авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

«Казанский центр федерализма и публичной политики Рафаэль Хакимов Российский федерализм: теория и практика Учебное пособие ...»

-- [ Страница 3 ] --

Учитывая неконструктивность понятия суверенитета в совре менных условиях, Евросоюз принял на вооружение принцип субси диарности. Идея субсидиарности (от латинского слова subsidiarius – дополнительный, запасной, вторичный) возникла в католической среде как норма разделения полномочий в иерархических структу рах. Его определение в современном значении дал папа Пий XI в эн циклике «Куадрагесимо Анно» (15 мая 1931 г.): «Было бы неспра ведливо и одновременно очень досадно нарушить социальный поря док, если забрать у объединений низового уровня функции, которые Кортунов С. Глобализация и национальная идентичность // Вестник аналитики. – №1. – 2007. – С.120.

78 Глава они способны выполнить сами, и поручить их выполнение более об ширной группе, имеющей более высокий ранг»23. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Принцип субсидиарности относят также и к взаимоотношениям общественных и властных ин ститутов: властные органы должны вмешиваться лишь тогда, когда граждане и создаваемые ими в порядке самоорганизации объедине ния не в состоянии самостоятельно решить какую-то проблему.

Принцип субсидиарности нашел отражение в конституциях ряда европейских стран. Например, в Основном законе Германии записа но: «В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федератив ная Республика Германия участвует в развитии Европейского Союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правово го, социального и федеративного государства и принцип субсидиар ности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу сов падающих с основными правами, содержащимися в Основном зако не»24. В современной Германии к принципу субсидиарности относят ся с особым вниманием, однако некоторые немецкие авторы выра жают опасения относительно того, насколько работающим окажется данный принцип в рамках Европейского Союза, если применять его единообразно и к унитарным, и к федеративным государствам.

В документах, принятых в рамках Совета Европы, принцип суб сидиарности занял одно из ключевых мест. Впервые официально этот термин был употреблен в 1975 г. в заключении Комиссии по Европей скому союзу. Затем, по предложению Европейского парламента в 1984 г. он стал рассматриваться как один из основных элементом сис темы Европейского Сообщества. Таким образом, мы видим, что прин ципу субсидиарности придается значение, которое позволяет исполь зовать его не только при построении федераций. В нем предполагается противодействие построению иерархической бюрократии в целом.

Вместе с тем именно федерализация Европейского Союза выдвинула данный принцип на первый план в ходе процессов интеграции.

Принцип субсидиарности не является ситуативным, он нужен для установления базовых критериев отнесения того или иного во проса к ведению федерации или ее субъектов, органов государствен Цит. по: Автономов А.С. Принцип субсидиарности и российский фе дерализм // Федерализм в России… – С.80.

Конституции государств Европы. Т.1… – С.588.

Федерализм в условиях глобализации ной власти или органов местного самоуправления. Он не обязательно влечет за собой децентрализацию и в зависимости от ситуации мо жет действовать в обоих направлениях и приводить, если это призна ется эффективным, к закреплению за федерацией более широких полномочий. Распределение компетенции между федерацией и ее субъектами является довольно сложной задачей, т.к. требует при распределении полномочий брать в расчет способность органов того или иного уровня власти эффективно решать задачи, стоящие перед федерацией.

Субсидиарность как универсальный принцип стал рассматри ваться относительно недавно, поэтому есть сомнения в его эффек тивности. Джордж Андерсон пишет: «Будучи в некоторых отноше ниях полезным, этот принцип оказался трудноприменимым на прак тике»25. Сегодняшние трудности в его толковании не исключают его перспективности, особенно в условиях, когда идея суверенитета сталкивается с все большими сложностями в понимании его объема и предмета применения.

Территориальная целостность и право народов на самоопределение: диалектика конкурирующих принципов Для любого государства территория является исключительно важной категорией. В федерации не только страна в целом, но и ее субъекты имеют свою территорию, закрепленную конституцией страны.

Конституции федераций допускают изменение границ между субъектами с их согласия, а в исключительных случаях федеральным законодателем. В ст. 53 Швейцарской Конституции записано:

«1. Конфедерация осуществляет защиту состава и территории канто на. 2. Изменение состава кантона требует одобрения затрагиваемого населения, затрагиваемого кантона, а также народа и кантонов.

3. Территориальные изменения между кантонами требуют одобрения затрагиваемого населения и затрагиваемых кантонов, а также разре шения Федерального собрания в форме федерального постановления.

4. Кантоны могут проводить урегулирование границ между собой Джордж Андерсон. Федерализм: введение. – М., 2009. – С.39.

80 Глава путем заключения договора». В Основном законе Республики Вене суэлы от 11 апреля 1953 г. содержится следующая статья: «Границы штатов, федерального округа и федеральных территорий могут быть изменены специальными законами, когда этого требуют внешние национальные интересы высшего порядка». Ст. 29 Конституции Гер мании является примером конституционного урегулирования этой проблемы. Согласно этой статье, Федеративная Республика Герма ния уполномочена принять федеральный закон о новых границах зе мель, в полной мере учитывая исторические и культурные предпо сылки, а также экономические интересы и общественный порядок.

Хотя конституция также предусматривает плебисцит (референдум) как процедурный этап в процессе реорганизации, конечное решение остается за федеральным законодательным органом, что свидетель ствует об ограничении в определенной степени демократического участия народа. Такое невозможно в Швейцарии, где решение народа является окончательным. Каждая страна имеет свои подходы к этой проблеме, тем не менее, должна существовать процедура урегулиро вания территориальных вопросов.

Территориальные гарантии, предоставляемые субъектам, входят в число наиболее важных элементов любого федеративного государ ства. Это необходимо для сохранения стабильности. Никакая феде рация не может сохранить внутренний мир, если ее субъекты не от казались от применения силы в процессе территориального урегули рования.

