авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

Академия наук Республики Татарстан

Центр перспективных экономических

исследований

Нагимова А. М.

Эффективность

деятельности

государственных органов управления как фактор

повышения качества жизни в регионе:

проблемы оценки и измерения

Казанский государственный университет

2009

УДК 338.2:342.9

ББК 65.050.2:67.401

Н 16

Печатается по рекомендации Ученого совета ЦПЭИ АН РТ Научный редактор – докт. экон. наук, академик АН РТ Сафиуллин М. Р.

Рецензенты:

докт. эконом. наук, проф. В. В. Авилова докт. философ. наук, проф. М. А. Нугаев Нагимова А. М.

Н 16 Эффективность деятельности государственных органов управления как фактор повышения качества жизни в ре гионе: проблемы оценки и измерения. – Казань: Казан.

гос. ун-т, 2009. – 188 с.

ISBN 978-5-98180-751- В монографии рассматриваются теоретико-методологические и при кладные проблемы оценки эффективности деятельности органов государ ственной власти. В рамках исследуемой проблемы представлены особен ности оценки эффективности деятельности органов государственной вла сти с позиций международного и отечественного опыта, а также с точки зрения качественного и количественного анализа, экономической и техно логической эффективности;

кроме того представлен подход индикативного планирования и программно-целевой подход как инструменты оценки ка чества и эффективности деятельности государственных органов управле ния.

Данная монография предназначена для социологов, экономистов, управленцев различного уровня, для студентов и преподавателей вузов, а также для всех интересующихся проблемами управления.

УДК 338.2:342. ББК 65.050.2:67. ISBN 978-5-98180-751-0 © Нагимова А. М., Оглавление Введение Раздел 1. Сущность и основные положения эффективности дея тельности государственных органов управления Раздел 2. Модели оценки эффективности деятельности государ ственных органов в отечественной и зарубежной практике 2.1. Зарубежный опыт оценки эффективности государствен ных органов 2.2. Российский опыт оценки эффективности деятельности органов государственной власти Раздел 3. Оценка деятельности государственных органов управле ния в системе индикативного планирования Раздел 4. Методики оценки эффективности деятельности государ ственных органов управления 4.1. Методика оценки эффективности деятельности государствен ных органов по показателям организации и системы управления 4.

2. Методика оценки качества жизни населения как показате ля общей социальной эффективности государственных орга нов управления Раздел 5. Формирование системы оказания публичных услуг и ис пользование программно-целевых методов в повышении эффектив ности деятельности государственных органов управления 5.1. Программно-целевые методы в системе деятельности гос ударственного органа управления 5.2. Оказание публичных услуг государственными органами управления 5.3. Система мониторинга достижения результатов деятельности Заключение Список использованной литературы Приложения Введение В последние годы в стране ведутся реформы во многих сферах госу дарственной и общественной жизни, в том числе связанные с повышением эффективности процессов функционирования органов государственной власти. С момента образования Российской Федерации многократно про водились административные реформы, направленные, в первую очередь, на создание оптимальной и эффективной системы государственного управления, так как только эффективная государственная власть способна решить неотложные социально-экономические проблемы, создать условия для повышения уровня и качества жизни населения.

Необходимо отметить, что в современном мире заметны тенденции переосмысления понимания роли государства, его функций, взаимоотно шений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран предприняты попытки проведения административных реформ, в том числе связанных с повышением эффективности деятельности органов гос ударственной власти. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям, не говоря уже о том, что об успешности деятельности органов государ ственной власти не может быть и речи.

Повышение эффективности деятельности в сфере государственного управления – это не только и не столько изменение структуры и штатов государственных учреждений, сколько пересмотр полномочий органов ис полнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. Однако повышение эффективности деятельности органов государственной власти должно решаться с учетом недопусти мости «потери» важных и необходимых обществу функций. Это связано с тем, что эффективность деятельности государственного органа управле ния определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране. Это подтверждается со вершенствованием законодательства Российской Федерации, в частности – Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 годах.

Реформа государственного управления в России будет успешной, ес ли на уровне каждого субъекта Российской Федерации будет четкое пони мание не только поставленных и решаемых целей и задач, проводимых ме роприятий, но и будет внедрен механизм оценки достижения ожидаемых конечных результатов. А социально-экономическое развитие региона зави сит не столько от подотчетности региональных органов государственного управления населению, укрепления ее прозрачности, сколько от повыше ния эффективности деятельности органов государственного управления.

В настоящее время в Российской Федерации реализуется несколько программ по реформированию системы государственного управления.

Следует отметить, что для получения максимального эффекта от данной деятельности требуется оценка не только совокупных результатов, но и постоянный мониторинг деятельности государственных органов, а оцен ка данных проектов должна осуществляться как в период их реализации, так и по итогам реализации программы.

В настоящее время разработано и применяется на практике значитель ное количество методов оценки деятельности, в числе которых – методы экс пертного анализа, составления нормативных карт и другие. Перечисленные методы успешно реализовывались на практике в различных странах. Однако в настоящее время подходы в оценочной деятельности государственных ор ганов должны измениться. Отсутствие новых подходов к оценке деятельно сти государственного органа и гражданского государственного служащего негативно отражается на показателях социально-экономического развития и результатах реформы государственного управления.

Внедрение новых методических подходов к оценке эффективности де ятельности региональных органов государственного управления является важным условием для повышения эффективности достижения поставленных целей и конечных результатов. Практическое применение современных ме тодических подходов к оценке эффективности в региональных органах госу дарственной власти обеспечивает планирование на длительный период вре мени, предоставление тех общественных услуг, которые отвечают требова ниям граждан;

способствует направлению бюджетных средств на социально необходимые и экономически обоснованные расходы, повышает обоснован ность принимаемых управленческих решений и ответственность должност ных лиц и государственных гражданских служащих.

Особенностью реформ государственного управления, направленных на повышение эффективности деятельности государственных структур, яв ляется сложность определения объективных количественных показателей эффективности данных реформ. В связи с этим существенная часть пред ставляемых показателей эффективности основана на результатах обследо ваний населения, государственных служащих, деловых кругов. Использова ние такого рода данных является весьма представительным, однако они должны дополняться объективными статистическими данными, а также данными министерств и ведомств для получения наиболее адекватной ха рактеристики прогресса реформ. Среди основных ограничений использова ния обследований можно отметить следующее: мнение населения или биз нес-кругов о качестве предоставляемых услуг во многом зависит от их ожи даний. В международной практике зафиксированы случаи, когда ожидания потребителей услуг существенно превышали возможности государственных органов, и даже значительный прогресс в оказании государственных услуг через некоторое время оценивался потребителями как несущественный.

Опыт зарубежных стран, в частности – Финляндии и Великобрита нии, показывает необходимость создания системы управления реализацией программ государственного управления. Такая система должна обеспечи вать текущий мониторинг и оценку результатов данных программ, а также осуществлять периодическую внутреннюю и внешнюю отчетность по до стигнутому прогрессу. К примеру, в Нидерландах методика оценки эффек тивности деятельности государственных органов была разработана более 10 лет назад. Ее введение поначалу вызвало недовольство чиновников, по скольку выяснилось, что многие из них не имеют четкого представления о том, на что расходуются бюджетные средства, какие финансовые ресур сы в данный период доступны и на какой срок, как они работают. В году эффективность их использования составляла всего 20 %. Введение системы оценки деятельности государственных органов потребовало опре деленных затрат, но позволило повысить показатель эффективности до 80 %. Очень важную роль в этом сыграл сам принцип оценки эффективно сти. Он изначально был направлен на достижение большего результата при меньших затратах и позволял реально оценить эффективность деятельно сти каждого чиновника, поскольку предусматривал четко прописанную от ветственность каждого из них. В нидерландской прессе ежегодно публику ется информация об оценке деятельности государственных служб. Итоги представляются в парламент, который может принять адекватное решение для того или иного министерства или ведомства.

