авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Казанский центр федерализма и публичной политики

Рафаэль Хакимов

Российский федерализм:

теория и практика

Учебное пособие

Издается при финансовой поддержке

Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров

Казань – 2011

УДК 321.01

ББК 66.3(2Рос)12я73

Х 16

Издание осуществлено при финансовой поддержке

Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров

(Проект «Успешные стратегии регионального развития в современных федеративных и децентрализованных государствах:

российский и международный опыт», Grant # 06-88375-000-GSS) Научный редактор:

доктор экономических наук, профессор В.В. Хоменко Научный рецензент:

кандидат экономических наук, доцент М.Г. Галеев Ответственный редактор:

кандидат исторических наук, главный редактор Издательства «Фэн» АН РТ Б.Л. Хамидуллин Хакимов Р.С. Российский федерализм: теория и практика.

Учебное пособие. – Казань: КЦФПП;

Институт истории АН РТ, 2011. – 204 с.

В данном учебном пособии рассматриваются теоретические основы фе дерализма, особенности становления и развития федерализма в России, а также представлены различные точки зрения на перспективы государствен ного устройства страны.

Пособие рассчитано на студентов, аспирантов, всех интересующихся теорией и практикой федерализма.

ISBN 978-5-94981-158- © Хакимов Р.С., © Казанский центр федерализма и публичной политики (КЦФПП), © Фонд Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров, © Институт истории АН РТ, Содержание Введение................................................................................................. Глава 1. Общая характеристика федерализма Федерализм как теория и практика................................................. Определение понятий федерации и федерализма.......................... Глава 2. Этнос и государство Вектор истории........................................................................................ Империи и национальные государства........................................... Причины возникновения федеративных государств..................... Глава 3. Основные принципы и формы федераций Принципы федеративного устройства............................................ Симметричные и асимметричные федерации................................ Форма российского федерализма: борьба мнений........................ Глава 4. Федерализм в условиях глобализации Опыт трансформации европейских государств.

............................. Суверенитет в современных условиях............................................ Территориальная целостность и право народов на самоопределение: диалектика конкурирующих принципов......... Глава 5. Основные этапы становления российского федерализма Истоки российского федерализма................................................... Учреждение Российской Федерации............................................... Периодизация «нового федерализма»............................................. Смена парадигмы развития российской государственности...................................................... Глава 6. Структура власти и управления в федерациях Разграничение полномочий в законодательной и судебной сферах........................................................................... Статус субъектов Российской Федерации................................... Административный федерализм.................................................... Местное самоуправление в федеративной системе..................... Бюджетный федерализм................................................................. Субъекты федерации в системе международных отношений........................................................... Глава 7. Социальные и политические ресурсы федерализма в России Этноконфессиональные процессы в России и их влияние на особенности отношений субъектов с федеральным центром................................................ Роль политических партий и движений в федерализации России................................................................. Оценки перспектив российского федерализма............................ Заключение........................................................................................ Рекомендуемая литература............................................................... Сокращения........................................................................................ Введение Россия по Конституции является федеративным государством, но она находится в стадии трансформации как в политическом, эко номическом плане, так и с точки зрения государственного устройст ва. О России нельзя говорить как об устоявшейся форме федерации.

Ей присущи черты переходного периода, т.е. элементы как унита ризма, автократии, доставшиеся от прежней советской системы, так и тенденции демократизации, децентрализации, что ведет к федера лизации государственных структур. Конечно, сюда же нужно отне сти менталитет, который предопределяет многие противоречия, столь характерные для всего российского общества.

Возникнув на волне революции 1917 г. и последовавшей граж данской войны, российская федерация к середине 1930-х гг. приоб рела жестко унитарные черты и фактически переродилась в тотали тарное общество. Государственность СССР носила весьма специфи ческий характер, поскольку строилась на монополии одной партии, ставшей ядром администрирования в стране.

Возвращение к федерализму состоялось в годы «перестройки», что совпало с трансформацией общества, сравнимой по масштабам и глубине реформ с революцией. При этом начался распад СССР, и наступили изменения исторического масштаба – впервые Россия ока залась в условиях уменьшающейся территории и отказалась от поли тики расширения сферы влияния. Парадигма экстенсивного развития сменилась ориентацией на интенсивные методы, к которым страна оказалась не готова.

С 1990 г. в России идут острые политические споры вокруг во проса о том, каким – унитарным или федеративным – будет ее уст ройство, вокруг особого статуса Татарстана и Чечни, положения об ластей, краев, автономных округов в качестве равноправных субъек тов Федерации, перспектив так называемой «губернизации» и адми нистративного деления государства, полномочий федерального Цен тра, этнической составляющей государственного устройства, «бюд жетного федерализма». В период нахождения у власти Б.Н.Ельцина были элементы эйфории на счет возможностей федерализма, но впо 6 Введение следствии в общественном мнении зазвучали ноты разочарования.

Некоторые политики высказывали мнение, что федерализм чуть ли не разваливает страну. Однако большинство исследователей при зна чительном разбросе точек зрения, тем не менее, придерживается мнения, что федерализм не расшатывал страну, а, напротив, явился стабилизирующим фактором. «Во многом именно благодаря федера листской идее, – считает С.Д.Валентей, – Россия сохранилась как единое государство»1.

Владимир Путин, начиная новый этап реформ в 2000 г., объяс нял их необходимость тем, что неэффективность экономических ре форм в стране во многом связана с нерешенностью вопроса государ ственного устройства, политической нестабильностью, несоответст вием регионального законодательства федеральному. Поэтому глав ной задачей реформирования государственности он провозгласил укрепление «вертикали власти». Определенные меры, связанные с формированием общего правового поля в России вполне оправданы, поскольку для предпринимателей, инвесторов снимаются лишние барьеры, но вместе с тем, федеральный законодатель начал вмеши ваться в исключительные полномочия субъектов, а совместные пол номочия истолковал в пользу центра. Как известно из истории, из лишняя регламентация порождает громоздкий бюрократический ап парат, что и произошло в Российской Федерации (РФ).

Изменение принципов формирования Совета Федерации, наделе ние Президента РФ широкими полномочиями в отношении органов власти субъектов Федерации – вплоть до снятия с должности глав ре гионов и роспуска их представительных органов власти, а также фор мирование жестко централизованного бюджета – было оценено экс пертами как выработка более управляемой федерации. Ряд политиков и ученых расценил эти шаги как усиление унитаризма. «За полтора десятилетия, – пишет В.Лысенко, – Россия прошла сложный путь от империи к федерации. С начала ХХI в. этот вектор стал постепенно меняться, начался все более зримый откат, возврат к империи, рестав рация Советского Союза на территории России и постсоветского про странства. За годы правления президента В.Путина наибольшему Валентей С. Россия на пути от псевдофедерации к реальной федера ции // Федерализм в России. – Казань, 2001. – С.45–46.

Введение упадку подверглись федерализм и демократия в нашей стране»2. При мерно в том же ключе высказался Н.Петров: «В настоящее время Рос сия не является федерацией хоть в сколько-нибудь полном смысле этого слова. Вместе с тем перспективы ее выживания и развития в ка честве современного эффективного государства напрямую связаны с федерализацией»3. Подобного рода высказываний было немало. Дей ствительно, многие шаги президента В.В.Путина воспринимались как отступление от федерации и демократии. В то же время следует учи тывать сложную природу федеративного государства, которая не от рицает унитарных начал, а скорее говорит о соотношении централиза ции и децентрализации власти. «Противоположностью федерализму является не унитарное начало, а абсолютно единое начало, – пишут немецкие правоведы в работе «Государственное право Германии». – Унитаризм и федерализм – две влиятельные силы, действующие внут ри союзного государства и определяющие его облик в зависимости от преобладания одной из них. Но каждая из этих сил не теряет своего влияния полностью. Если исчезает унитарное начало, то союзное го сударство подвергается опасности дезинтеграции;

если нежизненным оказывается федерализм, союзное государство превращается в абсо лютное единое»4. С 2000 г. в управлении государством преобладало дисциплинирующее начало, вызванное общей политической ситуаци ей, в частности, напряженностью на Северном Кавказе. Такую поли тику, в которой сочетаются тенденции к унитаризму с сохранением элементов федерализма, следует квалифицировать как процесс транс формации государства.

Д.А.Медведев, продолжая в целом прежний курс, весьма опреде ленно заявил о неизменности основных положений Конституции, приверженности демократии и федерализму, необходимости оптими зации разграничения полномочий и структур федерального управле ния в регионах. «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства, – заявил он. – Вы знаете: государ ственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путем Лысенко В. От империи к федерации // Казанский федералист. – №1– (17–18). – Казань, 2006. – С.5. См. http://www.kazanfed.ru/publications /kazanfederalist/ Петров Н. Федерализм в России в 2005 году // Там же. – С.11.

