республики вне всяких избирательных процедур.

Как же определяются объемы компетенции субъектов Российской Федерации? В первую очередь, естественно, на конституционном уровне.

Конституционное регулирование федеративных отношений в части определения компетенции субъектов Российской Федерации осуществляется при помощи целого ряда актов – Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, конституций и уставов субъектов федерации.

Федеральная Конституция России гарантирует субъектам федерации, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».172 Иными словами, все предметы ведения и полномочия, кроме тех, что отнесены Конституцией к ведению федерального центра и совместной компетенции, являются сферой компетенции субъектов Российской Федерации. Статья 73, по сути, является прямым аналогом поправки Х к Конституции Соединенных Штатов Америки.

Эти, как и в случае с США, остаточные полномочия российских регионов представляют собой довольно обширный комплекс предметов ведения и полномочий.

Однако, кроме презумпции остаточных полномочий субъектов федерации, Конституция России специально оговаривает положение субъектов 172 Статья 73 Конституции российской Федерации.

федерации в системе российского федерализма. Например, часть 1 статьи закрепляет статусы субъектов Российской Федерации – республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. При этом в разделе говорится о равноправии всех субъектов.

Часть 2 статьи 5 предусматривает право субъектов федерации иметь собственное законодательство, а также устанавливает, что республика в составе России имеет возможность учреждать собственную Конституцию, а остальные субъекты – лишь устав.

Часть 3 закрепляет принципы федеративного устройства – государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального центра и субъекта федерации, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации.

Наконец, часть 4 повторно констатирует равноправие всех субъектов, однако в этом случае лишь в контексте их взаимоотношений с федеральным центром. Получается своеобразная правовая ловушка (см. Таблицу 2).

Таблица 2.

Тезис Антитезис Часть 1 статьи 5 – Часть 4 статьи 5 – дает структурную характеристику закрепляет такое равноправие лишь в Российской Федерации и их взаимоотношениях с федеральными устанавливает принцип равноправия органами государственной власти.

ее субъектов.

Если исходить из части 1 указанной статьи, то есть резюмировать полное равноправие частей федеративного объединения, тогда часть 4 оказывается ненужной, поскольку данная норма полностью охватывается частью 1, и наоборот. Такая редакция статьи 5 обусловлена трудным процессом согласования конституционных положений после критических событий года. По некоторым свидетельствам, часть 4 появилась в проекте Конституции, когда еще не был окончательно решен вопрос о равноправии субъектов Федерации по содержанию компетенции.173 Федеральные государственные органы, например, Конституционный Суд, и сами субъекты федерации исходят, в первую очередь, из части 1. Например, в Уставе Свердловской области закрепляется, что область «строит взаимоотношения с Российской Федерацией и другими ее субъектами на основе принципа равноправия субъектов Федерации, провозглашенного Конституцией Российской Федерации». Следовательно, скорее всего часть 4 статьи 5 является попросту излишней.

Однако многие правоведы усматривают в этих положениях некий особый смысл. А.И. Коваленко говорит о «равноправии тождественных субъектов». Он выдвигает гипотезу, что равноправие субъектов федерации России зависит от их статуса: республики равны между собой, края, соответственно, можно сравнивать только с краями, автономии – с автономиями. По сути, Коваленко вывел формулу, согласно которой в России национальные республики по определению должны иметь больше прав, чем обыкновенные субъекты федерации (неважно, каковы они по своему национальному составу – преимущественно моно- или многонациональные). Скажем, небольшая Калмыкия имеет гораздо больше прав, чем, скажем, Краснодарский край или Астраханская область, хотя по всем критериям (численность населения субъектов, разнообразие национального представительства, численное количество нерусскоязычного населения) их можно признать регионами, более заинтересованными в дополнительных полномочиях в связи с необходимостью обеспечивать конституционные права национальностей. Непонятно, как в этом случае быть с субъектом федерации – городом Москвой, где проживает одна из крупнейших в стране татарских общин. Если следовать этой логике далее, необходимо признать существенное различие правовых статусов краев и областей. Тем не менее, почва для подобного рода толкований существовала, пока присутствовали нарочито броские различия между субъектами федерации России. Среди них:

173 Конституция Российской Федерации: Комментарии ;

под ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова.-М.,1994. С.76.

174 Часть 3 статьи I Устава (Основного Закона) Свердловской области.

а) национальные республики признаются государствами, а остальные субъекты – лишь территориальные образования;

б) возможность для республик принимать собственные конституции и гражданство, у остальных субъектов – лишь уставов.

Равноправный статус субъектов Российской Федерации, зафиксированный в части 1 статьи 5 федеральной Конституции, должен выражаться и в равнозначных региональных правовых актах, закрепляющих этот статус. Конституция Российской Федерации устанавливает, что «статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики».177 Федеральной Конституцией не оговаривается порядок принятия республиканской конституции. При этом, «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательством (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации».178 Конституция обязывает все субъекты федерации, кроме республик, принимать свои уставные акты только посредством решения верховного законодательного органа региона.

Таким образом, республики имеют возможность принимать свои конституции на общенародном референдуме либо каким-то иным способом, недоступным другим регионам. В этом случае видно явное неравноправие субъектов федерации России.

В других статьях Конституции Российской Федерации также довольно подробно оговариваются полномочия субъектов федерации. Так, Основной Закон России закладывает конституционно-договорные основы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации.179 Однако наиболее важную роль в сфере разграничения 175 Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации/А.И. Коваленко.- М.,1995.- С.70.

176 Общее сложившееся мнение, что все субъекты РФ обладают признаками государства, а не только республики. Однако это не так, области не являются административно-территориальными единицами.