Самостоятельными территориями могут считаться так называе мые федеральные округа, где размещаются столицы государств. Это – федеральный округ Буэнос-Айрес в Аргентине, столичный округ Ис ламабад в Пакистане, федеральный округ Бразилия в Бразилии, фе деральный округ Колумбия в США, Национальная столичная терри тория в Австралии, федеральный округ Каракас в Венесуэле и т.д.

Столица федерации не всегда выделяется в отдельный федеральный округ. Например, в Российской Федерации город Москва является субъектом РФ (город федерального значения), хотя одновременно выступает в качестве столицы страны.

Перед любой федерацией стоит проблема отделения ее субъек тов. В 1847 г. католические кантоны Швейцарии хотели отделиться, что привело к войне «guerre du Sonderbund». Отделение южных шта тов в 1860 г. вызвало гражданскую войну в Америке. Это же было причиной гражданской войны в бывшей Югославии.

Федерализм в условиях глобализации Несмотря на постоянное усиление роли международного права и повышение авторитета различных международных организаций, воз никновение новых государств, сопровождаемое конфликтами, стало явлением довольно обычным. Ханс Ульрих Зайдт пишет: «Подчас кажется, будто идет бурный рост метастаз в неизлечимо больной и безнадежно устаревшей системе международных отношений, орга низующей миропорядок для почти двухсот суверенных государств.

Те из столкнувшихся с кризисом или конфликтом, кто обращается за помощью к международному сообществу, все еще просят защитить государства и коалиции. Однако после окончания холодной войны этот миропорядок рушится на глазах. События в Конго или в Колум бии, Афганистане или на Балканах подводят к выводу: эпоха глоба лизации оказалась временем государственного распада, периодом дробления»26.

Ученые и политики спорят о том, имеют ли субъекты федерации право на отделение или нет, ведь процедура отделения затрагивает интересы не только конкретного члена федерации, но и всего феде ративного государства. С другой стороны, федеративное государство может быть основано по воле государств-членов, которые таким об разом реализовали свой изначальный суверенитет, а значит, могут его отозвать. Не случайно в конституции многих федераций включа ется пункт в пользу права на отделение ее субъектов.

Боснийский конфликт, война в Косово и признание рядом стран его как независимого государства, а также ситуация с Южной Осе тией и Абхазией вновь обострили вопрос о коллизии между принци пом территориальной целостности и правом наций на самоопределе ние.

Международное право защищает как государства, так и отдель ные народы. В первом случае это называется принципом целостно сти государства, в другом – правом на самоопределение вплоть до отделения. Оба принципа содержатся в международном праве, как «жесткие» нормы, т.е. обязательные для исполнения тех стран, кто подписал соответствующие документы. Они оказались конкури рующими принципами, поэтому государства-члены ООН ссылают ся преимущественно на территориальную целостность, как осново полагающий принцип. Народы же, отстаивающие свои интересы, Ханс Ульрих Зайдт. Распад государства: анализ ситуации и определе ние нового курса // Вестник аналитики. – №4 (14). – 2003. – С.4.

82 Глава ссылаются на признание равноправия народов и право на самооп ределение. Они в не меньшей степени правомочны, ведь мир состо ит не только из государств, но и народов, стремящихся повысить степень свободы.

Многие конфликты в мире возникают из-за неурегулированно сти процедуры самоопределения, сталкивающейся с проблемой территориальной целостности. Эта коллизия породила мощные со циальные движущие силы, разрушившие в начале ХХ в. многие го сударства. Начавшись с перекройки границ странами-победитель ницами в I Мировой войне, принцип самоопределения был увязан с антиколониальной борьбой, а затем стал неотъемлемой частью ме ждународного права. История не знает более мощных орудий раз рушения государственности, а потому право на самоопределение требует особенно взвешенной интерпретации. Именно поэтому са моопределение мировым сообществом увязывается с сохранением мира как безусловным приоритетом при решении вопроса создания новых государств.

Одностороннее отделение субъекта, мотивируемое правом наро да на самоопределение, всегда должно учитывать и интересы наро дов, остающихся в федерации, тем более, что при этом возникает проблема прав меньшинств во вновь образуемом государстве. Слож ность проблемы заключается в несовпадении территории прожива ния того или иного народа и административных границ, по которым, в основном, и происходит раздел. Как правило, требующий отделе ния народ на своей административной территории содержит иные этнические группы, которые могут быть связаны культурными узами Федерализм в условиях глобализации с доминирующей нацией самого государства. Так, в распадающейся Югославии возникла проблема албанского меньшинства, но Косово, отделившись от Сербии, столкнулось с сербским меньшинством в своем составе. Такая ситуация является скорее правилом, чем иск лючением.

Оперировать правом конкретного народа на самоопределение можно только в том случае, если существует консенсус между всеми заинтересованными сторонами и народами. Такие примеры показали Чехословакия, а также Словения, что в литературе назвали «бархат ным разводом».

Несмотря на произошедшие исторические перемены со времен I Мировой войны право на самоопределение народов до сих пор вос принимается как фундаментальный принцип международных отно шений. «Ни одна современная норма международного права не от стаивалась столь энергично или не была подхвачена столь широко, по крайней мере, теоретически, как право всех народов на самоопре деление, – пишет Хёрст Ханнум. – Тем не менее, смысл этого права остается таким же неясным и неконкретным, как и тогда, когда это право было провозглашено Президентом Вудро Вильсоном и други ми политиками в Версале»27. При более пристальном анализе обна руживаются неопределенности, появляющиеся в результате различ ного использования терминов «народ», «территория» и «страна».

Понятия народа и нации не совпадают. В международной прак тике нацию по европейской традиции отождествляют с государст вом. Например, в Организацию Объединенных Наций входят именно государства, а не народы. В русскоязычной литературе под нацией понимают этнос (народ).