Государственное право Германии. Т.I. – М., 1994. – С.80.

8 Введение «проб и ошибок» – с учетом опыта других государств и сложивших ся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, мно гонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, де лаем действительно впервые»5. Ситуация в России с начала нового столетия развивалась в сторону ослабления регионов, распростране ния коррупции в невиданных масштабах, сопровождалась ростом неэффективности системы управления. В 2011 г. Д.А.Медведев зая вил о необходимости пересмотра существующего разграничения полномочий в пользу субъектов, что можно рассматривать как шаг в сторону возвращения к политике федерализации.

Значительным фактором, отражающим особенность нынешнего этапа трансформации государственного устройства России, является ее тесная связь с демократизацией. В принципе и унитарное государ ство может быть демократическим, но в переходный период от тота литарного режима к демократии федерализм оказывается важным фактором преобразования общества в целом. С.М.Шахрай считает:

«Для России федерализм – это не политическая игра и тем более не слабость, а территориальный каркас демократии. Это единственная (может быть, вместе со свободой средств массовой информации) га рантия демократических преобразований в нашей стране. Если в за падной цивилизации ценности и традиции демократии вырастали и развивались в течение сотен лет, так сказать, в естественных услови ях, то в России нарождающиеся демократические институты по прежнему нуждаются в специальной «охраняющей» среде. Такой средой является федерализм»6. В Европе прежние тоталитарные сис темы наподобие Германии и Австрии, Испании и Италии шли к де мократии именно через федерализацию.

Россия обладает своеобразием, которое не позволяет проводить прямые аналогии с какой-либо федерацией в мире. Ни американская, ни швейцарская, ни германская модели не могут быть перенесены на почву России. Исторические и политические традиции страны тре буют поиска собственного пути государственного строительства.

Природа России, влияющая на формирование модели федерализма, связана, прежде всего, с масштабами ее территории, экономическим, Российская газета. 6 ноября 2008 г.

Шахрай С. Проблема развития российского федерализма на современ ном этапе // Федерализм в России… – С.17.

Введение этническим, климатическим и географическим разнообразием регио нов, а также советским наследием, которое продолжает влиять на экономику и менталитет населения.

В данном учебном пособии, опирающемся на ряд исследователь ских проектов, финансируемых Фондом Джона Д. и Кэтрин Т. Мак Артуров, материалы научных конференций, труды российских и за рубежных авторов, а также опыт чтения лекций в Казанском универ ситете, сделана попытка изложить общие теоретические подходы к федеративному устройству России с учетом мирового опыта, пред ставить различные взгляды на федеративную политику в стране, дать оценку практике федеративных отношений и показать особенности опыта Татарстана. Федерализация в России прошла очень сложный путь с достижениями и отступлениями, она связана с этническими и региональными особенностями субъектов, а потому и оценки по это му вопросу должны быть предельно взвешенными, что мы и поста раемся сделать.

# ГЛАВА 1. Общая характеристика федерализма Федерализм как теория и практика В мире существуют разные формы государства: монархии, кон ституционные монархии, республики, исламские страны, авторитар ные или демократические режимы. Порой государства объединяют ся, образуя союзы или конфедерации. Среди этого разнообразия го сударственных форм федерации занимают свое вполне определенное место. Из 192 стран, входящих в ООН, 28 являются федеративными, причем среди них такие развитые государства, как США, Канада, Германия, Австралия, Австрия и т.д. «Сегодня более 70% мирового населения так или иначе живет в рамках федеральных установлений.

Треть живет в формально федеральных системах и приблизительно 40% в системах, которые не называют себя федеральными, но выну ждены использовать федеральные меры для разрешения внутренних противоречий», – утверждает Даниель Элазар1.

Федерализация становится универсальной чертой развитых стран. В Европе чисто унитарными остались Ирландия, Люксембург и Греция. Данию, Нидерланды, Великобританию можно отнести к децентрализованным союзам. Даже Франция – страна классического унитаризма – и та распределяет полномочия в пользу регионов. Ее наряду, с Италией и Португалией, можно назвать государством с эле ментами автономии.

Федерализм распространился на Латинскую Америку. Следует отметить, что демократизация в Аргентине и Бразилии сопровожда лась укреплением федералистских учреждений. Венесуэла двигалась Даниель Дж.Элазар. Европейское сообщество: между государствен ным суверенитетом и субсидиарностью или Иерархия против коллегиаль ности в управлении Европейским сообществом // Казанский федералист. – №4, осень. – Казань, 2002. – С.75.

Общая характеристика федерализма к усилению своих регионов через прямые выборы губернаторов, а в Мексике штаты играют важную роль в политическом плюрализме2.

Япония под влиянием американской оккупации после II Миро вой войны приняла конституционную систему с большой самостоя тельностью регионов. Только в Африке будущее федерализма оста ется призрачным.

Федерация – одна из форм государственного устройства. В силу этого ее изучает политология, а также теория государства и права.

Исторические дисциплины имеют отношение к проблемам феде рализма, поскольку нужно знать причины появления федераций, особенности той или иной страны, например, этнический, конфес сиональный состав населения, что приводит к выбору конкретного пути развития.

Юриспруденция и, прежде всего, конституционное право долж ны объяснить законы, которые отличают унитарные государства от федеративных, а также правовые основы разграничения полномочий между уровнями администрирования.

Не менее важной стороной любого государства является экономи ка, которая имеет свои особенности у федераций, прежде всего в во просах формирования бюджета, а также подходов к региональному развитию.

Социология нам дает возможность выяснить реальное состояние общества, те социально-политические силы, которые предопределяют федеративный путь развития и дальнейшую эволюцию государства.

Таким образом, выявляется круг дисциплин, необходимых для понимания федерализма как теории и практики.

Политология Юриспруденция Социология Экономика История России См.: Луиджи Мелика. Латиноамериканский федерализм // Сравни тельное конституционное обозрение. – №4 (53). – 2005;

№2 (55). – 2006.

12 Глава Государственное устройство России в качестве федерации имеет свой относительно самостоятельный объект изучения, а именно – федеративные отношения. В силу исторических особенно стей Россия обладает отличительными от других федераций чер тами, которые определяют ее форму, что и является предметом изучения теории федерализма.

Существуют разные подходы к анализу российского федерализ ма. Можно исследовать динамику изменения федеративных отноше ний во временной системе координат. Историко-эволюционный под ход позволяет учесть процессы трансформации общества в целом и на этом фоне прогнозировать федерализацию государства. Причем макроисторический взгляд имеет преимущества выявления фунда ментальных основ государственности. Исследование причин перехо да России к федеративному устройству следует начинать, по крайней мере, с начала ХХ в., тогда открываются многие причины политиче ского поведения народов России в революциях 1905 г. и 1917 г., их исторические ожидания, выявляются механизмы мобилизации соци альных сил в переломные моменты истории.

Микроисторический взгляд важен с точки зрения исследования общественных явлений в относительно самостоятельный отрезок времени. Бесспорно, что период, начатый «перестройкой», обладает особыми характеристиками, порой сопоставимыми с революцион ными преобразованиями. Федерализм в таком разрезе оказывается связанным не только с «возрождением» народов и религий, но и об щей демократизацией, выявляется такая важная мотивировка как преодоление тоталитаризма и последствий советской империи. При микроисторическом подходе мы видим колебания от централизации к децентрализации, ситуативные, конъюнктурные изменения функ ций парламента, статуса субъектов РФ, роль договорных отношений, вмешательство субъективного фактора в естественный ход истории и т.д. Исторический экскурс, наряду с политологическим анализом, выявляющим движущие силы общественных процессов, важен для объяснения основных тенденций в развитии российской государст венности, освобожденных от конъюнктурных выводов, ангажиро ванных позиций, полемических суждений.

Социальный подход дает картину взаимосвязи федерализма с де мократизацией, развитием рыночных отношений, плюрализмом мне ний. Он высвечивает место политических сил в процессе федерали зации, роль неформальных отношений между федеральным центром Общая характеристика федерализма и региональными элитами, факторов эволюции отношений центра и субъектов. В этом случае обнаруживаются такие явления как «преде лы централизации», конфликтогенные границы, за которыми меняет ся поведение субъектов.