Методика проведения подобных исследований в зависимости от их целей и задач может быть разной. Перечень приводимых в научной лите ратуре показателей непосредственных результатов и показателей эффек тивности также довольно обширен и не является исчерпывающим, он мо жет быть дополнен либо изменен в зависимости от уточнения целей и за дач отдельных реформ, наличия статистических данных и т.д. Для отдель ных направлений деятельности государственного управления могут быть разработаны более детализированные системы показателей мониторинга и оценки эффективности их деятельности.

Необходимо отметить, что в современной научной литературе про блема эффективности деятельности органов государственного управления в тех или иных аспектах рассматривалась разными учеными. Теоретичес кие вопросы форм и методов государственного регулирования экономики рассматриваются в трудах О. Кубликовой, Н. Бевериджа, С. Брю, Дж. Бью кенена, Т. Веблена, Дж. Гилдера, А. Саунина, Д. Гэлбрейта, Д. Кейнса, Д. Кауфмана, Д. Коммонса, А. Лаффера, С. Агапцова, Р. Лукаса, В. Мак коннела, У. К. Митчелла, Г. Мюрдаля, П. А. Самуэльсона, Н. Клища, Дж. Стиглера, Г. Туллока, М. Фридмена, Ф. фон Хайека, Л. Эрхарда и др.

Проблемы оценки эффективности управленческой деятельности ис следованы в трудах таких зарубежных ученых, как К. Барнард, П. Друкер, Т. Питерс, Д. Синк, Р. Уотермен и др.

Значительный вклад в теорию и практику изучения эффективности управленческой деятельности внесли также отечественные исследователи, такие как М. Винокуров, Е. Добролюбова, А. Годунов, В. Горфинкель, В. Азжеуров, В. Деневич, А. П. Егоршин, В. А. Елькин, П. С. Емшин, Ф. Н. Кадыров, Л. Н. Качалина, Е. М. Кудзи, С. И. Лукашевич, Л. И. Меньшиков, А. М. Омаров, Е. В. Охотский, Г. Х. Попов, Б. А.

Райзберг, Ф. М. Русинов, Л. Г Соколова, Г. Э. Слезингер, Н. М. Токарская, А. И. Турчинов, Г. В. Хомкалов, В. Б. Шульман, Ю. А. Цыпкин и др.

Разработкой и использованием различных критериев и показателей оценки эффективности государственного регулирования экономики зани мались такие ученые, как Н. В. Амбросов, Е. Л. Балашова, В. Г. Введен ский, В. Г. Игнатов, Т. Г. Краснова, Е. Н. Невзорова, Г. В. Осипов, В. И. Самаруха, М. А. Уколова, Б. М. Штульберг и др.

В современных условиях развития общественной жизни требуется применение новых подходов в решении и переосмыслении проблем оцен ки эффективности деятельности государственных органов на всех уровнях управления. Значимость работы заключается в том, что она может пред ставлять интерес для самого широкого круга лиц, связанных с государ ственным управлением: государственных служащих, экспертов аналитиков, работников государственных органов, организаций и учре ждений.

1. Сущность и основные положения эффективности деятель ности государственных органов управления Стремление к улучшению эффективности деятельности органов государ ственной власти, как и повышение эффективности деятельности в других от раслях человеческой деятельности, довольно сильно вошло в обиход одного из направлений управления социально-экономическими системами в современ ном обществе. При этом сфера эффективности деятельности органов государ ственной власти довольно тесно соотносится с постоянно проводимыми в раз личных странах государственными реформами. В частности, в России в начале ХХI века началась Административная реформа, связанная с различными изме нениями в государственном управлении, направленная в том числе и на повы шение результативности и эффективности деятельности органов государствен ной власти. При этом Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение: в конце XX – начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления1. К примеру, в России особенно внимательно изучался и изучается опыт Австра лии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидер ландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и других стран. Движущим мотивом большинства администра тивных реформ в названных странах явилось осознание необходимости решить одну или несколько из следующих комплексных задач: повышение эффектив ности системы государственных органов;

превращение государства в ответ ственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служа щих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;

повышение доверия к государству со стороны населения и частного бизнеса. Как видно из вышесказанного, ключевыми направлениями Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я.

Хабриевой. – М.: Инфра-М, 2006. - С. 3.

совершенствования деятельности в сфере государственного управления явля ются:

– роль государства в обществе;

– структура и функции органов государственного управления;

– повышение эффективности и результативности деятельности госу дарственного аппарата;

– управление государственной службой;

– реформа финансовой системы;

подотчетность и прозрачность госу дарственного аппарата.

Несмотря на то что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представ ляется правомерным обобщение, что конечная цель современных администра тивных реформ состоит в совершенствовании способности государства реали зовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранение препятствий, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и экономической политики. Естественно, при этом и возникает необходимость в проведении оценки эффективности гос ударственного управления, которая призвана дать ответы на вопрос о том, успешна ли деятельность государства, требует ли она изменений, каких и где?

Нужно отметить, что сфера государственного управления призвана со здавать условия для обеспечения самодостаточности личности, домашнего хо зяйства, малого бизнеса за счет имущества, находящегося в государственной собственности, средств государственного бюджета, имущественных прав госу дарственных образований и учреждений в соответствии с действующим зако нодательством и решая вопросы государственного значения. В связи с этим под эффективностью государственного управления можно понимать результат управления, точнее, «вмешательства» в ключевые процессы, который предпола гает изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формиро вание, наращивание и реализацию потенциала личности, домашнего хозяйства, бизнеса, отнесенный к затратам на его достижение. Органы государственной власти в соответствии с законодательством России имеют право самостоятельно под свою ответственность организовать управление с целью достижения по ставленных перед государством целей и задач.

Из практики менеджмента известно, что для того чтобы управлять чем-либо, нужно уметь его оценивать. Традиционные классификации вы деляют три основных типа оценки: количественная, качественная и сме шанная. Качественная оценка базируется на изучении субъективных мне ний о деятельности, в то время как количественная оценка может произво диться в абсолютных и относительных величинах на основе статисти ческих данных. Смешанный тип оценки предполагает использование при оценке деятельности государственного органа управления количественных и качественных методов. Оценке, как правило, подлежит основная дея тельность государственного органа в рамках установленных направлений и в пределах его компетенции. Деятельность государственного органа ис полнительной власти зависит от деятельности федеральных органов, дру гих государственных органов субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим оценка должна учитывать и внешние факторы воздействия на результаты деятельности этого госу дарственного органа.

При рассмотрении проблемы оценки деятельности органов государ ственного управления разные авторы применяют разную терминологию:

а) оценка результативности;

б) оценка качества;

в) оценка эффективности.

Под оценкой результативности подразумевается степень достижения ожидаемого результата, а под оценкой качества понимается оценка соот ветствия свойств предмета или явления их сущности. Что касается оценки эффективности, то существует различное понимание данного понятия.

Термин «эффект» (от лат. effectus) обозначает какое-либо действие, состояние объекта, соответственно, термин «эффективный» (от лат. effectivus) обозначает действенный, дающий желаемый результат. Можно отметить, что эффект от государственного управления представляет собой способность субъекта госу дарственного управления целенаправленно воздействовать на объект с целью достижения поставленных задач в изменяющихся условиях. При этом эффект характеризует скорее возможное умножение усилий используемых средств гос ударственного бюджета за счет вовлечения их в решение проблем, входящих в перечень вопросов государственного значения, на основе новых возможностей.