В международных документах под народом имеют в виду как этнос, так и территориальные сообщества. В официальных докумен тах часто употребляют понятие «народ Татарстана», имея в виду единство всех этноконфессиональных групп, хотя все хорошо разли чают русских, татар, чувашей, финские и другие народы республики, которые имеют свои структуры в виде национально-культурных ав тономий. Однако в российской традиции сохраняется употребление Хёрст Ханнум. Переосмысление самоопределения // Панорама-Фо рум. – №3. – Казань, 1995. – С.47.

84 Глава понятия народа (нации) в значении этноса*. В международных доку ментах на этот счет не дается никакого разъяснения. В силу сложно сти этого вопроса Европейское Сообщество вместо определения на рода по этническому принципу предпочитает различать народы по территориальной принадлежности. С политико-правовой точки зре ния любой народ (как этнос, так и территориальный) может осущест влять свое право на самоопределение.

Устав ООН, последующие документы, хотя и закрепляли право народов на самоопределение, но ясности в этот вопрос не внесли.

Например, «Международный Пакт о гражданских и политических правах» (1966 г.) гласит: «1. Все народы имеют право на самоопре деление. В силу этого права, они свободно устанавливают свой по литический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»28. В современной литературе формулировка этого абзаца трактуется как свидетельство всеобщно сти права на самоопределение, хотя в ней нет ясности с объемом этого права. Ссылка на «все» народы свидетельствует об объеме применения права на самоопределение, выходящем за рамки деко лонизации, т.е. как универсальной нормы, но в «Пакте» нет опреде ления понятия «народ».

В общественном мнении, среди юристов и политиков принцип равноправия и самоопределения народов трактуется как отделение от государства, стремление к полной независимости. На самом деле международное право дает более гибкую трактовку. Отделение от государства — всего лишь одна из форм самоопределения, причем наиболее радикальная. Далеко не все народы стремятся к полной не зависимости, нередко предпочитая отделению широкую автономию в рамках единого государства.

* В литературе предлагается понимать «народ» как сообщество инди видуумов, связанных между собой определенными взаимоотношениями, традициями, общим культурным сознанием и исторически привязанных к какой-либо территории. Однако, это всего лишь один из множества вариан тов, к тому же не юридического характера.

Международный Пакт о гражданских и политических правах // СССР и международное сотрудничество. – М., 1990. – С.292.

Федерализм в условиях глобализации В соответствии с «Декларацией о дружественных отношениях», могут быть различные формы самоопределения: союз в виде конфе дерации или федерации, ассоциированный статус, автономия или же полное растворение в структуре государства. В документе записано:

«Создание суверенного и независимого государства, свободное при соединение к независимому государству или объединение с ним, или установление любого другого политического статуса, свободно оп ределенного народом, являются способами осуществления этим на родом права на самоопределение»29. Самоопределение и полная не зависимость не являются тождественными понятиями.

Следует обратить особое внимание на то место в «Декларации о дружественных отношениях», где утверждается территориальная це лостность и политическое единство в качестве принципа, превосхо дящего право народа на самоопределение: «Ничто в предшествующих абзацах не должно истолковываться как разрешение или поощрение «каких-либо действий», которые ограничивали бы этот принцип»30.

Однако, это ограничение относится лишь к государствам, которые ведут себя «в соответствии с принципом равноправия и самоопреде ления народов, как описано выше и, таким образом, имеют правитель ство, представляющее весь народ, принадлежащий к данной террито рии, без различия расы, вероисповедания или цвета кожи». Иначе го воря, сам принцип целостности государства оказывается ограничен ным рядом условий и не является безусловно приоритетным по срав Декларация о принципах международного права, касающихся друже ственных отношений и сотрудничества между государствами в соответст вии с Уставом Организации Объединенных Наций (1970) // Права и свобо ды народов в современных источниках международного права (сборник документов). – Казань, 1995. – С.117.

Там же.

86 Глава нению с другими нормами международного права;

во всяком случае он ниже по своей значимости, нежели права человека.

Сложность трактовки этнических прав склоняет многих свести ре шение этнических проблем к соблюдению прав человека. Нередко в литературе и на практике смешивается право личности определять свою национальность с коллективным правом на самоопределение. Иначе говоря, трактовка прав человека как индивидуальных, гражданских ис ключает коллективные права, что только обостряет существующие про блемы. Конечно, по мере того как нормы прав человека расширяются и включают права этнических, религиозных, языковых и культурных об щин, появляется возможность политического участия и защиты своеоб разия этнических групп, самоопределение частично теряет свою при влекательность как средство самозащиты, тем не менее, как показывает практика, право на самоопределение народа остается важнейшим меж дународным принципом. В любом случае, каковы бы ни были возмож ности для расширения норм прав человека, они не предназначались для удовлетворения требований самоопределения народов.

В международных документах нет формулировки различий меж ду меньшинствами и народами, хотя специалистами допускается как их смешение, так и разграничение по следующему критерию – у меньшинств существует вне пределов данной страны государство, поддерживающее культурное развитие этноса. Народ же не имеет такой возможности и может надеяться только на собственные силы.

Впрочем, это всего лишь одна из версий. В европейской конвенции о защите национальных меньшинств не дается определение понятию «меньшинства», а обозначенный круг вопросов, требующих реше ния, в равной мере может быть отнесен и к народам31.

Международные документы требуют от государств представи тельности всех групп населения, включая меньшинства, что предпола гает внутреннюю демократию. Однако, демократические процедуры по принципу «один человек – один голос» могут привести к дискри минации меньшинства. Механическое большинство через голосование в парламенте легко игнорирует интересы меньшинств. Яркий тому пример – принятие Государственной Думой РФ федерального закона, запрещающего перевод татарского алфавита на латинскую графику, несмотря на то, что Конституция РФ этот вопрос относит к исключи См.: Европейская конвенция о защите национальных меньшинств // Ев ропейские конвенции в Российской Федерации. – Казань, 2000. – С.105–115.

Федерализм в условиях глобализации тельному ведению Татарстана. Конституционный суд встал на сторо ну федерального законодателя, мотивировав свой вердикт как приня тый не на правовой основе, а как политико-правовое решение. Поли тическая целесообразность оказалась гораздо выше по значимости, нежели собственная Конституция и международное право.

