авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«Т.В. Телятицкая Л.М. Рябцев А.Н. Шкляревский АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Учебно-методический комплекс Минск ...»

-- [ Страница 3 ] --

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные дей ствия, влекущие юридические последствия (издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершать регистрацион ные действия и т.д.). К ним относятся также служащие, которые не совер шают таких действий, но руководят деятельностью подчиненных им ра ботников и уполномоченные предъявлять к ним обязательные к исполне нию требования1.

Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъ являть юридически-властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, работники милиции). Законо дательством установлена специальная ответственность представителей власти за правонарушения, равно как и ответственность лиц, покушаю щихся на их деятельность.

Оперативный состав (функциональные работники) – государствен ные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую зада чами данного органа, в качестве специалистов (экономисты, юристы и т.п.).

Вспомогательный состав – работники государственного аппарата, служебная деятельность которых не предполагает совершение действий, влекущих юридические последствия, влияющих на содержание решений данного органа. Они создают условия для выполнения должностными ли цами и оперативным составом своих служебных функций (например, тех нические секретари, лаборанты, делопроизводители). На них закон «О государственной службе в Республике Беларусь» не распространяется.

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Феде рации. Ч. 1. – С. 143.

Комплектование должностей государственных служащих Право на поступление на государственную службу имеют граждане Республики Беларусь, достигшие восемнадцатилетнего возраста, владеющие государственными языками Республики Беларусь и отвечающие иным требованиям, установленным законодательными актами о государственной службе.

При поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускаются какие-либо ограничения и (или) преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения, имущественного положения, отношения к религии, убеждений, а также принадлежности к политическим партиям и иным общественным объединениям, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь.

Квалификационными требованиями, предъявляемыми при поступлении на государственную службу, являются:

соответствующее образование, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности наличие определенного образования не требуется;

необходимый стаж и опыт работы по специальности, за исключением случаев, когда для занятия государственной должности они не установлены;

владение государственными языками Республики Беларусь;

знание Конституции Республики Беларусь, законов применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Поступление на государственную службу осуществляется путем назначения, утверждения либо избрания.

Назначение, утверждение либо избрание на государственную должность оформляются решением, приказом, распоряжением, иным актом соответствующего государственного органа, должностного лица с внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку.

Поступлению на государственную службу может предшествовать проведение конкурса на занятие государственной должности, а также устанавливаться предварительное испытание.

Гражданин не может быть принят на государственную службу в случаях:

– признания его в установленном законом порядке недееспособным или ограниченно дееспособным;

– лишения его судом права занимать государственную должность в течение определенного времени;

– наличия подтвержденного медицинским заключением заболевания, препятствующего исполнению служебных обязанностей;

– отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственные секреты, если исполнение служебных обязанностей по государственной должности, на занятие которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;

– несоответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к гражданам для занятия соответствующих государственных должностей;

– близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, родные братья, сестры, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов) с государственным служащим, если их служебная деятельность будет связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

– отсутствия гражданства Республики Беларусь;

– представления заведомо недостоверных сведений, необходимых для занятия государственной должности;

– непредставления декларации о доходах и имуществе или умышленного внесения в декларацию о доходах и имуществе неполных либо недостоверных сведений;

– увольнения государственного служащего за систематическое неисполнение служебных обязанностей без уважительных причин, появление на работе в состоянии алкогольного, наркотического или токсического опьянения, а также за распитие спиртных напитков, употребление наркотических или токсических средств на рабочем месте и в рабочее время до истечения двух лет со дня увольнения за такие действия;

Прохождение службы государственными служащими Лицо, принятое на государственную службу, приобретает особый правовой статус. В частности, государственный служащий не имеет права:

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через до веренных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществле нии предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также быть представителем третьих лиц по вопросам, связанным с дея тельностью государственного органа, служащим которого он является либо подчиненного и (или) подконтрольного ему;

принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательством;

занимать другие государственные должности, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами;

принимать участие в забастовках;

заниматься в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, осуществляемой в порядке и на условиях, установленных законодательством;

выполнять работу на условиях совместительства, кроме работы в государственных организациях, в порядке и на условиях, установленных законодательством о труде;

использовать служебное положение в интересах политических партий, религиозных организаций, иных юридических лиц, а также граждан, если это расходится с интересами государственной службы;

принимать от физических и юридических лиц любые не предусмотренные законодательством вознаграждения, включая подарки, в связи с исполнением служебных обязанностей, за исключением сувениров. Полученные в связи с исполнением служебных обязанностей сувениры, стоимость которых превышает установленный Правительством Республики Беларусь размер, передаются в доход государства или используются в установленном законодательством порядке;

пользоваться в личных целях бесплатными услугами физических и юридических лиц, оказанными ими в связи с исполнением государственным служащим своих служебных обязанностей;

использовать во внеслужебных целях средства материально технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество государственного органа и служебную тайну;

иметь счета в иностранных банках, за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев;

принимать без согласия Президента Республики Беларусь государственные награды иностранных государств.

Государственный служащий обязан передать в установленном законодательством порядке в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли участия (акции, права) в уставном фонде коммерческих организаций, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

Установленные ограничения не преследуют ущемления гра жданских прав государственных служащих и направлены на обеспечение независимости их служебной деятельности, против коррупции, на созда ние нормальных условий для работы государственного аппарата.

Прохождение государственной службы отдельными категориями служащих связано с их периодической аттестацией, повышением квали фикации в специально созданных учебных заведениях, на курсах и т.д.

Аттестация проводится в отношении определенных категорий государственных служащих, замещающих должности по назначению, перед возобновлением контракта, а также в целях присвоения разряда для оплаты труда.

В ходе аттестации проверяются и оцениваются профессиональные, деловые и личные качества государственного служащего, определяется его соответствие требованиям занимаемой должности. Рассматриваются вопро сы возможного продвижения по службе, материального стимулирования.

Оценка деятельности государственного служащего и рекомендации по результатам аттестации выносятся создаваемыми аттестационными комиссиями. По результатам аттестации руководитель органа принимает решение, учитывая мнение аттестационной комиссии.

Прекращение государственной службы Государственная служба прекращается в случаях:

достижения государственным служащим предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе;

истечения срока, досрочного прекращения полномочий на государственной должности;

несоблюдения ограничений, связанных с государственной службой;

разглашения сведений, составляющих государственные секреты;

отказа от принесения присяги;

нарушения требований законодательства при приеме на государственную службу;

отставки;

грубого нарушения должностных обязанностей, совершения проступка, несовместимого с нахождением на государственной службе;

прекращения гражданства Республики Беларусь вследствие выхода из гражданства или его утраты;

неудовлетворительного результата предварительного испытания;

вступления в законную силу обвинительного приговора суда.

Государственная служба может быть прекращена и в иных случаях, предусмотренных законодательством о труде и иными законодательными актами.

Освобождение государственного служащего от занимаемой должности оформляется решением, приказом, распоряжением, иным актом руководителя соответствующего государственного органа, должностного лица с внесением в установленном порядке соответствующих записей в трудовую книжку.

