авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

Public Disclosure Authorized

27870

№ 0315

Сборник материалов по вопросам социального

обеспечения

Public Disclosure Authorized Предоставление социального обеспечения государством:

сопоставление с «эталоном»

Тимоти Бесли, Робин Бёрджесс и Имран Расул Public Disclosure Authorized Август 2003 г.

Отдел Социального Обеспечения Населения Отдел Человеческого Развития Public Disclosure Authorized Всемирный банк Сборник материалов по вопросам социального обеспечения населения не являются официальными публикациями Всемирного банка. Они представляют первичные и недоработанные результаты анализов, которые служат для стимулирования дискуссий и комментариев;

в цитации и использовании данной работы необходимо взять в учет, что информация в данной работе относится вопросам, изложенным в ней. Заключения, интерпретации, и заключения, изложенные в данной работе принадлежат исключительно авторам, и не должны относится в какой-либо форме ко Всемирному банку, его присоединенным организациям или членам Совета Исполнительных Директоров или странам, которых они представляют.

Бесплатную копию данной работы можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты, по адресу: World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. Тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614-0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org., или на веб сайте по адресу: http://www.worldbank.org.org/sp.

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения Предоставление социального обеспечения государством:

сопоставление с «эталоном»

Тимоти Бесли, Робин Бёрджесс и Имран Расул Факультет экономики Лондонская школа экономики Лондон WC2A 2AE Август 2003 г.

Изложенные в настоящем исследовании факты, их трактовка и выводы выражают только точку зрения автора(ов) и не должны приписываться Всемирному банку и входящим в него организациям, а также членам Совета исполнительных директоров или тем странам, которые они представляют.

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения Сборник материалов Всемирного банка по вопросам социального обеспечения населения служат источником практической информации для специалистов, занимающихся разработкой и внедрением программ социального обеспечения в разных странах мира. Читателям предлагается информация о передовой практике применительно к различным типам инструментов, обстановке в странах, темах и целевых группах, а также о современном представлении специалистов и практических работников относительно роли систем социального обеспечения в более широком контексте экономического развития. Материалы, включённые в сборник, проходят экспертную оценку с целью обеспечения надлежащего качества, однако формат работы над Сборником гибок и позволяет своевременно отражать важные события в этой сфере.

Данный сборник служит дополнением к учебным материалам ежегодного курса по проблемам социального обеспечения, проводимого в Вашингтоне, О.К., а также к ряду других курсов, предлагаемых Всемирным банком. Составление данного сборника материалов по вопросам социального обеспечения и организация указанного ежегодного курса обеспечиваются совместно подразделением социальной защиты Отдела социальных программ и Институтом Всемирного банка. Институт Всемирного банка также регулярно проводит специализированные региональные курсы в формате дистанционного обучения.

Более подробную информацию о материалах, включённых в данный Сборник, можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты (тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614 0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org. Экземпляры материалов, включённых в Сборник по вопросам социального обеспечения, можно получить в электронном формате по адресу: www.worldbank.org/poverty/safety. На данном веб-сайте также по мере поступления размещаются переводы данных материалов. Информацию о курсах ИВБ, посвящённых вопросам социального обеспечения, можно получить на сайте:

http://www.worldbank.org/wbi/socialsafetynets.

Материалы, представленные в Сборнике по вопросам социального обеспечения на 4/ Тема Автор Программы Денежные трансферты Tabor Продовольственные программы Rogers and Coates Ценовые и налоговые субсидии Alderman Льготный порядок оплаты услуг в области здравоохранения Bitran and Giedion Льготный порядок оплаты жилья и отопления Katsura and Romanik Общественные работы Subbarao Микрокредитование и неформальное страхование Sharma and Morduch Общие вопросы Общий обзор Grosh, Blomquist and Ouerghi Децентрализация de Neubourg Адресность Coady, Grosh and Hoddinott Оценка Blomquist Политическая экономия Graham Определение уровня государственных расходов Besley, Burgess, Rasul Гендерные вопросы Ezemenari et al Обеспечение адресности силами местных сообществ Conning and Kevane Условия, присутствующие в стране / Целевые группы Страны с очень низким уровнем дохода Smith and Subbarao Страны с переходной экономикой Fox Пенсии, не связанные с отчислениями Grosh and Schwarz Перечень материалов, включённых в Сборник, может периодически меняться.

Выдержка Вопрос о том, сколько средств государствам следует расходовать на социальные программы вообще и на программы социального обеспечения - в частности, представляет для руководителей очевидный интерес;

вместе с тем, его чрезвычайно сложно решать на практике. Подход, представленный в данной работе, отличается от прочих: авторы полагают, что допущения относительно того, какие расходы на социальные программы могли бы потенциально нести правительства стран, следует строить на основании фактических средних расходов на эти нужды в разных странах.

После краткого представления существующих методик, их недостатков и возможных выводов предлагается анализ характера расходов в 63 странах за период с 1972 по 1997 гг., построенный на методике «сопоставления с эталоном».

Безусловный рейтинг расходов на социальное обеспечение и другие программы в сфере здравоохранения и образования уточняется благодаря контролю различных факторов, влияющих на способность финансировать такие программы. Рассматриваются два набора факторов: (i) структурные характеристики, показанные региональными бинарными переменными, и характеристики соответствующего населения, а также (ii) качество управления, представленное показателями коррупции, диктатуры закона, наличием политического давления и т.д. По некоторым показателям благосостояния (напр., младенческая смертность и продолжительность предстоящей жизни при рождении) проведён отдельный анализ для стран и для штатов в Индии, для которых имеется дополнительная информация о макроэкономических показателях и институциональных характеристиках, влияющих на размеры социальных расходов. Данный подход позволяет увидеть, как обстоит дело в этих штатах в сравнении с мировыми показателями расходов и может оказаться полезным для руководителей, пытающихся определить должный уровень общих расходов.

Содержание I. Введение II. Системы социального обеспечения Что представляют собой системы социального обеспечения и для кого они предназначены?

Выгоды от систем социального обеспечения Типы систем и программ социального обеспечения III. Системы социального обеспечения и благосостояние Стратегические цели Определение и измерение бедности Существующие методики IV. Вклад авторов Обобщение прежних методик Наша методика Что определяет потребность в таких программах? Перспективы для институциональной реформы Неформальное объяснение рейтинга Сравнение рейтингов V. Сопоставление Сравнительный анализ стран Анализ на уровне штатов в Индии Регрессии результатов для благосостояния VI. Результаты Сравнительный анализ стран Анализ на уровне индийских штатов VII. В направлении конструктивного стратегического диалога Аргумент в пользу программ социального обеспечения «Сравнение с эталоном» Конструирование рейтинга Пример «сравнения с эталоном» Информационное приложение Сравнительные данные по странам Анализ на уровне индийских штатов Конструирование переменных шоков Рисунки Рис.1. Сравнительные перемещения стран по разным рейтингам Таблицы Таб.1. Расходы на социальное обеспечение как % от ВВП Таб. 2а. Расходы на программы социального обеспечения (СО/ВВП) Таб. 2б. Расходы на программы социального обеспечения (СО/общие расходы) Таб. 2в. Расходы на программы социального обеспечения (СО/налоговые поступления) Таб. 2г. Расходы на программы социального обеспечения (СО/ВВП), по регионам мира Таб. 2д. Расходы на программы социального обеспечения (СО/общие расходы), по регионам мира Таб. 2е. Расходы на программы социального обеспечения (СО/налоговые поступления), по регионам мира Таб. 3. Регрессии расходов на социальное обеспечение для разных стран Таб. 4а. Сравнительные результаты регрессий для стран по результатам для благосостояния: ожидаемая продолжительность жизни при рождении Таб. 4б. Сравнительные результаты регрессий для стран по результатам для благосостояния: младенческая смертность Таб. 5. Регрессии сравнительных результатов стран Таб. 6. Расходы на программы социального обеспечения в штатах Индии (в % от ВВП штата) Таб. 7а. Расходы на программы социального обеспечения в штатах Индии (СО/объём производства в штате) Таб. 7б. Расходы на программы социального обеспечения в штатах Индии (СО/общие расходы штата) Таб. 7в. Расходы на программы социального обеспечения в штатах Индии (СО/общие доходы штата) Таб. 7г. Расходы на программы социального обеспечения в штатах Индии:

распределение продовольствия государством Таб. 8. Показатели результата для штатов Индии Таб. 9. Стратегический диалог Библиография Предоставление социального обеспечения государством:

сопоставление с «эталоном»

Тимоти Бесли, Робин Бёрджесс и Имран Расул Факультет экономики, Лондонская школа экономики 1 Введение Цель данной работы – представить некоторые практические соображения относительно того, сколько средств государство должно тратить на социальное обеспечение. Согласно современной литературе, данный вопрос может рассматриваться несколькими способами. Традиционный подход общественной экономики предполагает расчёт затрат и выгод каждого вида деятельности государства, связанного с социальным обеспечением. Однако такой анализ, как правило, требует большего объёма информации, чем обычно имеется в наличии даже в странах с надёжными данными о домохозяйствах. Ещё более сложные методики рассматривают последствия для общего равновесия и поведенческие реакции.