Один их самых сложных вопросов в международной практике – сецессия, которая не только конфликтогенна сама по себе, но может обострить все отношения внутри и вне государства до кровавого кон фликта, задеть региональные интересы, а порой втянуть многие госу дарства в процесс урегулирования своих проблем. Там, где встает во прос о независимости, требование одной группы о самоопределении неизбежно предполагает отказ другой группе в территориальной цело стности. Причем и в том и другом случае можно говорить о «народе», в первом случае как части более крупного «народа», имеющего госу дарственность. В настоящее время сецессия не имеет однозначной трактовки в международном праве, хотя она не запрещена.

Аргументы в пользу отделения могут быть связаны со стремле нием избежать дискриминации, сохранить культуру, обеспечить са мооборону и исправить прошлую несправедливость. Юридическим оправданием сецессии является угроза уничтожения этнической группы. Геноцид в международном праве признается незаконным.

Важный аргумент, ставший популярным с 1970-х гг., основан на приоритете прав человека и реализации интересов меньшинств. Все общая декларация прав человека включает такую норму, как «восста ние против тирании и угнетения» в качестве «последнего средства».

Однако, сецессия может не быть самым подходящим средством для достижения справедливости. Свержение угнетающего режима и вос становление прав человека могли бы иметь такой же положительный политический результат, как сецессия. Ценности национального един ства и территориальной целостности говорят о том, что менее ради кальная альтернатива была бы предпочтительнее. Наконец, нет ника кой гарантии, что новые государства станут лучше защищать права человека, чем те, на смену которым они пришли, тем более, что раздел стран обычно происходит по административным границам, которые с точки зрения тех или иных этносов могут быть несправедливыми.

В странах, где демократия еще не успела пустить глубокие корни, национализм создает почву для появления авторитарных режимов, что отнюдь не безразлично для международного спокойствия и мира. На примере Грузии можно было наблюдать, как нежелание договориться 88 Глава и обеспечить права осетин и абхазов привело к войне в 2008 г., причем все происходило под «демократическими» лозунгами.

Вновь признанные государства, основывающие свои претензии на самоопределение на этнических или религиозных принципах, должны признавать законность возникновения таких же претензий внутри страны. Любые изменения границ должны основываться на результатах референдумов, проводимых с соблюдением прав челове ка, хотя какие-то ограничения на географию таких референдумов могут налагаться. Признание нового государства, возникшего на эт нической основе или на основе существующих административных границ, должно быть обусловлено возможностью мирных изменений самих границ. При всей теоретической ясности такой постановки во проса, тем не менее, на практике возникают проблемы, решение ко торых не столь однозначно как может показаться на первый взгляд.

Обзор случаев сецессии убеждает, что в реальности берут верх не юридические теории, а конкретная политика, более важными оказыва ются геополитические интересы, нежели формулировки международно го права. Например, отделение Бангладеш, против которого поначалу выступило большинство государств, больше обязано индийской армии и политической поддержке СССР, чем принципу самоопределения.

Европейское сообщество увязывает сецессию с чисто политиче ской проблемой признания, накладывая на потенциально новые госу дарства многочисленные требования демократии, соблюдения прав че ловека и прав меньшинств, нераспространения ядерного оружия и ре шения споров мирным путем. Этот список критериев выходит за рам ки традиционных стандартов, применяемых в международном праве.

Со временем значение международных границ уменьшается, и принцип территориальной целостности теряет былую жесткость. По мере того, как психологические и официальные границы государств Федерализм в условиях глобализации становятся все более проницаемыми, международное сообщество все более гибко смотрит на пограничные столбы. Фактическая власть государства значительно уменьшается. Этот «свернутый» суверени тет является результатом возрастающей взаимозависимости в мире, в котором абсолютная политическая или экономическая независимость невозможна. Естественно, и содержание самоопределения, подобно международному праву, находится в постоянном развитии.

Первая, вильсонианская фаза, была откровенно политической:

формально признавая необходимость удовлетворения национальных устремлений и развития демократии, реальная политика того време ни не признавала права всех народов на свободу от внешнего диктата или на жизнь в собственном демократическом национальном госу дарстве. Вторая фаза, фаза деколонизации, в конечном итоге отрази ла довольно точную правовую норму – незаконность колониализма и право зависимых территорий стать независимыми государствами.

Эта вторая фаза не обращалась к национализму в вильсонианском смысле этого слова.

Постколониальная эра – третья стадия эволюции, на которой меж дународное право гарантирует индивидуумам и народам гораздо боль шую сферу прав человека, включая самоопределение, но, как правило, исключая право на государственную независимость или увязывая его с целым рядом условий соблюдения демократии. Самоопределение по лучает все более широкое применение, по мере того, как оно проника ется нормами прав человека, развитых во второй половине ХХ в.

Государство, в котором защищены права человека, скорее всего, более благоприятно отнесется к предложениям по своему конститу ционному переустройству. Демократические правительства в Бель гии, Испании, Канаде, Великобритании с готовностью передавали и передают значительные полномочия этническим регионам или об щинам. Напротив, недемократическим или слабым режимам гораздо труднее «уступать» власть. В свете происходящих в мире противоре чивых событий многие аналитики признают, что сложность факто ров, вовлеченных в проблемы отделения, делает невозможным реко мендовать правила, которые однозначно определяли бы примени мость права на самоопределение, как, впрочем, и соблюдения терри ториальной целостности.