Особенности прекращения государственной службы отдельными государственными служащими могут устанавливаться другими законодательными актами.

Предельный возраст пребывания на государственной службе государственных служащих составляет шестьдесят пять лет.

В случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами, для отдельных категорий государственных служащих не устанавливается или может быть установлен иной предельный возраст пребывания на государственной службе.

Государственный служащий, достигший предельного возраста пребывания на государственной службе, освобождается от занимаемой должности по истечении того месяца, в котором он достиг указанного возраста.

Основаниями для отставки государственного служащего являются:

наличие трудового стажа для мужчин не менее 30 лет, для женщин – не менее 25 лет, в том числе стажа государственной службы не менее 20 лет;

состояние здоровья, препятствующее исполнению служебных обязанностей (при наличии медицинского заключения).

Государственные служащие, занимающие высшие государственные должности, их заместители, члены Правительства Республики Беларусь, председатели областных, Минского городского исполнительных комитетов и их заместители, председатели областных, Минского городского Советов депутатов имеют право на отставку независимо от времени нахождения в должности.

Основанием для отставки судьи, прокурорского работника являются наличие трудового стажа для мужчин не менее 30 лет, для женщин – не менее 25 лет, в том числе соответственно стажа работы в должности судьи или прокурорского работника не менее 20 лет (судьи Конституционного Суда Республики Беларусь – не менее четырех лет).

Отставка принимается государственным органом или должностным лицом, назначившим государственного служащего на эту должность. Решение о принятии отставки принимается в месячный срок со дня подачи письменного заявления.

Право на отставку может быть реализовано только один раз.

Считаются находящимися в отставке:

государственные служащие в случае освобождения их от занимаемой должности в связи с достижением предельного возраста, установленного для пребывания на государственной службе, признания их недееспособными в установленном законом порядке;

депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов, осуществлявшие свои полномочия на профессиональной основе, в случае прекращения полномочий указанных органов.

Стимулы деятельности государственных служащих Стимулы деятельности государственных служащих можно подразде лить на 3 группы: а) льготы, б) меры поощрения, в) меры ответственности.

Льготы весьма различны и, как правило, устанавливаются приме нительно к тем или иным категориям государственных служащих. Напри мер, оплата стоимости проезда к месту отдыха и обратно, медицинское обслуживание, льготы по налогообложению, предоставление государ ственного служебного жилья и т.п. Предусмотрены надбавки к должност ным окладам за особые условия службы, выслугу лет, классный чин, а также денежные выплаты по итогам службы за квартал, год и др.

Под поощрением понимается применение государственными, об щественными органами и должностными лицами специальных форм по ложительной оценки и одобрения достигнутых успехов в работе и поведе нии отдельных граждан и коллективов. Поощрения государственных слу жащих предназначены для стимулирования их служебной деятельности, укрепления порядка и государственной дисциплины.

Меры поощрения делятся на общие и специальные. Общие меры поощрения установлены законодательством о труде, специальные – пра вовыми актами, предусматривающими особенности правового статуса конкретных категорий государственных служащих.

Общими мерами поощрения являются: денежная премия, объявле ние благодарности, награждение ценным подарком и др.

К служащим могут быть применены также меры поощрения в виде награждения орденами и медалями, присвоения почетных званий, прису ждения государственных премий.

Специальные меры поощрения также разнообразны: досрочное при своение специального звания, классного чина, повышение в классе и т.п.

Ответственность государственных служащих – применение к ним государственными органами и должностными лицами установленных го сударством мер воздействия за плохую работу, нарушение государствен ной дисциплины и законности.

В зависимости от характера правонарушений, совершенных госу дарственными служащими, они могут привлекаться к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной от ветственности.

Дисциплинарная ответственность – применение мер дисципли нарного или общественного воздействия к государственным служа щим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения обя занностей службы, в частности трудовой дисциплины, не преследуе мые в уголовном порядке.

Отдельные категории государственных служащих подлежат дисци плинарной ответственности и за проступки хотя и не являющиеся нару шениями обязанностей службы, но не совместимые с их достоинством и назначением ввиду особого характера выполняемых обязанностей.

Установлены три вида дисциплинарной ответственности: 1) в по рядке подчиненности;

2) в порядке, установленном уставами и положени ями о дисциплине, действующими в ряде министерств, государственных комитетов, ведомств, и 3) в порядке, установленном правилами внутрен него трудового распорядка. Виды дисциплинарной ответственности отли чаются друг от друга кругом лиц, привлекаемых к ответственности, и лиц, наделенных дисциплинарной властью, а также перечнем взысканий, порядком их наложения и обжалования.

Дисциплинарную ответственность в порядке подчиненности несут лишь руководящие работники (лица, пользующиеся правом найма и увольнения, распорядители кредитов, ответственные работники иных ка тегорий, а также служащие, занимающие выборные должности). Дисци плинарное взыскание в порядке подчиненности налагается лицом или ор ганом, от которых, согласно существующим правилам, зависит назначе ние служащего на должность, либо лицами или органами, вышестоящими по линии подчиненности. Могут быть наложены такие взыскания, как за мечание, выговор, увольнение.

По уставам и положениям о дисциплине несут ответственность во еннослужащие, работники органов внутренних дел, госбезопасности, слу жащие на транспорте и связи. В уставах о дисциплине предусмотрен круг лиц, на которые они распространяются. Это строго определенный, огра ниченный круг работников. Определены должностные лица, применяю щие дисциплинарные взыскания, и меры взысканий, которые имеют определенную специфику, обусловленную профессиональными особенно стями труда этих служащих.

По Типовым правилам внутреннего трудового распорядка несут дисциплинарную ответственность все остальные служащие, за исключе нием тех, кто отвечает в порядке подчиненности и по уставам и положе ниям о дисциплине. Дисциплинарные взыскания налагаются руководи телем предприятия, учреждения, организации, а также другими должност ными лицами, которым может быть предоставлено это право министер ством и ведомством. Типовыми правилами предусмотрены следующие взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение.

Законодательством предусмотрен ряд гарантий законности привле чения служащих к дисциплинарной ответственности. При наложении дис циплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение служащего. До наложения взыскания администрация обязана затребовать от нарушителя объяснения в письменном виде. Взыс кание налагается не позднее одного месяца со дня обнаружения проступ ка и шести месяцев со дня его совершения.

За каждое нарушение трудовой дисциплины может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание. Оно снимается автоматически, если в течение года со дня его применения служащий не будет подверг нут новому дисциплинарному взысканию.

Административную ответственность государственные служащие несут за совершение административного правонарушения (проступка) в общем порядке, как все граждане. Что касается должностных лиц, то они несут ее не только за нарушения общеобязательных правил своими соб ственными действиями, но и за некоторые административные правонару шения, которые считаются упущениями по службе. Сюда относятся адми нистративные проступки, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение которых входит в их служебные обязанности (напри мер, правил в сфере охраны порядка управления, государственного или общественного порядка, природы, здоровья населения и т.д.) К должност ным лицам могут применяться не все административные взыскания, а только предупреждение и штраф. Административное взыскание может налагаться независимо от дисциплинарного взыскания.