Таким образом, хотя эти подходы являются хрестоматийными, на деле часто не совсем понятно, насколько они применимы на практике. Кроме того, руководители могут плохо понимать их, а это вызывает подозрения относительно их ценности.

Можно представить более удобный способ, посредством которого измеряются цели государства в сравнении с альтернативным нормативным критерием, основанным на различных показателях нужд, - устранение дефицита дохода, снижение вариативности дохода до определенного уровня, и т.п. Его недостаток в том, что обычно мы не располагаем суммами, даже приблизительно соответствующими потребностям, - возможно, нам известна стоимость достоверно предоставляемых адресных трансфертов всем нуждающимся, либо мы можем знать стоимость предоставления базовых медицинских услуг всему населению. Такая ситуация неизбежно будет приводить к компромиссам между различными способами использования ресурсов, и поэтому всё равно потребуется инструмент, помогающий сделать выбор между ними.

Авторы хотели бы выразить благодарность Гарольду Олдермену, Исгеду Амде, Джону Бломквисту, Кене Эземенари, Маргарет Грош, Уильяму Джеку, Манни Хименес, Джени Клюгман и Каланидхи Суббарао за ценные замечания.

Для всех этих подходов характерны ещё две проблемы, которые решаются благодаря нашей методике. Во-первых, они обычно не учитывают результативность действий государства по удовлетворению той или иной потребности. Например, можно ожидать качественную работу государства по обеспечению эффективности адресования ресурсов социального обеспечения, так, чтобы они поступали уязвимым группам населения, а не использовались для извлечения собственной выгоды или для других непроизводительных целей. Во вторых, возможность экстраполировать результаты исследований, проведённых по существующим методикам, ограничена. Часто оказывается невозможным сравнивать между собой страны, и в частности – экономики, со сходными уровнями дохода (и уровнями институционального развития). Подобный анализ был бы полезен не только сам по себе;

в контексте конструктивного политического диалога с государственными чиновниками демонстрация руководителям тех результатов, которых им следует достигать в сравнении со своими экономическими соседями, может стать эффективным средством стимулировать увеличение расходов на социальное обеспечение, - создаётся некий эталон, на который стараются равняться разные экономики.

В нашем подходе мы не предполагаем, что правительства оптимизируют расходы на социальное обеспечение. Вместо этого соотносятся расходы на разные типы социального обеспечения и некий «эталонный» уровень результатов. Он определяется тем, что страны способны достичь в среднем при данных структурных и институциональных характеристиках экономики.

Благодаря этому можно видеть, сколько средств (больше или меньше) расходуют отдельные страны по сравнению с этой международной нормой;

создаётся конкретная основа для обсуждения того, целесообразно ли правительствам увеличивать или сокращать расходы на те или иные типы социального обеспечения.

Вообще, можно вывести три различных «эталона» с учётом различных факторов. Сначала рассматривается доля ВВП, идущая на каждый тип социального обеспечения, и страны ранжируются в соответствии с нею. Эти данные показывают достаточную вариативность;

соответственно, можно предположить, что не все руководители занимаются оптимизацией. Затем мы учитываем эту вариативность, используя определённые структурные характеристики экономики, напр., уровень и распределение дохода, степень урбанизации и т.д. После этого выводится сопоставление стран, и «эталоном»

здесь выступает то, что страны способны достичь в среднем с учётом их структурных характеристик. Наконец, третий «эталон» также принимает во внимание институциональные характеристики страны, напр., уровень коррупции, бюрократии, диктатуры закона. Таким образом, политические рекомендации, предоставляемые правительствам, можно разделить на две составные части: во первых, к чему приведут изменения в структурных характеристиках экономики, и, во-вторых, - последствия изменений институциональных характеристик.

Указываются выгоды от изменений в обеих областях с точки зрения расходов на социальное обеспечение, а также то, как итоговые изменения скажутся на результаты, полученные конкретной страной.

Данный подход эффективен, так как он позволяет получить ясное представление о том, каковы результаты отдельных стран или штатов по сравнению с международными, региональными или национальными нормами.

Вообще, наша методика позволяет представлять руководителям простую информацию в виде рейтинга стран. Это, в свою очередь, делает возможным такие заявления: «В сравнении с междунродной нормой, страна i расходует на социальное обеспечение меньше, чем можно было бы ожидать, учитывая её возможности по финансированию таких расходов и потребности в социальном обеспечении». Аналогичные заявления можно делать и с учётом институционального потенциала страны. Кроме того, можно сопоставить результаты в стране i с результатами её соседей, которые, по мнению руководителей, имеют схожие структурные характеристики. Эта информация в сочетании с аргументами в пользу инвестиций в социальное обеспечение (которые тоже представлены в данной работе) может использоваться в ходе диалога с руководителями относительно приемлемого уровня расходов на эти цели.

Подобные «эталоны» полезны, так как они формируют стимулы совершенствовать работу, «подтягивая» результаты до международных и региональных норм. Побуждение к этому может исходить как от международного сообщества, так и диалога внутри страны, спровоцированного публикацией соответствующей информации. Именно так часто происходило в области стандартов охраны труда и окружающей среды, и представляется разумным включить в процесс «сверки с эталоном» социальную защиту.

Ценность данного процесса зависит от того, насколько данные отражают деятельность государства в области социального обеспечения и от того, насколько они сопоставимы для разных стран. По обоим параметрам имеющиеся данные представляются несколько неполными. Это не умаляет достоверности нашей методики, но лишь указывает на то, что при анализе того, каким должен быть уровень расходов, в качестве приоритета следует выделить сбор более точной и сопоставимой информации о фактических расходах на социальное обеспечение.

Далее структура работы выглядит следующим образом. В начале второго раздела даётся определение системам и программам социального обеспечения;

здесь мы подчёркиваем функциональное, или основанное на целях, определение, вместо того, чтобы работать с программными определениями таких систем. Мы считаем, что системы социального обеспечения выполняют в экономике функции как распределения, так и снижения риска. Затем показано, кого следует включать в число получателей средств, выделяемых на социальное обеспечение;

также подробно представлены те выгоды, которые обеспечивают соответствующие расходы для бедных и небедных, после чего приведены примеры тех программ, которые, на наш взгляд, могли бы стать компонентами системы социального обеспечения. В третьем разделе рассматривается, каким образом существующие методики анализируют оправданный уровень государственных расходов на системы социального обеспечения, недостатки каждой из методик, а также выводи из их применения.

В четвёртом разделе на основании вышеизложенных принципов выводится потребность в таких программах;

затем показаны интуитивные аспекты нашей методики и представления результатов. В пятом разделе формально представлена методика сопоставления результатов страны с «эталоном», как с точки зрения расходов на социальное обеспечение, так и с точки зрения показателей благосостояния, таких как продолжительность жизни и младенческая смертность. Эти итоги приведены как при сравнении нескольких стран, так и на уровне штатов в Индии, где возможен более эффективный контроль сходных макроэкономических факторов и институциональных характеристик. В шестом разделе по очереди анализируются каждый из полученных результатов.

Седьмой раздел переводит нашу дискуссию в контекст конструктивно политического диалога. Сначала приведён чёткий аргумент в пользу расходов на системы социального обеспечения и в пользу рассмотрения руководителями не только стоимости таких программ, но и обеспечиваемых ими выгод. Затем мы показываем, как полученные результаты можно использовать в таком диалоге, и как это скажется на стратегии. Мы демонстрируем, каким образом выведенный нами рейтинг может применяться для оправдания увеличения расходов на социальное обеспечение или структурных реформ при «сопоставлении с эталоном».

II. Системы социального обеспечения Что представляют собой системы социального обеспечения и для кого они предназначены?

Единое мнение относительно того, что составляет систему социального обеспечения, отсутствует. Частично это объясняется тем, что подобные программы существуют всего полвека;

сначала они появились в Западной Европе, и теперь постепенно в той или иной форме вводятся в развивающихся странах.