177 Часть 1 статья 66 Конституции Российской Федерации.

178 Часть 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации.

179 Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации.

полномочий и предметов ведения в Российской Федерации играет Глава Конституции, специально посвященная федеративному устройству. С точки зрения определения компетенции субъектов федерации важны следующие статьи:

1. Статья 65 – приводится полный перечень субъектов Российской Федерации, разделенный на виды – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

2. Статья 66 – определяется уже рассмотренный нами в этой главе механизм определения статуса республик и других субъектов федерации. Здесь же заложена формула на случай изменения статуса субъекта – «по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации».

Возникает вопрос – откуда взялась классификация субъектов федерации и для чего Конституция делит субъекты на группы? Изначально Федеративный договор, заключенный до принятия федеральной Конституции, классифицировал все субъекты федерации на три группы:

1. Республики;

2. Края, области, города федерального значения;

3. Автономные области, автономные округа.

Конституция Российской Федерации в статье 65, перечисляющей субъектов федерации, делит их уже на шесть групп:

1. Республики;

2. Края;

3. Области;

4. Города федерального значения;

5. Автономные области;

6. Автономные округа.

Видовой состав субъектов Федерации, закрепленный в Конституции, не заключает в себе никакого смысла. Вероятно, в будущем не обойтись без поправок к Конституции, перечисляющих, согласно Конституции, равноправные субъекты федерации в ином порядке, или опускающих этот список. Часть 1 статьи 65 федеральной Конституции вообще можно было бы упразднить, потому что она может впоследствии существенно затруднить федеративное развитие государства. Например, когда встанет вопрос о включении в список субъектов федерации растущих российских городов (таких, как Новосибирск, Нижний Новгород, Владивосток, Казань и другие) на основании их сопоставимости с Москвой и Санкт-Петербургом (либо на этом же основании исключения из списка субъектов федерации категории «города федерального значения»).

Еще одна причина – конкретные наименования видов субъектов Федерации «замораживают» их право изменить собственное наименование, гарантированное Конституцией,180 поскольку они могут воспользоваться этим правом лишь в рамках предлагаемых форм (либо только республика, либо только область и т.д.). Например, Московская область может переименоваться в Московский край, так как такая формула содержится в статье 5 Конституции, но не может переименоваться, скажем, в Московскую губернию, так как такой вид как «губерния» не включен в текст Конституции. С другой стороны, непонятны различия между статусами, например, между «краем» и «областью».

Если это различие заключается только в разном наименовании субъекта, зачем вообще вносить его в конституционный текст?

Другие статьи федеративной Главы 3 не менее важны. Так, субъекты федерации имеют право с взаимного согласия изменять границы между собой,181 языки, устанавливать свои государственные осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов компетенции федерального центра и предметов совместного ведения,183 самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти.184 Кроме того, Конституцией предусмотрено превалирование правовых актов субъектов федерации, 180 Такое право закреплено за субъектами частью 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

181 Часть 3 статьи 67 Конституции Российской Федерации.

182 Часть 2 статьи 68 Конституции Российской Федерации.

183 Части 4, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

184 Часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации.

принятых по их предметам ведения,185 а также возможность взаимного делегирования полномочий и предметов ведения. Кроме Главы 3, специально посвященной вопросам федеративного устройства, в Конституции Российской Федерации присутствуют и другие положения, влияющие на компетенцию субъектов федерации. Это положение о Федерации, представительстве субъектов в Совете согласовании кандидатуры на должность прокурора субъекта федерации,188 одобрении поправок к главам 3-8 Конституции РФ органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов федерации,189 изменении наименования субъекта федерации. В отличие от Конституции Соединенных Штатов Америки, российская федеральная Конституция не служит своеобразной основой для конституций субъектов федерации. В течение 90-х гг. прошлого столетия конституции субъектов предпочитали игнорировать установленные федеральной Конституцией рамки. Особенно в этом преуспели республиканские конституции, часто вовсе не оговаривавшие своего присутствия в составе Российской Федерации. К примеру, в Конституции Республики Татарстан, существовавшей почти десять лет (1992 – 2002 гг.), был закреплен статус «суверенного государства, субъекта международного права, ассоциированного с Российской Федерацией-Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения».191 Чеченская Республика, в соответствии с одним из ее незаконных актов, называемым Конституцией, провозглашалась «самостоятельным суверенным государством» и «равноправным субъектом в системе мирового содружества наций».192 В Конституции Башкортостана до 2001 года содержалось положение, в соответствии с которым республика «входит в состав Российской Федерации на 185 Часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации.

186 Части 2, 3 статьи 77 Конституции Российской Федерации.

187 Часть 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации.

188 Часть 3 статьи 129 Конституции Российской Федерации.

189 Статья 136 Конституции Российской Федерации.

190 Часть 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации.

191 Конституция Республики Татарстан // Конституции республик в составе Российской Федерации: Сборник документов;

сост. Ю.А.Дмитриев, Е.Л.Малахова;

под ред. и вступ. статьей Н.А.Михалевой.-М., 1995.-С. 293.

добровольной и равноправной основе».193 Н.А. Михалева подчеркивает природу образования современного российского государства: республики не были суверенны до образования РФ, следовательно, не могли самостоятельно войти в состав Федерации «на добровольной и равноправной основе». В этой связи субъекты федерации не могут быть признаны учредителями Российской Федерации.

