авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |

«Академия наук Республики Татарстан Центр перспективных экономических исследований Нагимова А. М. Эффективность ...»

-- [ Страница 2 ] --

Форма разработки и утверждения (одобрения) таких планов исполь зуется различная:

в виде доклада, охватывающего проблемы и задачи экономики в целом и представленного правительством для одобрения (утверждения) парламентом;

в виде государственного бюджета с расширенным обоснованием стратегии развития экономики на предстоящий год, разработанного прави тельством и внесенного на утверждение парламента;

в виде особых докладов о предстоящей политике, разработанных центральными банками, ведущими министерствами и доведенных до пар ламента и широкой общественности.

С точки зрения временного горизонта также выделяют три формы индикативного плана: долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный.

Долгосрочные индикативные планы разрабатываются на срок 10-15 20 лет, имеют четкую целевую направленность, стратегический характер и представляют собой демографические прогнозы, комплексные прогнозы основных параметров развития экономики, использования и сбережения сырьевых ресурсов, развития научно-технического прогресса, показателей уровня жизни населения.

Среднесрочные индикативные планы (Япония, Франция, Индия, Ма лайзия и др.) разрабатываются в форме определенных целей и характери зующих их индикаторов. В мировой практике среднесрочные планы обыч но разрабатывались на срок в 4-5-7 лет и содержали целевые индикаторы на планируемый период и основные механизмы и рычаги воздействия гос ударства на экономику (описание налоговой, внешнеторговой, валютной, инвестиционной политики) для их достижения. В среднесрочном плане основное значение могут иметь среднесрочные приоритеты научно технического и социально-экономического развития страны. Во Франции, например, среднесрочные индикативные планы являются главным видом прогнозов, где фиксируются общие черты желаемого экономического и социального развития. Они строятся на прогнозе национальных счетов и государственного бюджета.

На основе среднесрочных прогнозов обычно проводится разработка целевых программ, мер по достижению желаемых пропорций структуры экономики. Количество индикаторов в среднесрочных планах значительно больше, чем в долгосрочных.

Краткосрочные индикативные планы (Франция, США, Германия, Канада, Россия и др.) разрабатываются в основном в форме годовых (в большинстве стран) или полугодовых (Франция) конъюнктурных пла нов. Однако в большинстве стран индикативное планирование не ограни чивается краткосрочными планами, а дополняется либо среднесрочными и долгосрочными планами, либо системой целевых среднесрочных и долго срочных прогнозов и программ. Годовой план имеет наиболее высокую степень детализации. По времени план должен совпадать со временем со ставления годового бюджета. План может включать характеристику всех основных макроэкономических параметров и инструментов экономиче ской политики, показателей государственного бюджета и развития госу дарственного сектора.

В целом индикативное планирование представляет собой совокуп ность процедур согласования экономических интересов государственных и негосударственных субъектов управления. При этом наблюдается соче тание государственного регулирования с рыночным и нерыночным само регулированием экономических систем с разработкой системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития.

При формировании системы индикаторов для конкретного региона необходимо учитывать следующие моменты:

1. При использовании и творческом развитии зарубежного опыта од новременно необходимо создать собственную систему регуляторов, читывающих национальные и региональные особенности развития социально-экономической системы.

2. Социально-экономическую систему необходимо рассматривать с точки зрения главенствующей роли человеческого фактора – ос новного носителя социально-экономических отношений.

3. При формировании концептуальных основ индикативного планиро вания необходимо исходить из установки, что развитие социально экономических систем является многовариантным.

Сам процесс формирования и реализации государственного индика тивного планирования невозможен без выполнения определенных проце дур и действий. Во-первых, выбор варианта модели социально экономического развития страны, региона основывается на анализе исход ной модели социально-экономической системы и прогнозировании его возможного протекания в будущем. Во-вторых, формирование концепции социально-экономического развития региона, учитывающей формирование стратегических целей и приоритетов развития социально-экономической системы, определение основных ресурсов и механизмов их реализации, должно учитывать сочетание федеральных, региональных и местных инте ресов. В-третьих, разработанный структурированный по временному при знаку государственный индикативный план должен представлять собой форму реализации стратегии социально-экономического развития страны, региона. В-четвертых, государственный индикативный план реализуется через разработку и реализацию государственных целевых программ соци ального и экономического характера. В-пятых, необходима эффективная система контроля за реализацией мероприятий, определенных в государ ственном индикативном плане, в том числе и через систему социально экономического мониторинга.

Индикативное планирование и управление экономикой дает возмож ности для обеспечения согласия в обществе относительно целей и ориен тиров социально-экономического развития страны, региона. Государство в рамках индикативного планирования воздействует на экономическое раз витие путем координации и обеспечения информацией. Этим обуславли ваются основные функции индикативного планирования – информацион но-ориентирующая и мотивационная, которые выступают мощным ресур сом управления экономическими агентами в рыночных условиях. Синтез плана и рынка дает возможность наилучшим образом совмещать интересы государства и общества. Индикативное планирование предусматривает прямые вложения бюджетных ресурсов в реализацию социально экономических национальных проектов, в обеспечение обороноспособно сти страны, в решение других стратегических задач, в том числе и в разра ботку и осуществление эффективной промышленной политики страны. В связи с этим национальные проекты и программы становятся, с одной сто роны, обоснованными в социально-экономическом смысле;

с другой сто роны, насыщенными наиболее прогрессивными научно-технологическими решениями, соответственно – повышаются социальная обоснованность и научно-технический уровень конкретных целевых программ. Индикатив ное планирование и управление развитием социально-экономической си стемы дает широкие возможности для оптимального регулирования внут рисистемных процессов. Таким образом, система индикативного планиро вания позволяет реально оценивать эффективность предпринятых теми или иными органами государственной власти и управления мер по выпол нению ими их основных функций и дает возможность государству разум но, не подавляя инициативы экономических субъектов и территорий, спо собствовать повышению эффективности деятельности государственных органов управления, переходу от политики выживания к политике ста бильного роста и процветания.

4. Методики оценки эффективности деятельности государствен ных органов управления Основными видами оценки эффективности государственного управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации государственного управления и эффективность системы государственного управления (таблица 4.1).

Таблица 4. Эффективность государственного управления Виды эффективности Содержание отдельных видов эффективности Общая социальная эффективность Уровень и качество жизни населения Эффективность организации госу- 1. Содержание и организация процесса управления дарственного управления 2. Рациональность организационной структуры 3. Организационно-технический уровень системы государственного управления Эффективность системы государ- 1. Степень достижения основных целей государствен ственного управления ного управления 2. Сочетание потребностной, результативной и за тратной эффективности 3. Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему государственного управления Общая социальная эффективность государственного управления выража ется в динамике уровня и качества жизни населения. При определении общей социальной эффективности государственного управления используются раз личные методики по оценке качества жизни населения. В основном они пред ставляют собой социологические исследования по изучению удовлетворенно сти населения основными составляющими качества жизни, а также существует ряд методик, основывающихся на количественных методах и использующих статистические данные.

Два других вида эффективности государственного управления обу словлены реализацией полномочий, переданных данным органам государ ственного управления, и могут быть оценены по качеству выполнения по ставленных задач.

4.1. Методика оценки эффективности деятельности государственных орга нов по показателям организации и системы управления Оценка эффективности государственных органов управления представ ляет собой исследовательский процесс, состоящий из нескольких этапов:

– обоснование и выбор системы и структуры индикаторов эффективно сти государственного управления, причем как для текущего функционирования, так и для стратегического развития государства;

– определение критериев и показателей эффективности государственно го управления;

– разработка методов расчета отдельных показателей.

Для оценки эффективности государственного управления может быть предложена система критериев, представленная на рисунке 4.1.1.