По мнению таких авторов, как Atkinson (1995) и Subbarao (1997), предназначение систем социального обеспечения состоит в снижении хронической и временной бедности. В качестве механизмов, помогающих смягчать эти негативные последствия, они выделяют либо частные системы социального обеспечения, образованные неформально или созданные на уровне сообществ, и действия государства, охватывающие здравоохранение, образование, социальное страхование и государственные трансферты (напр., продовольственные субсидии). Иначе видит системы социального обеспечения Barr (1994): он рассматривает их в более широком социальном контексте, где их роль заключается не только в увеличении подушного потребления, но и в осуществлении перераспределения и формировании политической стабильности.

Holzmann and Jorgensen (1999) полагают, что вмешательства государства помогают лучше справляться с рисками для дохода и способствуют социальной сплочённости.

Мы определяем системы социального обеспечения как такие действия государства, которые направлены на выполнение двух основных функций: (i) перераспределение ресурсов в пользу более бедных членов общества с тем, чтобы вывести их из бедности и (ii) предоставление гражданам более широких возможностепй по смягчению рисков, возникающих вследствие непредвиденных обстоятельств. Эти риски могут ощущаться на уровне домохозяйства при внезапной смерти главы домохозяйства или потери им работы, но также и на уровне сообщества или страны в целом вследствие стихийных бедствий, финансовых кризисов и ухудшения условий торговли. Верное сочетание функций перераспределения и снижения риска в конечном итоге будет зависеть от конкретной ситуации в стране.

Таким образом, системы социального обеспечения защищают граждан не только от периодов временной бедности (напр., вызванной потерей работы, болезнью или стихийным бедствием), но и от пожизненной бедности, причиной которой может стать, например, отсутствие образования и плохое здоровье (особенно в детстве). Поэтому при анализе того, сколько государству следует расходовать на подобные программы, следует учитывать межвременные выгоды, поступающие в долгосрочной перспективе, выгоды для разных поколений и более широкие социальные выгоды, а также резултаты борьбы с бедностью в краткосрочной перспективе.

Во всех странах мы наблюдаем три типа уязвимых граждан. Помощь им смогут обеспечить разные системы социального обеспечения. Во-первых, имеются хронически бедные, уровень дохода которых остаётся ниже приемлемого минимума (как правило, установленного чертой бедности). Члены этой группы не меняют своего положения даже в периоды экономического роста и в отсутствие микро- и макроэкономических шоков. Ко второй уязвимой группе относятся временно бедные, уровень дохода которых во время шоков колеблется около черты бедности. В-третьих, можно выделить категорию людей, беднеющих во время макроэкономических реформ. Типичными примерами будут лица, потерявшие работу во время перехода к рынку, имевшего место в странах Восточной Европы, из-за приватизации или банкротства государственных предприятий.

Вместе с тем, хотя системы социального обеспечения должны быть адресованы каждой из этих групп, не следует полагать, что выгода от соответствующих социальных расходов не поступает небедным. В следующем разделе мы рассмотрим, каким образом небедные тоже выигрывают от подобных программ.

Выгоды от систем социального обеспечения Исходя из данного нами определения тех типов социальной помощи, которые составляют систему социального обеспечения, можно чётко представить себе выгоды от совершения соответствующих расходов.

• Перераспределение: системы социального обеспечения переводят ресурсы в впользу бедных, тем самым защищая их от бедности в кратко- и среднесрочной перспективе. Можно сказать, что если общество отрицательно относится к неравенству, то это повышает благосостояние как бедных, так и небедных. Данные программы могут быть адресованы отдельным гражданам, домохозяйствам или сообществам и предназначены для повышения уровня их жизни, так чтобы он превосходил национальные и международные минимальные стандарты.

(Так, в Албании имеется программа социальной помощи, которая осуществляется через организации общинного типа). Перераспределение не обязательно должно идти за счёт экономического роста, и всё больше работ указывают на примеры ситуаций, когда политика перераспределения приводит к более высоким темпам такого роста.

• Экономическая эффективность: она может быть повышена с помощью любого из указанных ниже механизмов:

(i) нам известно, что если выделение ресурсов в тот или иной сектор, для которого характерно наличие несовершенной информации, отсутствие определённых рынков (особенно страховых), а предоставлением общественных благ (или решением проблемы экстерналий) занимаются рыночные силы, то равновесное выделение будет неоптимальным из-за указанных источников несостоятельности рынка. Расходы на социальное обеспечение часто призваны исправить случаи такой несостоятельности (см. Вenabou, 1996).

(ii) бедным не придётся прибегать к краткосрочным стратегиям устранения неблагоприятных последствий (таким, как распродажа своего имущества во время кризиса), и потому их положение будет более благополучным в долгосрочной перспективе.

(iii) благодаря снижению уязвимости перед шоками дохода, бедные смогут вкладывать средства в свой человеческий и физический капитал, т.е. они с большей готовностью будут расходовать время и ресурсы на приобретение, напр., образования и техники.

(iv) стимулы для участия в маргинальных формах экономической деятельности (напр., работа на «чёрном рынке», в неформальной экономике или участие в криминальных видах деятельности) станут слабее. Это не только позволит экономить государственные средства, идущие на предупреждение подобной деятельности, но и может способствовать росту налоговых доходов, которые впоследствии могут быть снова использованы на цели социальной помощи.

• Политическая экономия: социальная помощь бедным может обеспечить их самостоятельность в процессе выработки стратегии на местном и национальном уровне. Это вполне может снизить вероятность принятия социально неэффективных политических решений, основанных исключительно на интересах элит или отдельных заинтересованных групп, а также других ситуаций несостоятельности стратегии.

Вовлечение бедных в процесс формулирования стратегии может оказывать самодисциплинирующий эффект: если государство демонстрирует заинтересованность в сокращении бедности, то усиливаются стимулы к политической организации бедных (которые, как мы показали, являются неоднородной группой). Поэтому бедные лучше других способны встраивать стратегии, разработанные конкретно в их интересах, в политическую программу. Это может способствовать усилению поддержки правительству в долгосрочной перспективе.

• Социальная сплочённость: системы социального обеспечения способны выполнять важную роль в обеспечении социальной сплочённости;

эта задача может решаться несколькими способами:

(i) во время макроэкономического кризиса или процесса реформ нередко приходится принимать жёсткие экономические решения. Благодаря более сильной социальной сплочённости, системы социального обеспечения способны сделать рыночные реформы более приемлемыми для населения, чем это обычно происходит в периоды, следующие за экономическим кризисом, тем самым позволяя стране достичь устойчивого роста. Эти системы также демонстрируют готовность государства решать вопросы, связанные с социальным обеспечением. Так, в Венесуэле параллельно проведению структурных реформ был предусмотрен пакет из 14 программ.

(ii) Eсли общество желает, чтобы все его члены имели равные возможности или чтобы было устранено неравенство по доходу, системы социального обеспечения способны обеспечить более высокую степень сплочённости.

Такое представление о системах и программах социального обеспечения как инструменты формирования сплочённости в обществе получает всё больше эмпирических подтверждений. Так, Sala-i-Martin (1997) использует сравнительные данные по странам и показывает, что между государственными трансфертами и экономическим ростом имеется положительная корреляция, и поэтому такие трансферты могут тоже считаться полезным вкладом в национальный выпуск. Считается, что государственные транферты влияют на выпуск посредством социальной сплочённости: увеличение трансфертов снижает напряжённость в обществе, благодаря чему улучшаются условия для роста и полностью компенсируются отрицательные последствия искажающих налогов, необходимых для финансирования самих трансфертов. Rodrik (1998) представляет сравнительные данные по разным странам о приросте эффективности, который достигается благодаря предоставлению государством социальных услуг, и в частности – благодаря тому, что они предоставляются действенными структурами управления. Приведённые автором эмпирические свидетельства говорят о том, что страны, в которых имеются хорошие институциональные системы, в долгосрочной перспективе лучше способны противостоять внешним шокам. Страны со слабыми институтами обычно откладывают ценовые и фискальные корректировки при наступлении шоков, из за чего ресурсы отвлекаются от производительных видов деятельности и предпринимательства, растёт неопределённость в экономике. В принципе, хорошие институты можно считать механизмом, позволяющим снимать внутренние противоречия из-за ресурсов в ситуации, когда экономика испытывает потрясения из-за внешних шоков.

Типы систем и программ социального обеспечения Сейчас можно точно определить типы программ, входящих в системы социального обеспечения. Они могут принимать форму трансфертов дохода (напр., пенсии, детские пособия, пособия по безработице, программы микрофинансирования) или натуральных трансфертов (напр., продовольственные субсидии, жилищные субсидии, дотации топлива).