Ст.59 Конституции Татарстана провозглашает, что республика «самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Это не соответствует федеральному Основному Закону, который относит вопросы государственного устройства России к ведению федерации. Грубым нарушением федеральной Конституции являлось положение Конституции Республики Тыва, обеспечивающее ей «право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем Тыва». всенародного референдума Республики Такое право не предусмотрено федеральной Конституцией, как, впрочем, и Конституцией Соединенных Штатов Америки. Но настоящим посмешищем конституционного права страны стало положение Конституции, позволяющее Тыве объявлять войну.196 Как известно, Конституционный Суд РФ признал положения республиканской конституции противоречащими федеральной Конституции.

Примеры противоречия федеральной Конституции существуют не только в республиках. Новые субъекты Федерации (края, области), обзаводясь своим конституционным законодательством – уставами, тоже нередко допускают ошибки. В качестве примеров можно привести ряд дел («алтайское», «читинское», «тамбовское»), которые стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации. 192 Преамбула Конституции Чеченской Республики//Там же.-С. 358.

193 Статья 5 Конституции Республики Башкортостан // Там же. -С.31.

194 Михалева Н.А. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации /Н.А.Михалева// Государство и право. –1995.- №4. –С.5.

195 Статья 1 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва // Конституции республик в составе Российской Федерации. – С.322.

196 Пункт 11 статьи 63 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва // Там же. –С.336.

197 Об общей характеристике уставов областей российской Федерации см.:Выдрин И.В. Уставы областей Российской Федерации/И.В.Выдрин// Российский юридический журнал.-1995.- №3.-С. 10-17.

Конституционный Суд рассмотрел ряд дел о конституционности Уставов дело». субъектов Российской Федерации. Первым было «алтайское Администрация Алтайского края оспаривала положения краевого Устава, устанавливающие систему органов государственной власти края, утверждая, что эти нормы противоречат основам конституционного строя, принципу разделения властей и вытекающей из него самостоятельности органов государственной власти, не обеспечивают право граждан участвовать в управлении делами государства и т.д. Суд ряд положений Устава признал неконституционными. По его мнению, Конституции РФ противоречит положение, в соответствии с которым председатель Законодательного Собрания подписывает краевые законы, положение об избрании главы администрации Законодательным Собранием края и так далее. Суд подчеркнул, что конституционный принцип единства государственной власти в центре и в регионах требует, чтобы субъекты Российской Федерации, в основном, исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной властей. Схожие вопросы анализировались при рассмотрении «читинского дела». Конституционный Суд признал противоречащими Конституции РФ положения Устава Читинской области, предусматривающие подотчетность администрации области областной Думе, отсутствие у главы администрации области права подписания законов области, согласование назначения на должность председателя областного суда и областного арбитражного суда и др.199 Таким образом, данные судебные решения создали прецедент разрешения конфликтной ситуации, когда одна ветвь власти подминала под себя другую.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа 198 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.-1996.-№1.

осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Основная проблема законодательного регулирования федеративных отношений заключается в том, что субъекты федерации зачастую вторгаются в предметы федерального ведения или в федеральные полномочия в рамках предметов совместного ведения федерации и ее субъектов.201 Почти половина всех законодательных актов, принятых субъектами федерации в 90-х гг.

прошлого века, противоречили федеральным Конституции и законам.202 Так, Северная Осетия, Воронежская, Самарская, Архангельская, Иркутская, Тюменская и Омская области наделяли себя полномочиями регламентации судебной власти. Уставы Алтайского края, Свердловской области, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов наделяли данные субъекты полномочиями по финансовому, валютному, кредитному и таможенному регулированию. В Татарстане, Карелии, Волгоградской, Нижегородской областях были введены незаконные налоги и сборы, противоречащие федеральному законодательству. На свое усмотрение устанавливали размер платы за лицензирование Хакасия, Хабаровский край, Новгородская область. Договорное обеспечение федеративных отношений в России, безусловно, являлось самым популярным процессом в этой области в течение 90-х гг.

прошлого столетия. Договоры рассматривались, чуть ли не как панацея от любых существующих федеративных проблем, особенно, национальных, территориальных и других. На деле, договоры фактически выполняли, как правило, единственную задачу – помогали субъектам федерации преодолеть конституционные запреты или предписания. Получалось так: нарушить закон нельзя, но нарушить, договорившись – можно. Вытекающий из этого вывод:

кто лучше договорится, тот и получит немалые преимущества. Эта 199 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1февраля 1996 года // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.- 1996. -№ 1.

200 Раздел 4 Статьи 76 Конституции Российской Федерации.

201 Примеры в Проблемы регионального управления и законодательства: Круглый стол // Российский юридический журнал. -1994. -№ 1,2.

202 По данным Министерства юстиции РФ, опубликованным в «Известиях» от 4 ноября 1997 года.

203 Там же.- 4 ноября 1997 года.

элементарная логика, по всей видимости, должна была, по мнению федерального центра, остановить центробежные тенденции в стране и обратить внимание регионов на сотрудничество с федеральным центром, как на наиболее простой и бесконфликтный способ добиться желаемого. В этой связи договоры, как форма и как способ, неслучайны: подписываются главами исполнительной власти федерального центра и субъектов федерации, мнения законодательной и судебной ветвей власти не учитываются, договоры называются политическими в оправдание их неконституционного характера и т.д. Так, ряд договоров субъектов Федерации с центром противоречили Конституции Российской Федерации как по форме (в частности, по названию), так и по содержанию, и были впоследствии отменены, остались лишь договоры с Республикой Татарстан.204 Характерными чертами политической культуры Татарстана является беспрекословное превалирование исполнительной государственной власти над всеми институтами общества;

вторичная роль законодательной и судебной ветвей власти;

правовой нигилизм, облаченный в политическую целесообразность и другие подходы, по сути, дискредитировавшие процесс договорно-правового регулирования в Российской Федерации. Ныне любое упоминание о договорах в России моментально сопровождается переводом дискуссии в плоскость нарушений российских конституционных основ.