Степень соответствия содержания и Глубина учета и выражения в управ результатов деятельности органов и ленческих решениях и действиях ком должностных лиц тем параметрам, плекса потребностей и интересов лю которые определены их функциями дей и статусом Уровень организации тру- Соблюдение законности в да: регламентация, орга- решениях и действиях ор низация рабочих мест, ганов и должностных лиц Критерии оснащение техническими средствами Характер и объем взаимосвя- Авторитетность Целесообразный объем и зей структур государственной решений и дей- правдивость управленче власти с различными сообще- ствий управлен- ской информации, выда ствами, широким кругом лю- ческих структур ваемой управленческими дей, демократизм государ- и отдельных ра- структурами и отдельны ственной деятельности ботников ми работниками Рис. 4.1.1. Система критериев для оценки эффективности государствен ного управления Приведенная на рис. 4.1.1 система критериев оценки эффективности дея тельности государственного управления позволяет сформировать индикаторы и показатели эффективности государственного управления. При формировании системы показателей эффективности государственного управления можно вы делить следующие индикаторы оценки государственного управления:

А) действенность – это степень достижения системой государственного управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенно сти направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уров ней управления;

Б) экономичность – это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными;

В) качество – это степень соответствия системы управления предъявляе мым к ней требованиям и ожиданиям;

Г) соотношение результатов и затрат применительно к государственному управлению – это соотношение объема государственных услуг системы (дей ственность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность);

Д) удовлетворенность работой – престижность работы в сфере государ ственного управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях с фактическими условиями;

Е) внедрение инноваций – оно отражает реальное использование но вых достижений в области организации управления для достижения по ставленных целей.

Таким образом, представленные выше критерии-индикаторы позволяют сформировать алгоритм определения эффективности организации государ ственного управления. Показатели, используемые при оценке эффективности организации государственного управления, представлены в таблице 4.1.1.

Как видно из таблицы, все показатели могут быть разделены на три груп пы. Первая характеризует эффективность процесса управления, т.е. соотноше ние затрат и результирующих показателей управленческого труда. В качестве затрат на управление могут применяться такие легко измеряемые показатели, как текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию тех нических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподго товку кадров управления.

Таблица 4.1. Показатели эффективности организации государственного управления Показатели эффективности организации государственного управления Характеризующие Характеризующие раци- Характеризующие эффектив эффективность про- ональность организаци- ность организационно цесса управления онной структуры управ- технического уровня системы ления управления Расходы на управление Звенность системы управ- Уровень разделения труда слу ления жащих Производительность Уровень централизации Уровень технологичности аппарата управления функций управления управления Экономичность аппа- Принятые нормы управля- Уровень контроля за исполнени рата управления емости ем управленческих решений Адаптивность системы Сбалансированность прав Уровень планирования деятель управления и ответственности ности служащих Гибкость системы Уровень дисциплинированности управления кадров Надежность аппарата Уровень стабильности кадров управления Оперативность приня- Уровень числа служащих, теку тия управленческих щие результаты которых посто решений янно оцениваются Уровень организации рабочих мест служащих Уровень технической вооружен ности служащих Уровень организации професси ональной подготовки служащих Уровень работы с обращениями граждан Результирующие показатели процесса управления могут оцениваться как количественно, так и качественно и использоваться в качестве критериев эф фективности, когда организационная структура изменяется в направлении улучшения одного или группы показателей без изменения (ухудшения) осталь ных. Производительность аппарата управления может определяться объемом выработанной в процессе управления информации. Под экономичностью аппа рата управления понимаются относительные затраты на его функционирование (например, удельный вес затрат на содержание аппарата управления).

Адаптивность системы управления определяется ее способностью эффек тивно выполнять заданные функции в определенном диапазоне изменяющихся условий. Чем шире этот диапазон, тем более адаптивной считается система.

Гибкость системы управления характеризует возможность органов государ ственного управления изменять в соответствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая при сущей данной структуре упорядоченности.

Оперативность принятия управленческих решений характеризует свое временность выявления управленческих проблем и скорость их решения, кото рая обеспечивает максимальное достижение поставленных целей при сохране нии устойчивости налаженных управленческих процессов.

Надежность аппарата управления в целом характеризуется безотказным функционированием, т.е. способностью обеспечивать выполнение заданий в рамках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки надежно сти аппарата управления и его подсистем могут использоваться уровень выпол нения плановых заданий, соблюдение утвержденных нормативов и отсутствие отклонений при исполнении указаний.

Для оценки второй группы показателей, характеризующих рациональ ность организационной структуры государственного управления, большое зна чение имеет ее соответствие объекту управления. Это находит выражение в сбалансированности состава функций и целей управления, соответствии чис ленности состава работников объему и сложности работ, полноте обеспечения требуемой информацией, обеспеченности процессов управления техническими средствами.

Третья группа показателей, характеризующих эффективность организа ционно-технического уровня системы государственного управления, может быть представлена в виде формулы:

Эоту = (К1 + К2 + К3 + К4 + К5 + К6 + К7 + К8 + К9 + К10 + К11)/11, (4.1.1) где Эоту – это эффективность организационно-технического уровня си стемы государственного управления.

Расшифровка показателей К1-11 приведена в таблице 4.1.2.

Таблица 4.1. Расшифровка показателей в сфере эффективности организационно технического уровня системы государственного управления Показатель Формула Расшифровка слагаемых расчета К1 – уровень разделения труда К1 = где С1 – число служащих, действующих на ос служащих С1/С нове должностных инструкций;

С – общее чис ло служащих К2 – уровень технологичности К2 = где Ф1 – число функций органа или структур управления Ф1/Ф ного подразделения, на выполнение которых имеются инструктивные или методические ма териалы;

Ф – общее число функций органа или структурного подразделения К3 – уровень контроля испол- К3 = Р1/Р где Р1 – число контролируемых решений за нения управленческих решений определенный период;

Р – общее число реше ний за тот же период К4 – уровень планирования де- К4 = где Сп – число служащих, работа которых пла ятельности служащих Сп/С нируется в данном периоде;

С – среднесписоч ный состав служащих К5 – уровень числа служащих, К5 = где Со – число служащих, текущие результаты текущие результаты которых Со/С которых постоянно оцениваются;

С – общее постоянно оцениваются число служащих К6 – уровень стабильности кад- К6 = 1 – где С2 – число служащих, уволенных за год;

С ров С2/С – общее число служащих К7 – уровень дисциплиниро- К7 = 1 – где С3 – число служащих, получивших за год ванности кадров С3/С дисциплинарные взыскания;

С – общее число служащих К8 – уровень организации ра- К8 = 1 – где С4 – число служащих, рабочее место кото бочих мест служащих С4/С рых соответствует требованиям научной орга низации труда на площади, оснащенной в соот ветствии с условиями труда;

С – общее число служащих К9 – уровень технической во- К9 = 1 – где С5 – число служащих, использующих пер оруженности служащих С5/С сональные компьютеры;

С – общее число слу жащих К10 – уровень организации К10 = 1 – где С6 – число служащих, прошедших профес профессиональной подготовки С6/С сиональную подготовку за год;

С – общее число служащих служащих К11 – уровень работы с обра- К11 = 1 – где О1 – число обращений граждан за опреде щениями граждан в органы гос- О1/О ленный период, по которым приняты решения ударственного управления в установленные сроки;

О – общее число обра щений граждан за тот же период Расчет вышеприведенных показателей позволяет оценить эффективность организации государственного управления. Данные оценки говорят только об одной части эффективности, так как в общей эффективности необходимо непо средственно определить эффективности системы государственного управления.