# ГЛАВА 5. Основные этапы становления российского федерализма Истоки российского федерализма По вопросу времени зарождения российского федерализма су ществуют различные мнения. Некоторые исследователи относят его к периоду Древней Руси. «Элементы федерализма наличествовали в государственном устройстве России почти все время ее существова ния, начиная с IX в. и по сегодняшний день», – пишет Л.Ф.Бол тенкова1. Энциклопедия «Отечественная история» утверждает, что Киевская Русь, иначе говоря, Древнерусское государство «было своеобразной федерацией княжеств, во главе которой стоял великий князь киевский, или хакан. Местные князья, возглавлявшие восточ но-славянские племенные союзы, участвовали во внешнеполитиче ских акциях Киева»2. По мере укрепления центральной власти мест ные княжения были ликвидированы, а принятие православия еще более усилил великого князя, «которому удалось ликвидировать прежнее федеративное устройство»3. С большой натяжкой и весьма условно можно говорить о «федерализме» древнерусского государ ства. Правильнее квалифицировать исторические процессы того пе риода как «собирание» разных племен и княжеств под эгидой Киева.

В начале ХI в. начались центробежные силы, а в ХII в. междоусо бица привела к окончательному распаду Киевской Руси. Федерация не состоялась, поскольку и не задумывалась. Шла трансформация от Болтенкова Л.Ф. Влияние парламентов на развитие федерализма в России // Политико-правовые ресурсы федерализма в России. – Казань, 2006. – С.8.

Отечественная история: энциклопедия. Т.2. – М., 1996. – С.83.

Там же. – С.84.

Основные этапы становления российского федерализма дельных княжеств в единое государственное образование. Но период трансформации – явление иного порядка, нежели федерализация.

В более поздний период тем более не проглядываются признаки федерализации. За сто лет до появления татаро-монгол существовали отдельные (суверенные) княжества, которые занимались уничтоже нием друг друга, причем совершенно непонятно ради каких целей.

«Только образ Александра Невского, – писал В.О.Ключевский, – не сколько прикрывал ужас одичания и братского озлобления, слишком часто прорывавшегося в среде русских правителей, родных или двоюродных братьев, дядей и племянников. Если бы они были пре доставлены вполне самим себе, они разнесли бы свою Русь на бес связные, вечно враждующие между собою удельные лоскутья... Гро за ханского гнева сдерживала забияк;

милостью, т.е. произволом, ха на не раз предупреждалась или останавливалась опустошительная усобица. Власть хана была грубым татарским ножом, разрезавшим узлы, в какие умели потомки Всеволода III запутывать дела своей земли. Русские летописцы не напрасно называли поганых агарян ба тогом божиим, вразумляющим грешников, чтобы привести их на путь покаяния»4. До образования Московии трудно говорить о еди ной русской государственности вообще и тем более о каком-либо федерализме. А вместе с завоеваниями Ивана Грозного Россия стала складываться как централизованное государство, хотя и с элемента ми самостоятельности некоторых территорий.

Немало исследователей отстаивают мнение о России как чисто централизованном унитарном государстве. С.Никонов пишет: «Сего дня нередки споры об исторических корнях российского федерализма.

Иногда их усматривают уже в процессе объединения княжеств, зе мель, царств и ханств в те далекие времена, когда складывалось госу дарство Российское. Этот процесс шел разными путями, были и доб ровольные союзы, и спасительные присоединения, но не исключались и завоевательные походы… Однако Россия – и это хотелось бы под черкнуть – создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы»5. Идея уни Ключевский В.О. Сочинения. Т.II. – М., 1957. – С.43.

Никонов С. Общее и особенное во взаимоотношениях центра с губер ниями и другими территориями в России (конец XIX – начало XX вв.) // Политико-правовые ресурсы… – С.24.

92 Глава тарной России присутствовала в идеологии, но не на практике, где ес тественное разнообразие вынуждало идти на уступки «национальным окраинам» и «туземным народам». Не случайно в ряде современных исследований обсуждаются особенности складывания отношений цар ской власти с Польшей, Финляндией, Северным Кавказом, Туркеста ном, которые выходили за рамки жесткого унитаризма.

Россия никогда не была гомогенной страной, ее государственное управление строилось с учетом особенностей территорий и культуры завоеванных или присоединившихся народов. Так, отношения с Польшей опирались на принцип унии, превращенной после ее завое вания в особое генерал-губернаторство. Император России был и ко ролем Польши, осуществляя управление ею через наместника, на значаемого из числа членов царской фамилии. В польском вопросе Александр I придерживался предельно либеральной позиции. Авто номное Царство Польское обладало всеми атрибутами государствен ности, включая двухпалатный Сейм, конституцию, законодательство, в котором сохранялись основанные на кодексе Наполеона принципы уголовного и гражданского права. Административные функции осу ществляли действующие под началом наместника Государственный совет, а также шесть министров. Территория царства делилась на воеводства и поветы. Подобная система управления была разрушена только после подавления польского восстания 1830–1831 гг. – с фев раля 1832 г. Царство Польское стало нераздельной частью России.

Отношения с Финляндией строились на договоре со Швецией. В Финляндии существовал собственный парламент, государственный язык, валюта и даже консульства в российских портах на Балтике. К исключительной сфере компетенции российского императора отно сились лишь вопросы обороны и внешней политики. В остальном страна была самостоятельна.

До начала 40-х гг. XIX в. владения России в Закавказье в основ ном руководились согласно нормам традиционного местного права или законодательным уложениям, принятым еще до вхождения соот ветствующих территорий в состав России. В частности, в Грузии действовало «законодательство царя Вахтанга VI». Военные дейст вия на Кавказе с горскими народами Дагестана и Чечни привели к окончательному оформлению в начале 40-х гг. XIX в. военных и ад министративных учреждений России в регионе, но и в этом случае царское правительство проявило известную гибкость.

Основные этапы становления российского федерализма Во второй половине XIX в. на окраинах империи проявилась тенденция к введению прямых форм управления, игнорированию местной специфики и традиций. В 1876 г. было упразднено Коканд ское ханство, но Средняя Азия в целом осталась вне губернской сис темы управления. При Александре III политика веротерпимости и покровительства малым народностям подверглась пересмотру, на чался планомерный переход к русификации окраин империи. Нико лай II в этом отношении пошел еще дальше.