Институциональный подход дает характеристику формально су ществующих институтов, практику взаимодействия уровней госу дарственной власти в федерации. Конституционно-правовая сторона в анализе взаимоотношений законодательной, исполнительной и су дебной власти, федеральных и региональных органов власти являет ся центральной темой такого подхода. Особенность России состоит в том, что институциональный анализ не может ограничиваться только правовой стороной, как в большинстве развитых стран. Сложная за конодательная ситуация в России сопровождается частым изменени ем федеральных законов, ограничением сферы регионального зако нотворчества, отсутствием правовой дисциплины, поэтому неизбеж но в отношения центр – субъекты вмешивается политический фак тор. Именно в связи с этим не только в публицистике, но и в научной литературе существуют понятия «сильных» и «слабых» регионов, под которыми имеются в виду не объем полномочий или экономиче ский потенциал, а целый ряд ресурсных факторов в совокупности.

Политический фактор вмешивается и в ситуацию с полномочиями Совета Федерации, который из органа, представляющего интересы субъектов в лице их глав и влиявшего на принятие многих принци пиально важных законов, превратился в механизм реализации поли тики администрации Президента РФ. Вместе с тем появился такой совещательный орган как Государственный Совет при Президенте РФ. Он стал формой компромисса центра с регионами, компенсацией за ограничение роли глав субъектов в законодательном процессе на уровне федерации. Таким образом, особенность институционального подхода состоит в сочетании анализа конституционно-правовых форм институтов государства с их политическим и социально-эконо мическим наполнением.

Сравнительный подход интересен с точки зрения изучения опыта других федераций, прежде всего – европейских традиций, как наибо лее близких к России. Он помогает разобраться в общем и особенном различных форм федерации, прогнозировать тенденции эволюции российского государства. Сравнительный подход важен и с точки зре ния исследования процессов трансформации государственности в раз личных странах под воздействием общемировых тенденций.

14 Глава Попытки квалифицировать форму российского федерализма только через сравнение с другими государствами оказываются мало продуктивными. Во-первых, каждая страна имеет собственную исто рию становления федерализма. Во-вторых, Россия находится в си туации трансформации, и не приобрела устоявшихся форм взаимо отношений центра и субъектов. В-третьих, особенность федерализма заключается в ее постоянной эволюции, что мы можем наблюдать на примере даже давно сформировавшихся федераций.

Системный подход рассматривает общество как множество взаимозависимых элементов, связанных в единое целое, иначе гово ря, изменения в одном из элементов оказывает влияние на состояние всей системы. При этом система находится под воздействием внеш ней среды. Системный подход позволяет увидеть некоторые наибо лее общие закономерности, которые оказываются в тени при чисто политологическом, экономическом или юридическом подходе.

Определение понятий федерации и федерализма На практике не существует «чистых» унитарных государств, т.е.

все страны включают какие-либо децентрализованные элементы.

Унитарное государство необязательно является жестко централизо ванным, а федерацию нельзя во всех случаях представлять как госу дарство с центробежными тенденциями. Централизация и децентра лизация власти присутствуют в любом обществе, уравновешивая друг друга. Абсолютизация любого из этих двух начал ведет госу дарство к кризису: или оно становится тоталитарным, или же насту пает анархия. И тот, и другой варианты чреваты распадом государст ва. Поэтому любое цивилизованное общество стремится найти ба ланс между централизацией и децентрализацией в соответствии с особенностями своей страны. Однако в этом вопросе важно опреде лить критерии, по которым можно отличить децентрализованное унитарное государство от федерации. Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между уровнями управления, а также от разделения полномочий между различными ветвями власти.

Децентрализация в унитарном государстве осуществляется через передачу каких-либо полномочий территориям. Местные же сообще ства не имеют государственного статуса, они являются администра Общая характеристика федерализма тивными единицами и обладают только делегированными полномо чиями.

Децентрализация в значительной степени определяется сущест вующей правовой традицией. В Великобритании выполнение многих центральных законодательных актов закреплено за местными орга нами, что сильно децентрализует государство. Должностные лица, приводящие в исполнение законы, ответственны перед местными властями, в то время как, например, во Франции префект и его адми нистрация находятся под непосредственным дисциплинарным кон тролем центрального правительства. Тем не менее, в британской сис теме центральные власти могут управлять местными органами по средством субвенций и через решения суда, хотя не обладают пря мой дисциплинарной властью.

В унитарном государстве парламент через принятие бюджета определяет, какие средства будут предоставлены в распоряжение де централизованных единиц. Это имеет огромное значение, т.к. сами административные единицы очень ограничены в финансовых ресур сах. Национальный парламент также принимает решение об общего сударственных налогах и может устанавливать налоги, которые бу дут взимать местные власти. Кроме того, он непосредственно или косвенно (через правительство) контролирует решения бюджетных вопросов местными властями.

Многие унитарные государства (Великобритания, Нидерланды, Франция, Ирландия, Испания, Италия и др.) имеют двухпалатный пар ламент, что смягчает централизм за счет учета интересов не только пар тий, но и территорий. Причем вторая палата устроена по типу Сената и выполняет контрольную функцию по отношению к первой палате.

16 Глава Децентрализация не есть федерализм. Она может предоставлять территориям широкую автономию, но они сохраняют свой админи стративный характер, без наделения какой-либо законодательной и судебной властью, как это происходит в федерациях.

Существует немало определений федерации. Например, у В.Е.Чиркина федерация предстает как «союзная государственно территориальная организация, состоящая из государств или государ ственных образований, опирающаяся на принцип согласия, основан ная одновременно на целостности государственной власти (управле ния государством) и ее вертикальном разделении между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации»3. Другие авторы исходят из противопоставления федерации и унитарного го сударства или же конфедерации. Немецкий правовед О.Киминних дает следующее определение федерации: «Несмотря на широкий спектр проявлений и размытые границы федерализма, в его опреде лении утвердились некоторые формулировки, которые ввиду почти единодушного их одобрения могут считаться общепринятыми. Глав ным признаком этих формулировок является проведение различий между союзным государством и союзом государств. В то время как последний сохраняет международную правосубъектность госу дарств-членов, в союзном государстве ею располагает только феде рация. Однако утверждение, что федерация является, таким образом, государственно-правовым, а конфедерация – международно-право вым союзом, касается лишь некоторых аспектов государственных связей. Оно создает представление, что федерация выступает вовне как единое государственное образование, а входящие в него государ ства-члены в принципе не могут поддерживать никаких междуна родно-правовых отношений с зарубежными властными структурами.

Однако многочисленные конституции федеративных государств, в том числе и Основной закон ФРГ, доказывают, что бывают и исклю чения из этого принципа»4. Следует подчеркнуть, что за последние годы международная деятельность субъектов резко активизирова лась, а потому исключения уже стали правилом.

Большое количество определений говорит о том, что меняется сам федерализм, он не является застывшим явлением. Академическая Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). – М., 2001. – С.21.

Государственное право Германии. Т.1… – С.74.

Общая характеристика федерализма дефиниция не вмещает всех нюансов действительности, а потому многие исследователи говорят о федерациях описательно, в разных аспектах и временной динамике. По мнению швейцарских ученых Томаса и Лидии Фляйнер, федеративное государство отличает нали чие следующих составных элементов:

«1. Государственный характер федеративных единиц (самостоя тельная учредительная власть).

2. Автономия и финансовый суверенитет.

3. Децентрализация власти, принимающей решения.

4. Участие федеративных единиц в установлении (своих) новых обязательств.

5. Ответственность членов федерации перед центральным прави тельством»5.

Несмотря на множество определений, все авторы сходятся на том, что федерация в отличие от унитарного государства обладает двумя уровнями управления – общенациональным и региональным.

Органы власти каждого уровня избираются в ходе прямого голосова ния граждан. Регионы являются субъектами федерации и могут на зываться по-разному: «штат», «земля», «кантон», «провинция», «ав тономная область», «республика».

Федерация – форма государственного устройства, соединяю щая относительно самостоятельные субъекты в единое целое и имеющая два уровня управления: центральное и региональное.

Кроме структурного анализа, федерализм должен быть подверг нут исследованию в плане его развития. Динамика политико-пра вовых процессов – неотъемлемый элемент стабильно развивающихся государств. Канадский исследователь Рафаэль Яковино так поясняет свой подход к «федерации» и «федерализму»: «Понятие «федера лизм» не сводится только к определенному типу институтов, но учи тывает социологическое/идеологическое измерение, и не обязательно принимает заданную форму в определенной федерации. Мы можем говорить о «федеральных обществах» и оценивать политическую ди намику, не сосредотачиваясь на институтах, как будто они были «за даны». Федерализм, таким образом, рассматривается как политиче ское устройство для установления жизнеспособных учреждений и Томас Фляйнер, Лидия Р. Баста Фляйнер. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Федерализм: российское и международное измерения. – Казань, 2004. – С.30.