Таким образом, исследовав сущность и понятие эффективности деятель ности государственного органа управления, можно сказать, что эффективность государственного управления – это сложное понятие. Она может быть измерена только специальной системой показателей. Для измерения эффективности гос ударственного управления требуется совокупность нескольких методических подходов, при каждом из которых эффективность имеет свое качественное со держание. Поэтому в каждом конкретном случае необходимо обосновать и раз работать систему критериев и показателей, которая по своей сложности соот ветствовала бы сложности самого объекта управления. При этом наряду с ло кальными и частными критериями, отражающими отдельные стороны и уровни управления, необходимы обобщающие критерии и интегрированные показате ли эффективности.

Для оценки эффективности только системы государственного управ ления, то есть связанной только с непосредственным воздействием органов государственной власти на процессы в обществе, могут использоваться различные подходы, отражающие те или иные критерии эффективности (таблица 4.1.3).

Таблица 4.1. Виды подходов к оценке государственного управления Подход Основной характер оценки эффек- База для формирования тивности оценки Правовой Оценивается отсутствие нарушений в Данные проверок налого процессе ведения деятельности учре- вых, контрольно ждения ревизион-ных, прокурату ры, прочих контролирую щих органов Социально ори- Оценивается наличие или отсутствие Анализ обращений граж ентированный жалоб, а также положительные отзы- дан, публикаций в прессе, вы граждан о деятельности государ- опросы общественного ственного учреждения мнения Экспертный Включение различных методов оцен- Необходимые для прове ки, основой которых является мнение дения экспертизы сведе компетентных работников об обще- ния ственной полезности и эффективности деятельности государственного учре ждения Прагматический На основе оценки количественных и Данные годовых и квар качественных показателей оценивает- тальных отчетов, стати ся непосредственно результат дея- стические, прочие сведе тельности государственного учрежде- ния о результатах деятель ния ности Первые три подхода из приведенных в таблице 4.1.3 можно исполь зовать путем аналитического формирования на основе интеграции в еди ное целое объективных и субъективных оценок. Отдельный интерес пред ставляет прагматический подход, так как он потенциально наиболее объ ективен и является, по нашему мнению, ключевой составляющей системы управления органами государственной власти, ориентированной на ре зультат. Однако для обоснованной оценки эффективности деятельности бюджетного учреждения на основе прагматического подхода необходимы нормативы по каждому из видов услуг или единая база для сравнения, что в настоящее время отсутствует. Поэтому в сегодняшних условиях возмож но проведение только частичной оценки эффективности на основе прагма тического подхода. Для этого используется три основных метода15:

– метод оценки степени достижения основных целей государ ственного управления;

– метод оценки соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности;

– метод оценки эффективности системы государственного управления на основе оценки эффективности управления в каждой входя щей в нее подсистеме.

При определении оценки степени достижения основных целей госу дарственного управления определение эффективности в основном связано с расчетом следующей формулы:

Эц = Кув х Куж х Кунпч, (4.1.2.) где:

Эц – обобщенный коэффициент достижения целей системы государствен ного управления;

Кув – коэффициент уровня выживания населения государства. Характери зует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов государственной власти и действующие на конкретной территории. Этот показатель определяется как отношение числа родившихся на территории государства за оцениваемый период к числу умерших к отношению числа родившихся в предыдущий период к числу умерших граждан за тот же пе риод. Если это отношение больше 1, то на конкретной территории дея тельность государственных органов власти дала положительный результат;

Куж – коэффициент уровня жизни населения на соответствующей терри тории. Определяется как отношение величины денежной суммы прожи Зенков М. Профессиональная оценка госслужащих и законодательная база // Кадровик. Кадровый ме неджмент. – 2007. – № 8. – С. точного минимума за период оценки к аналогичному показателю за предыдущий период. Если это соотношение больше 1, то деятельность государственных органов власти дала положительный результат;

Кунпч – коэффициент уровня нарушений прав человека в государстве за опре деленный период. Этот показатель определяется отношением количества случа ев нарушения прав человека, юридически установленных органами власти, за предыдущий и оцениваемый периоды. Если он больше 1, то деятельность орга нов государственной власти дала положительный результат.

Таким образом, оценка степени достижения основных целей госу дарственного управления по приведенному подходу в основном связана с определением косвенных факторов, характеризующих уровень жизни в государстве. При этом такая косвенность не всегда объективна, так как с чем большей территории собираются материалы для расчета, тем больше производится усреднение уровня оценки. Кроме того, нельзя не учитывать и отсутствие объективности в оценке информации, связанной с выявлени ем значения показателей в сфере оплаты труда и нарушением прав челове ка.

Все вышесказанное позволяет утверждать, что необходим иной ме тод оценки, который бы позволял оценивать значения государственного управления, связанные непосредственно (а не только косвенно) с данной деятельностью. Поэтому при использовании прагматического подхода ча сто используется и другой его метод – определения соотношения потреб ностной, результативной и затратной эффективности.

В этой связи нужно сказать, что нередко считают, что отношение до стигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффек тивность) исчерпывают эффективность государственного управления. Тем не менее прагматический подход не исчерпывается только различением эффективности результативной (целесообразной) и экономической (за тратной). Кроме того, недостаточно говорить о целесообразности и резуль тативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т.е. эффективности государственной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нор мам, принимаемым сообществом на определенном этапе его развития. Эта эффективность названа потребностной. Поэтому комплексному понятию эффективности согласно указанному методу прагматического подхода со ответствует выражение:

Эк = Эп х Эр х Эз, где Эп = П/Ц, Эр= Ц/Р, Эз = Р/З (4.1.3) Показатель Эп определяет потребностную эффективность и рассчи тывается как отношение целей к потребностям, идеалам и нормам. Показа тель Эр определяет результативную эффективность и рассчитывается как отношение достигнутого результата к преследуемым целям. Наконец, по казатель Эр служит для определения затратной эффективности и рассчи тывается как отношение затрат к достигнутым результатам.

Указанный метод позволяет более точно оценивать деятельность ор ганов государственной власти в сфере установленной деятельности, что повышает практическую значимость результатов данной оценки. Однако ряд показателей не всегда можно с необходимой точностью определить, что в основном относится к качественным значениям. Поэтому при ис пользовании прагматического подхода возможно также применение мето да оценки эффективности системы государственного управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

В этом случае задача сводится к решению частных задач оценки эффек тивности системы управления в отдельных сферах государственной дея тельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значе ний важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае мо гут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в государстве и в определенный период времени.

Указанными подходами к оценке их перечень не исчерпывается.

На практике существуют и другие подходы к оценке эффективности дея тельности государственного органа управления, среди которых можно назвать довольно активно используемый непосредственно самими органа ми власти подход, основанный на комплексном объединении ряда оценок и использованный в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах.

Данная Концепция была одобрена распоряжением правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с изменениями от 9 февраля, 28 марта г.) и в ней содержится ряд показателей достижения целей государственно го управления [Приложение № 1-4]:

1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Для этих целей в настоящее время исполь зуются социологические методы оценки удовлетворенности граждан каче ством и доступностью государственных услуг. Именно качество и полнота предоставляемых государственными органами услуг в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Основным ин струментом выявления удовлетворенности качеством и доступностью госу дарственных услуг, признанным как в России, так и в мировой практике, яв ляется проведение массовых социологических опросов среди населения. Од ной из организаций, занимающейся данной оценкой, является фонд «Обще ственное мнение», который на постоянной основе проводит исследование населения России, в частности – на предмет получения им государственных услуг в необходимом объеме и приемлемого качества. Однако методика про ведения исследования оценки гражданами качества и доступности предо ставляемых государственных услуг до сих пор находится в стадии разработ ки, в связи с чем возникает риск искажения объективности оценки.

2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных ба рьеров. Такая оценка проводится общероссийской общественной органи зацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» сов местно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) в 80 субъектах Российской Федерации на предмет исследования издержек малых предприятий на преодоление административных барье ров. В частности, в 2006 году было определено, что их размер составил в среднем 8,5% выручки предприятия.