Договор, на наш взгляд, изначально являясь формой закрепления важных сторон федеративных отношений – сотрудничества и взаимопомощи, в Российской Федерации был использован как способ политического и экономического обособления, средство давления одного уровня политической элиты на другой.

Рассмотрим некоторые особенности и последствия договорной практики в Российской Федерации. Во вводной части всех договоров между федеральным центром и субъектами федерации России, как правило, указываются основополагающие принципы, на основе которых подписывается договор и строятся отношения. Эти принципы закрепляют деление Российской 204 Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие субъектов и асимметрия Федерации по национально-территориальному признаку, хотя в Конституции России национальный принцип прямо не фигурирует.

Идея заключить договоры возникла из-за нежелания двух субъектов федерации, Татарстана и Чечни, подписывать Федеративный Договор. Как известно, в двух республиках были избраны разные пути реализации суверенитета – договорный в случае с Татарстаном и военного вмешательства для восстановления конституционного строя в отношении Чечни. С этой точки зрения, заключение договоров, естественно, представляется в более выгодном свете. Однако, на наш взгляд, оба эти подхода, по сути, являются частями одного целого, а именно весьма неэффективного государственного управления политическим процессом в Российской Федерации. Само по себе, ни использование вооруженных сил в локальном конфликте, ни договорное регулирование не является чем-то необычным, заведомо проигрышным, в практике федеративных государств. Например, в США соглашения между федеральным центром и штатами используются часто, но не противоречат федеральной Конституции, а вооруженные силы использовались правительством США для восстановления конституционной законности на территории штатов только в период после второй мировой войны девять раз, однако эти акции не превращались в полномасштабные войны с применением всех видов вооружений с обеих сторон. Видимо, все дело в отсутствии у федерального центра в тот исторический период определенных представлений о том, какой должна быть федерация, через какие принципы нельзя переступать при осуществлении федеративной политики в стране.

Помимо нарушения конституционного принципа закрепления предметов ведения и полномочий, договоры также преследовали еще одну цель – нарушив федеральную Конституцию, закрепить неравенство субъектов федерации. То, что это была прямая цель договорно-правового регулирования, подтверждают многочисленные факты: начиная с теории асимметричной федерации, активно поддерживаемой политической элитой национальных республик, заканчивая /Б.С.Эбзеев,Л.М.Карапетян// Государство и право.-1995.-№ 3.

заявлениями президента Татарстана М.Ш.Шаймиева о том, что в случае создания союзного государства Россия – Белоруссия Татарстан желает войти в его состав в качестве третьего участника. Нет сомнений, что договоры подписывались с тем расчетом, что будут иметь более высокую юридическую силу по отношению к Конституции РФ и любым другим нормативным актам. Например, в положении Договора между органами государственной власти РФ и РТ говорится, что «органы государственной власти Республики Татарстан, равно как и федеральные органы государственной власти, вправе опротестовывать законы Российской Федерации и Республики Татарстан, если они нарушают настоящий Договор».206 Фактически здесь заявлено, что положения Договора, являющегося продуктом консенсуса руководителей исполнительной власти, ставятся выше, чем какие бы то ни было законы – федеральные или региональные, прошедшие сложную процедуру принятия, утверждения и вступления в силу. Однако здесь кроется парадокс ситуации. М.Х.Фарукшин обратил внимание, что одной из слабых сторон договоров и соглашений с субъектами федерации является то, что они заключаются без последующей ратификации со стороны законодательных властей Российской Федерации и соответствующего субъекта. «Ни одно из соглашений, заключенных органами исполнительной власти, не может иметь обязывающего характера для власти законодательной. И, принимая тот или иной закон, последняя вовсе не обязана обращать внимание на то, соответствует ли он договорам и соглашениям, заключенным на уровне исполнительной власти». Необходимо вообще отметить некоторое стремление регионов России, включая Татарстан, обходить предусмотренные законодательные процедуры с помощью указного права. Например, в Концепции Шаймиева фактически утверждается, что, так как невозможно законным способом (очевидно, ввиду 205 Формально правовых возможностей для этого нет ни в Конституции, ни в законодательстве, и только положения договора, при определенных обстоятельствах, могут обеспечить изменение статуса региона.

206 Статья VI Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан.

207 Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт/М.Х. Фарукшин.-Казань:Изд-во казанского университета,1998.

протеста большинства регионов) учредить новую палату Федерального Собрания – Палату национальностей, то предлагается ее создать Указом Президента России либо как обычай.

Помимо договоров в Российской Федерации широко употребляется и другая форма договорно-правового регулирования - соглашения. Именно они и призваны закреплять договоренности между федеральной и региональной исполнительной властью, не требующие какого-либо утверждения законодательными органами. Соглашения могут быть посвящены широкому кругу вопросов. К примеру, действуют соглашения между Правительством РФ и администрацией Краснодарского края в области развития агропромышленного комплекса, санаторно-курортного лечения, отдыха и туризма, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно коммунального хозяйства;

между Правительством Российской Федерацией и Правительством Республики Коми в области социально-экономического развития, международных и внешнеэкономических связей, общего среднего и начального профессионального и среднего профессионального (педагогического) образования;


между Правительством Российской Федерации и Правительством Удмуртской Республики о разграничении государственной собственности, по вопросам межбюджетных отношений и др. Российская правовая система в недавнем прошлом также обогатилась таким инструментом регулирования общественных отношений, в том числе федеративных, как судебные решения. Раньше судебные акты выступали только в качестве актов применения права. Теперь же с появлением конституционной юстиции, как на федеральном, так и на региональном уровнях формируется судебно-правовая база, включающая в себя специфические источники права, коими являются судебные акты. К последним, по нашему мнению, следует относить решения федерального Конституционного Суда по делам о толковании Конституции РФ, о проверке конституционности 208 Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.-М.,1997.