18 Глава гибкой связующей системы связей, облегчающих межгосударствен ные отношения (например, разделение полномочий между уровнями правительства), внутригосударственные связи (например, представ ление субъектов в центре), и межрегиональное сотрудничество (на пример, соглашения между субъектами, межправительственные от ношения и т.д.). Считается, что государственные институты форми руются в процессе политических конфликтов и борьбы за власть ме жду экономическими, социальными и политическими акторами. Ана лиз, таким образом, проводится в двух плоскостях – институциональ ной и социологической. С институциональной точки зрения рассмат риваются отношения между уровнями правительства. С социологи ческой точки зрения рассматриваются вопросы единства и многообра зия, территориального суверенитета и политической идентичности – или самоопределения – и реакция групп и сообществ, которые ощу щают угрозу своим интересам или видят больший потенциал в аль тернативных системах, которые, на их взгляд, лучше отражают инте ресы групп или региона»6. Теория и практика федерализма должна учитывать такой важный момент как процесс перманентной транс формации, без чего не обходится ни одно развивающееся государство.

«Федерализм» в отличие от «федерации» выступает как прин цип, парадигма государственного устройства, позволяющая обеспе чить единство и разделение государственной власти. «Как принцип, – пишет М.В.Глигич-Золотарева, – федерализм воплощает способ уре гулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне;

как режим государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином го сударстве»7. Федерализм как концепция, идеология может коснуться и унитарного государства, хотя это не обязательно, но федерация без федерализма существовать не может.

Федерализм – это принцип, парадигма государственного уст ройства, в определенной мере идеология, которая может присут ствовать, как в федеративном, так и унитарном государстве.

Рафаэль Яковино. Обзор концепций канадского федерализма // Феде рализм: российское и международное измерения… – С.118–119.

Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М., 2006. – С.16.

Общая характеристика федерализма На практике оказывается, что федерализация затрагивает не только собственно федерации, но и промежуточные формы квазифе дераций, а также унитарные государства. Процесс федерализации много шире, чем «застывшая» форма федерации. Поэтому Жауме Вернье предлагает ввести в научный оборот более широкое понятие «составного государства». «Лучшим выходом, – пишет он, – было бы создать некий прообраз, вмещающий в себя разные формы организа ции децентрализованного государства, основанного на принципе территориального разделения политической власти. Эта модель мог ла бы стать общей для составного или федеративного государства, всегда, когда это последнее будет отходить от своего исторического опыта, который его породил, и который, в свою очередь, разносто ронне изученный, не является однозначным»8. Таким образом, со ставное государство служит обозначению формы государства, кото рые распределяет политическую власть между центральными (об щими) и периферийными (территориальными) институтами, оно по зволяет вместить классические федеративные формулы и новые формы политической децентрализации, не перечисляя закрытую со вокупность характерных элементов.

В отличие от административных территорий децентрализованно го унитарного государства, в федерации субъекты изначально обла дают самостоятельностью, что закрепляется законодательно. Напри мер, в Конституции Швейцарии (ст. 3) записано: «Кантоны суверен ны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией»9. В ст. 40 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов зафиксировано: «Мексиканский народ по своей воле консти туируется в представительную, демократическую, федеративную Республику, которая состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам, не объединенных в Фе дерацию в соответствии с принципами настоящего Основного Зако на»10. Статья 1 Конституции Республики Татарстан устанавливает, что суверенитет республики «…выражается в обладании всей полно той государственной власти (законодательной, исполнительной и Жауме Вернье. Испания, как составное государство // Федерализм:

российское и международное измерения… – С.137.

Конституция Швейцарской Конфедерации. – М., 2001. – С.23.

Мексиканские Соединенные Штаты. Конституция и законодательные акты. – М., 1986. – С.64.

20 Глава судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномо чий Российской Федерации по предметам совместного ведения Рос сийской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемле мым качественным состоянием Республики Татарстан»11.

Из статуса субъекта федерации вытекает наличие собственной за конодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Например, в Соединенных Штатах президент наделен не высшими, но парал лельными полномочиями по отношению к полномочиям губернаторов штатов. Губернатор не подчиняется президенту, он исполняет феде ральные и местные законы. Совсем по-другому обстоит дело в уни тарных государствах, где глава государства наделен высшими полно мочиями, а нижестоящая администрация подчиняется вышестоящей.

Государственный характер субъектов федерации нельзя пони мать как предоставление им неограниченной власти и тем более как право на полную независимость. Субъекты обязаны принимать свои правовые акты (включая конституцию) во исполнение федеративно го правового порядка, в соответствии с принципом верховенства фе дерального права, а также международных норм, принятых цент ральным правительством. Самостоятельность субъекта федерации (кантона, штата, земли, республики и т.д.) – это ограниченный суве ренитет, реализуемый в пределах собственных полномочий.

Конституция Республики Татарстан. – Казань, 2002. Следует заме тить, что Конституционный суд РФ запретил применять слово суверенитет республикам, исходя из тезиса ее неделимости. Это создало правовую кол лизию, поскольку по Конституции РФ (ст. 5) республики признаются госу дарствами, а в юриспруденции принято считать суверенитет неотъемлемым атрибутом государства.

Общая характеристика федерализма Таким образом, в отличие от унитарного государства, в федера ции два источника права: народ субъекта и народ государства в це лом. Федеративное государство и федеративные единицы имеют разные основания законности, принцип народного суверенитета, ко торый за этим стоит, относится к разным «народам» – народу феде рации и народу каждой федеративной единицы.

Наличие двух источников права предполагает согласование воли народа в целом с интересами отдельных субъектов федерации. Со трудничество и согласованность между разными правительственны ми образованиями – это один из ключевых элементов федерализма.

Такая конструкция исключает неограниченную власть Центра по от ношению к субъектам федерации.

В литературе фигурирует понятие конфедерации, которое не все гда используется адекватно. Порой наделение дополнительными пол номочиями субъекта РФ воспринимается как переход к конфедератив ным отношениям. В отличие от федерации конфедерация представля ет собой союз независимых государств, не обладающий собственным суверенитетом. В конфедеративном государстве все решения, относя щиеся к предоставлению, пересмотру или отмене компетенции на лю бом правительственном уровне принимаются единогласно, чего нет в федерациях, поскольку федеративному типу правления соответствует принцип подчинения меньшинства большинству.

Страна Союзные органы Страна Страна Причиной объединения разных стран в конфедерацию служит чаще всего потребность в совместной обороне и снятии торговых барьеров.

Конфедерация – неустойчивая форма, которая распадается, вы полнив поставленные задачи, или же становится федерацией. Так 22 Глава произошло с Соединенными Штатами. В 1777 г. 13 самостоятельных государств подписали «Статьи конфедерации», где обозначены ста тус штатов и названы причины объединения: «Статья II. Каждый штат сохраняет свое верховенство, свою свободу и независимость, равно как всю власть, всю юрисдикцию и все права, которые не пре доставлены дословно этой конфедерацией Соединенным Штатам, собравшимся на Конгресс. Статья III. Каждый из перечисленных штатов вступает в прочный союз с каждым из остальных штатов для общей защиты, для обеспечения своих вольностей, для взаимной и общей пользы, обязываясь помогать один другому против всяких насилий или против всяких нападений, сделанных на них или на лю бого из них из-за религии, из-за верховных прав, из-за торговли или по какому-либо другому поводу»12. Соединенные Штаты довольно быстро превратились в федерацию.

Швейцария, также как и США, постепенно из союза государств стала федерацией, хотя в названии страны сохранила термин конфе дерация.

Сегодня конфедеративные неустойчивые отношения характерны для Содружества Независимых Государств (СНГ).

Специфической формой межгосударственного образования яв ляется Евросоюз, который находится в стадии превращения из кон федерации в федерацию, на что указывает введение общей границы, паспорта, валюты, унификация многих законов, создание союзных комитетов и т.д.

# Американские федералисты: Гамильтон, Мэдисон, Джэй. Избранные статьи. – Вермонт, 1990. – С.280.

ГЛАВА 2. Этнос и государство Вектор истории Любое государство является выражением интересов народов, его населяющих. При этом народ может быть представлен не только территориальным сообществом, как гражданами, но и этническими группами. С понятием народа, защищенности его прав и интересов в государстве связаны многие политические коллизии. С другой сто роны, при умелой мобилизации энергии этносов, государство приоб ретает дополнительный весомый потенциал. Одним словом, от само чувствия народа страны в целом, как граждан, и удовлетворенности этнических групп зависит общее благополучие государства.

Можно найти разные причины, объясняющие развитие государ ства, секрет может заключаться в географическом положении, кли мате, уровне образования, техническом прогрессе и т.д., в каждом конкретном случае это будет оправдано. Вместе с тем существует критерий, который предопределяет общую направленность истории.