По нашему мнению, оценка данного показателя вполне адекватна эффективности деятельности органов государственной власти в конкрет ной сфере. Однако возможности экстраполяции результатов исследования на другие предметные сферы довольно ограничены, что значительно сужа ет сферу использования результатов оценки.

3. Место Российской Федерации в международных рейтингах пока зателей качества государственного управления. Правительством РФ для целей данной оценки используется интегральный показатель качества гос ударственного управления GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффек тивности государственного управления, подготавливаемых 18 независи мыми организациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, от ражающих основные параметры государственного управления.

В 2006 году в рейтинг входило 209 стран. Для оценки системы государ ственного управления в Российской Федерации правительством РФ ис пользовались следующие показатели из индикатора GRICS:

– эффективность государственного управления – показатель от ражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и др.;

– качество государственного регулирования – значение данного индекса связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственно го регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.

В частности, процентный ранг Российской Федерации по эффектив ности государственного управления в 2006 году равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы (из 100 возможных). При этом уровень данных оценок, был ниже, чем у государств Восточной Европы. По результатам данной оценки правительством РФ были разработаны специальные мероприятия в рамках административной реформы, направленные на повышение качества госу дарственного управления и государственного регулирования.

Таким образом, исследовав основные подходы к оценке эффективно сти, можно сказать, что на практике применение находят четыре основных подхода: правовой, социально-ориентированный, экспертный и прагмати ческий. Наиболее ценным для целей управления является прагматический подход, который связан с оценкой на основе определения характеристик количественных и качественных факторов, непосредственного результата деятельности государственного учреждения. Ценность прагматического подхода объясняется его наибольшей беспристрастностью и возможно стью ориентации мер по улучшению на результат. Однако для обоснован ной оценки эффективности деятельности бюджетного учреждения на ос нове прагматического подхода необходимы нормативы по каждому из ви дов услуг или единая база для сравнения, что в настоящее время отсут ствует. Поэтому в сегодняшних условиях возможно проведение только ча стичной оценки эффективности на основе прагматического подхода. Для этого используется три основных метода: а) оценки степени достижения основных целей государственного управления;

б) оценки соотношения по требностной, результативной и затратной эффективности;

в) оценки эф фективности системы государственного управления на основе оценки эф фективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

По нашему мнению, все указанные подходы имеют право на практи ческое использование в оценке эффективности деятельности органов госу дарственной власти в зависимости от конкретных условий проявления оцениваемых факторов.

В современных условиях перехода к рыночным отношениям одним из важнейших условий эффективного развития экономики является успешное функционирование государственных органов всех уровней. Со вершенствование системы государственного управления требует пере смотра подходов к планированию и оценке деятельности государственных органов. Речь идет о переходе к ориентации на достижение максимальных результатов при использовании материальных, информационных, финан совых, человеческих и других ресурсов.

При оценке эффективности деятельности государственных органов управления также могут быть использованы и качественные методы ис следования. Если описанные выше количественные методы оценки эффек тивности основываются на экономических расчетах эффективности на ос нове количественных данных, то качественные методы опираются на изу чение общественного мнения о деятельности этих органов, и в данном случае более уместно говорить о мнении населения о качестве работы территориальных структур органов государственного управления. Это свя зано с тем, что население имеет контакт именно с территориальными под разделениями государственных органов и по качеству, своевременности и полноте оказываемых данными структурами услуг оценивает эффектив ность деятельности всей системы государственного управления.

Сами государственные органы управления имеют сложную органи зационную структуру, накладывающую определенные требования к выбо ру объекта исследования. Федеральные министерства, службы, агентства, фонды имеют собственные управленческие структуры в регионах, распо ложенных в республиканских, областных центрах. Эти структуры в свою очередь содержат разветвленную сеть низовых организаций, расположен ных во всех территориальных образованиях – городах и районах субъекта федерации.

При разработке системы критериев оценки деятельности государ ственных органов необходимо исходить из следующих трех методологиче ских подходов к проблеме.

Первый из них основывается на изучении мнения населения о тех или иных органах государственного управления на основе узнаваемости и информированности. Это предполагает выяснение следующих моментов:

насколько население проинформировано о существовании этих органов и учреждений;

выявление источников информированности;

наличие личных контактов с территориальными учреждениями государственных органов.

Второй подход заключается в изучении оценки населения эффектив ности деятельности территориальных органов государственного управле ния, исходя из собственного опыта общения с низовыми структурами гос ударственных органов. Для этого необходимо выяснить следующие факто ры:

организационные проблемы, заключающиеся в качестве, опе ративности и результативности принятых управленческих ре шений по обращениям граждан;

удобность для заполнения бланков документов и понятное из ложение содержания этих бланков;

отношение со стороны сотрудников к посетителям: грубость в обращении, безразличие к их проблемам или внимательное от ношение, сочувствие;

условия приема граждан: удобство и санитарно-гигиенические условия в помещениях, где проводится прием посетителей, нали чие оборудованных помещений для ожидания приема, а также оснащенность помещений, где проводится прием граждан;

возможность использования электронных средств связи и пе редачи информации (наличие сайтов, возможности принятия документов в электронном виде и др.) Третий подход основывается на изучении сложившихся в обществе представлений и стереотипов о качестве работы и степени коррумпиро ванности тех или иных государственных органов. Для этого необходи мо выявить:

существующее в обществе мнение населения о качестве рабо ты данных организаций, являющееся синтезом реального опы та обращения в данные органы и стереотипов сознания, сфор мированных на основе общественного мнения в целом;

представления населения о степени коррумпированности со трудников исследуемых органов государственного управления и коррупционный опыт, выражающийся в реальном опыте подкупа или подношения подарков и/или денежной суммы чи новникам, а также факты вымогательства взятки или подарков со стороны чиновников.

В связи с вышеописанным, структура разработанной нами анкеты по изучению мнения населения об эффективности деятельности государ ственных органов управления состоит из трех блоков, отражающих суть данных подходов к проблеме (Приложение № 5).

Проведенные нами исследования показывают, что в силу объектив ных причин одни государственные органы оцениваются всесторонне, так как население часто обращается в данные учреждения (например, террито риальные органы Пенсионного фонда, Регистрационная палата, Федераль ная служба занятости, Федеральная миграционная служба и др.). Мнение населения в данном случае является всесторонним и более точным и обос нованным. А деятельность части государственных органов и учреждений оценивается проективно, основываясь на стереотипы, слухи и мнения лю дей, а не на собственном опыте. В основном, это такие государственные учреждения, как Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиче ских средств, учреждения государственной статистики и др., с которыми контактирует лишь небольшая часть населения. При оценке деятельности таких органов государственного управления мы можем опираться лишь на сложившиеся мнения и стереотипы, которые также имеют определенную ценность для оценки качества работы этих органов.

Несмотря на указанные недостатки и особенности метода качествен ной оценки эффективности, он остается одним из самых важных в оценке эффективности деятельности государственных органов управления, так как основывается на изучении мнения населения – основного потребителя данных услуг.

4.2. Методика оценки качества жизни населения как показателя общей социальной эффективности государственных органов управления Следующий метод оценки эффективности деятельности государ ственных органов управления основывается на оценке общей социальной эффективности, выражающейся в уровне и качестве жизни населения ре гиона, страны. Качество жизни представляет собой сложную синтетиче скую категорию, аккумулирующую все необходимые для личности усло вия существования, уровень развития и степень удовлетворения всего комплекса материальных и нематериальных потребностей и интересов лю дей. Наиболее важными составляющими элементами качества жизни вы ступают такие показатели экономического благосостояния населения, как доходы и сбережения населения, уровень социального обеспечения и по требления материальных благ и услуг. Кроме того, оно включает в себя условия труда и занятости, быта и досуга, жилищные условия, состояние здоровья, образование, экологическую и социальную безопасность жизне деятельности.