оспариваемых нормативных актов, а также соответствующие решения региональных конституционных (уставных) судов, принятые в рамках их компетенции. В предыдущей Главе, анализируя судебную систему Российской федерации, мы выделяли ее единство, обусловленное Конституцией РФ и порядком финансирования только из федерального бюджета. Однако конституции и уставы субъектов федерации предусматривают существование особых региональных конституционных (уставных) судов, функционирующих на основании законодательных актов субъекта. Субъекты РФ в своих Основных Законах, как и федеральная Конституция в отношении федерального Конституционного Суда, закрепляют окончательность решений названных судебных органов и невозможность их обжалования. Естественно, решения этих органов касаются вопросов проверки соответствия конституции (уставу) того или иного субъекта федерации принимаемых лишь в данном регионе актов, а также толкование их Конституций. Тем не менее, неясность вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между судебными системами федерального центра и субъектов федерации приводит к путанице и проблемам. Непонятно, что делать, если решение Конституционного Суда субъекта федерации противоречит решению федерального Конституционного Суда по аналогичному делу. Дело в том, что Конституционный Суд субъекта федерации может и не согласиться, если положения регионального Основного Закона противоречат федеральным (таких до сих пор немало, например, даже в новой редакции Конституции Республики Татарстан), а правительство субъекта федерации выберет из двух вердиктов судов то решение, которое ему будет наиболее выгодно. Таким образом, региональные Конституционные Суды в виду неоднозначности их статуса в российской судебной системе выступают как элемент некой политической технологии, призванной затягивать исполнение решений судов, переводить их в разряд дискуссионных, подрывая тем самым авторитет судебной власти.

Проведем анализ наиболее важных, с нашей точки зрения, судебных актов, принятых Конституционным Судом Российской Федерации.

В принципе, Конституционный Суд Российской Федерации имеет довольно широкие полномочия в сфере регулирования, распределения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве. Статья Конституции Российской Федерации позволяет выносить решения о соответствии Конституции Российской Федерации конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению федерального центра Российской Федерации и совместному ведению;

договоров между федеральными и органами власти субъектов, а также договоров между органами государственной власти самих субъектов. В рамках этого Конституционный Суд выносит окончательные решения. Рассмотрим некоторые из них.

Начальный период деятельности Конституционного Суда, которым принято считать период с момента образования Суда вплоть до приостановки его деятельности в октябре 1993 года, характеризовался желанием Суда вести самостоятельную политическую игру (по примеру американского Верховного Суда). Принимались решения как в пользу федерального центра («татарстанское дело»), так и в пользу субъектов федерации, позволявшие последним вполне неограниченные полномочия. Так, в Мордовии было решено отменить пост президента республики, по сути, учредив, парламентскую республику. Напомним, что, к примеру, в США ни один штат не вправе отменять пост губернатора и вводить парламентское правление в субъекте федерации. В России же в тот момент Конституционный Суд постановил, что республика вправе самостоятельно решать вопросы установления и изменения своих государственных органов власти при условии соблюдения федеральной Конституции. По мнению Суда, республика не нарушила принципа федерализма, так как упразднение поста президента республики в составе РФ не относится к ведению федерации, не является и предметом совместного ведения федеральных и республиканских органов. Наоборот, одно из положений Указа Президента РФ, вмешивающегося в эту ситуацию, было признано Судом неконституционным с точки зрения закрепленного Конституцией разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе. В последнем факте, возможно, таится реальная причина решения – Конституционный Суд в тот период209 готов был поддерживать процессы, затруднявшие положение Президента РФ Б.Н.Ельцина. Уже через несколько лет Конституционный Суд в «алтайском деле», а затем и в «читинском», выведет совершенно иную формулу, согласно которой, конституционны принцип единства государственной власти в центре и в регионах требует, чтобы субъекты Российской Федерации, в основном, исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти. Это свидетельство своеобразной эволюции взглядов Конституционного Суда.

Похожее решение Конституционный Суд вынес по «чукотскому делу». Чукотский автономный округ заявил о выходе из состава Магаданской области и своем вхождении в состав Российской Федерации на основании федерального Закона. Суд пришел к выводу, что данный процесс не влияет на национально государственное устройство и состав Российской Федерации, а также на конституционно-правовой статус автономного округа. Закон РФ был признан конституционным.

Очень часто в субъектах федерации присутствуют попытки подстроить любые политические процессы под региональную власть, не взирая при этом на конституционные принципы. Этим занимается и федеральный центр, но об этом умалчивают. Особенно часто регионами «модернизировалось»

избирательное законодательство. На наш взгляд, это произрастает от элементарной правовой неграмотности первых лиц субъекта федерации, с которыми вынуждены соглашаться подчиненные им юридические службы и законодательные органы власти субъектов. Казалось бы, не требует дополнительных разъяснений принцип разделения властей, действующий в 209 Решение Конституционного Суда состоялось 3 июня 1993 года, в самый разгар противостояния Президент – Верховный совет, в котором Конституционный Суд занимал сторону последнего.

развитых странах на протяжении столетий. Тем не менее, субъекты федерации упорно сохраняют бессмысленную и позорную с точки зрения современной политической науки ситуацию, когда действующий премьер министр или руководитель администрации регионального лидера являются депутатами парламента, а депутаты парламента руководят городами и районами. Кроме того, подобный показатель отсталости еще и упорно отстаивается регионом как признак некоей идентичности, суверенности. В решении по «Коми делу - 2»

Конституционный Суд Федерации признал неконституционной норму республиканского Закона «О государственной службе Республики Коми» в части, разрешающей совмещение государственной службы с осуществлением депутатских полномочий депутатам Государственного Совета Республики. При этом представитель республиканского парламента ссылался на пункт 9 второго раздела Конституции РФ, допускавшего для депутатов Государственной Думы первого созыва возможность являться одновременно членами Правительства.