Материальная ответственность государственных служащих насту пает за служебный проступок, в результате которого причинен матери альный ущерб предприятию, учреждению, организации, гражданам. От ветственность выражается в возмещении служащим причиненного им имущественного ущерба. Возмещение этого ущерба не рассматривается в качестве дисциплинарного взыскания и может применяться наряду с ним.

Этот вид юридической ответственности наступает либо по суду (на осно ве норм трудового и гражданского права), либо в административном по рядке (например, отчисление из заработной платы служащего на основа нии решения администрации).

Уголовная ответственность государственных служащих наступает за совершение ими преступлений. Особо закон выделяет общие виды должностных преступлений: злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, халат ность, получение взятки, дача взятки, посредничество во взяточничестве, должностной подлог. Предусматривается также уголовная ответствен ность должностных лиц за преследование граждан, выступающих с кри тикой. Все эти вопросы подробно изучаются в курсе уголовного права.

3.6. Административно-правовой статус граждан Основы административно-правового статуса граждан Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь составляет важнейшую и органичную часть их общего правового статуса, установленного Конституцией Республики Беларусь, Законом от 1 авгу ста 2002 г. «О гражданстве Республики Беларусь», другими законодатель ными актами Республики Беларусь.

Права и обязанности граждан в сфере административного права в основном производны от конституционных и конкретизируются во мно гих законах и подзаконных актах.

Содержание административно-правового статуса человека и гра жданина составляют:

а) комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами адми нистративного права;

б) гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государственной власти.

Однако не все права и обязанности человека и гражданина произ водны от его конституционного правового статуса. Немало и таких, кото рые находятся за пределами такого статуса и устанавливаются конкрет ными нормативными актами, соответствующими конституционной кон цепции положения человека и гражданина в Республике Беларусь. Напри мер, права и обязанности, связанные с управлением транспортными сред ствами, приобретением оружия и т.д.

Правовые акты, относящиеся к установлению административно правового статуса человека и гражданина, могут быть подразделены в за висимости:

а) от принципа разделения властей – на акты органов законодатель ной власти и акты органов исполнительной власти;

б) от юридической силы – на законы и подзаконные акты;

в) от характера компетенции издающих их органов – на акты органов общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. Акты органов отраслевой и межотраслевой компетенции часто именуются ведомственными актами.

В силу полномочий, вытекающих из закона, акты, влияющие на правовой статус гражданина, могут издавать также органы местного самоуправления.

В правовых актах не отождествляется правовой статус личности (человека) и гражданина Республики Беларусь. Гражданин обладает большим объемом прав и обязанностей, чем личность. Лица, не являющи еся гражданами Республики Беларусь, не имеют некоторых прав и обя занностей, принадлежащих ее гражданам. Например, доступ к государ ственным должностям имеют только граждане Республики Беларусь.

Административно-правовой статус граждан Республики Беларусь устанавливается, прежде всего, Конституцией Республики Беларусь и актами органов представительной власти. В формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значи тельна также роль органов исполнительной власти. В пределах предостав ленной компетенции они:

а) издают правовые акты, влияющие на содержание статуса гра ждан, влекущие приобретение ими прав и обязанностей в той или иной сфере (реализация права на образование предполагает издание акта о за числении в учебное заведение);

б) организуют исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к административно-правовому положению граждан;

в) помогают, содействуют гражданам в реализации их конкретных субъективных прав, например в вопросах социальной защиты;

г) осуществляют охрану прав и свобод граждан.

Органы исполнительной власти в пределах своей компетенции не посредственно, в качестве первичных, устанавливают права и обязанно сти граждан, в том числе административно-правового характера. Напри мер, Правила дорожного движения.

Нормы административного права, определяющие административ но-правовой статус граждан, регулируют, в частности, порядок решения органами исполнительной власти многих индивидуальных дел, устанав ливают отдельные гарантии их прав и обязанностей.

Административно-правовое положение граждан определяется, прежде всего, объемом и характером их административной правосубъектности, кото рую образуют административная правоспособность и дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина понимает ся признаваемая за ним законом фактическая возможность быть субъек том административного права, иметь права и обязанности администра тивно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражда нина и прекращается с его смертью.

Административная правоспособность граждан не может быть от чуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограни чена в случаях и в порядке, определяемых законодательством (например, в связи с совершением уголовного или административного правонаруше ния, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения свободы, лишения специальных прав и другие правоограничения).

Конституцией Республики Беларусь обозначены виды прав и сво бод, не подлежащих ограничению (право на жизнь, на неприкосновен ность частной жизни, свобода совести и др.). Административная право способность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязан ностей, выражающей сочетание интересов каждого гражданина с интере сами других граждан, с их определенными обязанностями перед обще ством в целом.

Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязан ностей граждан в конкретных административных правоотношениях.

Административная дееспособность гражданина – признанная за ним способность своими личными действиями осуществлять, приобре тать права и выполнять возложенные обязанности административно-пра вового характера. Момент возникновения административной дееспособ ности единообразно и четко не определен законодательством. В полном объеме она возникает, как правило, по достижении гражданином 18-лет него возраста. Однако момент возникновения административной дее способности остается неопределенным. В различных сферах частичная дееспособность может возникать до достижения 18-летнего возраста. Так, субъектами административных правонарушений признаются лица, до стигшие 16 (в некоторых случаях – 14) лет;

определенные меры дисци плинарного воздействия, вплоть до исключения из школы, могут приме няться к учащимся общеобразовательных учреждений, возраст которых не уточняется и не ограничивается.

По общему правилу, все граждане Республики Беларусь обладают равной административной дееспособностью. Однако некоторые из них, по состоянию здоровья, могут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь, слабоумие). Так, согласно Кодексу об административных правонарушениях, не являются субъектами админи стративных проступков лица, совершившие их в состоянии невменяемости.

На основе административной правоспособности дееспособные гра ждане осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в кон кретные административно-правовые отношения.

Различаются административные правоотношения, складывающие ся в связи с:

а) реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);

б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу, защищать Отечество и др.);

в) нарушением органами исполнительной власти и их должност ными лицами прав и законных интересов граждан (например, отноше ние по жалобе);

г) нарушением гражданами их административно-правовых обязанно стей (в частности, ответственность за административные правонарушения).

Административно-правовые отношения возникают в процессе реа лизации гражданами своих субъективных прав и юридических обязанно стей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего во леизъявления органа исполнительной власти или его должностного лица.

При этом инициатива в осуществлении субъективных прав принадлежит преимущественно гражданам.

В случаях, установленных законодательством, субъективные права и обязанности могут приобретаться гражданами через своих законных представителей (родителей, усыновителей, опекунов, попечителей и т.д.) Но имеются также права и обязанности, которые могут приобретаться и реали зовываться только лично гражданами (право на участие в государственном управлении, воинская обязанность и др.), то есть без участия третьих лиц.

Обращения граждан Порядок обращения граждан с предложениями, заявлениями и жа лобами к должностным лицам государственных органов, а также порядок рассмотрения этих обращений регулируется Законом Республики Бела русь от 6 июня 1996 г. «Об обращениях граждан».