Сам термин «качество жизни» появился в середине 50-60 годов века, когда стало очевидно, что имеющаяся категория «уровень жизни» не отражает всего комплекса условий существования и уровень благосостоя ния населения. Проблема заключалась в том, что вызванный устойчивым экономическим развитием рост материального благосостояния населения повлек за собой одновременно ряд новых нежелательных явлений, таких как ухудшение экологической обстановки и усиление социальной напря женности. Это стало доказательством тому, что экономический рост не может служить единственным мерилом прогресса и благосостояния. Для обеспечения удовлетворенности условиями жизнедеятельности также необходимо создать условия хорошей социальной и экологической среды.

Дальнейшие исследования способствовали появлению нескольких систем оценки качества жизни — от очень широких, включающих в себя практиче ски все составляющие представлений человека о системе жизненных ценно стей, таких как гуманизация общества, экология, демографическая ситуация, возможность самореализации и удовлетворенность работой, мирное сосуще ствование, моральное здоровье общества, состояние преступности и обеспе чение безопасности жизнедеятельности, возможность получения образова ния и качественного медицинского обслуживания и т.д.;

до достаточно узких, основывающихся, прежде всего, на уровне материального благосостояния населения. Последние исследования дают основание полагать, что категория «качество жизни населения» может быть определена как сформировавшаяся в массовом сознании обобщенная оценка совокупности характеристик условий жизни населения. Составляющими качества жизни населения могут вы ступить следующие интегральные индикаторы, отражающие наиболее су щественные стороны жизнедеятельности населения.

1. Благосостояние населения, аккумулирующее более частные показате ли, отражающие степень удовлетворения материальных потребностей насе ления. Материальный аспект благосостояния характеризуют показатели до ходов, текущего потребления и сбережений населения (величина доходов в ре альном выражении, их распределение по направлениям использования раз личными социально-экономическими группами населения, структура по требительских расходов населения, наличие в домашних хозяйствах потре бительских товаров длительного пользования, накопление имущества, цен ностей и др.), а также такие макроэкономические показатели, как ВВП на душу населения, фактическое конечное потребление домашних хозяйств, индекс потребительских цен, уровни безработицы и бедности.

2. «Качество» населения, обеспеченного системой здравоохранения и обра зования, интегрирующее такие его свойства, как способность к воспроизвод ству (рождаемость, смертность, заболеваемость, инвалидность, ожидаемая продолжительность жизни и т.п.), способность образовывать и сохранять се мьи (брачность, разводимость), уровень образования и квалификации (доля населения, охваченного обучением в соответствующих возрастных группах, достигнутый уровень образования и т.п.).

3. Условия жизни населения, включающие в себя характеристики жилищ ных условий, обеспеченность населения мощностями инфраструктуры и ком муникациями, использования свободного времени, социальной и географии ческой мобильности и т. п.

3. Социальная и экологическая безопасность, отражающая условия обеспече ния безопасности жизни, физическую и имущественную безопасность, характе ризующаяся климатическими условиями, данными о загрязнении воздушного пространства, воды, о качестве почвы, уровне биоразнообразия и т.п.

4. Условия для разностороннего развития личности, отражающиеся в состоя нии духовной жизни, наличии различных свобод и условий для самоактуализа ции личности, состоянии культуры, спорта.

В связи с тем что состояние качества жизни населения косвенно отражает эффективность деятельности различных властных структур, государственных органов управления, придается большое значение проблеме его измерения и оценки, в том числе и таким более конкретным вопросам, как составные эле менты экономической категории качества жизни, их группировка по отдель ным компонентам, методы их измерения, а также построение интегральных моделей, отражающих качество жизни населения.

Важнейшим требованием к инструментарию для оценки качества жизни в России является соответствие кругу аналитических задач, решаемых на основе его практического применения. Такой инструментарий необходим для выработки управляющими органами соответствующей региональной эко номической и социальной политики, нацеленной на ликвидацию наиболее острых региональных диспропорций и постепенное снижение дифференциа ции регионов страны по качеству жизни в них. Он должен позволять адекват но оценивать и сопоставлять качество жизни населения в российских регио нах, отслеживать его динамику, проводить факторный анализ позитивных и негативных сдвигов в этой области. Проведение сопоставительного анализа качества жизни населения базируется на решении следующих основных за дач:

построения рейтинговых групп регионов по сложившемуся уровню пока зателя качества жизни населения. Это позволяет оценить уровень меж региональной дифференциации по качеству жизни населения, вы явить группу «критических» регионов и регионов с лидирующими позициями по качеству условий проживания;

проведения факторного анализа сложившегося качества жизни населения регионов. Выявление причин, обусловивших попадание того или иного региона в более высокую или более низкую рейтинговую группу, позво лит обеспечить адекватную направленность мер социально экономической региональной политики, нацеленных на общее повыше ние качества жизни населения;

выявления позитивных и негативных сдвигов в качестве жизни населения страны и ее регионов, которые произошли за анализируемый период. Дан ный аспект анализа (включая его факторную составляющую) позволит оценить результативность мер социально-экономической политики, харак тер движения к целевым установкам развития.

Если рассматривать все составляющие качества жизни, то можно выделить более сотни так или иначе характеризующих показателей. Со став привлекаемых статистических показателей определяется в значитель ной степени конкретными прикладными целями исследования. Принцип полноты информационного обеспечения предписывает использование та ких характеристик и такого их числа, которые гарантируют всестороннее описание текущего состояния социально-экономических процессов. На ос нове анализа существующих методик оценки качества жизни можно выде лить следующие интегральные индикаторы, наиболее часто используемые в научной литературе и в практике (Таблица 4.2.1).

Таблица 4.2. Индикаторы, используемые для оценки качества жизни № Индикаторы ка- Показатели пп. чества жизни 1. Уровень жизни Среднедушевой доход, кратный прожиточному ми нимуму;

объем ВВП на душу населения;

общее по требление в расчете на одного жителя, в постоян ных ценах, по ППС;

структура расходов по видам товаров и услуг и т.д.

2. Уровень Протяженность автомобильных дорог;

обеспечен развития соци- ность легковыми автомобилями на душу населения;

альной инфра-число телефонных аппаратов;

протяженность желез структуры ных дорог;

количество почтовых служащих и т.д.

3. Экологическое Загрязнение воздуха, поверхностных и подземных состояние среды вод, почвы;

оседание грунта;

уровень шума;

непри жизни ятные запахи;

степень изменения ландшафта и т.д.

4. Состояние здо- Средняя продолжительность жизни;

коэффициент ровья младенческой смертности;

количество инвалидов;

доля здорового населения;

количество обращений в больницу на 1000 жителей и т.д.

5. Личная безопас- Уровень преступности;

доля преступлений, совер ность шенных несовершеннолетними;

число ДТП;

риск смертности от неестественных причин и т.д.

6. Уровень образо- Средний уровень образования экономически актив вания ного населения;

число учащихся по всем видам учебных учреждений;

обеспеченность местами в школах;

доля неграмотных среди населения старше 15 лет и т.д.

7. Занятость Уровень занятости населения в трудоспособном возрасте;

вынужденная неполная занятость;

нагруз ка на 1 вакансию и т.д.

8. Качество трудо- Продолжительность рабочей недели, доля работни вой жизни ков с вредными и опасными условиями труда;

про должительность оплачиваемого отпуска;

частота несчастных случаев на производстве и т.д.

9. Качество жилья Площадь жилья, приходящегося на 1 человека;

бла гоустроенность жилья водопроводом, канализаци ей, газом;

стоимость жилья;

доля собственного жи лья в структуре жилого фонда и т.д.