По всей стране была произведена реформа системы управления с делением территории на губернии и назначением генерал-губерна торов. Помимо губерний и генерал-губернаторств существовали со хранявшие собственную специфику местного управления земли ка зачьих войск. Также существовали квазигосударственные образова ния, фактически связанные с Россией лишь личной унией (Великое княжество Финляндское) или соглашениями о протекторате (Бухар ский эмират, Хивинское ханство, Урянхайский край). Для укрепле ния власти царское правительство постоянно искало компромисс с вновь вошедшими в состав империи народами и учреждало формы государственного устройства, адекватные особенностям территории.

Например, некоторые нормы румынского права действовали в Бесса рабии. Степной край и Туркестан составляли отдельные генерал губернаторства и подчинялись в административном плане военному ведомству, в Азии сохранялся шариат, и даже среди татар действова ли некоторые нормы исламского права.

В конце XIX – начале XX вв. вопрос устройства России обсуж дался в Государственной Думе, появилось немало публикаций по проблемам автономии и федерализации. А.Д.Градовский в 1877 г.

писал: «Если я выступаю адвокатом народности, то именно потому, что в ней я вижу одно из великих и непреложных общечеловеческих начал, столь же великих, как и начало человеческой личности. Мне кажется даже, что после признания и торжества национального нача ла многие общечеловеческие вопросы разрешаются полнее, лучше и справедливее, нежели при космополитических взглядах…»6. В нача ле ХХ в. вышло немало работ о федерации и национальном вопросе применительно к России. Теоретическая база для государственных реформ существовала. В первой Государственной Думе даже сло Цит. по: Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально-политической практики. – М., 2004. – С.46.

94 Глава жился блок автономистов, включавший в себя 70 депутатов – поля ков, латышей, литовцев, украинцев, мусульман. Однако царская Рос сия не восприняла эти идеи. Государственная Дума была не способна в тех исторических условиях внедрить в государственное строитель ство элементы федерализма, что повлияло на ход событий во время революции 1917 г. Монархия придерживалась доктрины устройства России как «единой и неделимой» державы и проиграла социали стам, которые оказались более гибкими в этих вопросах.

Революционеры-большевики далеко не сразу поняли необходи мость и неизбежность для России федеративного устройства. В.И.Ле нин, как известно, выступал за централизованное унитарное государ ство с возможностью образования автономий. Только прибыв в Рос сию и изучив обстановку изнутри, он понял, что империя фактически потеряла управляемость.

Учреждение Российской Федерации Тенденция к распаду России проявилась уже при Временном пра вительстве. К январю 1918 г. ситуация определилась с Польшей и Финляндией, которые уже не были в составе России. Вся остальная территория находилась в состоянии «ожидания», поскольку Октябрь ская революция открыла перед народами перспективы приобретения самостоятельности. Для предупреждения окончательного распада страны большевики пошли на такие радикальные меры, как провоз глашение права народов на самоопределение вплоть до отделения, тем самым, приобретая союзников в борьбе за советскую власть.

Федеративное устройство России юридически было закреплена III Всероссийским съездом Советов в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, где было записано, что «Советская Рос сийская Республика учреждается на основе свободного союза сво бодных наций как федерация советских национальных республик»7.

Декларация не решала детально проблемы федерализма, ее положе ния были развиты в резолюции «О федеральных учреждениях Рос сийской Республики», принятой этим же Съездом советов. Оба до кумента затем стали основой Конституции РСФСР 1918 г.

Декреты Советской власти. Т. 1. – М., 1957. – С.341.

Основные этапы становления российского федерализма Процесс национально-государственного строительства охватил Поволжье, Среднюю Азию, Северный Кавказ, побережье Черного моря, как правило, в форме автономий. Они создавались без предва рительного плана в зависимости от складывающейся ситуации. Так, появились Ставропольская, Кубанско-Черноморская, Туркестанская, Терская и другие республики. Первые опыты автономизации были недолговечны. С 1919 г. возникают Башкирская АССР (1919 г.), Та тарская АССР (1920 г.), Крымская АССР (1920 г.), Дагестанская АССР (1921 г.);

Чувашская автономная область (1920 г.), Автоном ная область марийского народа (1920 г.) и т.д.

За годы Гражданской войны кроме автономных республик были созданы независимые республики – УССР, БССР, АзССР, АрмССР, ГрузССР. Вновь созданные независимые республики могли либо войти в состав уже созданной РСФСР на правах автономных респуб лик, либо создать союзное государство из независимых республик.

30 декабря 1922 г. был принят Договор и Декларация об образовании СССР. Впоследствии вхождение новых республик в состав СССР оформлялось законами, а не договорами, но право свободного выхо да из Союза, закрепленное в Договоре 1922 г., сохранялось во всех советских конституциях.

Дальнейшее развитие федерализма пошло по пути автономиза ции, т.е. создания автономных республик, автономных областей, на циональных (затем автономных) округов. Как правило, все это оформлялось решениями ВЦИКа, иногда совместно с Правительст вом (СНК).

К 1930 г. сложилась возможность заняться обустройством мало численных народов. Были созданы Таймырский, Эвенкийский и другие национальные округа, некоторых из которых вошли в состав областей.

В истории РСФСР предпринималась попытка «нейтрализовать»

национальную составляющую внутригосударственного устройства.

«Автономные области входили в состав краев, областей, – пишет Л.Болтенкова, – их взаимоотношения регулировались Положением о краевых объединениях, также Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР о взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими в состав краевых (областных) объединений и органами краевой (обла стной) власти. В объединенные административно-территориальные 96 Глава единицы стали включать и автономные республики»8. Таким путем была удовлетворена просьба черкесского народа, который образовал по Постановлению Президиума ВЦИК в апреле 1928 г. Черкесскую автономную область в составе Ставропольского края. В октябре 1930 г. Хакасский национальный округ был преобразован в Хакас скую автономную область в составе Западно-Сибирского края. В мае 1934 г. Биробиджанский район был преобразован в автономную Ев рейскую область в составе Дальневосточного края. В январе 1934 г.