Эффект более ориентирован на будущее. В наиболее простой трактовке по нятие эффективность характеризуется следующим образом – способность приносить эффект, оказывать действие. Данное определение понятия эф фективность можно интерпретировать как качественную оценку эффек тивности. Существует также и иной подход: эффективность – относитель ный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение. В литературе вышеприведенное определе ние относится к термину экономическая эффективность2.

Научная разработанность понятия экономической эффективности, безусловно, глубока. Большинство авторов сводит понятие эффективность к соотношению полученных результатов к затраченным ресурсам, однако существуют и другие стороны данного понятия. Следует заметить, что подход к оценке эффективности как соотношению полученного результата к затратам имеет большой недостаток: не учитывается качество произве денного продукта или услуги. В предисловии книги «Эффективность госу дарственного управления» П. А. Макеенко отмечает: «в англоязычной ли тературе по экономике и менеджменту есть по крайней мере два термина, См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Инфра-М, 2007.

переводимых на русский язык словом «эффективность» – «effectiveness»

и «efficiency»… Отметим лишь, что обычно первый переводится как «тех ническая эффективность», второй – как «экономическая эффективность»3.

Макеенко в своей работе не дает четкой трактовки вышеприведенных по нятий, зато в работах К. Ридли и Г. Симона приводится хороший пример подхода к определению экономической эффективности. Направление ис следований, посвященных уточнению понятия экономической эффектив ности, поддерживалось в публикациях Института урбанистики в 70-х го дах. К. Ридли признает, что было бы несправедливо оценивать управление городом только по достигнутым результатам и совершенно игнорировать цену, которую при этом приходится платить. Другие исследователи (Л. Апсон и др.) также основное внимание концентрируют на уровне орга низации и на взаимосвязи «результативность – эффективность»;

конечным критерием в то же время служит результат деятельности организации – подход с точки зрения технической эффективности. В 1971 г. Г. Хейтри и Д. Фикс пришли к выводу, что «неверно при оценке производительности игнорировать «качество» продукта или услуги, особенно если речь идет о воздействии данного продукта или услуги на граждан и общество».

Важным замечанием является то, что формулировка «техническая эффективность» не должна восприниматься как термин из области техни ческих наук. В данном случае основное отличие технической от экономи ческой эффективности заключается в том, что первая будет оценивать ка чество исполнения задания, не учитывая понесенные издержки. Подход к оценке деятельности без учета затрат является неполным, именно поэто му следует использовать адекватное действию сочетание двух подходов.

Оценка эффективности деятельности государственных органов зави Эффективность государственного управления: пер. с англ./ общ. ред. С. А. Батчикова и С. Ю. Глазьева. – М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Кон салтбанкир», 1998. – С. 26.

сит во многом не только от учета понесенных затрат, но и от качества ис полнения обязанностей, возложенных на органы исполнительной власти.

Цель управленческой деятельности государства – это получение большего эф фекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с затратами, т.е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсо лютную величину с другой. При составлении определенной базы сравнения та кое соотнесение позволяет осуществить процесс оценки эффективности4. При этом под эффективностью понимается отношение результатов деятельности (эффекта) организации или человека к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). В связи с этим можно выделить два направления оценки эффектив ности деятельности органов государственного управления:

– экономическая эффективность – количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оп тимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в за данных условиях;

– социальная эффективность – качественная оценка деятельности, выра жающая соответствие цели органа власти потребностям населения.

В сфере государственного управления главным результатом деятельности органов государственной власти в основном является социальный эффект, под которым обычно понимается создание благоприятных условий для населения на территории государства и в ряде случаев – за его пределами, повышение ка чества предоставляемых государственных услуг и т.д. Во многих случаях соци альный эффект не поддается количественному измерению (в отличие от эконо мического), и его определяют теми качественными сдвигами, которые происхо дят в государстве. Он измеряется косвенными результатами, например, сокра щением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучше нием социально-психологической обстановки и т.д.

Система муниципального управления / под ред. В. Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2007. – С. 499.

Однако необходимо отметить, что сведение оценки эффективности дея тельности органов государственной власти к оценке только экономического и социального эффекта довольно узко информирует о реальном состоянии дел.

Это связано с тем, что эффективность государственного управления не может быть измерена каким-либо одним показателем, а определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, со циально-экономических, экологических и др., оказывающих влияние на приня тие и реализацию управленческих решений. При этом сложность выработки и измерения достаточно объективных показателей эффективности государствен ного управления определяется следующими особенностями:

– спецификой государства как сложного объекта управления, имею щего иерархическую структуру;

– трудностями формализованного описания социально-экономичес ких процессов, протекающих в государстве;

– сложностью получения достоверной исходной информации;

– трудностями измерения отдельных показателей, носящих ком плексный, обобщенный характер.

Все эти трудности объективны. Так, состояние обобщенного показателя зависит и от состояния его составляющих, и от их взаимовлияния. Но в ряде случаев представляется все же возможным определение эффективности работы органов государственной власти и общей эффективности управления как некой интегральной суммы эффективностей. Это в свою очередь позволяет различить внутреннюю и внешнюю эффективность государственного управления. Внут ренняя эффективность определяется эффективностью работы органов государ ственной власти, которая состоит в разработке, принятии и организации испол нения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения. Внешняя эффективность – это уровень удовлетворения запросов населения, проживающего на территории государства.

Эффективность деятельности государственных органов во многом определяется тем, как они распоряжаются финансовыми и материальными ресурсами, которые общество доверило им в управление. В настоящее время необходимо в полной мере активизировать потенциал государствен ного финансового контроля, что соответствует стратегической задаче по вышения эффективности российской государственности: эффективное управление невозможно без эффективного контроля.

В этой связи в последние годы среди научных трудов как отече ственных, так и зарубежных авторов стали появляться формулировки по нятия «аудит эффективности» государственного сектора – оценка деятель ности государственных служб с точки зрения использования финансовых ресурсов. Фактически новый вид аудита для государственного сектора сводится к финансовому контролю использования бюджетных средств.

По определению, данному В. Азжеуровым, аудит эффективности – это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов, и разработка предложений по повышению эффективности их деятельности.

Посредством аудита эффективности осуществляется внешний государ ственный контроль управления государственными финансами, по итогам которого дается независимая оценка результатов использования бюджет ных средств в деятельности исполнительной власти по достижению по ставленных целей и задач и делаются выводы о степени эффективности использования расходуемых на это государственных средств.

Возникновение аудита эффективности в системе государственного контроля обусловлено необходимостью контролировать не только целевой характер государственных расходов, но и оценивать их результативность.

Появление аудита эффективности как особого вида контроля можно отне сти к 70-м годам прошлого века, когда и было зафиксировано появление термина «аудит эффективности» в «Лимской декларации руководящих принципов контроля». В ней отмечается, что кроме финансового аудита (проверки целевого использования средств и ведения финансовой отчетно сти), важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля – определить, насколько эффективно и экономно расходуются государ ственные средства. Такой контроль включает не только специфические ас пекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе «организационную и административную системы»5.

За прошедшие более чем четверть века аудит эффективности полу чил широкое развитие и распространение в большинстве зарубежных стран и в настоящее время становится преобладающим в финансовом кон троле исполнения государственного бюджета. Так, его доля в общем коли честве проверок, проводимых высшими органами государственного фи нансового контроля, составляет во многих из них порядка 50-60 %6.