10. Качество досуга Число посещений театров, библиотек, кинотеатров;

и отдыха отношение систематически занимающихся спортом к общей численности населения;

площади мест для отдыха;

тираж дневных газет и т.д.

11. Демографическая Численность населения по половозрастным груп ситуация пам;

коэффициент естественного прироста;

индекс старения населения;

сальдо миграции и т.д.

12. Социальная уве- Социальные выплаты ренность 13. Семья Число браков относительно числа разводов;

сред ний размер семьи;

удельный вес числа детей, ро дившихся вне брака, и т.д.

14. Социальные свя- Частота общения с друзьями, родственниками и т.д.

зи 15. Неравенство Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума и т.д.


16. Финансово- Сумма инвестиций на одного жителя;

расходная экономическое часть бюджета административной территории;

состояние терри- вклады населения в сберегательных банках и т.д.

тории 17. Природно- Природно-ресурсный и природно-климатический климатические потенциалы территории условия Наличие большого количества данных, учитываемых при оценке ка чества жизни, с одной стороны, и ограниченные возможности по обобще нию разнообразной и разноплановой информации – с другой, диктуют необходимость использования интегральных показателей качества жизни.

В процессе исследования используется различная степень интеграции обобщенного показателя качества жизни — от статистически регистрируе мых отчетных показателей, таких как «средняя продолжительность жизни», «величина среднедушевых доходов», «уровень безработицы», «уровень пре ступности» и т.п., до интегрального индикатора высшего уровня, синтезиру ющего в себе все основные аспекты качества жизни населения. Интегральный индикатор качества жизни представляет собой интегрированную оценку бо лее частных свойств и критериев этого понятия, которые, в свою очередь, мо гут быть представлены в виде различных статистических показателей, а в не которых случаях соответствующих экспертных оценок.

Построение интегрального индикатора качества жизни требует решения трех основных методологических задач:

1. Формирование совокупности статистических показателей, на базе ко торых должен быть сформирован интегральный индикатор качества жизни.

2. Выбор способа унификации показателей, т. е. принципа, на основе ко торого разнородные по единицам измерения показатели могут быть приведены к сопоставимому виду, допускающему возможность их агрегации.

3. Выбор способа интеграции отдельных частных характеристик в свод ную характеристику качества жизни.

Среди различных показателей существует множество параметров, харак теризующихся определенной взаимосвязью. При формировании выборки необходимо избегать включения показателей, между которыми существует линейная зависимость, т. е. имеющих наиболее высокую степень тесноты взаимосвязи. Выявить наличие связи и оценить степень ее тесноты между параметрами можно с помощью построения коэффициентов парной корре ляции. Если абсолютное значение коэффициента парной корреляции пре вышает 0,8, то наличие линейной зависимости считается установленным.

Это необходимо для устранения кратности в учете влияния факторов при построении результирующей оценки качества жизни. Общие же принципы построения выборки показателей могут быть сформулированы следующим образом:

• смысловое содержание включаемых в выборку показателей должно соот ветствовать целевым установкам;

• выборка должна быть достаточно компактна;

• в ней должны присутствовать показатели, характеризующие наиболее значимые аспекты качества жизни;

• в случае отсутствия статистических отчетных показателей, «прямо» ха рактеризующих значимые условия жизни, допустимо включение «анало гов», по которым можно «косвенно» оценить влияние этих условий на человека.

Наиболее простой способ унификации отобранных показателей заключается в применении такого преобразования, в результате которого область возмож ных значений каждого показателя размещается в отрезке от 0 до 1. При этом нулевое значение преобразованного показателя будет означать самое низкое ка чество по данному свойству, а единичное – самое высокое.

Расчет производится следующим образом:

если в качестве лучшего выбрано максимальное значение какого либо показателя, то приведенные показатели рассчитываются по формуле:

ПП = (П – Пмин)/(Пмакс – Пмин);

(4.2.1) если в качестве лучшего выбрано минимальное значение какого либо показателя, то приведенные показатели рассчитываются по формуле:

ПП = (Пмакс – П)/(Пмакс – Пмин), (4.2.2) где: ПП – приведенный показатель;

Пмакс – максимальное значение показателя в столбце;

Пмин – минимальное значение показателя в столбце;

П – значение показателя какого-либо региона.

В научной литературе предлагаются разные методы по конструированию интегрального показателя качества жизни. Исследователи используют раз личные модельные подходы. Например, простейшая модель сводится к суммированию баллов по всем составляющим компонентам. Более сложные модели предполагают взвешенное суммирование, учитывающее значимость различных характеристик качества жизни для человека.

Одним из ключевых вопросов при моделировании функции качества жизни является выбор весовых коэффициентов модели. Для каждого конкретного человека значимость различных показателей существенно дифференцирова на, поэтому при их сведении воедино неизбежен элемент произвола. Важно, опираясь на методы экспертного опроса или на другую косвенную информа цию, определить их значимость для «усредненного» человека в настоящий момент времени.

В связи с возможностью значительного разброса величин некоторых показателей (в 5-10 раз относительно среднего значения) необходимо ис пользовать особые свойства описываемой далее по тексту функции Хар рингтона.

Описание математического аппарата, используемого в предла гаемой методике.

Для вычисления обобщенной оценки по j-му критерию (количество которых равно к) и значениям группировки показателей используется мо дифицированный метод справедливого компромисса с целевой функцией:

где W (uji) – оценка критерия по i-му критенрию (максимальное количество которых равно n – показателю), который в свою очередь вычисляется с использованием обобщенной функции желательности Харрингтона:

На основе вычисленных оценок по различным критериям получим обоб щенную оценку состояния качества жизни населения региона.

Полученная таким образом оценка состояния качества жизни насе ления региона позволяет применить комплексный подход и системный анализ сложных явлений и процессов, происходящих в конкретном реги оне, оценить степень эффективности деятельности органов государствен ного управления по единому интегральному показателю качества жизни, концентрированно отражающему социально-экономическую ситуацию и эффективность системы управления в целом.

5. Формирование системы оказания публичных услуг и исполь зование программно-целевых методов повышения эффективности де ятельности государственных органов управления 5.1. Программно-целевые методы в системе деятельности госу дарственного органа управления Программно-целевой метод в управлении социально экономическими системами позволяет увязывать цели с ресурсами при помощи программ. Это один из видов планирования и управления, в осно ве которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей. С переходом на рыночную систему управления экономикой страны в 90-е годы возник интерес к применению целевых социально экономических программ. Государственное управление стало опираться на прогнозирование, нормативные акты, а управление через комплексные це левые программы стало не только методом планирования социально экономического развития, но и средством реализации политики государ ства. Программно-целевое управление представляет собой деятельность, ориентированную на достижение поставленных целей. Однако в отличие от других видов управления программно-целевое управление решает такие комплексные задачи, как подъем экономики депрессивных районов, разви тие отдельных территориальных образований, решение сложных социаль ных проблем и т.д. Сущность программно-целевого управления состоит в отборе основных целей социального, экономического и научно технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ре сурсами и эффективном развитии производства. В условиях применения программно-целевого управления рассматривается не только главная цель, но и вся система иерархически соподчиненных целей и вытекающая из нее совокупность целевых задач, на основе которой вырабатывается програм ма действий, направленных на решение этих задач. Наличие программы действий, показывающей, каким образом будут достигаться цели управле ния, в какие сроки, при каких затратах ресурсов, и есть главный признак программно-целевого управления. Программы как инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная социаль но-экономическая проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий различных организаций.