Эммануил Кант утверждал: «История мира есть не что иное, как про гресс осознания Свободы». Прогрессировали те страны и цивилиза ции, которые повышали степень свободы. При этом одни общест венные силы показывают примеры борьбы за свободу, другие силы призывают к порядку и дисциплине, чем оправдывают ограничения свобод в обществе и нередко находят поддержку в народе.

24 Глава В самом общем виде политические процессы определяются дву мя историческими тенденциями: (1) стремлением к свободе и (2) «бегством от свободы» (по выражению Эриха Фромма). Согласно этим тенденциям система управления будет соотноситься со степе нью свободы в обществе, усиливая централизацию и ужесточая ре жим власти, или же, напротив, создавая возможность для свободного развития благодаря децентрализации, федерализации, защиты прав человека и народов.

Можно найти тысячи причин для оправдания жесткой власти и централизованного управления, но при этом надо быть готовым к ухудшению состояния общества. «Свобода, – писал Джон Стюарт Милль, – есть единственный верный и неизменный источник всякого улучшения: там где существует свобода, там может быть столько же независимых центров улучшения, сколько индивидуумов»1. Без сво боды нет конкуренции идей, оригинальных решений, а без этого об щество загнивает. Деспотические режимы на какое-то время могут дать военные или экономические преимущества, но в долговремен ном масштабе политическая свобода предопределяет развитие духа, а свободный дух приводит к развитию общества. Никакой авторитар ный режим не имеет исторического оправдания. Примеры с Гитле ром и Сталиным достаточно убедительно свидетельствуют об этом.

Люди склонны навязывать свое мнение другим, а если у них есть власть – то всему обществу. При этом они исходят из убеждения о существовании какой-то идеальной модели развития общества, обла дателями которой якобы являются именно они. Представление о су ществовании у истории какой-то конечной цели, о возможности вы работки единой истинной доктрины, несущей избавление всем лю дям, является ошибочным. Никто не обладает конечной истиной, и никто не вправе навязывать собственную модель общества. Сделать из людей то, чего они сами не могут сделать с собой, не спрашивать у них позволения или согласия, ибо они не способны понять то, что для них лучше – такова логика диктатора.

Либералы верили в безграничную силу просвещения и в то, что разумная нравственность способна сделать всех богатыми и равны ми. Социалисты верили в контроль над экономическими ресурсами и распределение. В конкуренции идей выиграли первые. Социализм в марксистско-ленинской трактовке проиграл по всем позициям, как, Джон Стюарт Милль. О свободе. – СПб., 1900. – С.138.

Этнос и государство впрочем, и другие формы авторитаризма. В маленькой брошюрке Джона Стюарта Милля «О свободе» – «великой тоненькой книжеч ке» по словам сэра Ричарда Ливингстона, дано одно из лучших из ложений идей о свободе человека. Все последующие работы о либе рализме так или иначе вращались вокруг мыслей Дж.С.Милля. В том же 1859 г. вышла книга Карла Маркса «Критика политической эко номии», где были изложены основы материалистического понимания истории. Весь ХХ в. стал борьбой либеральных идей с марксизмом и только в ХХI в. марксизм окончательно уступил место либерализму, заведя весь социалистический мир в исторический тупик.

Свобода может приходить в противоречие с требованием реали зации других ценностей, как-то стабильность, солидарность, братст во. Бедному говорить о свободе бессмысленно, для него сапоги важ нее Шекспира, но общество, где нет политических свобод, имеет ма ло шансов стать богатым, если только не покоится на нефтяных за лежах. Томас Гоббс считал, что люди превыше всего ценят безопас ность. Огромное большинство человечества готово пожертвовать свободой ради благополучия, безопасности, статуса, процветания, власти, награды в будущей жизни и т.д., но это не меняет общего вектора общественного развития к расширению свободы.

Понятие свободы непосредственно связывают с демократией, хотя это не совпадающие понятия. Демократия, как система справед ливых выборов, не есть гарантия свободы, она точно также может вести к несправедливости, как и диктатура, если становится выраже нием воли механического большинства.

Демос, т.е. народ Древних Афин совместил в своих руках зако нодательную, судебную и даже исполнительную власть. Тогдашняя философия учила афинян, что нет закона более высокого, чем закон государства, и законодатель стоит выше закона. Не было силы, сдер живавшей демос, а значит, не было и сдерживающих обязанностей, законодатели не были связаны никакими законами, кроме тех, кото рые они установили сами. И народ Афин стал тираном, а его демо кратическое государство было проклято мудрейшим из древних гре ков Сократом. По иронии судьбы афинские демократы казнили Со крата за свободомыслие. Афиняне погубили свой город и всего лишь за четверть века от былой славы республики осталось только имя.

Тогда они поняли, что для осуществления свободы, справедливости и равенства перед законом демократия в такой же мере должна огра ничивать себя, как в прошлом должна была ограничиваться олигар 26 Глава хия. Это не спасло государство, но стало историческим уроком для следующих поколений.

Отцы-основатели США знали об опасности диктатуры законода телей. Джефферсон писал Мэдисону: «Самую большую опасность будет представлять тирания законодателей. Исполнительная власть тоже может стать тиранической, но это случится позже». Против вседозволенности законодателей можно выставить только револю цию, бунт. «Ужасно находиться под гнетом меньшинства, – писал лорд Актон, – но еще ужаснее находиться под гнетом большинства.

Массы обладают неким скрытым энергетическим потенциалом, и когда он вырывается наружу, меньшинства редко могут противосто ять ему. Что можно выставить против самовластной воли всего наро да? Здесь не поможет ни мольба, ни обжалование, ни искупление;

единственным прибежищем остается измена»2. Когда лорд Актон произносил эти слова, трудно было даже вообразить ужасы фашизма.

Государственная Дума образца 2000 г. – яркий пример демокра тии механического большинства, причем подчиненного воле испол нительной власти. Она не только легко принимает любые законы, но столь же вольно нарушает Конституцию страны. Любая власть должна быть ограничена. «Доктрина абсолютной суверенности сама по себе тиранична», – писал Исайя Берлин3. Свобода связана с огра ничением власти лица или органа управляющего людьми, какими бы идеалами они не руководствовались. По выражению Локка, «там, где нет закона, нет и свободы», ибо разумные законы направлены на об щее благо. Но кто же может ограничить неограниченную власть, ко торая сама для себя принимает законы?

Принцип разделения властей, предложенный Джоном Локком и Шарлем Монтескье, стал важным этапом на пути создания эффек тивного государства. Система ограничения единоличной власти и преимуществ какого бы то ни было органа определила характер со временного государственного управления. Большинство конститу ций, включая российскую, приняли разделение властей как осново полагающий принцип государства, но и это не ограждает общество от произвола властей. «В ее нынешней форме, – пишет Ф.А.Хайек в книге «Общество свободных», – демократия почти потеряла способ ность служить защитой против произвола власти. Она уже больше не Лорд Актон. Очерки становления свободы. – Лондон, 1992. – С.46.

Исайя Берлин. Четыре эссе о свободе. – Лондон, 1992. – С.292.

Этнос и государство охранитель личной свободы и не гарантия от злоупотреблений вла стью, между тем именно на это надеялись в те времена, когда наивно полагали, что стоит лишь установить над властью демократический контроль, как все остальные ограничения правительственной власти окажутся ненужными. Случилось обратное: демократия стала источ ником все возрастающей власти и все большего веса в обществе ад министративной машины»4. В России немало законов принималось с нарушением Конституции, а Конституционный суд принимал вер дикты, угодные исполнительной власти. В результате исполнитель ная власть стала полностью бесконтрольной, а демократия преврати лась в машину для манипулирования общественным сознанием.

Почему же люди терпят ограничения своей свободы? Еще Ари стотель заметил, что большинство людей – рабы по природе, и если их освобождают от цепей, они не могут справиться с широким выбо ром в действиях, не имеют нравственных сил взять на себя ответст венность за свои поступки, а потому стремятся на кого-то их пере ложить, они призывают к власти тирана.


Федор Достоевский задолго до рождения фашизма понял эту психологию человека. В «Великом инквизиторе» есть такие строки: «Говорю тебе, что нет у человека заботы мучительнее, как найти того, кому бы передать поскорее тот дар свободы, с которым это несчастное существо рождается. Но ов ладевает свободой людей лишь тот, кто успокоит их совесть». Авто ритаризм в Германии, СССР, других странах стал реакцией на рас ширение свободы человека, чрезмерную ответственность, от которой человек бежал и искал успокоения совести в подчинении диктатор ской власти. Чувство свободы захлестывает человека и он готов при нять любую идеологию, любые политические структуры и символы, которые создают видимость смысла и вносят порядок. Этот феномен Эрих Фромм назвал «бегством от свободы»5. Эта внутренняя челове ческая трагедия заложена в самом стремлении к свободе.