Определив суть и основные понятия оценки эффективности, следует определить основные задачи оценки деятельности государственного орга на, которыми можно руководствоваться в оценочной деятельности в целях повышения эффективности деятельности государственных служб:

предоставление вышестоящему органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации и оцениваемому государственному орга ну возможности получения объективной и полной информации о факторах и причинах неэффективной деятельности в целях принятия управленче ских решений, направленных на повышение эффективности и результа тивности деятельности, улучшения использования ресурсов и других не обходимых организационных изменений.

предоставление общественности, вышестоящему органу исполни тельной власти и законодательному органу субъекта Российской Федера Рябухин С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов – современная форма финансового контроля // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной дея тельности. – 2007. – № 6.

Саунин А. Н. Аудит эффективности использования государственных средств. – М.: Изд. дом «Финансо вый контроль», 2005. – С. 13.

ции, а также при необходимости государственным органам Российской Федерации возможности получения объективной и полной информации о степени эффективности и результативности деятельности в рамках уста новленных направлений деятельности государственного органа для плани рования мероприятий по совершенствованию системы государственного управления;

предоставление вышестоящему органу исполнительной власти и законодательному органу субъекта Российской Федерации, а также при необходимости государственным органам Российской Федерации возмож ности сравнения государственных органов со сходной компетенцией в раз личных субъектах Российской Федерации, а также по ряду позиций – госу дарственных органов данного субъекта Российской Федерации.

Вышеназванные задачи определяют тип оценки, который в зависи мости от охвата объекта может быть:

– оперативным;

расширенным.

Оперативная оценка деятельности государственного органа является необходимым элементом системы государственного управления на регио нальном уровне. Проводится ежегодно (при необходимости – каждые или 6 месяцев) и должна учитывать специфику организации государствен ного управления и бюджетного процесса в данном субъекте Российской Федерации.

Расширенная оценка деятельности государственного органа прово дится каждые 3 года, а также в случаях:

неудовлетворительной оценки объема, качества и доступности оказываемых данным государственном органом услуг со стороны потреби телей и заинтересованных лиц;

негативной оценки результатов деятельности государственного органа, в том числе и при межрегиональных сравнениях;

существенного изменения функций государственного органа (в том числе при реорганизации системы государственного управления в субъекте Российской Федерации);

невыполнения плановых показателей в связи с внутренними при чинами, обусловленными неэффективной деятельностью государственного органа или структурных подразделений.

Таким образом, исследовав сущность и понятие эффективности деятель ности государственного органа управления, можно сказать, что эффективность государственного управления – это многогранное понятие, включающее в себя не только параметры экономической и технической эффективности, но и ком поненты удовлетворенности населения качеством и полнотой предоставляемых государственных услуг.

2. Модели оценки эффективности деятельности государствен ных органов в отечественной и зарубежной практике 2.1. Зарубежный опыт оценки эффективности государственных органов Конец XX – начало XXI вв. ознаменовались проведением в подавля ющем большинстве стран масштабных административных реформ, что также проявилось в формировании различных моделей оценки эффектив ности деятельности государственных органов как в отечественной, так и в зарубежной практике. При этом такие процессы, в основном были свя заны с пересмотром во многих странах роли министерств в системе госу дарственного управления, что вылилось в дифференциацию оценок по уровню государственного управления.

Как известно, еще с конца XIX в. министерская система западных стран обнаружила ограниченность своих возможностей в руководстве эко номикой и в решении социальных проблем. Для помощи министерствам были созданы функциональные децентрализованные учреждения – незави симые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, пуб личные учреждения во Франции и т.п. Децентрализованные структуры по лучали широкие управленческие полномочия и потому становились субъ ектами публичного права, как, например, Федеральная торговая комиссия в США. Но в задачи децентрализованных учреждений входила и конкрет ная коммерческая, хозяйственная деятельность, потому они действовали и как субъекты частного права. Получая полномочия, предоставленные им по закону, они были свободны в выборе методов и форм своей деятель ности, отвечали перед государственными органами лишь за законность своих действий. Они не подчинялись министерствам в своей текущей дея тельности, но оценивались ими по конечным результатам. В итоге сфор мировалась двухступенчатая система оценки деятельности различных учреждений и организаций в установленной сфере. С одной стороны, в за рубежных странах в течение всего XX в. существовала необходимость оценки эффективности деятельности основных органов власти – мини стерств, а также необходимость оценки децентрализованных учреждений, которые являлись вспомогательными структурами государственного аппа рата. Оценка деятельности последних была значительно проще, чем пер вых, особенно при наличии предпринимательской деятельности.

С середины XX в. многие государства в связи с усложнением управ ленческих задач и внедрением в государственное управление достижений научно-технической революции пересмотрели основные подходы к орга низации министерств. Наиболее перспективным был признан не отрасле вой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления, что потребовало изменений и в системе оценки. В результате для решения важнейших общественно-политических проблем (эффектив ного функционирования экономики, создания комфортной окружающей среды и т.п.) создавались суперминистерства. Новые органы объединяли работу бывших отраслевых министерств и экономили тем самым как фи нансовые, так и кадровые ресурсы. При этом изменялись и функции мини стерств – главными становились координация и контроль, а не руковод ство. Это все привело к изменению в спектре оцениваемых показателей, который значительно расширился и модифицировался. В частности, в за дачи суперминистерств стал входить и контроль за законностью деятель ности децентрализованных учреждений, которые стали удачной формой учреждений смешанной экономики и связующим звеном между государ ством и частным бизнесом.

Учитывая новое перераспределение функций между государством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, во просы стратегического управления обществом. В этой связи можно ска зать, что оценка эффективности государственного управления разделилась по уровням стратегического и текущего управления в государственном ап парате. Наиболее радикальные структурные реформы были проведены в странах англосаксонской правовой семьи (в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Была создана трехзвенная система центрального управ ления: «министерства – ведомства – децентрализованные структуры». Это потребовало специального механизма оценки эффективности деятельности министерств, которым были отведены функции стратегического управле ния в соответствующей сфере, а также оценки деятельности ведомств, ко торые заключали с министерствами договоры, призванные организовывать выполнение конкретных программ, и оценки децентрализованных струк тур, которые могли быть как государственными, так и частными учрежде ниями, непосредственно оказывающими гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Таким образом, в отличие от единой системы оценки, существующей в классических централизованных вертикалях управления бюрократического типа, пересмотр министерской системы государствен ного управления в англосаксонских странах привел к формированию диф ференцированной системы оценки эффективности деятельности различных учреждений и организаций в установленной сфере7.

Трехзвенная структура центрального управления была введена и в Российской Федерации при проведении административной реформы. В частности, в системе федеральных органов исполнительной власти были образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федераль ные агентства. Однако если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры. Поэтому в России используются подходы к оценке, основными объектами исследования которых являются только государственные учреждения.

Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. – М.: Инфра-М, 2006. – С. 81.

Совершенствованию методов оценки эффективности деятельности ор ганов государственной власти в зарубежных странах способствовали струк турные преобразования в государственном аппарате управления, связанные с удачным внедрением процедурных и функциональных схем деятельности.

Это позволило оценивать не только деятельность всего органа государствен ной власти, но и конкретного процесса или функции, предоставляемой кон кретному лицу в государстве. Это явилось довольно прогрессивным шагом, так как в формировании и осуществлении процессов и функций смогли участвовать несколько органов государственной власти и несколько различ ных учреждений, соответственно – появилась возможность регулирования взаимосвязей между различными учреждениями и организациями.

Таким образом, в настоящее время в западных странах уже опреде лились основные характеристики и направления оценки эффективности государственного управления:

– оценка стала носить комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления;

– стали оцениваться многие переданные децентрализованным учреждениям управленческие функции, более эффективно работающие с конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги;

– произошла дифференциация уровня оценок, связанная с перерас пределением управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления.