Конституция СССР 1978 года и Конституция БССР 1979 года воз вели право жалобы граждан в конституционный ранг.

В Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканском референдуме) осуще ствлен несколько иной подход. Здесь (в ст.40) закрепляется право гра ждан направлять личные или коллективные обращения в государствен ные органы. Это более широкое понятие, включающее в себя и право жа лобы. В соответствии с Конституцией гражданин может обратиться в го сударственные органы не только с предложениями, заявлениями и жало бами, но и по другим вопросам (например, за получением необходимой ему информации, справок, копий документов).

Но основными видами обращений остаются предложения, заявле ния и жалобы. Суть различий между ними сводится к следующему:

Предложение – это привлечение внимания на несовершенство ор ганизации, деятельности или регулирования в той или иной области и указание на пути их устранения.

Заявление – обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса, не связанного с его нарушением.

Жалоба – обращение в государственные или иные официальные органы к должностным лицам по поводу нарушенного права или за конного интереса гражданина1.

В реальной действительности в одном и том же обращении могут содержаться указанные позиции в их различном сочетании.

Законодательство различает:

а) общее право жалобы, которым обладают все граждане как таковые;

б) специальное право жалобы, предоставленное лицам, как участ никам гражданского и уголовного процесса, административного и дисци плинарного производства, трудовых споров и т.п. (например, правонару Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Феде рации. Ч. 1. – С.98.

шитель может подать жалобу на постановление по делу об администра тивном правонарушении).

Общее право жалобы может быть подразделено на 2 вида:

а) право на административное обжалование;

б) право на судебное обжалование.

В соответствии с законом могут быть обжалованы акты и действия любого органа и должностного лица. Не ограничен круг лиц, имеющих право подать жалобу. Запрещается пересылка жалобы на рассмотрение того органа или должностного лица, на действия которых подана жалоба.

Жалоба подлежит рассмотрению в срок до одного месяца, а не требую щая дополнительной проверки и изучения – не позднее 15 дней. Подается в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно под чинен орган или должностное лицо, действия которых обжалуются.

Запрещено рассмотрение анонимных заявлений и жалоб. Жалоба должна содержать фамилию, имя и отчество лица, подающего жалобу, адрес ме ста жительства, а также сведения о месте работы или учебы.

Закон устанавливает альтернативный порядок обжалования. Гражда нин по своему усмотрению может обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу (должностному лицу). Орган (д.л.) обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гра жданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалоба может быть подана гражданином либо его представителем в суд по месту жительства либо в суд по месту нахождения органа (д.л.), нарушившего права гражданина.

С жалобой в суд гражданин может обратиться в установленные сроки: в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нару шении его прав;

одного месяца со дня отказа в удовлетворении жалобы вы шестоящим органом (д.л.) или со дня истечения месячного срока после пода чи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Жалоба рассматривается судом в 10-дневный срок по правилам гражданского судопроизводства.

Суд может:

а) признать обжалуемое действие незаконным и отменить при мененные к гражданину меры ответственности либо иным путем восста новить его нарушенные права и свободы, б) признать обжалуемое действие законным и отказать в удовле творении жалобы.

Обжалованию подлежат только индивидуальные акты.

Таким образом, общее право жалобы и механизм его реализации закрепляются, главным образом, законодательством об обращениях, в том числе о жалобах граждан, а также некоторыми другими законода тельными актами. В этих случаях имеются в виду граждане как таковые, то есть не учитываются какие-либо особенности в их правовом статусе.

Специальное право жалобы приурочено к особенностям правового статуса граждан как лиц, выполняющих те или иные социальные функ ции, являющихся участниками трудовых, юрисдикционных отношений.

Относительно соответствующих категорий лиц законодательством предусматривается иной порядок внесудебного и судебного обжалования.

Он установлен гражданско-процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством о труде, об административных правонарушениях и т.д.

Специальное право жалобы часто находится вне сферы админи стративного права.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства Власть Республики Беларусь распространяется на всех лиц, нахо дящихся на ее территории. Правовое положение иностранцев и лиц без гражданства на территории республики определяется Законом от 3 июня 1993г. «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гра жданства в Республике Беларусь», а также международными договорами.

Иностранные граждане, независимо от того, проживают ли они в Республике Беларусь постоянно или временно, обязаны подчиняться ее законам. Изъятия из этого правила устанавливаются законодательством Республики Беларусь и заключаемыми международными договорами.

Иностранными гражданами в Республике Беларусь признаются лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь и имеющие дока зательства своей принадлежности к гражданству другого государства.

Лицами без гражданства в Республике Беларусь признаются лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь и не имеющие доказа тельств своей принадлежности к гражданству другого государства.

Иностранные граждане и лица без гражданства в Республике Бела русь пользуются теми же правами и свободами и выполняют те же обя занности, что и граждане Республики Беларусь, если иное не следует из законодательства республики.

Ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гра жданства могут устанавливаться только в случаях, если это необходимо для защиты прав и основных свобод граждан Республики Беларусь, обес печения государственной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения.

Иностранные граждане и лица без гражданства в Республике Бела русь равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств.

Осуществление иностранными гражданами и лицами без гра жданства в Республике Беларусь своих прав и свобод не должно нано сить ущерба интересам Республики Беларусь, правам и законным интере сам граждан Республики Беларусь и других лиц.

Законодательство различает иностранных граждан, постоянно про живающих в Республике Беларусь, и временно пребывающих на ее терри тории, связывая с этим определенные правовые последствия.

Иностранные граждане и лица без гражданства считаются постоян но проживающими в Республике Беларусь, если они имеют выданное ор ганами внутренних дел разрешение на постоянное жительство в Респуб лике Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Республике Беларусь по иным основаниям, считаются временно прожива ющими в Республике Беларусь. Они должны выбыть из Республики Бела русь по истечении определенного им срока пребывания.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или вре менно проживающие на территории Республики Беларусь, могут переме щаться по ее территории и выбирать место жительства в соответствии с Правилами пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Рес публике Беларусь. Ограничения в перемещении и выборе места жительства допускаются только в установленном законодательством порядке.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно прожи вающие в Республике Беларусь, имеют право:

• заниматься трудовой или хозяйственной деятельностью, если это совместимо с целями их пребывания;

• на получение образования в Республике Беларусь;

• вступать на общих основаниях с гражданами Республики Бела русь в профессиональные союзы и другие общественные объединения;

• заключать или расторгать брак с гражданами Республики Бела русь и иными лицами.

Иностранные граждане и лица без гражданства не могут:

• избирать и быть избранными в выборные государственные орга ны Республики Беларусь, а также принимать участие в референдумах;

• занимать должности, назначение на которые в соответствии с за конодательством связано с принадлежностью к гражданству Республики Беларусь.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся в Республике Беларусь, не исполняют всеобщей воинской обязанности.

Иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на тер ритории Республики Беларусь, обязаны соблюдать законы, уважать Консти туцию Республики Беларусь, традиции и обычаи белорусского народа.

За нарушение правил пребывания в Республике Беларусь и правил транзитного проезда через республику иностранные граждане привле каются к установленной законом ответственности.