Возможно непосредственное обеспечение дохода, - социально уязвимым группам - может предлагаться участие в программах общественных работ, или оказывать услуги в области здравоохранения и образования. Учитывая приведённое ранее определение программ социального обеспечения как мер, призванных обеспечивать перераспределение и предоставлять более широкие возможности по смягчению рисков, возникающих в связи с непредвиденными обстоятельствами, мы уделяем основное внимание следующим их типам:

Денежные трансферты Наиболее распространённой формой денежных трансфертов является социальная помощь, предназначенная уязвимым группам в обществе, таким как безработные, дети, инвалиды или пенсионеры;

кроме того, они принимают вид финансовой помощи семьям. Нередко размеры таких трансфертов определяются числом детей в домохозяйстве.

Всемирный банк и другие организации исследовали несколько таких программ, в том числе – программы семейных пособий в Венгрии, России и Киргизской Республике, пенсий в Индии, пособий по безработице в Иордании (Национальный фонд помощи), программы Джанасавайа на Шри-Ланке (в рамках которой предусмотрена оплата базового обучения главы домохозяйства, входящего в целевую группу, в течение двух лет), а также схемы трансфертов детям родителей, инфицированных СПИД, в Намибии.

Натуральные трансферты К ним могут относиться трансферты товаров, таких как рис или керосин.

Преимущество данного вида трансфертов в том, что, в отличие от денежных трансфертов, они лучше защищены от инфляции (при высоких темпах инфляции значение денежных трансфертов может быстро обесцениться). По своей природе такие трансферты допускают меньше гибкости в применении, чем денежные, и поэтому нередко считается, что они - более результативное с учётом затрат средств повышения благосостояния (при условии, что они адресованы верному контингенту).

Используется несколько типов натуральных трансфертов: общие ценовые субсидии (главным образом – в странах Африки и Ближнего Востока), нормирование количества блага (Южная Азия), продовольственные купоны (Латинская Америка) и меры по обеспечению продовольствием вплоть до непосредственного его предоставления (они присутствуют во всех странах).

Кроме того, в странах Восточной Европы широко применяются жилищные субсидии.

Общественные работы Такие программы часто реализуются тольво в периоды экономического спада.

Помимо трудоустройства малоимущего населения, эти программы помогают формировать инфраструктуру страны и служат существенным компонентом политики развития. Для того, чтобы эти программы успешно охватывали бедных, важно, чтобы издержки, связанные с участием в них (напр., расстояния, которые необходимо преодолевать) оставались низкими. Иногда из-за того, что это условие не соблюдается, выгоды от подобных программ получают и небедные категории населения. В качестве примера программ общественных работ можно привести программы в Аргентине (Trabajar), Боливии (Социальный фонд помощи при стихийных бедствиях), Чили, Китае и Индии.

Неформальные системы социального обеспечения Во многих обществах присутствуют и неформальные системы помощи, в основе которых лежат родственные или общинные связи;

они также помогают смягчить последствия шоков. Так, во многих исламских странах (в частности, в Пакистане) существует своего рода неформальный налог - зякят;

он взимается мечетями, и полученые средства перераспределяются среди бедных. Во многих африканских странах, расположенных к югу от Сахары, а также в Индии жители, принадлежащие к одной общине, помогают друг другу в выполнении различных работ. Наконец, в Китае для сельской экономики характерны такие черты, как всеобщий и эгалитарный доступ к земле, благодаря чему люди «страхуются» на случай неблагоприятной ситуации.

Главный вопрос для руководителя таков: вытесняются ли такие частные трансферты государственными расходами? И, если это происходит, то в какой степени? Существует богатая литература, посвящённая именно этой проблеме, и далее в нашей работе мы рассмотрим её более подробно.

Один из основных факторов, определяющих действенность систем и программ социального обеспечения, - их способность охватывать именно бедных. В основе такой адресности может лежать либо самозаявления от граждан (и при этом необходимо предусмотреть стимулы к правдивому представлению информации о своём благосостоянии), либо измеряемые характеристики домохозяйств или регионов.

Ещё одним важным вопросом, связанным со способностью подобных программ успешно охватывать бедных, является характер их реализации. Для того, чтобы реализация была эффективной, необходимо иметь благоприятную институциональную базу, т.е. такую, которая не была бы подвержена коррупции и поведению, направленному на извлечение личной выгоды, где отсутствовали бы бюрократические барьеры, где торжествовала бы диктатура закона. Одной из ключевых задач нашего анализа, представленного в этой работе, является рассмотрение того, насколько успешно действуют государства в области социального обеспечения в сравнении с международными «эталонами», когда в явном виде учитывается институциональное качество.

III. Системы социального обеспечения и благосостояние Стратегические цели Для того, чтобы определить, сколько странам следует расходовать на поддержание систем социального обеспечения, необходимо оценить некоторую функцию цели. Для этого имеются два основных способа. Во-первых, мы можем в качестве основы использовать экономическую теорию, согласно которой в ситуации, когда предельные выгоды от разных видов социальных расходов равны предельным издержкам, связанным с привлечением государственных средств, достигается эффективный результат. Однако для проведения подобного анализа требуется слишком много данных, особенно на стороне выгод.

Цель также можно определить непосредственно с точки зрения получаемых итогов, напр., сокращения дефицита дохода на х%, снижение вариативности дохода, сокращение доли населения, испытывающих последствия стихийных бедствий или инфекционных заболеваний, увеличение доли экономически активного населения или сокращения доли работающих детей.

Тем не менее, для того, чтобы оценить реализуемость такого подхода, по прежнему приходится учитывать соображения расходов. Если ограничения по ресурсам не представлены в явном виде, целевые показатели политики могут оказаться недостижимыми.

Третий способ определения того, какими должны быть расходы государства, предполагает принятие некоего показателя, которому должен соответствовать уровень социального обеспечения (фактически речь идёт об установлении черты бедности), например, один доллар в день или половина медианного значения дохода, а затем- сопоставление того, действительно ли социальные расходы соответствуют установленным уровням, или определение тех групп бедного населения, в отношении которых обеспечивается самая высокая адресность. В отличие от двух указанных выше подходов, здесь нет необходимости учитывать стоимость предоставления услуг, так как изначально наблюдаемая деятельность государства принимается как фактически достижимая.

Определение и измерение бедности Все три метода предполагают, что бедность можно измерить, однако это ни в коем случае не говорит о том, что эта задача проста. Для того, чтобы измерить бедность, прежде всего нужно определиться с тем, что, на наш взгляд, лучше всего будет отражать благосостояние. В качестве вариантов предлагают доход, потребности и способности. Если в качестве показателя благосостояния используют доход, то основное внимание уделяется материальной основе благосостояния, однако интуитивно мы понимаем, что претензии на материальное благополучие – не единственный фактор, из которого складывается благосостояние. Неопределённость экономических условий, в которых существует человек, спектр имеющихся возможностей, нерыночные источники благосостояния, а также биологический и социальный статус сложно отразить в виде владения материальными активами. Кроме того, как отмечали Dreze and Sen (1990), обычно именно во время экономического кризиса (напр., засухи или наводнения) соответствие между доходом человека и его правами на рыночные блага становится наиболее неясным.

Другой путь предполагает измерять благосостояние с точки зрения индивидуальных потребностей. В этом случае возникает следующая проблема:

какие потребности могут быть отнесены к основным, - т.е. тем, в случае неудовлетворения которых, человек будет считаться бедным? Даже если в отношении набора основных потребностей удастся достичь согласия, на практике при таком подходе он часто преобразуется в эквивалентный размер дохода, необходимый для приобретения соответствующей корзины.

Подход, при котором используют возможности человека (т.е. то, что человек способен сделать и кем он способен стать), впервые был предложен Sen (1985). Целью было включить нерыночные источники благосостояния, такие как имеющиеся возможности, наличие политических прав, и т.п. Понятие способностей лежит в основе Индекса человеческого развития, и в этой связи используется в качестве базы сравнения благосостояния в разных странах. При этом конкретными показателями способностей могут быть такие, как распространённость заболеваний (напр., СПИД и малярии) или количество часов, в течение которых дети заняты на работах.

Вместе с тем, пока в отношении способностей не будут собраны микроданные, представляется, что в исследованиях, посвящённых определению размеров государственных расходов на системы социального обеспечения, будут использоваться некоторые показатели, связанные с доходом, - напр., потребление или расходы. Аргумент в пользу таких показателей строится не только исходя из наличия данных;

есть веские указания и на то, что между уровнем дохода и многими другими показателями благосостояния (напр., смертность, продолжительность предстоящей жизни при рождении) имеется высокая корреляция. Поэтому несмотря на то, что доход в качестве показателя благосостояния далёк от совершенства, он, в отличие от прочих показателей, способен по крайней мере частично отразить некоторые из более широких понятий благосостояния. В настоящее время Всемирный банк и другие организации выводят индикаторы бедности на основании таких аспектов как риск и уязвимость, социальное отторжение и доступ к социальному капиталу;

при анализе конкретного вопроса о размерах расходов на социальное обеспечение все они в долгосрочной перспективе могут стать предпочтительными показателями благосостояния.