Конечно, эти положения отражают современный уровень развития оценочной деятельности в западных странах и применимы, прежде всего, к ним. Но и другим государствам, которые, как и Россия, решают сложные, подчас уникальные задачи совершенствования методического аппарата оценочной деятельности, стоит учитывать опыт западных стран.

Необходимо также отметить, что стремление к повышению эффектив ности и построение специальных механизмов оценки иногда связаны с пол ным отсутствием нормативно-правового регулирования процесса оценки эф фективности государственного управления. В основном формирование и четкое законодательное сопровождение процессов оценки качества и эф фективности деятельности органов государственной власти связано с по требностями общества в формировании органов управления, способных обеспечить высокое качество и уровень жизни. Кроме того, мировой практи ческий опыт свидетельствует о том, что каждой стране присуща своя модель оценки эффективности государственного управления. Тем не менее условно можно выделить две основные, наиболее часто используемые модели:

– результативную;

– затратную.

В таблице 2.1.1 приведен их сравнительный анализ. При этом нужно отметить, что применение результативной модели оценки деятельности органов государственной власти предполагает исследование и использова ние результатов оценки для управления итогами конечной деятельности при установлении лишь верхних границ затрат на такую деятельность пу тем утверждения расхода денежных средств на единицу объема затрат. Для этого в зарубежной практике органам государственной власти устанавли ваются количественные и качественные задания, для выполнения которых им выделяются лимиты бюджетных ассигнований. В рамках этих лимитов они могут оптимизировать свою деятельность, направив сэкономленные средства на собственные нужды. Тем самым устраняется противоречие ин тересов распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Таблица 2.1. Сравнительный анализ моделей оценки государственного управления Критерии оценки Название модели модели Затратная модель (сметное Результативная модель финансирование) Объект оценки Исследуется эффективность Исследуется достижение постав освоения объема выделен- ленных перед государственными ных бюджетных ассигнова- органами целей и задач в рамках ний согласно доведенным реализуемой ими программы лимитам бюджетных обяза тельств Определение объ- Основные критерии оценки Объем бюджетных средств выде ема бюджетных необходимого объема бюд- ляется в соответствии с результа средств, необхо- жетных ассигнований: тами, которые должны быть до димого для дея- – проект сметы доходов и стигнуты (расчетной ценой едини тельности расходов по бюджетной дея- цы желаемого результата, который тельности;

должен быть достигнут бюджето – объем расходов прошлого получателем) периода;

– уровень инфляции Характер оценки Оценка соответствия произ- Оценка достигнутого результата в эффективности веденных затрат выделен- соответствии с планируемыми по ным бюджетным ассигнова- казателями ниям (соответствие фактиче ских расходов смете доходов и расходов и проекту сметы доходов и расходов) Основное направ- Показатели соответствия Показатели выполнения органом ление получения утвержденной сметы дохо- государственной власти количе оценочных пока- дов и расходов бюджетного ственных и качественных заданий, зателей учреждения ее выполнению, на реализацию которых были вы а также выявленные факты делены бюджетные ассигнования нецелевого использования бюджетных средств Таким образом, результативная модель оценки эффективности дея тельности органов государственной власти обеспечивает самостоятель ность государственных учреждений и организаций при принятии ими ре шений и позволяет в полной мере оценивать результаты проделанной ими Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогооб ложение. – 2007. – № 5. – С. 59.

работы, поскольку применение результативной модели оценки предпола гает наличие плановых и фактических показателей.

Анализируя современный зарубежный опыт оценки эффективности государственных служб, условно можно выделить два основных подхода, используемых международными организациями для мониторинга реформ в сфере государственного управления. Подход, разработанный в рамках программы СИГМА Организации экономического сотрудничества и раз вития (ОЭСР)9, заключается в оценке прогресса реформ по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях:

государственная служба;

управление разработкой и реализацией политики;

управление государственными расходами;

контроль за международными финансовыми операциями;

внешний аудит;

государственные закупки.

При оценке в качестве целей реформ в соответствующих областях государственного управления используются рекомендации ОЭСР, а часто, особенно в случае стран, заявивших о своем желании войти в состав Евро пейского союза (ЕС), – стандарты стран ЕС.

В 1990-х гг. Институт всемирного банка разработал альтернативный подход к оценке прогресса развития государственного управления, выявив так называемый интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS).

В рамках исследования осуществляется оценка качества государ ственного управления по шести направлениям:

См.: Программа работы центра по сотрудничеству со странами, не являющимися членами ОЭСР для России в 2000 г. [Электронный ресурс] / URL: www.oecdmoscow.org/.../rusfeder/5/9/sigma.htm. (дата об ращения: 02.09.2009).

а) Учет мнения населения и подотчетность государственных орга нов (voice and accountability). Данные показатели позволяют оценить, в ка кой степени граждане страны имеют возможность выбирать правитель ство, а также оценить такие аспекты жизни общества, как свобода слова, свобода объединений, наличие свободных СМИ.

б) Политическая стабильность и отсутствие насилия (political stabil ity and absence of violence). Данное направление позволяет оценить суще ствующие представления о степени вероятности дестабилизации и сверже ния правительства неконституционными методами или с применением насилия, в том числе терроризма.

в) Эффективность работы правительства (government effectiveness).

Оценка качества государственных услуг, качества работы государственных служащих, степени независимости государственных служащих от полити ческого давления, качества выработки и реализации политики, надежности приверженности правительства заявленной политике.

г) Качество законодательства (regulatory quality). Оценка способ ности правительства формулировать и реализовывать рациональную поли тику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию.

д) Верховенство закона (rule of law). Оценка степени уверенности различных субъектов в установленных обществом нормах, а также соблю дения ими этих норм, в частности эффективности принудительного испол нения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и распро странения насилия.

е) Борьба с коррупцией (control of corruption). Оценка распростра ненности использования государственной власти в корыстных целях, включая мелкие и крупные формы коррупции, а также степени «учета»

государством интересов элиты и частных предпринимателей10. Показатель GRICS получил широкое распространение (он используется в качестве од ного из критериев при выделении средств из Фонда развития тысячелетия), поскольку позволяет проводить межстрановые сопоставления. Показатель начал измеряется с 1996 г. с периодичностью раз в 2 года.

Показатели WGI, как и другие интегральные показатели государ ственного управления, позволяют дать общую оценку состоянию государ ственного управления в конкретной стране, однако они не позволяют вы явить конкретные аспекты правовой базы или практики деятельности гос ударственных органов, приводящих к данным значениям интегральных показателей. Поэтому для более детального анализа статуса государствен ного управления были разработаны показатели «второго поколения», ха рактеризующиеся следующими особенностями:

они позволяют осуществлять мониторинг и оценку состояния си стемы государственного управления без «привязки» к определенным про граммным целям реформ;

они ориентированы для мониторинга эффективности деятель ности органов исполнительной власти, но могут также применяться для других ветвей власти;

они позволяют осуществлять международные сопоставления (по определенному кругу стран с учетом ряда методологических поправок);

они сочетают качественные и количественные показатели эффек тивности;

они связаны со стратегическими целями развития11.

См.: Всемирный банк. – доклад, язык английский. [Электронный ресурс] : Показатели эффективности государственного управления в странах мира за 1996 – 2006 годы - пресс-релиз. URL:

http://gtmarket.ru/news/state/2007/07/19/1291/ (дата обращения: 05.02.2008).

См.: Всемирный банк. – доклад, язык английский. [Электронный ресурс] : Показатели эффективности государственного управления в странах мира за 1996 – 2006 годы - пресс-релиз. – URL:

http://gtmarket.ru/news/state/2007/07/19/1291/ (дата обращения: 05.02.2008).