Особенностью программного управления является также способ влияния на систему. Во главу угла ставится не система сама по себе, ее составные элементы и сложившаяся организационная структура, а управление эле ментами программы, программными действиями. Итак, программно целевое управление предполагает отбор приоритетных целей экономиче ского, социального, научно-технического развития, разработку взаимоувя занных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами.

Рассматривая возможности совершенствования организации управления при использовании программно-целевого метода и оказания публичных услуг в государственных органах управления, необходимо учитывать следующие особенности функционирования государственных органов:

– в целом функционирует «затратная», а не «результативная» модель деятельности, связанная в основном со спецификой бюджетного финансирова ния. Она определяет планирование и определение целей деятельности учрежде ний от уже достигнутых показателей, в том числе и по фактически сложившим ся расходам;

– управление и финансирование деятельности учреждений с учетом фактических потребностей подведомственных бюджетных учреждений на ос нове сметного принципа, например с учетом их штатной численности. Полно стью отсутствует практика управления и финансирования по услугам учрежде ния. То есть управляется и финансируется то, что есть, а не то, что должно быть;


– отсутствие единой методологии выделения государственных услуг и, как следствие, – реестра государственных услуг (методологической и практи ческой основы для ведения реестра расходных обязательств). Это также влия ние на невозможность использования практики результативного финансирова ния не по тому, что есть, а по тому, как это должно быть;

– слабость использования программно-целевого метода управления, применяемого преимущественно для решения социально-значимых проблем в масштабах всего региона, а не конкретной деятельности учреждений.

Указанные сложности в функционировании государственных органов управления можно преодолеть путем разработки и реализации на практике ме ханизма долгосрочного управления на основе программно-целевого метода. Это позволит стандартизировать процесс управления в долгосрочном аспекте, а также определить конкретные конечные результаты деятельности. Кроме этого требуется стандартизация процесса оказания услуг для подведомственной сфе ры деятельности, так как именно государственная услуга позволяет реализовать все преимущества программно-целевого метода управления: ориентацию на ре зультат и привязку финансирования к нему.

При этом необходимо отметить, что реализация изменений в деятель ности государственного органа управления должна носить комплексный и си стемный характер, а также включать в себя следующие основные этапы:

подготовительный этап, заключающийся в проведении анализа ис ходного состояния системы управления;

1-й этап реализации мероприятий программы изменений;

2-й этап реализации мероприятий программы изменений;

завершающий этап реализации программы изменений, который включает в себя проведение анализа исполнения мероприятий, принятие решения об основных стратегических линиях дальней шей работы в направлении повышения эффективности и совер шенствования деятельности государственного органа управления.

Очередность выполнения мероприятий в рамках данных этапов опреде ляется исходя из анализа текущего состояния, готовности государственного ор гана управления к осуществлению изменений, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий. При этом на первом этапе реализации программы изменений необходимо начать реализацию мероприя тий по всем модулям реформирования, подготовить нормативно-правовую базу для масштабного внедрения улучшений.

Второй этап реализации программы изменений является определяю щим, так как на данном этапе завершается разработка и внедрение в прак тику управления основных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь заявленных целей. В ходе реализации второго этапа особое вни мание следует уделить завершению разработки и нормативному утвержде нию стандартов качества предоставления государственных услуг, методик нормативного и программного бюджетного финансирования расходных обязательств.

На практике отсутствует четкое деление государственных целевых программ на ведомственные целевые и долгосрочные целевые программы, что определяет низкую эффективность использования программно-целевого метода управления. В то же время отметим, что необходимость использова ния программно-целевых методов управления в сфере государственного управления закреплена законодательно, что обосновывает возможность внедрения долгосрочных целевых методов управления деятельностью госу дарственного органа управления.

Таким образом, реализация данной модели управленческого процесса сформирована, в первую очередь, на учете создания нормативно-правовой основы, способной обеспечить качественный переход на бюджетное плани рование в разрезе программно-целевых мероприятий в деятельности госу дарственного органа управления. Построение модели изменений управлен ческих процессов в деятельности государственного органа, связанное с со вершенствованием процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ в его деятельности, позволит создать базу для разверты вания управленческих процессов, направленных на среднесрочное управле ние и финансовое планирование в целом по всей отрасли, путем разграни чения подходов и методологии формирования ведомственных целевых и долгосрочных целевых программ развития.

Само построение модели изменений в управленческих процессах дея тельности государственного органа управления, связанное с совершенствовани ем процедуры формирования и реализации долгосрочных планов программно целевого развития, включает четыре основных этапа.

На первом этапе управленческого процесса изменений в деятельности государственного органа управления, связанного с совершенствованием проце дуры формирования и реализации долгосрочных планов программно-целевого развития, проводится инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития, на средне и долгосрочную перспективу, и изучается их отражение в действующих целе вых программах долгосрочного характера за последние три отчетных года и те кущий финансовый год. Для этого необходимо отметить, что практика про граммного социально-экономического управления в деятельности государ ственного органа показывает отсутствие широкого использования инструмен тов среднесрочного и долгосрочного управления для формирования документов стратегического характера.

Промежуточным результатом реализации управленческих изменений в рамках рассматриваемого управленческого процесса первого этапа является формирование специальной аналитической записки, статистических и таблич ных материалов, отражающих результаты проведенной инвентаризации целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально экономического развития на средне- и долгосрочную перспективу, и изучения их отражения в действующих целевых программах долгосрочного характера за последние три отчетных года и текущий финансовый год. Проведение данной аналитической работы позволит подготовить фактологическую и методологи ческую базы для последующего формирования и утверждения порядка разра ботки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных целевых программ в установленной сфере деятельности, а также закрепить процедуру изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных целевых про грамм с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации.

Второй этап управленческого процесса изменений в деятельности госу дарственного органа управления основан на том, что формирование порядка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или до срочного прекращения долгосрочных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации находятся, согласно положени ям Бюджетного кодекса РФ, в компетенции местной администрации. Поэтому первоначально важно определить минимальные сроки (нижние границы) реа лизации таких программ развития в деятельности государственного органа управления. В силу отсутствия единых унифицированных правил установле ния сроков реализации долгосрочных целевых программ необходимо изучить накопленный опыт в других административных образованиях в соответству ющей сфере.

Далее необходимо четко зафиксировать методологию отбора проблем для программной разработки долгосрочных целевых программ. В частности, нужно определить порядок принятия решений об их разработке, формировании и реализации, установить методы управления процессом их реализации, для че го можно использовать специальный алгоритм формирования порядка разра ботки, реализации и мониторинга реализации долгосрочной деятельности. При этом нужно отметить, что согласно статье 179 Бюджетного кодекса РФ, по каж дой долгосрочной целевой программе должна ежегодно проводиться оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются руководством государственного органа управления совместно с администрацией субъекта Федерации. Таким образом, необходимо установить и целевые индикаторы, позволяющие оценить ход реализации про граммы, степень ее эффективности.

Необходимо отметить, что по результатам проведения указанной оценки не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта решения о бюджете бюджетное законодательство допускает принятие решения представительным органом о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ас сигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реали зации. Следовательно, необходимо четко прописать и регламентировать проце дуры и механизмы изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных целевых программ с учетом фактически достигнутых результа тов в ходе их реализации.

По итогам реализации данного управленческого этапа в деятельности государственного органа управления будет выработана единая методологиче ская платформа для решения комплексных проблем социально-экономического развития указанного учреждения методами долгосрочного программно целевого планирования и управления, появится инструментарий, позволяющий четко разграничивать ведомственные целевые программы и долгосрочные це левые программы в установленной сфере деятельности, а также будет сформи ровано четкое нормативно-правовое регулирование правоотношений в сфере разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных целевых про грамм в установленной сфере деятельности, что в полной мере соотносится с требова ниями действующего бюджетного законодательства Российской Федерации.