Человечество движется в сторону расширения свободы, несмот ря на все перипетии исторического процесса. Каждая новая эпоха показывает рост значимости человека, который с каждым новым ша гом вытравливает в себе раба и становится личностью. «Стремление к свободе, – пишет Эрих Фромм, – это не метафизическая сила, хотя законами природы его тоже практически невозможно объяснить;

оно Хайек Ф.А. Общество свободных. – Лондон, 1990. – С.70.

Эрих Фромм. Бегство от свободы. – Минск, 2004.

28 Глава представляет собой неизбежный результат необратимых процессов индивидуализации и роста культурного сознания. Авторитарные си лы не в состоянии устранить основные факторы, которые порождают стремление к свободе;

точно так же они не могут ликвидировать са мо стремление к свободе, являющееся результатом этих условий»6.

Государство, независимо от конкретных форм, будет двигаться в сторону либерализации, т.е. расширения разделения властей, а зна чит и децентрализации, делегирования компетенции на предельно низкий уровень, создания структур, в которых творчество человека будет цениться выше его исполнительности.

Империи и национальные государства Империями были политические структуры, чья власть распро странялась на большие пространства и многие народы. Они создава лись в рензультате завоеваний, с помощью насилия и повседневного принуждения. По мере завоеваний новых территорий для извлечения прибыли, им приходилось управлять все более разнородным населе нием путем создания иерархии и разграничения социальных слоев.

Имперское государство подчеркивает различия и неравенство своего неоднородного населения. Сама концепция империи предполагает, что населяющие ее народы управляются по-разному.

Национальное государство, напротив, основывается на идее еди ного народа на общей территории, равенства всего населения, если даже реальность оказывается сложнее.

Эрих Фромм. Бегство от свободы… – С.305.

Этнос и государство Термины «империализм» и «колониализм» часто используют как однопорядковые, однако колониализм может рассматриваться как специальная или «прямая» форма империализма, связанная с заселе нием чужих территорий, неравным разделением прав местного и приезжего (колонистов) населения и развитием расизма. Понятие «неоколониализм» указывает на сохраняющуюся фактическую зави симость бывших колоний от метрополии, несмотря на изменившийся их политический статус.

Политики, ученые, миссионеры, военные, вырабатывавшие идео логию империализма, стремились провести различие по схеме «свой – чужой» и избежать смешения правящего народа с подчиненными. Су ществовали две основные модели проведения «политики различий»:

• «римский путь» стремился к унификации и гомогенности, навязывая единую имперскую цивилизацию, в принципе от крытую для тех, кто принимал ее ценности и образ жизни. Вы сокий статус римского гражданина, в итоге предоставлявший ся и лицам неримского происхождения, был выражением культурного превосходства, которое оправдывало чувство «особой миссии» империи. Слова «Civis Romanus sum» («Я есть римский гражданин») были наивысшей самооценкой, ис точником гордости и тем, к чему стремились многие. Эта ре альность не только узаконивала римское правление, но и скло няла тех, кто подчинялся Риму, к ассимиляции и включению в имперскую структуру. За пределами римской цивилизации ос тавались варвары, рабы и прочие. Этим путем шли европей ские империи;

• «евразийский путь» предпочитал разнородность как фунда мент имперского правления. Это было присуще Монгольской, 30 Глава Османской, Российской империям. Например, в России имели свои права православные, католики, мусульмане, иудеи, но за конодательство однозначно указывало: «Первенствующая и господствующая в Российской империи вера есть христиан ская православная кафолическая восточного исповедания»7.

Отсюда вытекали ограничения на занятия ряда должностей для поляков, черта оседлости для евреев, ограничения по ряду статей для мусульман, скажем, законными и действительными не признавались «брачные сопряжения лиц православного ис поведания с нехристианами». Иначе говоря, существование «чужих цивилизаций признавалось, но их права были много ниже, чем у господствующей имперской культуры.

Эти две модели никогда не были реализованы в чистом виде.

Различия «свой – чужой» не всегда выражалась в форме колонизато ры – колонизуемые, белые – черные. Империя могла требовать не религиозного и культурного единообразия, а только лояльности.

Конечно же, при некоторых обстоятельствах народы видели оп ределенные преимущества во вхождение в мощное политическое объединение из соображений безопасности или экономических вы год. Монгольское завоевание привело к возникновению трансконти нентальной торговой зоны, в силу этого можно было, доплыв из Ев ропы до морских портов в Крыму, спокойно добраться до Китая.

Греческие, армянские и еврейские торговцы пользовались возможно стями, которые им открыла Османская империя, к Российской импе рии присоединялись народы, которые боялись более грозных сосе дей, чем русские или по религиозным соображениям.

Важную функцию в империях выполняла религия. Вначале своей экспансии Римская империя инкорпорировала богов других народов в свой пантеон, но с IV в. христианство стало государственной рели гией. Идея Рима как христианской цивилизации стала образцом для Византийской, Каролингской, Испанской и Португальской империй.

Исламские империи приняли монотеизм в VII в., что добавило в соперничество империй Средиземноморья религиозный фанатизм и обострило отношения христиан и мусульман. Достаточно вспомнить крестовые походы, имевшие чисто религиозные лозунги.

«Национальный вопрос» в России в зеркале общеимперского законо дательства (XIX – начало ХХ в.). – Казань, 2009. – С.54.

Этнос и государство В отличие от римской модели, степные империи строились не вокруг установленной столицы или центральной культурной и рели гиозной концепции, а возникали вокруг верховного властителя – ве ликого хана. Монгольские империи благодаря мобильным воинским соединениям были способны создавать пространственные интегра ции огромных масштабов и концентрировать военную мощь, при этом не только отнимать, но и перебрасывать ресурсы на огромные расстояния через малонаселенные земли. Чингизиды использовали местных чиновников по всей Евразии и выступали покровителями науки и искусства арабской, персидской и китайской цивилизаций.

Межцивилизационной борьбы в евразийской модели не существова ло. Персидский историк Джувейни писал о Чингизхане: «Ученых и отшельников всех толков он почитал, любил и чтил, считая их по средниками перед Господом Богом, и как на мусульман взирал он с почтением, так и христиан и идолопоклонников миловал»8.

Обычно императорскую власть представляют как абсолютную и неделимую. На самом деле это миф. Американские исследователи Д.Бурбанк и Ф.Купер утверждают: «История империй позволяет представить разные типы суверенитета – многослойный, гибкий, со вмещенный. Екатерина II одновременно являлась императрицей, са модержицей, царицей, государыней, великой княгиней, повелитель ницей и «обладательницей» своих бесчисленных земель и народов.

На некоторых захваченных территориях Наполеон оставлял королей и принцесс, а в других вводил прямое правление… Британия, Фран ция и другие державы провозглашали «протектораты» над Марокко, Тунисом, странами побережья Восточной Африки, частично Вьетна мом, основываясь на мифе о добровольной передаче местными пра вителями части своей суверенной власти империи»9. Многослойная суверенность была характерна и для Российской империи, в которой различные территории управлялись по-разному. Некоторые исследо ватели говорят об ограниченной автономии, самобытности регионов России, сохранении исконных традиций некоторыми народами.

Можно по-разному выражать свое мнение, но с точки зрения теории Цит. по: Вернадский Г.В. О составе Великой Ясы Чингисхана. – Брюссель, 1939. – С.43.

Джейн Бурбанк, Фредерик Купер. Траектории империи // Ab Imperio. – 4/2007. – С.66.

32 Глава политики налицо явное присутствие элементов автономии, причем в некоторых случаях довольно значительной.

Имперская идея начала размываться в силу экономических об стоятельств, когда стало невыгодно использовать труд подневольных рабов и зависимых народов, а также по политическим причинам. В ХVIII в. традиционная борьба империй за экономическую власть ос ложнилась новыми политическими факторами – борьбой народных масс с монархиями. Французская и британская политические школы разработали теорию народного суверенитета, что побуждало поддан ных империй требовать гражданских прав и вдохновляло антимонар хические революции. Все это привело к изменению политической конфигурации в Европе и Америке и появлению национальных госу дарств или наций-государств.

Идея национального сообщества, основанного на совпадении эт нических и политических структур, была одновременно и творче ской, и деструктивной. Политические лидеры, сторонники наций государств, бросали вызов империям, которые контролировали ос новные политические ресурсы. и поднимали знамя свободы, привле кательное для угнетенных классов и зависимых народов. С другой стороны, империи были заинтересованы в распаде конкурирующих соседей через создание национальных государств. В ХХ в. наступило завершение эры империй. Государства стали нациями.