Однако использование интегральных показателей (таких как GRICS) для мониторинга прогресса в реализации четко определенного набора ме роприятий реформ государственного управления имеет определенные ограничения:


данные показатели в существенной мере основаны на экспертных оценках, хотя в случае с GRICS используется довольно широкий круг ис точников информации для построения индексов, существует определенное влияние субъективных факторов;

показатели типа GRICS, а также всевозможные рейтинги стран, время от времени составляемые международными организациями, носят сравнительный характер. Например, показатель GRICS оценивает состоя ние государственного управления в конкретной стране по сравнению с другими странами. Таким образом, если прогресс в определенной сфере государственного управления в ряде стран является сопоставимым, пока затель GRICS для этих стран может не изменяться;

напротив, если в доста точно большом количестве стран качество государственного управления резко снижается в силу определенных причин, значение данного показате ля для третьей страны может необоснованно возрасти;

количество стран, охватываемых в ходе составления интеграль ных показателей, может изменяться, что способно повлиять на рейтинг страны без увязки с конкретными мероприятиями по развитию государ ственного управления, предпринимаемыми в данной стране;

выявление причин изменения динамики показателей (с детализа цией до конкретных направлений реформ) может быть осложнено;

зачастую международные показатели не составляются ежегодно, часть международных показателей государственного управления может носить единичный характер.

Другим словами, GRICS и другие обобщенные показатели, основан ные на анализе восприятия и экспертных оценках, как, например, индекс восприятия коррупции, ежегодно публикуемый Транспаренси Интер нешнл, могут быть полезны для выявления общих изменений в отношении общества к государству. С другой стороны, для определения фактического прогресса, связанного с институциональным развитием, был разработан набор более узких и более объективных показателей эффективности «вто рого поколения».

Система показателей «второго поколения» основана на предположе нии о том, что исполнительная власть функционирует в системе опреде ленных внешних и внутренних ограничений и обладает определенными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и результативности.

Необходимо отметить, что показатели государственного управления «второго поколения» существенно варьируются по времени, когда эффект от преобразований становится очевидным, а также по степени внешнего воздействия: в то время как в краткосрочном плане реформы государ ственного управления незначительно влияют на показатели качества госу дарственных услуг, некоторые «внутренние» показатели эффективности (связанные с численностью, финансированием и т.п.) отражают преобразо вания в сфере государственного управления достаточно быстро, однако являются менее значимыми для общества в целом. На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как прави ло, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности госу дарственных органов. В Великобритании достижение таких приоритетов выражено в определенном перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства.

Интересна также практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей. Например, в Великобритании из всех целевых пока зателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер-министра от бираются 30 – 40 наиболее значимых, контроль за достижением которых возлагается на отдел по обеспечению эффективности деятельности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, сов местно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достиже нию поставленных результатов, определяющий как необходимые меро приятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритет ных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпри нятых мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приори тетных показателей по сравнению с плановыми значениями с целью свое временного осуществления необходимых корректировок плана либо изме нения политики в данной области.

Кроме того, существует опыт проведения комплексных оценок эф фективности деятельности государственных органов на уровне отдельных стран. Примером может служить Проект эффективности деятельности пра вительства в США, в ходе которого администрациям штатов, городов и графств на основе обследований, изучения документов и интервью были присвоены рейтинги эффективности государственного управления в следу ющих областях: финансовое управление, управление инвестициями, управ ление кадрами и управление, ориентированное на результаты. Методология оценки позволила выявить наиболее «узкие места» в деятельности субнаци ональных администраций и разработать меры по совершенствованию опре деленных аспектов их деятельности. Интересно, что оценка эффективности была основана не только на изучении конечного эффекта от деятельности государственных органов, но и на изучении связей между качеством управления ресурсами и предоставлением государственных услуг12.

Страны, где реализуются широкомасштабные реформы государ ственного управления, сталкиваются с необходимостью мониторинга про гресса реализации программ реформ как таковых, что обуславливает необ ходимость разработки программных показателей эффективности, нацелен ных на измерение прогресса в реализации определенных программных ме роприятий и достижении целей преобразований.

2.2. Российский опыт оценки эффективности деятельности орга нов государственной власти Ряд проведенных эмпирических исследований показывает, что каче ство государственного управления напрямую влияет на рост экономиче ского благосостояния страны, на приток иностранных инвестиций, а про зрачность деятельности государственных органов тесно связана с показа телями экономического роста. Наконец, существует взаимосвязь между качеством государственных услуг и качеством жизни населения. Таким образом, повышение эффективности государственного управления являет ся одним из условий обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны, региона и повышения благосостояния населения.

На сегодняшний день в России преобладает затратная модель оцен ки. Она характеризуется отсутствием самостоятельности органов государ ственной власти (бюджетополучателей) при расходовании ими бюджетных ассигнований на ту или иную деятельность. В итоге, оценить эффектив ность деятельности, а точнее – эффективность расходования бюджетных ассигнований при использовании затратной модели оценки, крайне сложно ввиду частого отсутствия установленных на законодательном уровне ко Paths to Performance in State and Local Government. Government Performance Project. Maxwell School of Syracuse University URL: // http://www.maxwell.syr.edu/gpp/ (дата обращения: 15.09.2009).

нечных результатов деятельности, которые должны быть достигнуты. Тем не менее это возможно.

Однако, принимая во внимание задачи, которые обозначались Пре зидентом РФ в своих посланиях, можно предположить, что в России фор мируется новая модель оценки в сфере государственного управления, ко торая по своим характеристикам близка к результативной. В частности, Президент РФ поставил перед правительством ряд задач, которые влияют на изменение характера оценки эффективности деятельности органов гос ударственной власти:

1) необходимость проведения анализа эффективности всех расходов бюджета, в связи с чем уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ правительству следует определять цели выполняе мых действий и оценивать их последствия. Предполагается, что до кон кретных бюджетополучателей вместе с бюджетными ассигнованиями бу дут доводиться количественные и качественные показатели работы;

2) необходимость применения механизмов, стимулирующих бюд жетные учреждения к повышению качества оказываемых услуг и эффек тивности бюджетных расходов, расширения полномочия главных распоря дителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспече ния оказания государственных услуг. В сферах, где это целесообразно, планируется внедрение форм финансирования, обеспечивающих взаимо связь между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Предполагается предоставить бюджетным учреждениям пра во самостоятельно определять направления расходования средств;

3) необходимость повышения качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Данную задачу предполагается реализовать путем увеличения степени ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и со здания стимула для обеспечения прозрачности и эффективности использо вания бюджетных средств.

В настоящее время в России разрабатывается и реализуется целый ряд реформ, направленных на совершенствование качества государствен ного управления как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Следует отметить, что значительный шаг к созданию комплексной системы оценки эффективности деятельности государственных органов был сделан 28 июня 2007 года Президентом Российской Федерации В. В. Путиным. Был издан Указ № 825 «Об оценке эффективности дея тельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федера ции», по которому в целях реализации положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-Ф3 «Об общих принципах организации законода тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президент постановил утвер дить приложенный к указу перечень показателей для оценки эффективно сти деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также разработать и утвердить дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности государственных органов управ ления. Также в рамках данного указа были прописаны задачи утверждения методики проведения оценки и единой формы доклада руководителей ор ганов исполнительной власти субъектов РФ.


Основным недостатком предлагаемой методики, по нашему мнению, оказалась недоступность выходной информации, содержащей значения показателей эффективности государственных служб для различных регио нов Российской Федерации.