Суд, отвергнув доводы, отметил, что данная конституционная норма носит строго целевой и временный характер (касается только депутатов Государственной Думы первого созыва) и не распространяется на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Одним из ключевых и наиболее острых вопросов федеративных отношений в Российской Федерации является проблема выборности руководителей субъектов федерации. Неоднократно предлагалось упразднить выборность руководителей регионов, предоставив Президенту России право назначать на эту должность. Безусловно, этот антиконституционный подход означает возврат в России к унитаризму. Кроме того, это еще и отказ и от принципа народовластия в стране. Руководители субъектов федерации – это представители одной из сторон федеративных отношений. Назначение их на должность противоположной стороной федеративных отношений будет означать заведомый выбор слабых оппонентов, соглашающихся и уступающих в федеративных спорах. Это сразу приведет к разрушению многих 210 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 мая 1993 года // Вестник Конституционного Суда государственных институтов сложившейся системы власти, например, ослаблению роли Конституционного Суда (в деятельности которого федеративные отношения играют огромную роль), нивелированию значительной части положений федеральной Конституции и т.д. На наш взгляд, выборность региональных руководителей, как и любая другая форма народовластия в России, является в нынешних условиях вопросом национальной безопасности. Только в результате выборного процесса рождается важный элемент – ответственность, как общества, так и соискателя власти. Так, в «Деле о главах администраций» осуществлялась проверка конституционности права Президента Российской Федерации назначать руководителя субъекта на должность и освобождать его от этой должности.


Суд признал, что право Президента назначать на должность глав администраций субъектов РФ в определенный момент было сугубо временным явлением (до принятия субъектами федерации своих законов о выборах глав администрации).

Особым случаем является проблема сложносоставных субъектов Федерации. «Тюменское дело». Несмотря на то, что принятие собственно решения по делу было отложено, в Определении, принятом Судом, поднимаются очень важные вопросы, связанные со статусом так называемых сложносоставных субъектов Российской Федерации. Поводом к рассмотрению дела явились запросы представительных органов двух автономных округов – Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области, которые, по мнению заявителей, «умаляют статус автономного округа как субъекта Российской Федерации, лишают его прав на собственную территорию, нарушают принципы равноправия и самостоятельности субъектов Российской Федерации». Камнем преткновения на пути решения «тюменского узла» является проблема соотношения двух конституционных положений: о «вхождении автономного округа в состав края, области» (ч.4 ст.66) и о «равноправии субъектов Российской Федерации.- 1994.- № 2 - 3.

Российской Федерации» (ч. 1, 4 ст.5). Принципиальная точка зрения представителей национальных автономий состоит в том, что факт вхождения округа в состав области не влияет на его конституционно-правовой статус, а представляет собой «форму взаимодействия двух равноправных субъектов Российской Федерации, объединенных общими региональными интересами».

Поэтому заявители считают недопустимым включение территорий автономных округов в состав области, а также создание органов, представляющих все население области, в том числе население автономных округов.

Признав, что вхождение автономного округа в область предполагает особую государственно-правовую связь между ними, а также, что взаимоотношения автономного округа и области, в состав которой он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами федерации, Конституционный Суд предложил самим субъектам урегулировать разногласия при помощи договора между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Тем не менее, эта проблема существенна и требует серьезного решения на уровне Федерации. «Нигде в мире не применяется такой «матрешечный принцип» построения федерации, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого, по Конституции РФ равноправного с ним, субъекта федерации (области или края)».211 На наш взгляд, необходимо избавляться от сложносоставных субъектов. Но этот процесс должен быть комплексным. Многими специалистами признается тот факт, что деление России, в том числе и по национально-государственному принципу затрудняют развитие федеративных отношений по ряду причин. Вообще, нет никаких аргументов к тому, чтобы считать федеративные отношения способом решения национальных проблем Российской Федерации. Безусловно, там, где в виду компактности проживания определенной этнической группы национальный фактор играет существенную роль, национальная республика должна существовать. В России присутствуют субъекты федерации, в которых 211 Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыты/М.Х.Фарукшин-С.5.

национальный фактор не существенен, однако, следуя советской практике наделения любой нации, этнической группы видимостью государственности, здесь была образована национальная республика или автономия. Например, сложно говорить о субъекте федерации как о национальном, если численность титульной нации составляет в нем меньшинство. Странно выглядят упомянутые нами Чукотский, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Народы, давшие названия этим субъектам федерации никогда в своей истории не имели собственной государственности, она вначале в пропагандистских целях была навязана им в составе РСФСР, а сегодня используется как таран некоторыми нефтяными и газодобывающими компаниями для невмешательства федерального центра в дела региона. И уж совсем комично представляется нахождение в составе Российской Федерации Еврейской автономной области, где процент жителей еврейской национальности меньше, чем во многих других регионах страны. Этот продукт сталинской национальной политики, как и многие другие атавизмы федеративных отношений, нуждаются в продуманном реформировании.

Важные дела, рассмотренные Конституционным Судом, опосредуют такие основополагающие для субъекта Федерации вопросы, как их конституционно-правовой статус, разграничение предметов ведения и полномочий с федеральным центром, участие субъектов в процессе внесения поправок в федеральную Конституцию. В «Деле о дорожных фондах» Суд проверял конституционность Федерального Закона о дорожных фондах в РФ.