Правовое положение иностранных граждан, пользующихся приви легиями и дипломатическим иммунитетом, определяется специальным за конодательством и международными договорами. В частности, они поль зуются иммунитетом от административной юрисдикции нашей страны.

Из общего законодательства, определяющего статус иностранных граждан, имеются изъятия относительно граждан государств, входящих в СНГ. Эти изъятия устанавливаются соглашениями между государствами – участниками СНГ.

3.7. Административно-правовой статус общественных объединений Основы административно-правового статуса общественных объединений Право граждан на объединение предусмотрено ст.36 Конституции Республики Беларусь. Содержание этого права, основные его государ ственные гарантии, статус общественных объединений, порядок их созда ния, деятельности, реорганизации и ликвидации регулируются Законом от 4 октября 1994 г. «Об общественных объединениях», Гражданским кодек сом Республики Беларусь, специальными законами об отдельных видах общественных объединений – политических партиях, профессиональных союзах, благотворительных и т.п.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициа тиве граждан, объединившихся на основе общности интересов для реали зации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Добровольность формирования – важнейший признак обществен ного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения го сударственных органов, а также право вступать в такие объединения на условиях соблюдения норм их уставов.

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в установленном порядке и приобретать права юри дического лица.

Членами общественного объединения могут быть как физические, так и юридические лица – общественные объединения, чья заинтересо ванность в совместном решении задач данного объединения оформляется индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учиты вать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправности как его членов.

Общественное объединение действует от своего имени. Права предоставляются и обязанности возлагаются не на конкретных лиц, а в целом на объединение. Поэтому изменения в персональном составе обще ственного объединения не влияют на его правовое положение.

Основными видами общественных объединений являются полити ческие партии;

массовые движения;

профессиональные союзы;

женские, молодежные, ветеранские организации;

организации инвалидов;

научные, технические и иные добровольные общества, творческие союзы;

земляче ства;

ассоциации. К ним отнесены различные по целям, принципам орга низации, сферам функционирования и составу участников общественные формирования.

В упомянутом Законе от 4 октября 1994 г. названы многие виды общественных объединений, на которые не распространяется его дей ствие. Их правовой статус регулируется иными законодательными акта ми. Однако основные параметры правового статуса общественных объединений установлены данным законом.

Исходным в определении статуса общественных объединений яв ляется запрет на создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравствен ность населения, права и охраняемые законом интересы граждан.

Государство не регулирует деятельность общественных объедине ний и, как правило, внутриорганизационные отношения в соответствии с их уставами. Исключения здесь редки и связаны с необходимостью обеспе чения общественной безопасности, охраны здоровья и жизни граждан (например, при использовании источников повышенной опасности).

Государство проникает во внутреннюю жизнь общественных объеди нений в той мере, в какой определяет требования к содержанию устава, то есть к тому, что в нем должно быть отражено;

кто может быть их члена ми-участниками;

режим доходов от производственной и хозяйственной дея тельности;

взаимоотношения с бюджетом, источники их средств и т.п.

Внешние и внутриорганизационные отношения общественных объединений связаны с реализацией ими уставных целей и задач, поэтому они не регулируются правом. Но и в тех немногих случаях, когда отноше ния между общественными объединениями и государством регулируются правом, они не носят характера подчинения или субординации. Форма взаимодействия между ними – согласование либо участие в обсуждении решений вопросов.

Закон закрепляет право общественных объединений участвовать в формировании органов государственной власти, в выработке их решений, представлять и защищать законные интересы своих членов (участников) в государственных и общественных органах.

Устав общественного объединения подлежит государственной регистрации. По своему существу регистрация устава является юридиче ски значимым действием разрешительного характера.

За деятельностью общественных объединений осуществляется го сударственный контроль: финансовые органы контролируют источники доходов этих объединений, размеры получаемых ими средств, уплату на логов;

орган, зарегистрировавший устав, – соблюдение устава относи тельно целей деятельности общественного объединения. Он может выне сти ему предупреждение за совершение действий, выходящих за пределы целей и задач устава или нарушающих закон. Органы прокуратуры осу ществляют надзор за исполнением законов общественными объединения ми. Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществлять экологические, по жарные, эпидемиологические и иные органы государственного надзора и контроля.

Общественные объединения и граждане, чьи права оказались нару шенными, могут обратиться с исковыми заявлениями в судебные органы и с заявлениями и жалобами в административные.

Ликвидация общественного объединения осуществляется либо по решению съезда (конференции) или общего собрания, либо в судебном порядке. Ликвидация общественного объединения по решению суда озна чает запрет на его деятельность независимо от факта его государственной регистрации.

Правовое положение религиозных объединений Конституция Республики Беларусь закрепляет право каждого на свободу совести, свободу вероисповедания. Граждане могут пользоваться правом на свободу вероисповедания индивидуально, а также совместно, путем создания религиозных объединений.

Специальным актом, определяющим правовое положение таких объединений, является Закон от 17 декабря 1992 г. «О свободе совести и ре лигиозных организациях» (в редакции закона от 31 окт. 2002 г.). Этот закон провозглашает, что каждый гражданин самостоятельно определяет свое от ношение к религии, вправе единолично или совместно с другими исповедо вать любую религию или не исповедовать никакой, выражать и распростра нять убеждения, связанные с отношением к религии. Осуществление свобо ды исповедовать религию или выражать убеждения подлежит лишь тем огра ничениям, которые необходимы для охраны общественной безопасности и порядка, жизни, здоровья, морали, а также прав и свобод других граждан.

Законодательное урегулирование этих вопросов имеет целью со здание наиболее благоприятных условий для реализации гражданами пра ва на свободу совести, свободу вероисповедания, а также не допустить злоупотребления этим правом, посягательства на личность, права и сво боды граждан.

В Республике Беларусь религиозные объединения отделены от го сударства. Это означает, что государство хотя и определяет правовой ре жим осуществления права на свободу совести, свободу вероисповедания, но ни само государство, ни его органы и должностные лица не вмешива ются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений. Они не могут пору чать последним выполнение каких-либо государственных функций.

Граждане Республики Беларусь имеют право образовывать религи озные организации в соответствии с исповедуемой ими религией. Соглас но ст. 16 Закона, для создания религиозной общины требуется не менее десяти человек, достигших 18-летнего возраста, проживающих в одном или смежных населенных пунктах.

Религиозные организации признаются юридическими лицами с мо мента регистрации их уставов (положений). Эти уставы должны содер жать сведения о виде и местонахождении религиозной организации, ее вероисповедной принадлежности, об имущественном положении и т.п.

Документы, определяющие вероучительную сторону деятельности и ре шающие внутренние вопросы религиозных организаций, не подлежат регистрации в государственных органах.

Уставы религиозных объединений регистрируются в Совете по де лам религий при Совете Министров. Этот орган образуется Советом Ми нистров и является информационным, консультативным и экспертным центром. В этом качестве он осуществляет следующие функции:

– осуществляет контакты и координационные связи с аналогичны ми учреждениями в других странах, – создает банк данных о религиозных организациях в республике, – оказывает им необходимую помощь, – содействует укреплению взаимопонимания и терпимости между религиозными организациями различных вероисповеданий и др.