В частности, будет заложена нормативно-правовая основа долгосрочного ре зультативного бюджетного планирования, реализована методология привязки объемов бюджетного финансирования (и их корректировки) к целевым индика торам результативности реализации соответствующих программ развития в де ятельности государственного органа управления.

Промежуточным результатом второго этапа реализации управленческих изменений в рамках рассматриваемого управленческого процесса являются формирование и принятие специального правового акта об утверждении поряд ка разработки, реализации и мониторинга реализации долгосрочных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или до срочного прекращения долгосрочных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации.

Третий этап управленческого процесса изменений в деятельности госу дарственного органа управления связан с необходимостью учета существенных факторов, влияющих на устойчивость и эффективность реализации долгосроч ных целевых программ, достижение запланированных результатов и целевых индикаторов в течение всего срока реализации программ развития в деятельно сти указанного учреждения. Одним из ключевых, факторов является обеспече ние стабильности и прозрачности взаимоотношений заказчиков и ответствен ных исполнителей программ с непосредственными исполнителями запланиро ванных программных мероприятий, которые на практике подлежат преимуще ственно юридическому оформлению в рамках правовой конструкции и регули руются нормами законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

В силу того что реализация мероприятий, предусмотренных в рамках долгосрочных целевых программ, преимущественно носит длительный харак тер, выходящий за рамки годового цикла бюджетного планирования, и чаще всего срок их выполнения совпадает с общим сроком действия программы, в целях обеспечения стабильности и устойчивости их реализации, достижения запланированных целевых индикаторов результативности в деятельности госу дарственного органа управления целесообразно заключение государственных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных целе вых программ (либо в пределах срока действия). Реализация данного положе ния обеспечивается новацией бюджетного законодательства, предусмотренной в статье 72 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 26.04. № 63-ФЗ), устанавливающей, что в случае если предметом контракта является выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла ко торых составляет более трех лет (одного года – в случае утверждения решения о местном бюджете на очередной финансовый год), то такие контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели дол госрочными целевыми программами (проектами), а также в соответствии с ре шениями местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом правительством Российской Федерации.

Таким образом, на третьем этапе реализации программы изменений необходимо осуществить разработку и нормативное утверждение порядка за ключения государственных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных целевых программ развития в установленной для ука занного учреждения сфере деятельности. Для этого можно использовать специ ально разработанный алгоритм разработки порядка заключения государствен ных контрактов (договоров, соглашений). Промежуточным результатом третье го этапа управленческого процесса изменений в деятельности государственного органа управления является формирование и принятие правового акта об утверждении порядка заключения контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных целевых программ развития в установленной для указанного учреждения сфере деятельности.

Четвертый этап управленческого процесса изменений в деятельности государственного органа управления связан с проведением мероприятий по внедрению и практической апробации разработанных предложений. По итогам результатов реализации модели рассматриваемого управленческого процесса необходимо составить заключение о возможности и/или необхо димости дальнейших улучшений.

Таким образом, рассмотрев вопрос о разработке мер по улучшению орга низации деятельности государственного органа управления, можно сказать, что результат построения модели улучшения управленческих процессов в деятель ности государственного органа управления связан с совершенствованием про цедур формирования и реализации планов долгосрочного программно-целевого развития. Это позволит достигнуть такого уровня эффективности управления, при котором произойдет существенное увеличение результативности доли рас ходов данного учреждения, предусмотренных к освоению в рамках контрактов на реализацию долгосрочных программ целевого развития.

Оценка эффективности мер по совершенствованию деятельности государственного органа управления, связанная с совершенствованием процедур формирования и реализации долгосрочных целевых программ, представляет определенную сложность для исследования. Связано это с тем, что довольно сложно спрогнозировать конечные результаты как внед рения, так и использования измененных управленческих процессов. В этой связи особый интерес представляет не оценка эффективности по конечным результатам, а оценка эффективности по созданию и внедрению, то есть по текущим результатам.

Оценка эффективности создания и внедрения модели управлен ческих процессов в деятельности государственного органа управления на основе совершенствования процедуры формирования и реализации долго срочных целевых программ определяется под влиянием двух групп факто ров – внешних и внутренних.

Из внешних факторов наиболее вероятно влияние изменений в эко номической сфере: в макроэкономической ситуации в стране в целом, в параметрах регионального развития, что может повлечь изменение долго срочных приоритетов социально-экономического развития, а стало быть – определить конечную эффективность создания и внедрения новых управ ленческих процессов в деятельности данного государственного органа управления.

Из группы внутренних факторов наиболее вероятно возникновение и влияние методологических факторов, которые могут возникнуть в ходе формирования порядка разработки и реализации долгосрочных государ ственных целевых программ, а также при определении оптимального набора критериев и индикаторов оценки, объективно отражающих резуль таты реализации долгосрочных целевых программ, а также критериев до срочного прекращения их реализации.

К внутренним факторам также относятся так называемые «факторы несогласованности». Они заключаются в вероятности неадекватного со гласования на долгосрочном горизонте планирования общих бюджетных параметров и параметров долгосрочных целевых программ, а также веро ятности неадекватной увязки реализации работ, предусмотренных в рам ках данного блока мероприятий, с выполнением работ по формированию реестра государственных услуг и разработке стандартов качества соответ ствующих государственных услуг, поскольку последние мероприятия вы ступают определенной базой, методологическим инструментарием и для формирования долгосрочных государственных целевых программ.

На основе методологии оценки, представленной выше, можно соста вить следующую матрицу оценки факторов, определяющих эффективность создания и внедрения модели управленческого процесса в деятельности государственного органа управления на основе совершенствования проце дуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ, кото рая представлена в таблице 5.1.1.

Как видно из таблицы, факторы сгруппированы и оценены по веро ятности возникновения, по степени влияния. Это позволяет составить ин декс фактора, при помощи которого можно оценить степень воздействия факторов на процесс создания и внедрения новых управленческих процес сов в деятельности данного государственного органа управления, а также определить – стоит ли с этим считаться и каким образом.

Таблица 5.1. Оценка факторов эффективности при создании и внедрении новых моделей управленческих процессов на основе совершенствования процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ (на основе экспертной оценки) Вид фактора, Экономические Факторы, опре- Методологические «Факторы несогла влияющего на деляющие по- сованности»

эффективность явление «асси метрии» ин формации Оценка факто- 60 % 60 % 60 % 60 % ра по вероят ности возник новения Оценка факто- 0,3 0,2 0,5 0, ра по степени влияния Индекс факто- 18 % 12 % 30 % 30 % ра Оценка факто- Умеренное Незначительное Существенное Существенное ра по степени воздействия Оценка факто- Возможно, но Возможно, Невозможно, так Невозможно, так ра по его вли- нужно учиты- можно не учи- как реализация как реализация от янию на воз- вать фактор в тывать фактор отрицательных рицательных влия можность реа- деятельности, в деятельности влияний данных ний данных факто лизации меро- так как влия- факторов недопу- ров недопустима приятий ние его велико стима Способ опти- Смягчить вли- Принять к све- Разработать за- Разработать защит мизации про- яние дению щитные меры ные меры цессов в сто рону повыше ния эффектив ности Рассмотрим механизмы повышения эффективности процессов созда ния и внедрения новых моделей управленческих процессов. Как видно из таблицы 5.1.1, практически все факторы имеют большую вероятность воз никновения. При этом их влияние на эффективность процесса создания и внедрения мер по улучшению различно. В частности, способом обработки группы экономических факторов является проведение постоянного во вре мени мониторинга нормативной правовой базы и экономической ситуации на муниципальном, региональном и федеральном уровнях с целью свое временного принятия мер по корректировке параметров действующих дол госрочных муниципальных целевых программ и решений о необходимости разработки новых документов программного характера.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.