путем слияния двух автономных областей, Чеченской и Ингушской, в составе Северо-Кавказского края была создана Чечено-Ингушская автономная область. В результате политики административного рай онирования (1925–1930 гг.) автономные республики и области, такие как Коми, Чувашская, Мордовская, Марийская, немцев Поволжья и другие, вошли в состав крупных краевых объединений. В этом про цессе важную роль играла экономическая составляющая.

Несмотря на противоречивость отношения со стороны руково дства страны к национальному вопросу в государственном строи тельстве, тем не менее, у национальных образований сохранялись определенные бюджетные и другие преимущества. Нормы предста вительства в высших органах государственной власти от автономий дифференцировались. Совет национальностей Верховного Совета СССР избирался по норме: от каждой союзной республики – 25 де путатов, от автономной республики – 11, от автономной области – 5, от национального округа – 1 депутат. Учет национальных особенно стей продолжался, хотя форма менялась. К примеру, Верховный Со вет РСФСР избирал Президиум в составе председателя и его замес тителей (по числу автономных республик), секретаря и 20 членов.

Сохранились формальные преимущества национально-государ ственных и национально-территориальных образований и по Кон ституции РСФСР 1978 г., принятой в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. В ней указывалось (ст. 78), что «Автономная республи ка есть советское социалистическое государство, находящееся в со ставе Российской Советской Федеративной Социалистической Рес публики»9. Ст. 114 гласила: «Президиум Верховного Совета РСФСР Болтенкова Л. Сохранит ли реформа российского федерализма нацио нально-территориальный принцип? // Политико-правовые ресурсы… – С.37.

Хрестоматия по истории государства и права России. – М., 2001. – С.415.

Основные этапы становления российского федерализма избирается из числа депутатов в составе Председателя Президиума Верховного Совета, семнадцати заместителей Председателя, в число которых входят заместители Председателя – по одному от каждой автономной республики…»10.

Таким образом, применительно к союзным и автономным рес публикам был заложен национально-государственный принцип. От носительно автономных областей и автономных округов действовал национально-территориальный принцип, т.е. федерация базировалась на автономии: национально-государственной и национально-терри ториальной (национально-административной), при этом автономные области и автономные округа не были равными АССР. Края и облас ти были административно-территориальными единицами.

Преимущества тех или иных субъектов с высоты сегодняшнего дня были эфемерными, но, тем не менее, различия автономных и со юзных республик для конкретных народов были ощутимы, ибо со хранение языка, национальных школ, институты развития культуры сильно различались. Для национальных окраин действовал принцип экономического и культурного выравнивания с центральными ре гионами. В результате татары многое потеряли в период советской власти, а народы, например, Центральной Азии стали развиваться ускоренными темпами. Не случайно, Татария вопрос о преобразова нии в союзную республику поднимала при подготовке Конституции СССР 1936 г., в период «оттепели» 1960-х гг., при подготовке «брежневской» Конституции 1977 г. Однако все это было безрезуль татно. Более того, под наблюдением Сталина юристы разработали критерии деления на союзные и автономные республики, чем руко водствовались в стране вплоть до «перестройки». Не только в воен ное, но и мирное время СССР оставался централизованным государ ством, формально сохраняя элементы федерализма.

Изменения наступили только в 1980-е гг. На апрельском Плену ме ЦК КПСС 1984 г., а затем на XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 г.) было отмечено наличие противоречий в сфере меж национальных отношений и государственного строительства11. Сен тябрьский Пленум ЦК КПСС 1989 г. утвердил платформу по нацио Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. – М., 1978.

См.: Правда. 11 апреля 1984 г.;

КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т.15. 1985–1988. – М., 1989. – С.642–644.

98 Глава нальной политике партии, и он был увязан с федеративными отно шениями. В частности, о статусе автономий там говорилось: «Орга ничная часть перестройки советской федерации и в то же время са мостоятельный вопрос большого политического значения – восста новление в полном объеме законных прав и интересов народов, про живающих в автономных республиках, областях и округах»12. Плат форма сделала определенный шаг в сторону ослабления власти цен тра, но напряжение в обществе и ожидания оказались намного силь нее, нежели решения ЦК КПСС.

Представители Литвы предложили разработать новый союзный договор, а на его основе – отдельные договоры (экономические, меж республиканские, хозяйственные). После дискуссий на съезде Вер ховным Советом был принят Закон «Об основах экономических от ношений Союза ССР, союзных и автономных республик», который в определенной степени стимулировал процесс суверенизации. 26 ап реля 1990 г. был принят Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации»13. Это был знаменательный документ – автономные республики становились прямыми субъекта ми СССР, Союзного договора и могли претендовать на суверенитет, как и союзные республики.

Важным этапом в развитии идей перестройки федеративных от ношений в СССР стала подготовка Союзного договора. По предло женным проектам каждая республика (союзная и автономная) объяв лялась суверенным государством со всей полнотой государственной власти на своей территории. Закреплялась международная право субъектность республик. Формами взаимоотношений республик в составе СССР определялись межреспубликанские соглашения.

До сих пор идут споры о том, кто именно развалил СССР или почему Союз не мог сохраниться в виду, якобы, неизбежности рас пада. Назывались экономические причины, архаичность государст венных структур, национальный фактор и т.д. Американский эксперт Стивен Коэн в качестве главного фактора выдвигает роль лидеров М.Горбачева и Б.Ельцина. «Именно противоположные, – пишет он, – но симбиотически связанные воли двух экстраординарных полити Материалы Пленума ЦК КПСС. 19–20 сентября 1989 г. – М., 1989. – С.216–230.

Третья сессия Верховного Совета CССР: стенографический отчет.

Ч.XIX. – С.140–143.