Государство охраняет законную деятельность религиозных объедине ний и в то же время контролирует соблюдение ими законодательства.

Религиозные организации не могут вмешиваться в дела государ ства, участвовать в выборах органов государственной власти и в деятель ности политических партий. Однако могут участвовать в социаль но-культурной жизни общества в соответствии с законодательством, регу лирующим деятельность общественных объединений.

Религиозными организациями в Республике Беларусь являются ре лигиозные общины, монастыри, религиозные братства, миссионерские общества (миссии), духовные учебные заведения и т.д.

Возглавлять религиозные организации могут только граждане Рес публики Беларусь.

Религиозные общины образуются гражданами в целях совместного исповедания веры и удовлетворения иных религиозных потребностей и действуют на добровольных началах.

Религиозные организации, имеющие центры за рубежом, могут ру ководствоваться в своей деятельности их уставами, если при этом не на рушается законодательство Республики Беларусь. Приглашенные в рес публику для удовлетворения духовных потребностей верующих зарубеж ные священнослужители обязаны руководствоваться требованиями дей ствующего законодательства о правовом положении иностранных гра ждан. Религиозные организации вправе основывать монастыри, религи озные братства и миссионерские организации.

Источниками образования средств религиозных обществ являются:


– добровольные пожертвования юридических и физических лиц, – отчисления от доходов собственных предприятий и организаций, – доходы от издательской деятельности, – перечисления из фондов международных религиозных организаций, – другие поступления, не запрещенные законом.

Религиозные управления и центры вправе создавать духовные учебные заведения для подготовки священнослужителей и специалистов, необходимых для религиозных организаций. Граждане, обучающиеся в духовных учебных заведениях, пользуются правами и льготами, установ ленными для учащихся государственных учебных заведений.

Деятельность религиозных объединений может быть прекращена по решению общего собрания учредителей, решением суда (если деятель ность религиозного объединения противоречит его уставу и действующе му законодательству). Нарушение законодательства отдельными членами религиозных объединений не влечет ответственности всего объединения в целом.

3.8. Формы деятельности исполнительной власти Форма управленческой деятельности – внешнее практическое вы ражение конкретных действий, совершаемых органами государственного управления в целях осуществления предоставленных им полномочий как субъектами исполнительной власти.

Многообразие задач и функций государственного управления обу славливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законодательством. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других ак тах, регламентирующих деятельность органов государственного управления.

При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены законодатель ством. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Вместе с тем творческий характер управленческой деятельности немыслим без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор со ответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управлен ческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяет ся характером действий органов государственного управления по осуще ствлению возложенных на них функций. В одних случаях данные дей ствия влекут за собой юридические последствия, в других – нет (напри мер, организационно-массовая работа). В соответствии с этим и формы управленческой деятельности органов государственного управления при нято подразделять на правовые и неправовые.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, ис полнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий ор ганов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других форм деятельно сти государства (законодательной, правосудия, прокурорского надзора) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществле ние задач и функций управления, повседневное непосредственное руко водство хозяйственным, социально-культурным и административно-поли тическим строительством на основе и во исполнение законов.

Правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правопри менительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в вы работке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, то есть издании нормативных актов управления. Правотворчество пред ставляет собой сложную систему действий: решение органа о необходи мости разработки проекта нормативного акта управления, подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласова ние, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган, обсуждение проекта в правотворческом органе, принятие или утверждение проекта, опубликование принятого нормативного акта управления.

Перечисленный комплекс правотворческих действий в полном объеме, как правило, характерен для правотворческой деятельности кол легиальных органов. Что касается правотворческой деятельности едино начальных органов, то здесь технология создания нормативных актов ме нее сложна. Например, руководитель министерства или другого единона чального органа управления после подготовки проекта может, минуя об суждение и другие правотворческие действия, сразу утвердить проект.

Нормы закона не в состоянии полностью охватить своим регулиро ванием все общественные отношения в сфере управления ввиду их много образия и динамичности. Целям детальной и наиболее полной юридиче ской регламентации управленческих отношений призвана служить право творческая деятельность субъектов государственного управления.

Результатом управленческой нормотворческой деятельности яв ляются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в сфере управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную власть, заключается в действиях субъ ектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права с целью принятия ин дивидуального акта, то есть разрешения на основе норм права конкрет ных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает в себя: установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве), уяснение смысла и содержания нормы, то есть ее толкование, принятие по делу решения (индивидуального акта), исполнение акта.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органа ми исполнительной власти и их должностными лицами, правопримени тельная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и пра воохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разреше ния индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов органи зационного, хозяйственного, социально-культурного, оборонного, вну треннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и за конных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учре ждений и организаций в сфере исполнительной власти.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охра ну урегулированных юридическими нормами управленческих отношений, призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления;

осуществляется защита субъективных прав граждан, государ ственных органов, других субъектов в сфере управления, применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим админи стративно-правовые и иные юридические обязанности.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние.

Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности ор ганами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, состав ляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственного управ ления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклю дентные. Выбор и использование того или иного способа выражения пра вовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридиче скими свойствами.

Единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный способ. Результатом право творчества субъектов исполнительной власти является нормативный юри дический акт, который представляет собой официальный акт-документ.

Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Правоприменительная деятельность выражается письменным, уст ным и конклюдентным способами.

Наиболее распространенный способ выражения результата управ ленческой правоприменительной деятельности – индивидуальный пись менный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), тре бующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, опреде ленности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, распоря жения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может также выражаться при помощи опреде ленных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

К неправовым формам управленческой деятельности относятся формы выражения организационных и материально-технических дей ствий по управлению. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления, они также должны соответствовать целям и задачам управления.

Организационные управленческие действия могут выражаться в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обуче нии исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с воз никновением, изменением и прекращением административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой де ятельности.


Материально-технические действия имеют вспомогательное значе ние, однако с их помощью обеспечивается осуществление всех форм го сударственного управления.

К материально-техническим действиям, например, относят: состав ление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление докумен тов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить чет кую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого тру да. По мере усложнения процессов управления значение и объем материаль но-технических действий постоянно увеличивается.

3.9. Административно-правовые методы Понятие и система методов управления Под методами деятельности понимают способы или средства до стижения поставленных целей, решения возникающих задач. Это отно сится и к управлению, в том числе государственному. Методы показыва ют, как, каким образом государственное управление решает встающие перед ним задачи. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления. Поэтому улучшать управление, повышать его эффективность – значит, прежде всего, совершенствовать его методы.

Государство для осуществления своих задач и функций использует различные методы. Некоторые из них, например убеждение и принужде ние, свойственны всем видам государственной деятельности, всем орга нам государства. Другие присущи лишь отдельным видам государствен ных органов или некоторым органам.

Государственное управление, как особый вид государственной дея тельности, пользуется, следовательно, и общими методами, и присущими только ему. При этом общие методы приобретают в данной сфере специ фический характер, вытекающий из особенностей государственного управления.