Измерив некоторым образом бедность, по-прежнему требуется определить, где проводить черту бедности. Этому вопросу посвящена богатая литература (удачный анализ см. в работах Lipton and Ravallion (1995) или Ravallion (1998)).

Основные вопросы таковы: в каком выражении давать черту бедности – относительном или абсолютном, и как учесть неравенство среди бедных и их неоднородность (и учитывать ли их)? После того, как мы получили черту бедности, можно одновременно формировать мотивировку стратегии и привлекать внимание руководителей к проблемам бедных, а также анализировать действенность и распределение выгод, поступающих из системы социального обеспечения, применительно к конкретной цели.

Существующие методики Cуществует масса литературы (см. ниже), в которой представлены попытки измерить, расходует ли государство желательные суммы;

при этом оценивают то, как социальные расходы сказываются на благосостоянии и то, какова степень адресности таких программ. Основные методы оценки того, как социальные расходы влияют на благосостояние, включают в себя исследования распространённости благ, поведенческие методики и рассчитываемые модели общего равновесия (РМОР). Обзор литературы см. в Selden and Wasylenko (1992), van de Walle and Neads (1995) и van de Walle (1998), другой подход к проблеме представлен в Hammer (1997). Из-за недостатка данных эти исследования главным образом были сосредоточены на развитых странах Центральной и Южной Америки.

Исследования распространённости благ Исследования распространённости благ – образцовая методика оценки государственных программ в рамках анализа затрат и выгод в общественной экономической теории. В них рассматривают какой-то один тип расходов, а не все государственные расходы в целом. Сначала домохозяйства или граждан группируют в соответствии с каким-то показателем уровня жизни. Для того, чтобы сравнения распределения в разных странах и в разные временные периоды были действительны, этот показатель благосостояния может быть скорректирован с учётом стоимости жизни (напр., между городом и селом) и демографического профиля домохозяйств посредством различных шкал эквивалентности, - напр., той, что рассматривается в работах Deaton and Muellbauer (1986) и Browning (1992). В более ранних исследованиях, напр., проводившихся Meerman (1979) и Selowsky (1979), в качестве шкалы эквивалентности использовали размер домохозяйства. В более поздних исследованиях также применяли шкалы эквивалентности, однако Jarvis and Miklewright (1995) полагают, что результаты этих исследований часто не робастны по отношению к использованной шкале эквивалентности.

Затем делается допущение, согласно которому показателем благ, поступающих домохозяйствам, может быть размер государственных расходов.

Получив представление о профиле бедности, можно использовать наблюдения количества фактических бенефициаров и на основании этого вывести распределение социальных расходов среди групп благосостояния;

впоследствии оно принимается как индикатор распространённости благ. Данная методика позволяет классифицировать программу как прогрессивную или регрессивную и рассмотреть фактическую действенность политики адресности.

Исследования распространённости благ использовались на протяжении последних двадцати лет, начиная с работ Reynolds and Smolensky (1979), Meerman (1979), Selowsky (1979), LeGrand (1982) Gruske (1985). В более позднее время такие исследования проводились Bahl, Kim and Park (1986) в Корее, Riboud (1990) в Коста-Рике, Ravallion, van de Walle and Gautman (1995), которые анализировали то, каким образом на распределение влияли денежные пособия, выплачиваемые в Венгрии в качестве компенсации за последствия реформ;

также можно указать сборник работ в van de Walle and Nead (1995), в частности – Alderman и др. о системе образования в Пакистане, Deolalikar – о том, как расходы на здравоохранение повлияли на положение детей в разных имущественных группах в Индонезии, Selden and Wasylenko – о расходах на образование в Перу. Prеscott (1997) рассматривает эффективность адресного подхода в использовании средств на образование, здравоохранение и социальные трансферты во Вьетнаме, Hanmer et al. (1998) анализируют расходы на здравоохранение в Зимбабве.

Подобные исследования не представляют сложности с методологической точки зрения и могут дать информацию о том, как распределяются среди бедных блага, поступающие в рамках государственных программ;

вместе с тем, они не дают чёткого ответа на вопрос: удовлетворяются ли критерии эффективности в отношении данных уровней расходов? С практической точки зрения могут возникать серьёзные проблемы с данными, особенно при построении рейтингов благосостояния. Вместе с тем, в отношении этого подхода есть ряд и более существенных критических замечаний. Основная часть этих замечаний относится к большинству исследований, в которых анализируются программы, а не только тех, что оценивают блага, поступающие из системы социального обеспечения.

Используемый в подобных исследованиях подход, согласно которому блага, поступающие человеку, можно успешно представить в виде средних затрат на их предоставление, также может быть поставлен под вопрос.

Например, удельные затраты на проведение иммунизации могут оказаться слишком малыми в сравнении с тем благом, которое человек получает в течение жизни. Этот вопрос сложен потому, что благосостояние – многомерное явление, а также потому, что оценить результаты в гипотетической ситуации отсутствия государственных расходов непросто. Для этого потребовалось бы выяснить, в какой степени частные и неофициальные трансферты вытесняются государственными. Как правило подобных данных не существует.

В исследованиях распространённости благ косвенно допускают, что стоимость предоставления услуги будет одинаковой для всех домохозяйств, или что общественное благо однородно. Если в действительности ситуация выглядит иначе, результаты подобных исследований могут стать причиной неверных выводов относительно распределения благ, поступающих от социальных расходов.

Данный подход (который представляет собой анализ частичного равновесия) неявно допускает, что относительные цены и реальный доход со временем не меняются, и что предельные блага равны средним. Вместе с тем, предельные и средние блага могут быть неодинаковыми. Например, если в отношении государственных расходов наблюдается рост отдачи от масштабов (что возможно при инвестициях в объекты инфраструктуры, такие как дороги или системы электроснабжения), предельные блага скорее всего окажутся выше средних, так как эти общественные блага поступают большему числу домохозяйств. С поведенческими подходами эту методику роднит то, что в ней допускается статичное географическое распределение населения. В развивающихся странах наличие регионов, где имеются хорошие общественные услуги, может спровоцировать приток туда населения, либо вызвать различия в заработной плате, что приведёт к миграции рабочей силы (см. Todaro 1969, Williamson 1988).

В условиях развивающихся стран исследования распространённости благ должны учитывать возможность повторной продажи общественных благ, особенно если в стране имеется крупный неофициальный сектор. Кроме того, теория гласит: наличие таких институциональных структур, как взаимосвязанные рынки факторов производства, неофициальные рынки труда, приводит к тому, что любое фактическое увеличение благосостояния получатели общественных услуг передают кредиторам или землевладельцам. Можно ожидать, что такой эффект будет особенно выражен в случае сельскохозяйственных программ, призванных повысить доход от сельскохозяйственной деятельности.

В исследованиях распространённости благ как правило не учитывается то, как меняется поведение домохозяйств в ответ на введение государственных программ. Согласно теории, домохозяйства изменят своё поведение, напр., в отношении предложения труда (женщины смогут уделять больше времени дому уходу за детьми-, если их мужья смогут в течение большего времени присутствовать на рынке труда), инвестиций (по мере того, как улучшается имущественное положение домохозяйств, они могут выделять больше средств на образование, здравоохранение и основные производственные активы), потребления (домохозяйства могут тратить больше средств на продукты питания, обладающие большей калорийностью), а также в отношении частных трансфертов ресурсов или времени либо внутри домохозяйства, либо между разными домохозяйствами. Эмпирические данные в поддержку тезиса о таком вытеснении находим в работах Barro (1974), Andreoni (1990), Jimenez and Cox (1992) и Cox and Jimenez (1995), хотя подобные оценки не говорят о полном вытеснении. Так, Jimenez and Cox (1992) обнаружили, что наличие пособий в системе социального обеспечения в Перу привело к снижению размеров частных трансфертов от молодых к пожилым на 20 процентов.

Ещё один недостаток данного подхода состоит в следующем:

использование одномоментных данных по домохозяйствам позволяет выявить только статичные эффекты. Это означает, что мы не видим многих других благ, поступающих от расходов на социальное обеспечение. Так, программы борьбы с хронической бедностью вполне могут давать блага, ощущаемые человеком в течение всей жизни. Кроме того, возможен социальный «эффект перетекания» в отношении других членов домохозяйства и между домохозяйствами в одном сообществе. Наконец, социальные расходы могут обеспечивать и блага, которые ощущаются представителями других поколений. Если, например, родители имеют работу, то они с большей готовностью отдадут своих детей учиться, и можно ожидать, что благодаря этому заработок детей в течение жизни окажется выше. Короче говоря, здесь не учитываются не только краткосрочные поведенческие реакции, но и результаты, ощущаемые в течение всей жизни, социальные эффекты и последствия для других поколений.