Двух субъектов федерации - города федерального значения Москву и Санкт Петербург не включили в перечень субъектов РФ, имеющих территориальные дорожные фонды, куда зачисляются соответствующие налоги. Важность принятого решения состоит в подтверждении равноправного характера субъектов Федерации, закрепленного федеральной Конституцией. Суд констатировал, что «регулирование федеральных налогов и сборов, в том числе связанных с использованием федеральных путей сообщения, является прерогативой федерального законодателя. Однако федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более, недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов федерации».212 Суд установил, что данная норма ставит Москву и Санкт-Петербург в неравноправное положение с другими субъектами федерации в части количества налогов, зачисляемых в их территориальные дорожные фонды.

Наконец, дела о местном самоуправлении. «Удмуртское дело» стало первым подобным делом. Поводом к рассмотрению дела явились запросы Президента РФ, депутатов Государственной Думы РФ, а также жалоба группы граждан, проживающих в городе Ижевске, на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления республиканским Законом от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Конституционный Суд в рамках дела определил, что города районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (и его районы) статусом административно-территориальных единиц не обладают, поэтому там не могут создаваться органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти. Следовательно, те положения Закона, которые предусматривают возможность создания представительных и исполнительных органов власти района в городе и города, не обладающих статусом административно-территориальной единицы, противоречат Конституции Российской Федерации.

Природа федеративного государства, коим в ходе преодоления многих трудностей, пытается стать Россия, предполагает гармоничное развитие правовых систем, как самой федерации, так и ее членов. Такое развитие может иметь место только в том случае, когда и центральные, и региональные государственные органы играют по одним правилам. В качестве этих правил, 212 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1996 года // Вестник Конституционного имеющих высшую юридическую силу, выступают нормы Конституции РФ.

Несоблюдение конституционных положений, включение в федеральные законы и конституционное законодательство субъектов норм, не соответствующих федеральному Основному Закону, ведет к дисбалансу интересов, поляризации сил, дестабилизации самой системы российского федерализма, который так нуждается сегодня в стабильности и поступательном развитии. Тем не менее, для ряда регионов, например, для Республики Татарстан это решение Конституционного Суда не стало прецедентом – государственная власть превалирует в районах и городах над местным самоуправлением.

М.Х.Фарукшин справедливо отметил, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, если это участие предусмотрено законами.213 Указанные федеральные законы могут федеральными содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий;

возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий.214 Показательным в этом отношении является Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные Российской Федерации в связи с совершенствованием разграниченя полномочий» (с изменениями от 15 февраля 2006 г.), в соответствии которым по ряду направлений расширены полномочия субъектов Федерации в регулировании вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации. Таким образом, в первой половине 90-х гг., когда большинство субъектов Российской Федерации стремилось присвоить себе как можно больше Суда Российской Федерации.-1996.-№ 4.

213 Фарукшин М.Х. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в федеративном государстве/ М.Х.Фарукшин// Динамика политических систем и международных отношений.

Выпуск 1.- Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина,2006.-С.118.

214 Там же.-С.118.

215 Там же.-С.118.

полномочий, а девизом времени стало историческое высказывание Президента Б. Ельцина во время его поездки по Татарстану, было принято ссылаться на зарубежный опыт размежевания компетенции.

Однако сам зарубежный опыт в это время характеризовался совершенно обратной тенденцией: ни центр, ни регионы не стремились «взвалить» на себя дополнительные полномочия. В противовес общероссийской «битве» за полномочия в наиболее развитых зарубежных федерациях шел и в настоящее время идет процесс ответственного осуществления уже имеющихся полномочий. Субъекты федерации не стремятся получить дополнительные полномочия от центра, а центр, в свою очередь, не стремится оставить их себе, так как подобный «экстенсивный» путь разграничения компетенции может привести только к отставанию регионов в социально-экономической сфере и раздуванию федеральных органов управления, занимающихся неэффективным хозяйствованием в регионах.

2.3. Разграничение полномочий федерального центра и субъектов Федерации по предметам совместного ведения В наиболее прогрессивных зарубежных федерациях на вооружение давно уже взят принцип субсидиарности, подразумевающий, что полномочия должны осуществляться на том уровне власти, где это может быть сделано наиболее эффективным для населения образом, и где население сможет осуществлять реальный общественный контроль за действиями наиболее близкого к нему «этажа» публичной власти. Таким образом, «битва» за полномочия постепенно превращается в «битву» за финансовое обеспечение полномочий.

Однако, несмотря на обилие нерешенных вопросов, наиболее успешные зарубежные модели разграничения компетенции зачастую оказываются едва ли не единственным ориентиром в этой сфере для нашей страны. В настоящее время зарубежный опыт разграничения предметов ведения и полномочий характеризуется следующими тенденциями:

1. Усложнение конституционно-правовой конструкции разграничения компетенции, ее распространение не только на вертикальные, но и на горизонтальные властные отношения.

2. Критерием оптимального соотношения централизации и децентрализации властных полномочий становится удовлетворение потребностей населения тех или иных территорий;

на федеральном уровне оставляются только те полномочия, которые относится к функционированию федерации в целом, остальные же полномочия передаются субъектам федерации и т.д.;

власть, таким образом, приближается к населению по принципу: «Никогда не поручайте крупной единице то, что может быть сделано более мелкой».

3. Перераспределение властных полномочий, их централизация и децентрализация осуществляются мирным, конституционным путем, на что нацелена концепция партнерства и солидарности между федерацией и ее субъектами.

4. Так как зачастую причиной размежевания в обществе являются не этническая или религиозная, а финансово-экономическая дифференциация, на вооружение берется стратегия справедливого и разумного выравнивания доходов субъектов федерации.