Ввиду того что проблема методов управления в целом изучается специальной наукой управления, в административном праве предметом исследования оказываются лишь методы воздействия на управляемых, причем они сводятся в основном к убеждению и принуждению.

В выполнении своих задач и функций государство призвано опи раться главным образом на убеждение масс. Вместе с тем, пока соверша ются нарушения дисциплины и порядка, государство вынуждено прину ждать отдельных лиц к соблюдению установленных правил.

При воздействии на сознание людей путем убеждения у личности создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Принуждение же заставляет гражданина изменить свое пове дение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограни чением некоторых прав и интересов лиц, совершивших антиобществен ные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан.

Метод убеждения служит формированию у людей правильных вз глядов, чувств, убеждений, пониманию необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм в обществе. Обязательность соблюдения норм права опирается главным образом не на принуждение, а на убеждение граждан в том, что эти нормы соответствуют воле народа, правильно выражают единство интересов государства и личности, спра ведливо защищают общество, государство, права и свободы граждан от противоправных посягательств. При этом убеждение предполагает воз действие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера. В результате такого воздействия чужая воля до бровольно и сознательно становится для другого лица его волей, у него формируются взгляды, соответствующие взглядам убеждающего. Эти вз гляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми человек ру ководствуется в своей деятельности. Однако убеждение не сводится толь ко к словесному увещеванию. В него включаются также меры организа ционного и поощрительного характера.

В отличие от методов убеждения, которые не требуют детальной юридической регламентации, такого нельзя сказать о методах принужде ния. Административное принуждение – это разновидность государствен ного принуждения. Его характерные черты:

• внесудебное применение принудительных мер, но в рамках закона и в пределах компетенции государственных органов и должностных лиц;

• применяется властью государственного органа или должностного лица к третьим лицам, которые не находятся с этим органом и должност ным лицом в государственно-служебных отношениях;

• применяется только представителями власти;

• применяется только за нарушения общеобязательных правил, за пределами ведомственных границ;

• применяется в качестве юридической ответственности за совер шение правонарушения;

• используется в целях предупреждения, пресечения правонаруше ния, обеспечения общественной безопасности;

• осуществляется в более простых процессуальных формах, чем су дебное принуждение.

Если проблема сочетания убеждения и принуждения получила до вольно широкое освещение в юридической литературе, то вопрос о дру гих общих методах деятельности органов управления остается пока мало исследованным. Это относится к регулированию, общему руководству и к непосредственному управлению.

Под регулированием следует понимать определение общей полити ки в отношении соответствующей отрасли управления и ее реализацию в нормативных актах посредством государственного финансирования и иными подобными путями. В основе здесь лежит правовое регулирование.

Этот метод нельзя отождествлять с регулированием как функцией управления, которая сводится к поддержанию состояния упорядоченно сти в организации объекта и субъекта управления и во взаимоотношениях между ними.

Общее руководство заключается в практическом проведении в жизнь общей политики в отрасли управления, планировании ее развития, в направлении деятельности подчиненных органов управления и контроле за подведомственными объектами.

Непосредственное управление состоит в прямом и систематиче ском воздействии на управляемые объекты в соответствии с поставлен ными целями и задачами. Это – текущее, повседневное управление опера тивного характера. Оно распространяется на объекты, находящиеся в не посредственном подчинении органов управления.

Регулирование в ряде случаев является лишь обязательной пред посылкой для общего руководства и непосредственного управления. Но в некоторых отношениях оно выступает как единственный способ управ ляющего воздействия. Таковы, в частности, отношения между органами государственного управления, с одной стороны, и кооперативными, об щественными организациями и гражданами – с другой. Здесь управляю щее воздействие со стороны государства заключается прежде всего в том, что оно, используя свою власть, определяет политическую линию в отно шении данных субъектов, устанавливает определенные рамки их поведе ния, предписывает им воздерживаться от одних действий, поощряет со вершение других и возлагает на них, в необходимых случаях, определен ные обязательства.

В современных условиях, в связи с созданием сети крупных произ водственных объединений, более отчетливо обнаружилась необходимость проводить четкую грань между государственным управлением и управле нием хозяйственной единицей, между министерствами и администрацией предприятий и объединений. Уяснение существующих здесь различий весь ма важно как с теоретической, так и с практической точки зрения.

И министерства, и администрация предприятий и объединений вы полняют управленческие функции. Деятельность их распространяется на объекты государственной собственности (речь идет о государственных предприятиях). Те и другие действуют в пределах предоставленной им компетенции. И, казалось бы, неодинаковы у них лишь уровни и объем компетенции. Однако в действительности это не так. Между ними суще ствуют и более глубокие качественные различия.

Министерство является органом государства. Администрация предприятия или объединения также выступает от имени государства, но одновременно служит и представителем возглавляемой ею произ водственной единицы, ее коллектива. Министерство наделено весьма ши рокими правами в отношении подчиненных ему предприятий. Но оно не может распоряжаться имуществом и средствами, закрепленными за пред приятиями и объединениями и не отвечает по их обязательствам. Мини стерство выступает по отношению к ним как орган государственного управления, наделенный определенными властными полномочиями.

А администрация объединений и предприятий, являющихся хозяйствую щими субъектами, естественно, распоряжается закрепленным имуще ством и средствами в соответствии с действующим законодательством, обеспечивая их наиболее эффективное использование.

Очевидно, что методы регулирования и общего руководства прису щи, главным образом, министерству. Что же касается метода непосред ственного управления, то он преимущественно используется администра цией предприятий и объединений и лишь частично министерствами в от ношении подчиненных им предприятий.

К общим методам деятельности органов управления относятся так же методы прямого и косвенного воздействия.

Административные методы управляющего воздействия характе ризуются односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Прямой их характер означает, что в рамках своей компетенции субъект управления принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объек та управления, то есть осуществляет прямое предписание.

Экономические (косвенного воздействия) методы характеризуют ся тем, что с их помощью субъект управления достигает желаемого пове дения объекта управления посредством воздействия на его интересы.

Объект управления сам заинтересован действовать определенным об разом, а не по прямому предписанию субъекта управления. При этом воз действие осуществляется на материальный интерес объекта управления, что дало основание называть такие методы экономическими. Должное поведение в таких случаях достигается перспективами материальных вы год, а также угрозой материальных санкций. Например, льготы, премии, налоги, квоты, цены, проценты, экономические санкции и др.

3.10. Административно-правовые акты управления Сущность актов государственного управления В процессе государственного управления возникает потребность в детализации норм законов, которая осуществляется путем издания норма тивных актов управления. Содержащиеся в них правовые нормы направ лены на обеспечение конкретного оперативного и дифференцированного руководства. С помощью актов управления осуществляется и реализация норм права в ходе управленческой деятельности, обеспечивающая должное поведение участников соответствующих правовых отношений.

Акты управления – средство установления и применения правовых норм в процессе государственного управления. Издание актов управления – часть управленческой деятельности, одно из ее проявлений. Акты управ ления отражают общие черты управленческой деятельности и имеют свои особенности, отражающие их правовой характер, а также это один из ви дов правовых актов государства. Они, естественно, имеют черты, прису щие всем правовым актам, и особенности, отличающие их от законов и других актов государственных органов, обусловленные ролью и местом государственного управления как одного из видов государственной дея тельности.