Масштабность преобразований в государственном секторе, большое количество взаимосвязанных мероприятий, параллельная реализация ре форм в отдельных отраслях государственного управления существенно осложняет задачу мониторинга и оценки результатов реформ. Поэтому для целей разработки системы показателей реформы государственного управления предлагается выделить ключевые направления реформ: адми нистративную реформу, реформу государственной службы и бюджетные реформы. В соответствии с таким выделением можно определить основ ные цели реформы государственного управления на федеральном уровне (рисунок 2.2.1). Необходимо отметить, что существует ряд отраслевых программ модернизации, которые способствуют развитию органов госу дарственного управления в отдельных областях (модернизация казначей ской системы, налогового администрирования и т.п.).

Стратегическая цель: повышение эффективности государственного управления для обеспечения достижения целей социально экономического развития Цель 1. Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной работы органов государ ственного управления и повышения качества государственных услуг Цель 2. Снижение уровня государственного регулирования в экономике Цель 3. Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособно сти государственной службы Цель 4. Повышение эффективности и результативности бюджетных рас ходов Цель 5. Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов государственного управления Рис. 2.2.1 Цели реформы государственного управления Учитывая ограничения, связанные с использованием международ ных интегральных показателей государственного управления, представля ется целесообразным рассматривать международные показатели государ ственного управления в комплексе, предполагая, что возможные отклоне ния в значениях данных показателей не носят системного эффекта. В то же время необходимо принимать во внимание, что значения данных пока зателей во многом носят справочный характер, и анализ динамики данных показателей в отрыве от показателей результативности на уровне целей и задач может привести к ошибочным выводам.

Таким образом, для целей мониторинга и оценки реформ государ ственного управления наиболее актуальны показатели результативности и индикаторы непосредственных результатов реализации отдельных целей и задач реформы государственного управления. Для уровня целей пред ставлены показатели результативности, отражающие влияние предприня тых мероприятий реформ на достижение их целей. Для уровня задач сфор мулированы показатели непосредственных результатов проведения от дельных мероприятий в рамках реформ государственного управления.

Предлагаемая схема целей и задач является предварительной и требует уточнения после принятия соответствующих концептуальных и програм мных документов в области административной реформы. Перечень предла гаемых показателей непосредственных результатов и показателей результа тивности не является исчерпывающим и во многом учитывает международ ную практику. Разумеется, опыт различных стран и разработанные диагно стические инструменты предлагают гораздо более широкий спектр возмож ных показателей эффективности государственного управления. Показатели результативности и непосредственного эффекта были отобраны, так как представляется, что они в большей степени актуальны для российских усло вий;

многие из них были успешно использованы в других странах;

показате ли основаны на использовании широкого спектра источников данных, в т.ч.

данных ведомств, обследований, результатов оценки результатов собствен ной деятельности, правовых документов и т.д., и поэтому представляют бо лее объективную основу для проведения оценки.

Разработанная система целей и показателей результативности реализа ции реформ государственного управления не является всеобъемлющей и со вершенной. Тем не менее предложенные примеры формулировки целей и по казателей позволяют сделать ряд выводов, связанных с проблемами внедре ния системы мониторинга реформ государственного управления в России.

Одной из основных методологических проблем, связанных с оценкой эффективности реформ государственного управления в целом, является трудность выявления устойчивой взаимосвязи между улучшениями в об ласти государственного управления и стратегической целью реформ – со действием достижению целей социально-экономического развития. Хотя ряд эмпирических исследований показывает взаимосвязь качества госу дарственного управления и экономического роста, определение вклада развития государственного управления в общий экономический рост явля ется предметом серьезного исследования.

Особенностью реформ государственного управления является слож ность определения объективных количественных показателей эффективно сти данных реформ. В связи с этим существенная часть показателей ре зультативности, а также часть показателей непосредственных результатов основаны на результатах обследований населения, госслужащих и деловых кругов. Хотя использование такого рода данных является весьма полезным (поскольку они более объективны в оценке происходящих изменений), по добные показатели должны дополняться объективными статистическими данными, а также данными министерств и ведомств для получения наибо лее адекватной характеристики прогресса реформ. Среди основных огра ничений использования обследований можно отметить следующие:

мнение населения или бизнес-кругов о качестве предоставляемых услуг во многом зависит от их ожиданий. В международной практике за фиксированы случаи, когда ожидания потребителей услуг существенно превышали возможности государственных органов, и даже значительный прогресс в оказании государственных услуг через некоторое время оцени вался потребителями как несущественный;

проведение регулярных обследований требует выделения бюд жетных средств на эти цели.

Еще одной особенностью систем мониторинга реформ государствен ного управления является потребность в своевременном сборе и обработке большого объема данных, обычно не находящих отражение в националь ной статистике. Для решения данной проблемы необходимо создать си стему сбора данных (прежде всего – данных ФОИВ, хотя при перенесении системы мониторинга на региональный уровень также потребуется сбор информации, предоставляемой региональными администрациями).

Опыт зарубежных стран, в частности Финляндии и Великобритании, также показывает необходимость создания системы управления реализа цией программ государственного управления. Такая система должна обес печивать текущий мониторинг и оценку результатов данных программ, а также осуществлять периодическую внутреннюю и внешнюю отчетность по достигнутому прогрессу.

Таким образом, исследовав модели оценки эффективности деятель ности государственных органов в отечественной и зарубежной практике, можно сказать, что в каждой стране используется собственная модель оценки успешности деятельности государственных органов власти. В то же время их условно можно разделить на два основных вида – затратные модели оценки и результативные модели. Тенденцией развития данных моделей является уве личение использования результативной модели оценки, как наиболее полно отвечающей целям совершенствования государственного управления. Ис пользование затратной модели довольно ограничено, да и она постепенно преобразуется в результативную модель, что видно по опыту администра тивных реформ в России. В ряде зарубежных стран модели оценки эффек тивности деятельности органов государственной власти довольно специфич ны, что связано с определенными национальными особенностями админи стративных реформ. Спецификой является дифференциация уровней оценки по различным видам органов государственной власти. Кроме того, в зару бежных странах есть определенные механизмы оценки деятельности децен трализованных органов государственной власти и частных организаций, за нимающихся реализацией переданных им государственных функций в уста новленной сфере государственного управления.

3. Оценка деятельности государственных органов управления в системе индикативного планирования Мировой опыт в области оценки эффективности государственных органов управления показывает, что ключевым аспектом повышения эф фективности деятельности государственных служащих во многих странах становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень достиже ния поставленных целей, позволяющих сфокусировать внимание госслу жащих на основных приоритетах органов власти. Для этих целей широко используются всевозможные показатели эффективности.

Под показателем эффективности в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели.

Базовым понятием системы индикативного планирования является «индикатор» – интегральный показатель, количественно определяющий качественные характеристики процесса. Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организаци онные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и развиваться13.

Индикаторы, или показатели, отражающие результаты деятельности государственного органа, должны соответствовать следующим требованиям:

зависеть в значительной степени от деятельности самого государ ственного органа и подведомственных организаций;

совокупность показателей должна составлять систему, т.е. охва тывать все основные способы решения поставленной задачи;

Индикативное планирование: теория и пути совершенствования / Монография. – СПб.: Знание, 2000. – С. 21.

не приводить к искажению деятельности организации, когда фор мальное выполнение функций ведет к улучшению отчетности и ухудше нию реального положения дел;

быть достоверными: способ сбора и обработки исходной инфор мации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга;

быть прозрачными, т.е. определение показателя должно обеспе чивать однозначность его интерпретации как специалистами, так и конеч ными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей;

быть экономичными, т.е. получение отчетных данных должно производиться с минимально возможными затратами, применяемые пока затели должны в максимальной степени основываться на уже существую щих программах сбора информации;

быть сопоставимыми, т.е. выбор показателей следует осуществ лять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обес печения их сопоставимости в динамике;

быть своевременными и регулярными: отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным шагом между моментом сбора информации и сроком ее ис пользования.