Вместе с тем, многие варианты программ социального обеспечения реагируют на ситуацию несостоятельности рынка, которая проявляется в той или иной форме, - напр., на наличие эктерналий или общественных благ. Эти элементы в исследованиях распространённости благ обычно также не отражаются.

Следует также отметить, что большинство имеющихся данных соответствует уровню домохозяйства, однако в конечном итоге нас интересуют последствия для индивидуального благосостояния. С учётом этого приходится делать допущения относительно механизмов распределения внутри домохозяйств. Наиболее часто в литературе встречается такое допущение:

используют подушевой (или какой-либо иной выравнивающий) уровень потребления. Вместе с тем, есть немало свидетельств тому, что подобное равное распределение внутри домохозяйство отсутствует, особенно если оно основано на половых или возрастных характеристиках (см. Haddad and Kanbur 1990, 1993, Deaton, Parikh, and Subramaninan 1994, Deaton and Paxson 1996). С другой стороны, если домохозяйства не ограничены размерами привлекаемого кредита, то график потребления будет совпадать к кривой перманентного дохода;

если при этом использовать потребление в качестве показателя благосостояния, то фактически можно отразить реакцию домохозяйств на динамические и стохастические шоки.

Такой анализ не даёт представления о глубинных механизмах, посредством которых люди реагируют на социальные расходы. В принципе, определяется только спрос и предложение социальных расходов для разных имущественных групп, однако этот частичный анализ не позволяет вывести равновесные цены.

Мы также не можем рассчитать предельную распространённость программ.

Выявляется только средняя распространённость, а при этом очень много интересной информации о размере фактических благ, поступающих разным имущественным группам, оказывается скрытой.

Даже с учётом приведённой критики указанная литературе всё же позволяет сделать некоторые выводы общего характера. Во-первых, в большинстве исследований обнаруживают, что расходы на здравоохранение, образование, социальные трансферты и субсидирование продовольствия прогрессивны, так как они составляют большую часть начального дохода или расходов бедных. Вместе с тем, обычно мы видим, что абсолютные блага тоже растут с увеличением дохода домохозяйства. Как правило, в исследованиях, где проводится такое различие, мы видим, что размер благ в городах относительно выше, чем в сельской местности. При этом большинство исследований говорят о необходимости максимального дисагрегирования расходов. Так, в большинстве случаев прогрессивность расходов на систему начального образования гораздо выше, чем для расходов на систему среднего образования. Та же проблема возникает при анализе разных типов услуг здравоохранения.

Поведенческие подходы Вторая категория исследований включает в себя поведенческие подходы. В то время как эти исследования по-прежнему осуществляются в условиях модели частичного равновесия, в них в явной форме учитываются поведенческие реакции и измеряется не средняя, а предельная распространённость. В общем виде данная методика предусматривает выявление средств, которыми можно было бы измерить то, как сам реципиент оценивает полученные блага. В ранних исследованиях в качестве показателя такой оценки использовали потребительский излишек, получаемый человеком. Однако уже давно стало ясно, что при таком подходе не учитывается воздействие изменений в относительных ценах на доход. Если предпочтения известны или их можно предположить, то компенсированную кривую спроса, на которой значение полезности остаётся постоянным можно использовать для расчёта функции полезности для потребителей (см. McKenzie 1983), на основании которой можно выводить значения благосостояния, такие как реальный доход на одного эквивалентного взрослого, а также эквивалентные и компенсирующие различия.

Именно эта задача решается в исследованиях более позднего периода.

В принципе, с этим подходом связаны две основные проблемы. Во-первых, - как получить непротиворечивые значения оценочных параметров из эконометрической модели и быть при этом уверенным в том, что такие оценочные параметры действительно соответствуют структурным параметрам экономики? Эта проблема присутствует не только в анализе систем социального обеспечения;

она характерна и для оценки государственной политики в целом.

Вторая проблема аналогична той, что возникает в исследованиях распространённости благ, а именно: как получить какие-либо значения благ, чтобы провести анализ благосостояния? Второй фактор уже рассматривался ранее, поэтому в дальнейшем в этом разделе мы сосредоточимся главным образом на первой проблеме, - получении непротиворечивых оценок параметров.

Хорошо известно, что могут возникнуть сложности с определением непротиворечивых предпочтений, если, например, поведение не соответствует допущениям, следующим из теории полезности. Кроме того, сам факт отсутствия рынков для общественных благ делает проблематичным определение полезности, извлекаемой из потребления таких благ. Для того, чтобы решить указанные проблемы, появилось немало работ посвящённых определению готовности платить, и в них изучается спрос именно на общественные блага (см., напр., Gertler и др., 1987, 1989, 1990). В этих работах готовность платить рассчитывают для разных имущественных и других групп. Таким образом, можно выяснить, кто получает больше пользы от определённого вида социальных расходов, - бедные или богатые. Из-за отсутствия рынков используются примерные показатели для всех видов денежной и неденежной стоимости предоставления услуг/благ государством.

Ещё в одном направлении исследований, посвящённых поведенческим реакциям, для оценки тех благ, которые обеспечиваются государственными расходами, используют неденежные показатели благосостояния, такие как состояние питания, уровни смертности или грамотности. На практике оценивается, как на такие показатели результата воздействует ряд параметров, социально-экономические условия, доход, цены и государственные расходы, а также комплементарные услуги. В качестве примера таких исследований можно привести работы Deolalikar (1995) о расходах на здравоохранение в Индонезии и Alderman и др. (1995) о системе государственных школ в Пакистане.

Главная задача в таких исследованиях – получить несмещённые оценки воздействий программ. Проблема состоит в том, что при использовании переменных стратегии как объясняющих, обычно можно ожидать, что они коррелируют с погрешностью, приводя тем самым к смещению оценки для регрессий по методу наименьших квадратов. Такая корреляция может быть вызвана одновременностью, опущенными переменными, отбором или неоднородностью. Мы кратко рассмотрим каждую из причин.

Если адресность программы строится на том же показателе благосостояния в качестве зависимой переменной, или на другом показателе, у которого с этим имеется высокая степень корреляции, то программа определяется практически одновременно с распределением благосостояния. Например, Besley and Case (1994) предлагают использовать в качестве стратегии идентификации программные переменные, которые влияют на результаты программ, но не коррелируют с уровнями благосостояния. Такая программа определяется внутренними факторами и поэтому её включение в качестве объясняющей переменной приводит к смещению ОНК в сторону внутренних факторов.

Pitt, Rozenzweig, and Gobbons (1995) рассматривают воздействие государственных программ содействия занятости, открыто контролируя неслучайное размещение данной стратегии. Они делают это анализируя изменения в результатах с течением времени в конкретном регионе (до и после осуществления программы). Благодаря такой процедуре с фиксированными эффектами устраняются любые ненаблюдаемые последствия участия в программе, допуская, что характерные для данного региона и меняющиеся во времени шоки, влияющие на участие в программе не коррелируют с характерными для региона и меняющимися во времени шоками в уравнениях, описывающих результаты данной стратегии. Согласно авторам, смещение одновременности достаточно велико для того, чтобы пересмотреть стратегические выводы.

В других случаях возможны опущенные переменные, которые определяют как распространённость стратегии, так и уровни благосостояния. В качестве примера можно привести программы, реализуемые в районах, расположенных вблизи городов, где показатели благосостояния сами по себе выше (напр., вследствие того, что жителям принадлежит больше активов) даже до проведения такой программы.

Аналогичные смещения возникают при использовании методики ОНК в том случае, если участники программы отбираются из совокупности не случайно, или если имеются некоторые ненаблюдаемые характеристики индивидов, которые влияют на их участие в программе, напр., если в программу обращаются только наиболее способные или мотивированные. Как правило, исследователь может применить методику Хекмана и ввести в интересующее его уравнение дополнительную переменную выбора, которая учитывает потенциальную корреляцию между погрешностью и другими ковариативными членами уравнения.

Короче говоря, при использовании одномоментных данных очень трудно отделить влияние на благосостояние самой программы от влияния всех прочих наблюдаемых и ненаблюдаемых факторов. Проблемы смещения можно частично устранить, используя оценки с фиксированными эффектами в панельных данных, применяя инструменты для анализа распространённости стратегии или проводя натурные эксперименты, в которых участие людей в программе носит случайный характер. Использование панельных данных теоретически позволяет определить как динамические, так и поведенческие эффекты, однако это проще декларировать, чем выполнить на деле. В настоящее время появляется всё больше работ, в которых используют такие наборы данных;


пример - van de Walle, Ravallion, and Gautman (1994) и Ravallion, van de Walle and Gautman (1995) по системам социального обеспечения в Венгрии.