Многие акты управления имеют письменную форму, и в то же время все они являются волеизъявлениями, поскольку каждый правовой акт означа ет правоустановление или правоприменение (либо то и другое одновремен но), что осуществляется путем волевых действий, волеизъявлений.

Слово «акт» (происходит от латинского actus) в русском языке упо требляется в различном значении. В частности, им обозначают действия, поступки. В этом смысле можно все действия государственных органов, при любой форме их выражения, признать актами этих органов. Но если акты – действия, поступки, то их (при условии, что они направлены на достижение определенного правового результата независимо от того, кем они совершаются) можно считать правовыми актами. Поэтому общая теория права наряду с законами, указами, постановлениями и т.п. к право вым актам относит и акты граждан, совершаемые ими при использовании субъективных прав, – голосование на выборах, жалоба, договор и т.д. Под актами управления в широком смысле слова можно также понимать все действия государственных органов, должностных лиц, органов обще ственных организаций и их представителей, которые совершаются ими в ходе исполнительно-распорядительной деятельности и которые отражают сущность этой деятельности. Сюда не должны включаться такие, напри мер, действия материально-технического плана, как ведение протоколов заседаний, хотя они непосредственно связаны с правовыми и организаци онными формами деятельности, отражающими сущность управления, и могут иметь определенное правовое значение.

В курсе административного права рассматриваются только право вые акты управления, а именно акты, издание которых вызывает юриди ческие последствия в виде установления (изменения, отмены) правовых норм или установления (изменения, прекращения) конкретных правоот ношений в сфере государственного управления, и только те из них, кото рые издаются органами исполнительной власти, т.е. основная их группа.

Издание государственным органом такого рода предписаний отли чает его правовую деятельность от материально-технических операций и от организационных мероприятий (совещания, показ передового опыта, инструктирование и т.д.). Наличие в акте предписаний, направленных на установление (изменение, отмену) правовых норм, или возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений – свойства пра вового акта, позволяющие отграничить его от других актов. Акт управле ния может содержать предписания о создании новых правовых норм, об изменении или отмене ранее действовавших и т.д. Кроме того, акт управ ления может содержать предписания, обязывающие соответствующие ор ганы издать другой нормативный акт управления или изменить какой-ли бо из таких актов. Многообразны и предписания ненормативных актов управления.

Характер юридических последствий каждого акта управления зави сит от места органа, издавшего акт, в системе органов государства, от вы полняемой им при издании акта управленческой функции, но во всех слу чаях акт управления должен соответствовать компетенции органа.

Акты управления – волевые акты. Они, как и другие правовые акты, являются внешним выражением воли, направленной на создание указанных выше юридических последствий.

Причины, вызывающие издание актов управления, могут быть раз личными: необходимость урегулировать не урегулированные законом от ношения, наказать правонарушителя, обеспечить возможность проведе ния в жизнь того или иного конкретного предписания закона или другого правового акта вышестоящего органа, обеспечить нормативное регулиро вание деятельности нижестоящего органа и т.д. Но они всегда проходят через сознание людей.

Акт управления выражает волю органа управления. В актах управ ления может выражаться как индивидуальная воля одного должностного лица, так и общая воля группы должностных лиц, где синтезируется воля каждого из членов коллегиального органа. Однако о выражении воли кол легиальных органов в издаваемых ими актах управления можно говорить лишь в том случае, если существует и соблюдается такой порядок изда ния этих актов, который позволяет всем лицам, входящим в состав соот ветствующей коллегии, свободно выражать свое мнение при обсуждении проекта.

Во всех случаях воля, выраженная в актах управления, является го сударственной. Издавая правовые акты, органы исполнительной власти выступают как носители государственно-властных полномочий. Отсюда властный, авторитетный характер актов управления, обязательность со держащихся в них предписаний.

Властный характер имеют не все действия государственных орга нов, в результате которых возникают, изменяются или прекращаются конкретные правоотношения в сфере государственного управления.

Например, заключение органами государственного управления гра жданско-правовых сделок дает юридический эффект, но подобные акты не являются властными. Властный характер присущ лишь тем правовым актам государственных органов, которые издаются ими в одностороннем порядке и содержат обязательные к исполнению предписания. Согласия на их издание со стороны лиц и организаций, к которым они адресуются, не требуется. Акты управления – это односторонне-властные акты. Мо мент властности в них выражен в наибольшей степени, что находит свое отражение в таких часто употребляемых словах, как «обязать», «запре тить», «приказываю», «постановил» и т.п. Однако из этого не следует, что акты управления, как правило, имеют императивный характер. Все большее значение приобретают и научно обоснованные рекомендации.

Одним из незыблемых принципов деятельности всех органов госу дарства является принцип законности. Как принцип государственного управления он находит свое выражение в подзаконности управленческой деятельности. Акты управления имеют подзаконный характер. Содержа ние их подзаконности определяется не только верховенством законов в системе правовых актов государства, но и наличием иерархии правовых актов, соответствующей иерархии органов исполнительной власти. Под законность актов управления означает, что они должны соответствовать требованиям законов и иных актов вышестоящих органов по содержа нию, форме и порядку их издания.

В отдельных, предусмотренных законом случаях акты управления издаются на основании актов судебных и прокурорских органов. Напри мер, решение исполкома об аннулировании незаконно выданного ордера может быть принято на основании решения суда.

Анализ характерных признаков актов управления позволяет сфор мулировать следующее определение:

Правовые акты государственного управления – это волевые, госу дарственно-властные, в ряде случаев документально-оформленные дей ствия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в соот ветствии с законом в процессе выполнения функций исполнительной вла сти и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм или на возникновение, прекращение, изменение конкретных право отношений1.

Издание правовых актов управления, в отличие от организацион ных мероприятий и материально-технических операций, всегда направле но на получение юридического результата.

Нормативные акты управления содержат общие правила, устанав ливающие правоспособность и дееспособность граждан, государственных и негосударственных организаций в различных отраслях управления, определяют деятельность учреждений, предприятий и организаций, а также поведение должностных лиц и граждан в сфере исполнительной власти.

Индивидуальные акты управления направлены на возникновение (изменение, прекращение) конкретных правоотношений. Правовыми по следствиями индивидуальных актов управления может быть возникнове ние не только административно-правовых, но и гражданско-правовых, Васильев Р.Ф. Акты управления. – М., 1987.

трудовых, финансово-правовых отношений. Так, приказ о назначении лица на должность в государственном учреждении порождает администра тивно-правовые и трудовые отношения. Акты управления являются одним из оснований, в силу которых возникают гражданские правоотношения.

Акты органов исполнительной власти, как и правовые акты других ор ганов государства, являются средством осуществления единой государствен ной власти. Все они служат выполнению задач и функций государства. Все они являются волевыми, издаются в соответствии с принципом законности, имеют государственно-властный характер, обязательны к исполнению и направлены на достижение определенного юридического результата.

Вместе с тем акты органов исполнительной власти имеют свою специфику и отличаются от законов, судебных актов и гражданско-право вых договоров.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.