Население Европы было чрезвычайно смешанным и выстроить нации-государства было крайне трудно. Дж.Ст. Милль в книге «Раз мышления о представительном правлении» пишет: «Говоря вообще, необходимым условием для свободных учреждений должно быть сов падение государственных границ, насколько это возможно, с граница ми национальности»10. Но на деле многие обстоятельства, и, прежде всего, смешанность населения осложняют реализацию такого принци па. Естественно, столь глубокий мыслитель как Дж.Ст. Милль не мог не предусмотреть сложности управления в свободном государстве. Он видел возможность в случае готовности сильных народов жить вместе, создать им федерацию. Несомненно, федерализм один из механизмов соединения различных народов, стремящихся к свободе.

Дж.Ст. Милль. Размышления о представительном правлении. – СПб., 1863. – С.224.

Этнос и государство Причины возникновения федеративных государств Основные мотивы появления федеративных государств лежат в сфере истории, политики, культуры, религии, этнической или лин гвистической принадлежности, но в качестве причины могут высту пать и чисто экономические потребности или же стремление к боль шей безопасности, поскольку более мощное государство, объеди няющее в союз небольшие государства, лучше защищает свои со ставные части. В момент создания США один из «отцов-основате лей» нового государства Мэдисон писал: «Мы показали, что Союз – это наш оплот против иноземной опасности, учредитель мира в на шей собственной среде, охранитель нашей торговли и других общих интересов, единственная альтернатива военным учреждениям, по дорвавшим свободы в Старом Свете, и действенное лекарство против болезни партийной розни, которая в прошлом принесла гибель наро доправию в других странах, а в последнее время начала выказывать тревожные симптомы и у нас»11. Соединенные Штаты исходили из потребности укрепления демократических и республиканских начал.

Основание Швейцарского Союза относится к 1291 г., когда в борьбе с Габсбургами три кантона – Швиц, Ури и Унтервальден «для защиты себя совместными силами заключили между собой союзный договор, в котором обещали друг другу совместную помощь и поста новили споры между собой разрешать мирным путем». Союзный до говор 1291 г. был дополнен в 1315 г. положением о том, что «союзные кантоны не должны сноситься с чужими землями одни без ведома других». Затем к этим лесным кантонам присоединились новые и все они приняли название Швейцария. Для ведения общих дел кантоны образовали Конгресс уполномоченных кантонов. Первоначально ком петенция Конгресса касалась главным образом дел внешней политики:

войны, мира, заключения международных договоров, а также наблю дения за тем, чтобы споры между кантонами решались третейскими судами и чтобы одни кантоны не нарушали прав других. Но в после дующие годы добавились полицейские функции, определение общих правил предотвращения заразных болезней, рыбной ловли и пр. В 1848 г. была принята конституция страны, которая превратила Швей царию из конфедерации (союза государств) в федерацию (союзное государство), состоящее из 26 кантонов. Объединение кантонов в еди Американские федералисты… – С.78.

34 Глава ное государство лучше обеспечивало защиту их суверенитета, а феде ративная форма государства гарантировала культурное многообразие.

Формирование федеративных государств также происходило пу тем завоеваний или покупки территорий. Так, к числу союзных тер риторий США, приобретенных вследствие военных действий, отно сились современные штаты Флорида, находившаяся во владении Ис пании до 1819 г., Калифорния, Колорадо, Техас, перешедшие к США по договору с Мексиканскими Соединенными Штатами от 2 февраля 1848 г. К союзным владениям США, присоединенным путем покуп ки, относились Луизиана, Аляска, Алеутские и Виргинские острова.

Так количество штатов в США стало равным пятидесяти.

Своеобразной была ситуация в побежденной Германии. Союзни ки из антигитлеровской коалиции были озабочены возможностью восстановления тоталитарного режима. «В этой связи федеративный принцип воспринимался как многообещающая возможность предот вратить аккумулирование власти и злоупотребление ею»12. Он также учитывал исторический опыт принципов объединения Германии.

Разработанная система федерализма оказалась не только стабильной, но и содействовала становлению демократии, а также быстрому эко номическому росту страны.

Образование федеративных систем происходило в виде трех волн, начиная с середины XIX в. Первая волна образовалась с возникновением западноевропей ских национальных государств, по мере объединения городов, госу дарств и регионов в более крупные коалиции. Эту объединительную форму федерализма представляют США (1787), Швейцария (1848), Канада (1867), Германия (1870), Бразилия (1891), Австралия (1901) и Австрия (1910).

Вторая волна последовала за деколонизацией периода окончания II Мировой войны. Вновь созданным государствам пришлось решать проблему несоответствия между административными границами, установленными колониальными властями, с одной стороны, и ранее сложившимися этническими, языковыми и религиозными сообщест вами, с другой. В этом случае федерализм обеспечил возможность Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. – М., 2000. – С.133.

См.: Дона Бари. Переосмысливание асимметричного федерализма // Федерализм в России… – С.274–275.

Этнос и государство компромисса, позволяя создавать новые государства с учетом внут реннего разнообразия. Примерами этой попытки связать воедино разные народы стали Индонезия (1945–49), Малайя (1948), Индия (1950), Нигерия (1954), Пакистан (1956), Французская Западная Аф рика и Федерация Мали (1959), Малайзия (1963). Во многих случаях, однако, эти попытки искусственного формирования новых госу дарств были неудачны, т.к. разные группы и территории стремились к независимости, и некоторые из федераций просто распались.

Третья волна имела более обширную географию и другую смы словую нагрузку. Она началась в середине 1970-х гг. и заключалась в деволюции внутри существующих национальных государств. Цен тральные правительства передали большую часть полномочий на региональный и местный уровень и признали особый политический и экономический статус отдельных регионов. Примером этого явля ются передача полномочий и признание особого статуса Квебека и Северных Территорий в Канаде;

федерализация прежде унитарных государств Бельгии и Испании;

и децентрализация экономической и социальной политики во многих других случаях.

Причины возникновения федераций:

• необходимость совместной обороны;

• снятие таможенных барьеров;

• усиление этнического и религиозного многообразия;

• покупка новых территорий;

• завоевания территорий и народов;

• децентрализация как мера демократизации общества.

Процесс федерализации усилил современные экономические про цессы. Мировой рынок становится все более интегрированным, гра ницы открываются, роль национальных государств уменьшается в си лу усиления, с одной стороны, наднациональных организаций и транс национальных корпораций, с другой – укрепления регионов. Не менее существенны политические факторы в виде роста демократических режимов, ослабления централизованных методов управления, что ста 36 Глава ло рассматриваться в качестве противовеса возрождению авторита ризма. Наконец, этническая самобытность становится все важнее, осо бенно на фоне глобализации, что выдвигает на передний план вопросы сохранения культуры, языка и территориальной автономии.

Отмечая общую тенденцию к усилению федерализации стран, не обходимо пояснить случаи распада таких государств как Югославия, СССР и Чехословакия. Эти страны, не будучи демократическими, и не могли быть реальными федерациями. Подлинно федеративное государ ство может быть создано только на основе плюрализма и гражданского согласия, оно опирается как на групповые, так и индивидуальные инте ресы, предоставляет реальную самостоятельность его субъектам.

Современное государственное управление стало очень сложным и бюрократизированным. Информационные потоки растут и услож няются. Федеративная система, перераспределяя эти потоки между различными уровнями власти, позволяет оптимизировать процесс принятия решений. Местные власти могут быстрее, чем центр, от реагировать на интересы своего населения и найти решение, которое будет гораздо более приемлемым для региона. Такой тип государст венного устройства оказывается более рациональным и гибким. Это и более созидательная система, потому что имеющийся на местах опыт позволяет решать многие проблемы, которые не видны из цен тра. Местный потенциал населения оказывается более полно исполь зован для блага государства в целом.

Трудно заранее сказать существуют ли государства, для которых федеральные структуры не подходят. Федерализм не есть панацея для решения всех проблем. В то же время, безусловно, он расширяет степень свободы – одно из необходимых требований эры демокра тии. Федерация позволяет лучше учитывать особенности отдельных территорий, создает механизмы, отвечающие интересам этнических, религиозных или лингвистических общностей, порождает стимулы для более быстрого экономического развития субъектов. Федерализм также позволяет предотвращать конфликты, поскольку основу этого типа государства составляют договорные отношения (писаные или неписаные), а договор – это всегда компромисс, взаимопонимание, согласование интересов целого и частей. В этом преимущество феде рации по сравнению с унитарным государством.