Также растёт число исследований, в которых используют натурные эксперименты. Здесь контрольная и экспериментальная группы формируются естественным образом, и если можно наблюдать всех индивидов до и после осуществления программы, то с помощью методики двойной разности исследователь может получить непротиворечивые оценки влияния программы.

Для того, чтобы такой подход был применим, требуются некоторые допущения:

возмущающий член должен быть аддитивным в фиксированных и временных эффектах, эффекты во времени должны быть одинаковыми для всех индивидов, состав обеих групп должен оставаться неизменным. Наилучшим примером подобных исследований является работа Card and Krueger (1994), посвящённая введению закона о минимальной заработной плате в США;

в Великобритании имеются работы, в которых рассматривают программу трудоустройства получателей социальной помощи («Welfare-to-Work»), и в них использованы натурные эксперименты.

Несмотря на необходимость иметь дело со столь многочисленными сложностями эконометрического характера, литература, посвящённая поведенческим реакциям позволила более ясно взглянуть не некоторые моменты.

Робастный результат, полученный в большинстве исследований, указывает на то, что спрос на государственные услуги неэластичен по цене, и что значение такой эластичности очень неодинаково в различных имущественных группах;

при этом, как и ожидается, бедные более чувствительны к цене. В принципе, полученные результаты не дают явного ответа на вопрос: сколько государству следует расходовать на социальное обеспечение? Основные выводы относятся к определению бенефициаров социального обеспечения, а также к анализу того, насколько эффективен механизм адресного направления социальных расходов бедным.

Рассчитываемые модели общего равновесия В отличие от представленных выше методов, в модели социальных расходов общего равновесия не делают попыток рассчитать параметры экономики.

Вместо этого расчёты строятся на заданных параметрах, после чего исследователь пытается выяснить, как предсказанные результаты меняются в ответ на вменённые значения параметров.

Главное преимущество таких моделей в том, что исследователь может специфицировать полную модель поведенческих реакций на социальные трансферты, и тем самым учесть эффект вытеснения, присущий системам социального обеспечения, а также восстановление равновесных цен и т.п.

Главной проблемой остаётся надёжность значений вменённых параметров, а также возможность получения робастных выводов.

Такой анализ проводился в относительно небольшом числе исследований, в частности, в работе Piggot and Whalley (1987). Для того, чтобы модель была разрешимой, авторы были вынуждены сделать ряд упрощающих допущений (напр., эффективное предоставление общественных услуг). Цель авторов – сопоставить два представленных выше подхода, и поэтому они в явном виде учитывают то, как меняются потребительский излишек и издержки для благосостояния, вызванные налогообложением, при увеличении социальных расходов. Они также рассчитывают средний и предельный прирост благосостояния вследствие государственных расходов. Полученные результаты неодинаковы и зависят от вменённых значений некоторых ключевых параметров;

таким образом, для того, чтобы эмпирически рассчитать такие параметры, требуется больше исследований первого типа. Другие работы с использованием РМОР включат в себя Hertel (1989) и Parikh and Srinivasan (1989), посвящённые сельскохозяйственной политике.

Пытаясь определить, какими должны быть расходы государства, такие исследования требуют точно оцененных параметров, выведенных в предыдущих работах. Общие выводы из любого такого исследования с трудом поддаются экстраполяции. Учитывая все проблемы эконометрического характера, которые необходимо решить, чтобы получить возможность такой работы, представляется, что мы ещё долго не сможем с уверенностью использовать этот класс моделей, чтобы на их базе формировать основу государственных программ в разных странах.

IV. Вклад авторов Обобщение прежних методик В идеальной ситуации для того, чтобы понять, какими должны быть оптимальные расходы государства на системы социального обеспечения, мы располагаем данными, которые позволяют оценить, равны ли предельные выгоды от разного рода социальных расходов предельным затратам по привлечению государственных средств, - т.е., эффективно ли используются ресурсы. Кроме того, мы должны иметь возможность дать определение бедности и измерить благосостояние, так чтобы получить примерное представление об истинном благосостоянии людей. Однако, как уже отмечалось, вряд ли все эти условия будут должным образом соблюдены. Поэтому приходится использовать неоптимальные варианты, с помощью которых можно прояснить этот вопрос. Прежде, чем мы представим нашу методику, вкратце обобщим анализ того, какие средства следует выделять государству на системы социального обеспечения.

Первый подход (исследования распространённости выгод) основан на наличии больших объёмов информации и является моделью частичного равновесия;

при этом не учитываются потенциальные последствия в виде вытеснения частных трансфертов и случаи несостоятельности рынка в целом.

При поведенческом подходе стараются определить функцию спроса на расходы социального характера. Здесь присутствуют следующие проблемы:

необходимость определить, насколько удачно в таком анализе контролируют потенциальые источники эконометрического смещения, вызванного опущенными переменными, одновременностью определения соответствующих результатов и участия в программе, неслучайностью отбора участников в программу, ненаблюдаемой неоднородностью индивидов и т.д. Во-вторых, для того, чтобы экстраполировать конкретный опыт на другие программы и страны, неообходимо убедиться в том, насколько удачно оценённые параметры соответствуют структурным параметрам экономики.

Оба представленных подхода скорее пытались дать ответ на следующие вопросы: (i) эффективен ли механизм адресного предоставления услуг программ социального обеспечения бедным, и (ii) как выглядит распределение выгод, поступающих от программ социального обеспечения? Эти вопросы можно соотнести с основным (какими должны быть расходы государства?), отметив, что, во-первых, если отсутствует адресность в предоставлении услуг бедным, то ресурсы используются неоптимально (как правило, предельные выгоды, поступающие небедным, ниже, чем те, что поступают бедным). Из этого можно сделать следующий вывод стратегического характера: государству следует либо сократить такие расходы, либо направить их бедным, используя какой-то другой механизм обеспечения адресности. Во-вторых, если предельные выгоды среди совокупности бедных распределены неравномерно, то это также свидетельствует о неоптимальном уровне расходов. Необходимым условием для достижения эффективного результата будет выравнивание предельных выгод для всех бедных.

Наша методика Методика, которая применена нами для определения целесообразного размера государственных расходов на социальное обеспечение, сильно отличается от тех, что были рассмотрены выше. Нам удалось преодолеть сложности определения функции цели;

мы исходили из следующего: то, что государство потенциально способно выделить на разные типы социального обеспечения, а также общий уровень государственных расходов в разных странах представлены средним значением того, что мы наблюдаем фактически. Таким образом, мы принимаем как данное, что наблюдаемые действия стран указывают на то, что они способны сделать. Именно этот «эталон» служит и основой анализа, и аргументом для убеждения правительства в том, что следует уделять таким программам больше внимания.

В принципе, наша задача – получить какой-то показатель, который коррелировал бы с интенсивностью действий государства по совершению фактических государственных расходов на социальное обеспечение, в сравнении с наблюдаемыми действиями других стран. Пусть наблюдаемый результат какой-либо программы в стране s во время t, xst, записан следующим образом:

xst = est + yst + t + st где – еst показатель интенсивности действий государства, yst - вектор характеристик, влияющих на возможность экономики давать такой результат, t общий шок, который испытывают все рассматриваемые экономики, и st идиосинкратический шок, не коррелирующий ни с какими иными параметрами.

Вообще, ограничения по данным означают, что мы можем получить лишь несовершенный набор контрольных мер (yst). В нашей методике эти данные используются для того, чтобы получить информацию о ненаблюдаемой интенсивности действий государства (est ).

Пусть интенсивность действий государства в реализации программы зависит от связанных с ними затрат и отдачи. Обозначим отдачу как r (e;

i), где i – показатель информации, которой располагают разработчики структуры стимулов. Такая отдача может интерпретироваться политиками как ценность сохранности своего места. Интересна ситуация, в которой более качественная информация приводит к росту предельной выгоды от повышения интенсивности.

Однако такой результат отнюдь не гарантирован.

Условия, при которых это может произойти, выглядят так:

• t • вариативность значения st достаточно мала 2r / ei 0.

• С помощью нашей методики мы выводим рейтинг;

на основании рейтинга можно сравнивать результаты конкретной страны с «эталоном». Первый показатель основан на безусловном результате программы, xst, а именно – уровне расходов на социальное обеспечение. Затем мы выводим рейтинги, обусловленные наблюдаемыми характеристиками экономики;

они зависят от информации, которая содержится в обусловленном уровне расходов на социальное обеспечение, xst - ўyst. Для этого мы контролируем структурные характеристики экономики и определяем способность страны финансировать такие расходы, необходимость в них, а также качество институтов, присутствующих в стране.