Само индикативное планирование на государственном уровне можно определить как механизм координации интересов и деятельности государ ственных и негосударственных субъектов управления экономикой, кото рый сочетает ее государственное регулирование с рыночным и нерыноч ным ее саморегулированием и основывается на разработке системы пока зателей (индикаторов) социально-экономического развития14. Также мож Индикативное планирование: теория и пути совершенствования / Монография. – СПб.: Знание, 2000. – С. 50.

но привести следующее определение: индикативное планирование – пла нирование, оперирующее показателями-индикаторами: индексами измене ния экономических величин, структурными соотношениями, динамикой дисконтирования, подвижностью учетных ставок и др. Первое определе ние описывает основные направления деятельности в рамках индикативно го планирования, а второе в значительной мере уточняет первое, что в сумме дает достаточно четкое представление о возможностях и границах использования индикативного планирования на государственном уровне.

Индикативное планирование, рассматриваемое как совокупность процедур согласования процессов воспроизводства, реализуется на разных уровнях управления:

на макроэкономическом уровне – в виде разрабатываемых госу дарственными органами хозяйственного управления прогнозов, бюджет ных планов и программ;

на региональном или территориальном уровне – в виде разраба тываемых властными структурами субъектов Федерации региональных прогнозов, программ и бюджетных планов;

на мезоэкономическом уровне – в виде разрабатываемых мета корпорациями (межотраслевыми, межрегиональными и международными финансово-промышленными группами) планов, прогнозов и программ развития отраслей и подотраслей, территориально-производственных ком плексов и промышленных узлов;

на микроэкономическом уровне – в виде стратегических планов развития предприятий и организаций.

Проведенный анализ корней индикативного планирования в разви тых странах с рыночной экономикой свидетельствует о том, что их надо искать в контексте конкретной экономической, социальной и политичес кой ситуации, сложившейся к тому времени в мировой системе.

Во-первых, идее индикативного планирования предшествовали мно гочисленные мировые экономические кризисы (повторявшиеся во второй половине XIX века в каждые 10-12 лет, а впоследствии еще чаще), самым разрушительным из которых был кризис 1929-1932 гг. Идеи проведения антициклической политики «витали» в научном мире, в первую очередь, среди сторонников кейнсианского течения. Заметную роль играли и марк систские идеи плановой экономики, предлагавшейся взамен рыночной.

Во-вторых, у всех на виду был положительный опыт СССР, исполь зовавшего директивное планирование не только как инструмент ликвида ции экономических циклов и кризисов, но и как механизм быстрого и успешного достижения амбициозных национальных целей.

В-третьих, страны экономически опустошенной послевоенной Евро пы крайне нуждались в быстрой мобилизации всех национальных сил на восстановление и подъем экономики, что легче было сделать при цен трализованной формулировке общенациональных целей и задач и макси мальной концентрации усилий на их выполнение.

В-четвертых, усиление конкуренции на мировых рынках и надвига ющаяся глобализация мировой экономики требовали быстрых преобразо ваний национальных экономик, поскольку становилось ясно, что выиграет тот, кто раньше успеет восстановиться и занять место на рынке. Ис торический опыт показывал, что скорость восстановления экономики и лоббирование проникновения отечественной продукции на внешние рынки напрямую зависели от возможностей государственного регулирования и мобилизации финансовых ресурсов для осуществления этих целей.

Вышеописанные причины введения индикативного планирования или его элементов были характерны для стран с рыночной экономикой:

Франции, Японии, Великобритании, Германии, других стран Западной Ев ропы, скандинавских стран, отчасти – Австралии.

Как показывает международный опыт, сущность индикативного пла нирования заключается в целенаправленной деятельности государства, ор ганов управления, хозяйствующих субъектов по разработке перспектив социально-экономического развития страны. Индикативное планирование выступает средством реализации социально-экономической политики гос ударства и представляет собой разработку и научное обоснование целей, принципов, приоритетов, пропорций и структур социально- экономическо го развития на перспективу, с указанием способов достижения поставлен ных целей. Индикативные планы не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие от дельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенацио нальных интересах.

Изучение международной практики свидетельствует, что индикатив ное планирование обычно представляет собой процесс формирования си стемы параметров (индикаторов), достижение которых определяет меру государственного воздействия на социальные и экономические процессы в стране. При этом индикативное планирование в мировой практике, как правило, осуществляется в двух основных формах:

1. В форме разработки индикативных планов – цельных, логически структурированных документов, отражающих экономическую стра тегию развития страны на планируемый период. Такие документы разрабатываются в отраслевом, региональном и функциональном разрезах, позволяющих комплексно охватить все структурные и си стемные элементы экономического организма страны. Именно эту форму индикативного планирования использовали вплоть до 80-х годов Франция, Япония, с 60-70 гг. и до настоящего времени – мно гие развивающиеся страны, после 91-го года – многие страны пере ходного периода (таблица 3.1).

Таблица 3. Сравнение индикативных планов в Японии и Франции Критерий Япония Франция форма индикативного плана структурный характер стратегический срок планирования среднесрочный среднесрочный качественный состав рекомендации четкие значения показате лей форма утверждения государственная програм- индикативный план ма 2. В форме разрабатываемых отдельных докладов, прогнозов, про грамм, а также государственного бюджета, не связанных одним до кументом, но взаимоувязанных между собой в самом процессе их разработки. Такую форму индикативного планирования широко ис пользуют развитые страны с рыночной экономикой (наиболее яркий пример – США).

Содержание, структура и индикаторы индикативных планов разли чаются в зависимости от поставленных целей, желаемой степени воздей ствия государства на экономику, а также от используемой методологии, горизонта планирования (прогнозирования) и формы индикативного пла нирования. Классификацию индикативных планов по различным основа ниям можно было бы представить в следующем виде (Рис. 3.1).

Индикативные планы По времени По форме По целям реализации в форме разра- план страте- долгосрочные ботки индика- гического ха тивных планов рактера (Франция, Япо- (Франция, ния) США) среднесроч ные (Япония, Фран план струк- ция, Индия, Ма в форме раз- турного ха- лайзия) рабаты- рактера (Япо ваемых от- ния, страны дельных до- Юго кладов, про- Восточной грамм, про- Азии) краткосрочные гнозов (Франция, (США) США, Герма план конъ- ния, Канада, юнктурного Россия) характера (Канада, aСША, Гер мания, Рос сия) Рис. 3.1. Виды индикативных планов С точки зрения поставленных целей можно выделить три основных формы индикативных планов, различающихся по своему содержанию:

план стратегического характера (Франция, 1989-1992 гг., долго срочные прогнозы в США), направленный на определение главных прио ритетов экономики (разведка, добыча и использование стратегических сы рьевых ресурсов, целевые ориентиры уровня образования населения, до стижения научно-технических исследований, уровень жизни населения) с определением роли государства в их выполнении.

план структурного характера (Япония, страны Юго-Восточной Азии), направленный на поддержание прогрессивной структуры экономи ки, способствующей занятию лидирующих позиций на внешних рынках, и одобряемый (утверждаемый) правительством. В таких планах большая роль отводится подключению к их выполнению частных предприятий и использованию налоговых льгот и преференций, активной кредитной по литике банков, иных мер селективной государственной поддержки пред приятий.

план конъюнктурного характера (Канада, США, Германия, в от дельные периоды Япония, в настоящее время – Россия), направленный на антициклические меры, тесную увязку параметров бюджета с прогнозами экономического роста и инфляции, поддержание внешнеторгового и пла тежного баланса.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.