5. Усиление «прозрачности» сфер совместного ведения и остаточных полномочий, неразрывность нормативно-правового регулирования осуществления конкретного полномочия с его финансовым обеспечением.

6. Широкое использование принципа субсидиарности.

Если при определения предметов ведения и полномочий федерального центра американская и российская федерации опираются на конституционно закрепленные полномочия, а компетенция субъектов двух федерации основывается на положениях, аналогично гарантирующих остаточную компетенцию, то в сфере определения предметов совместного ведения США и Россия идут разными путями. Конституция Российской Федерации, как и для федерального центра, приводит исчерпывающий перечень предметов и полномочий совместного ведения, а в Конституции Соединенных Штатов Америки отсутствует какой-либо список предметов совместного ведения федерального центра США и субъектов федерации. В Основном Законе США вообще нет упоминаний о совместной компетенции. Единственное, что прямо регулирует сферу совместной компетенции на конституционном уровне в США – это конституционные запреты и для федерации, и для штатов. Их не так много. Так, в Конституции говорится, что «Соединенные Штаты не жалуют никаких дворянских титулов»216 и «Ни один штат не может […] жаловать дворянские титулы».217 То же самое можно наблюдать и в отношении налогообложения товаров внутри США. Хождение товаров между штатами не должно облагаться налогами или пошлинами и со стороны Союза, и со стороны штатов. Кроме того, и федеральному центру, и субъектам запрещено принимать билли об опале или законы ex post facto.

Таким образом, Конституция Соединенных Штатов Америки не является, как в других случаях, достаточным основанием для определения совместной компетенции. Здесь на первый план выходит законодательно-правовой уровень регулирования федеративных отношений.

Несмотря на отсутствие закрепленных в Основном законе США полномочий совместного ведения, существует немало областей федеративных и любых других отношений, которые могут эффективно реализовываться только совместными усилиями федерального центра или субъекта федерации.

Поэтому часть предметов ведения федерального центра США, естественно, не запрещенных Конституцией субъектам федерации, осуществляется штатами в рамках совместных, или конкурентных, полномочий. Американский политолог Джеймс Циммерман так объясняет этот парадокс: «делегирование национальной конституцией специфических полномочий Конгрессу не обязательно препятствует штатам осуществлять те же самые полномочия, так как не все полномочия, делегированные Конгрессу, являются исключительными по своей природе».218 В этом заключается суть доктрины совпадающих полномочий, которые в Российской Федерации представлены как предметы и полномочия совместного ведения. В Соединенных Штатах Америки, если федеральный правовой акт отсутствует, то по предметам совместного ведения получают законодательную свободу субъекты федерации. Но при наличии федерального нормативного акта по вопросу совместного ведения, правовой акт субъекта федерации должен быть приведен в соответствие. Иными словами, Раздел 9 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

Раздел 10 статьи I Конституции Соединенных Штатов Америки.

Цит. По Фарукшин. Там же. С. 134.

штаты имеют право на конкурентные полномочия, если их деятельность не противоречит федеральным законам. То же самое, согласно Конституции, должно происходить и в Российской Федерации.

Что же относится к сфере совпадающих (конкурентных) полномочий?

Полномочия из федеративной практики США, наиболее часто становящимися конкурентными, можно условно подразделить на следующие группы:

1.Учредительные:

а) создание судов;

2.Законодательные и правоохранительные:

а) принятие и применение законов;

3.Социально-экономические:

а) взимание налогов;

б) заимствование денежных средств;

в) строительство магистральных дорог;

г) социальное обеспечение;

д) приобретение собственности для общественных целей;

е) расходование денег на всеобщее благосостояние и т.д.

Рассмотрим на примере, как предметы ведения и полномочия осуществляются совместно. В сфере налогообложения, осуществляемого в США совместно федеральным центром и субъектами федерации, штатам разрешено устанавливать такие же налоги, что и федеральный центр, но при этом штат не должен обременять межштатную торговлю, вступать в противоречие с политикой федерального центра, усложнять действие федерального права и нарушать условия международных договоров Соединенных Штатов Америки. Как видно, при желании можно любую налоговую политику субъектов федерации подвести под действие этих запретов. Определяет степень соответствия требованиям Верховный Суд США.

В целом принципы разграничения полномочий в сфере совпадающей компетенции субъектов в США схожи с принципами, согласно которым определяются полномочия федерального центра и субъектов федерации – максимум двусмысленности, расплывчатость формулировок оставляют вопрос без ответа, создают возможности для постоянного вмешательства федерального центра в региональные дела.

Значимым источником права в сфере определения предметов и полномочий совместного ведения в США является судебное решение. Как мы уже рассматривали в предыдущих главах настоящей работы, в каждом штате действует фактически два уровня судебной власти – федеральный и региональный, компетенция которых разнится. Однако существует немало дел гражданско-правовой сферы, которые подпадают под юрисдикцию судов и федерального центра, и субъектов федерации. В этом случае за гражданами (и это также отличает американскую правовую систему от российской) остается право выбирать, в каком суде рассматривать собственное дело – федеральном или региональном.

Предметы и полномочия совместного ведения федерального центра и субъектов федерации в Российской Федерации обозначены в федеральной Конституции. Список совместных полномочий является, как и по предметам ведения федерального центра, исчерпывающим. Эти предметы ведения и полномочия, непосредственно закрепленные в статье 72 федеральной Конституции, можно условно подразделить на следующие группы:

1. Учредительные:

а) Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

2. Законодательные и правоохранительные:

а) Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б)

Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим приграничных зон;

в)Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

г)Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат;

3. Социально-экономические:



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.