Каждый рейтинг показывает ряд «эталонов», с которыми можно сравнивать относительные показатели каждой из стран;

сравнения можно проводить и с показателями соседних государств или экономик, находящихся на аналогичной стадии развития. В некотором смысле, мы не пытаемся выяснить, сколько государству следует расходовать;

скорее, наша методика даёт представление об «эталонном» результате работы государства. Благодаря этому удаётся избежать многих требований к данным при рассмотрении вопроса о том, какой размер расходований был бы для государства оптимальным. Кроме того, нет необходимости формировать показатель благосостояния для оценки выгод, предоставляемых системами социального обеспечения, - мы рассматриваем фактические расходы государства в сравнении с некоторой международной нормой. В принципе, наш подход (переход от необусловленного ранжирования,xst, к обусловленному при контроле характеристик экономики, xst ўyst) следует рассматривать как попытку оценить функцию спроса на социальные расходы, а затем исследовать её свойства. Это уравнение включает в себя некоторые черты, присущие процессу принятия решений.

Прежде всего необходимо отметить, что в уровне расходов на социальное обеспечение в разных странах имеются существенные расхождения. Эти различия сложно объяснить только тем, что какие-то государства лучше информированы об оптимальном уровне расходов, чем другие. Скорее эти различия связаны с уровнями бедности и потребностью в социальных расходах, способностью государства удовлетворить эти потребности в условиях ограниченных ресурсов, а также различиями в предпочтениях и функциях цели разработчиков программ в разных обществах. Кроме того, эти различия могут отражать разные институциональные факторы, присутствующие в странах, которые, как мы отмечали, влияют на способность государства результативно охватывать бедных при заданном уровне социальных расходов. С помощью нашей методики мы пытаемся учесть различия в наблюдаемых уровнях расходов, сначала учитывая характеристики, которые можно считать структурными для экономики, - в том смысле, что они отражают как потребность в социальном обеспечении, так и способность страны финансировать его;

затем мы дополнительно контролируем, насколько оставшееся наблюдаемое расхождение в уровнях расходов вызвано различиями в институциональных чертах каждой экономики.

Возможность разделить эти два источника расхождений в социальных расходах важна по двум причинам. Во-первых, это позволяет нам увидеть, какие структурные характеристики экономики способствуют расходам на социальное обеспечение, - при этом мы раскрываем базовую функцию спроса на социальные расходы. Во-вторых, можно отделить эти воздействия от тех, что связаны с качеством институтов. Таким образом, можно делать рекомендации в отношении программ на основании существующих характеристики экономики, а также рекомендации касательно реформирования институтов. Используя существующие методики, которые были рассмотрены ранее, предоставлять стратегические консультации в обеих указанных областях невозможно. В нашем анализе сопоставление с «эталоном» используется для того, чтобы мотивировать государство к действиям, которые соответствовали бы стратегическим рекомендациям.

Для того, чтобы облегчить сравнение относительных показателей разных стран, мы предпочли представить результаты в виде сравнительного рейтинга стран, в котором каждая страна сопоставляется с международной нормой.

Рейтинг каждой из стран представляет простую сводную статистику, которую можно продемонстрировать правительствам, чтобы аргументировать увеличение (сокращение) расходов на социальное обеспечение. Кроме того, имеющееся сравнительные данные по странам не позволяют контролировать все структурные характеристики, которые, по нашему мнению, влияют на размер расходов на социальное обеспечение. Это может вызвать обеспокоенность относительно потенциальных источников смещения, воздействующих на наши оценки. В данном случае использование рейтинга вместо буквальной интерпретации оценочных параметров, делает полученные результаты несколько более робастными. Более подробно этот аспект будет рассмотрен в пятом разделе.

В том же разделе будут подробно рассмотрены и порядок выведения международной нормы, а также различные рейтинги, полученные нами. Далее мы сосредоточимся на факторах, определяющих программы социального обеспечения. Для того, чтобы непредвзято сопоставить уровни расходов на социальное обеспечение в разных странах, требуется определить: что может являться такими факторами?

Использование «эталона»: общие положения • Использование «эталона» позволяет государствам сопоставлять собственные результаты с результатами соседних стран. Благодаря этому у государства может появиться заинтересованность в том, чтобы следовать стратегическим рекомендациям;

• Сравнение с «эталоном» в форме рейтинга даёт очень чёткое представление о том, насколько интенсивны действия государства, которые обуславливают полученные результаты. В сравнении с другими методиками, для построения таких рейтингов требования к данным минимальны;

• Наша методика позволяет вести политический диалог, оперируя структурными характеристиками экономики, а также видом институтов в стране, стремясь улучшить свой рейтинг;

• Данный результат достигается посредством выведения трёх рейтингов:

во-первых, рейтинга, в основе которого лежат безусловные расходы на социальное обеспечение;

во-вторых – рейтинга, обусловленного структурными характеристиками экономики, и, в-третьих, - - рейтинга, обусловленного также качеством институтов в стране.

Что определяет потребность в таких программах?

Основными компонентами любой экономики являются вкусы, производственная технология, наделённость ресурсами и распределение информации. На основании этих компонентов можно определить ситуации, в которых вмешательство государства либо целесообразно, либо необходимо. Вместо того, чтобы начинать с этого простейшего уровня, в нашем анализе мы начинаем с более продвинутого этапа, рассматривая различные институциональные и присущие конкретной стране характеристики, определяющие потребность в системах социального обеспечения. Ниже представлены четыре фактора, определяющих приемлемый уровень расходов на социальное обеспечение. Хотя мы понимаем, что такие основные компоненты могут носить по отношению к действиям государства внешний характер, тем не менее, они обладают преимуществами: (i) их можно непосредственно связать с программой, и (ii) они измеряемы в данных.

Фактор А: Существующее распределение производственных возможностей На потребность в социальном обеспечении будет влиять распределение таких факторов как физические активы (напр., земля), человеческий капитал и рабочая сила. Доступ к активам, образованию и навыкам определённого уровня, а также к рабочей силе будет влиять на способность человека избежать хронической бедности и защититься от шоков.

Фактор Б: Институты, обеспечивающие частное предоставление услуг Основными инструментами социальной защиты в развивающихся странах являются семьи, друзья и неофициальные системы. Люди также могут обращаться к рынкам для того, чтобы защитить себя от конкретных проблем, напр., плохого состояния здоровья или снижения дохода. Поэтому потребность в социальном обеспечении будет зависеть от того, насколько удачно эти институты способны предоставлять частные услуги. Таким образом, там, где производственные возможности распределены более равно, и где институты (официальные и неофициальные) частного предоставления услуг работают успешно, необходимость вмешательства государства будет ниже.

Фактор В: Качество управления Факторы А и Б не учитывают тот факт, что государство – тоже институт, и качество его работы определяет приемлемый уровень расходов на нужды социального обеспечения. Поэтому там, где чиновники нечистоплотны, а предпочтения бедных не находят должного отражения в распределении бюджетных ресурсов, увеличивать расходы на социальное обеспечение может быть нецелесообразно.

Иными словами, если институциональная база экономики неверно размещает ресурсы (напр., направляя их определённым заинтересованным группам или тем, кто громче всего заявляет о своих притязаниях, а не тем, кто действительно больше всего нуждается в них), то разумным рецептом было бы сокращение таких расходов. По причинам, которые наглядно приведены в Разделе II, неверно адресованные социальные расходы, от которых главным образом выигрывают небедные, скорее всего пагубно скажутся на социальной сплочённости;

из-за них увеличится доля средств, поступающих на маргинальные виды экономической деятельности (напр., «подпольный» сектор), что, в долгосрочной перспективе, лишь подорвёт устойчивые темпы роста дохода в стране и ослабит её способность действенно реагировать на внешние шоки и кризисы. Кроме того, повышение эффективности работы институтов может являться необходимым условием повышения расходов на системы социального обеспечения. Также для страны с неудовлетворительным управлением оптимальным могут быть небольшие размеры социальных расходов, так как они будут лишь незначительно способствовать сокращению бедности.

Фактор Г: Природа шоков, которым подвергаются регион или страна Некоторые страны подвержены риску стихийных бедствий, таких как засухи и наводнения. Интеграция в мировую экономику через торговлю и другие механизмы также может сделать страны более уязвимыми перед лицом финансовых потрясений и шоков условий торговли. В связи с этим при определении необходимого уровня расходов на социальные программы необходимо охарактеризовать шоки, способные негативно сказаться на положении страны или региона. Природа и периодичность таких шоков будет влиять как на совокупные потребности в этих расходах, так и на тип расходов.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.