# ГЛАВА 3. Основные принципы и формы федераций Принципы федеративного устройства США и Швейцария демонстрируют две исходные причины и со ответственно два базовых принципа федеративного устройства:

(1) большая территория государства и (2) разнообразие населения в этническом и конфессиональном аспектах. Отцы-основатели США исходили из утверждения, что государство включает, прежде всего, индивидуумов, объединенных в сообщества на какой-либо террито рии (мэдисоновская модель). Там по другому и быть не могло, ибо сама страна складывалась из эмигрантов, не имевших на новом кон тиненте этнических корней. В США территории штатов* не несут этнической или еще какой-либо нагрузки, кроме административной.

Они оставляют решение этнических, религиозных, культурных про блем меньшинств специальным структурам или законодательству.

Этот принцип назвали «плавильным котлом», в котором из разных народов получилась нация американцев, а религия была жестко от делена от государства. Время показало, что этнический фактор нику да не исчезает. Сегодня специалисты в США подвергают сомнению перспективы развития государственности без учета этнической и ре лигиозной составляющей общества.

В отличие от США, в Европе сильная идентичность привязывает население к своей территории и культуре. Классический пример ев ропейского подхода к федерализму – это Швейцария, которая в ос нову государственности положила этническое и религиозное разно образие. В Конституции Швейцарии это формулируется следующим образом: «Швейцарский народ и кантоны, … желая жить в единстве, * Штат (state) по-английски означает государство.

38 Глава во взаимном уважении и при сохранении многообразия…»1. Эта формула «единства многообразия» стала одним из принципов Евро пейского Союза, что подтверждает ее значимость для всех госу дарств Европы.

Швейцарская модель федерализма жестко привязана к этниче скому, религиозному и лингвистическому разнообразию страны. По этому там функционируют четыре государственных языка: немец кий, французский, итальянский и ретороманский, хотя доминируют немецкоязычные кантоны, а итальянский кантон всего лишь один2.

Именно федеративная форма призвана решать культурные проблемы общества Швейцарии. Поэтому кантоны и коммуны имеют этниче ский и религиозный признаки. Коммуна всегда немецкоязычная или франкоговорящая, итальянская или ретороманская, католическая или протестантская, но не бывает смешанной немецко-французской или католическо-протестантской. Коммуна и кантон, имея автономные источники финансирования, способны самостоятельно решать во просы культуры и образования, не обращаясь к федеральному прави тельству. Пример со Швейцарией показывает, что при сложной этно конфессиональной структуре общества даже небольшие по масшта бам государства стремятся к федеративному устройству.

Конституция Швейцарской Конфедерации. – М., 2001. – С.22.

Подробнее см.: Томас Фляйнер. Швейцария: Конституция федератив ного государства и кантонов // Федерализм: российское и международное измерения. – Казань, 2004. – С.65–98.

Основные принципы и формы федераций Существенно отметить, что швейцарский федерализм – это не коррекция и дополнение к основополагающей структуре националь ного правления, а структурный принцип демократии, построенной на согласии. Здесь демократия включена в качестве элемента в федера тивные отношения для защиты интересов структурированных мень шинств внутри многокультурного общества. Это не демократическая федерация мэдисоновского типа, как в США, а федерализированная демократия. В США федерализм называют территориальным карка сом демократии, в Швейцарии федерализм и демократия изначально связаны друг с другом через учет интересов меньшинств в государ ственном устройстве, а не только в законодательстве, как в США.

Можно эти варианты оценивать по-разному. В первом случае лег че было установить демократические процедуры, во втором инерция старых режимов тормозила общественное переустройство. Однако это не альтернативные варианты, иначе говоря, невозможен произвольный выбор одного из них волевым решением. Это не вопрос политических элит, а сама судьба, историческое предназначение. В обоих случаях теория лишь описывает типологию федераций в зависимости от ба зисных принципов, не более того, но никакая доктрина не может быть навязана обществу вопреки историческим основаниям. Пример после военной Германии хорошо демонстрирует невозможность навязать американскую модель даже побежденному государству. При учрежде нии Федеративной Республики Германия учитывались как историче ские, так и лингвистические особенности земель.

В однородном, тем более небольшом государстве унитарные принципы вполне приемлемы, но при этноконфессиональном много образии или же больших масштабах страны федерализм оказывается более эффективным, чем унитарные принципы. Один из лучших зна токов американского общества Алексис де Токвиль еще в ХIХ в. пи сал: «Именно для того, чтобы соединить воедино те преимущества, которыми обладают как большие, так и маленькие страны, и была создана федеративная система… В крупных странах с централизо ванной властью законодатель вынужден придавать законам единооб разный характер, который не отражает разнообразия местных усло вий и обычаев: не будучи осведомлен в частностях, он может исхо дить лишь из самых общих правил. В этих обстоятельствах людям приходится по необходимости приспосабливаться к законам, потому что сами законы совершенно не учитывают потребностей и обычаев людей, что является важной причиной беспорядков и всяческих не 40 Глава приятностей. Подобных несуразиц не существует в странах с феде ративным устройством: конгресс принимает основные законы, регу лирующие жизнь общества, а местные законодатели занимаются ею в деталях»3.

Очевидно, никакую модель нельзя назвать идеальной и нет образ ца, который можно было бы скопировать, на формирование конкрет ной формы государственного устройства влияют исторические, эко номические, культурные, политические и другие особенности страны.

Российская форма федерализма строится одновременно на двух принципах – территориальном и этническом, поскольку Россия соче тает в себе как обширную территорию, наподобие США, так и этно конфессиональное многообразие, как в Швейцарии.

Россия складывалась в результате завоевания новых земель и добровольного присоединения народов, поэтому ей приходилось считаться как с обширностью территории, так и культурой присое диненных народов. Фактор завоевания тянул к деспотии, другой фактор – к компромиссу с населением. Когда преобладала держав ность и власть становилась жесткой, в ответ на это вспыхивали бун ты и революции, а отсутствие интегрирующей составляющей, ослаб ление власти стимулировало центробежные силы. Октябрьская рево люция, при всей своей радикальности, оказалась наследницей рос сийской полиэтничности. Она не могла перенести принципы амери канские или швейцарские на собственную почву. Россия строилась на базе общинного хозяйства и морали, культуре завоеванных или присоединившихся народов, с учетом особенностей образа жизни русского народа, различающегося в разных концах слишком боль шой империи*.

История России накладывает свой отпечаток на все обществен ные процессы, включая государственное устройство. Народы и тер ритории, которые в свое время вошли в состав России, сохранив свою культуру, язык и религию, сегодня переживают период возро ждения и открыто выдвигают свои требования государству, которые нельзя не учитывать. Дальнейшее совершенствование российского федерализма надо искать на пути сочетания этнотерриториального принципа с административно-территориальным. Россия имеет свои Алексис де Токвиль. Демократия в Америке. – М., 1992. – С.136.

* Аляску Российская империя не смогла «переварить» и охотно ее про дала за небольшую сумму в 1867 г.

Основные принципы и формы федераций особенности, которые не сводимы к опыту какой-либо другой стра ны, но если брать основополагающие принципы, то для нее традиции Европы много ближе, чем США. Прежде всего, Россия не страна эмигрантов, кроме того, все последние столетия она выступала именно как европейская держава, а потому многие черты европей ских федераций окажутся для России гораздо ближе, нежели амери канская модель.

На конгрессе в Монтре в 1947 г. были сформулированы основ ные принципы федерализма, использованные в практике европей ских государств: «Первый принцип. Федерация может образовывать ся лишь при отказе от всякой идеи организационного гегемонизма...

Принцип второй. Федерализм может родиться лишь при полном от казе от всякой системы. Создать федерацию значит упорядочить множество, соединить так или иначе конкретные и разнородные ре альности – нации, экономические регионы, политические традиции.

Третий принцип. Федерализм не знает проблем меньшинства... Чет вертый принцип. Федерация не ставит перед собой цель стереть раз личия и слить все нации воедино, наоборот, она стремиться сохра нить их собственные качества. Пятый принцип. Федерализм основы вается на любви к сложному, в отличие от грубого упрощенчества, характерного для тоталитарного мышления»4. В данных принципах акцент сделан на раскрытии принципа «единства многообразия» и даже усилении многообразия как положительного явления, что в РФ не всеми воспринимается, но история идет по пути расширения сво боды, а значит усиления разнообразия мира.

Типологизация федераций имеет смысл только с точки зрения выяснения учредительных начал государственности. Если в США это индивидуумы, организованные в сообщества по территориям, то в Европе в основе лежат этнорелигиозные сообщества. Германия в этом плане не является исключением, ибо земли отражают лингвис тические и этнографические особенности немецкой нации. Россия, как государство, опирается на многонациональность своего народа.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.