Основные этапы становления российского федерализма ков… и привели к концу Советского Союза»14. Автор особо отмеча ет, что неубедительными являются доводы о том, что систему «сгу бил институт национальных республик, поскольку их поведение обычно определяется поведением руководящих ими элит. Они не возмущались, когда в 1980-е гг. продемократические реформы М.Гор бачева постепенно подрывали их власть, и молчали, когда в августе 1991 г. московские путчисты грозили вернуть республики под жест кий контроль центра. На путь независимости они ступили лишь после того, как Ельцин в Москве проложил им дорогу»15. Следует заме тить, что далеко не все республики встретили свою независимость с энтузиазмом. По крайней мере, лидеры азиатских республик были уязвлены тем, что судьба СССР в Беловежской пуще решалась без них, президентами России и Украины, при участии главы Белоруссии.

Параллельно шли непростые политические процессы в самой Российской Федерации.

Периодизация «нового федерализма»

М.Глигич-Золотарева выделяет следующие этапы построения в России «нового» федерализма: (1) «парад суверенитетов» (1990– 1993 гг.);

(2) «парад заключения договоров» (1993–1999 гг.);

(3) упо рядочение правового поля Российской Федерации (1999 г. – настоя щее время)16. Несмотря на некоторую литературную окраску самих названий этапов, тем не менее, по существу они достаточно адекват но отражают процесс федерализации при переходе от советского к демократическому строю.

На I Съезде народных депутатов РСФСР (12 июня 1990 г.) была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Она содержала важные для народов России пункты 4 и 9. В четвертом пункте речь шла об «обеспечении… каждому народу права на само определение в избранных им национально-государственных и на ционально-культурных формах». В п. 9 говорилось о необходимости Стивен Коэн. «Вопрос вопросов»: почему не стало Советского Союза // Вестник аналитики. – №4. – 2006. – С.37.

Там же.

Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. – М., 2006. – С.172–214.

100 Глава «существенного расширения прав автономных республик, автоном ных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР». Далее записано: «Конкретные вопросы осуществления этих прав должны определяться законодательством РСФСР о националь но-государственном и административно-территориальном устройст ве Федерации»17. Впоследствии было много споров, которые не ути хают до сих пор, о неравенстве статусов субъектов, образованных по различным принципам: национально-государственному и админист ративно-территориальному. Республики в свой адрес услышали мно го нареканий, но ведь не они определяли характер Декларации, а в целом народ России через своих представителей, которых, кстати, из административно-территориальных регионов было гораздо больше, нежели из республик.

Пункт 4 Декларации был исходным для самоопределения респуб лик как суверенных с претензией на международную правосубъект ность. Причем в Декларации было зафиксировано важное положение о праве народов на самоопределение в избранных национально-государ ственных формах. Это ко многому обязывало как федеральный центр, так и субъекты.


Политическое поведение республик не выходило за рамки требований Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Однако обвинения, якобы, в попытке развалить Россию пали в основном в адрес национальных элит. Ряд политиков заговорил о возможном «эффекте домино», когда провозглашение Россией суве ренитета может вызвать «цепную реакцию». Аналитик Андраник Миг ранян писал: «Бомба, которую Российская декларация суверенитета заложила под СССР, ускоряет, по-видимому, не только разрушение СССР, но и – даже в большей степени – разрушение самой России.… Где лежат географические границы республики, которая должна пред ставлять этнических русских?»18. Впоследствии эти опасения были усилены позициями Татарстана и Чечни, чье поведение многие расце нили как сепаратистское.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР, бесспорно, послужила правовой основой для принятия аналогичных деклараций автономными республиками. Тем более перед глазами стояли приме ры союзных республик, с которыми автономии старались стать равно Сборник документов, принятых первым – шестым съездами народ ных депутатов Российской Федерации. – М., 1992. – С.69-71.

Известия. 20 сентября 1990 г.

Основные этапы становления российского федерализма правными. Политическая ситуация усугублялась отсутствием в Декла рации о государственном суверенитете РСФСР принципов федератив ного устройства, иначе говоря, федерация не учреждалась, а просто объявлялась. Не были определены статус субъектов, рамки их взаимо отношений с центром, сама процедура внесения изменений в сложив шиеся отношения. При этом старая конституция не отменялась.

Российская Федерация унаследовала многие ключевые элементы этнотерриториальной структуры Советского Союза, но в то же время у нее есть принципиальные отличия. Многие республики РФ не имеют внешних границ, в отличие от бывших союзных республик СССР, народы нередко живут дисперсно, а в демографическом плане составляют явное меньшинство, причем не только в РФ, но даже в титульных республиках.

В том же 1990 г. на I Съезде народных депутатов РСФСР были приняты еще несколько документов, содержащих основу для развития федерализма. Это – постановления «О разграничении функций управ ления организациями на территории РСФСР (основы нового союзного договора)»;

«Об итогах обмена мнениями о принципах заключения Союзного договора», Верховный Совет принял постановления «Об основных принципах внешнеэкономической деятельности на террито рии РСФСР»;

«О подготовке перечня имущества РСФСР», был принят Закон «О собственности на территории РСФСР». Для развития феде рализма важным стало принятие Постановления Президиума Верхов ного Совета «О Федеративном договоре» (17 июля 1990 г.).

Параллельно начался процесс «суверенизации» автономных рес публик, которые в своих действиях не выходили за рамки установлен ных правовых условий. «В Законе «Об основах экономических отно шений Союза ССР, союзных и автономных республик» автономные республики отдельно от союзных и не значились, – пишет Л.Болтенкова, – все статьи в своем названии содержали слова: СССР, Союзные и автономные республики. Отдельная статья (ст. 7) посвя щена гарантиям самостоятельности автономных областей и округов, органов местного самоуправления и предприятий. А в ст. 4 Постанов ления «О порядке введения в действие Закона СССР об основах эко номических отношений Союза СССР, союзных и автономных респуб лик» говорилось: «…Соответствующим Советам народных депутатов провести организационно-подготовительную работу по переходу со юзных и автономных республик, автономных областей и округов на экономические взаимоотношения в соответствии с положениями на 102 Глава званного Закона». Нормативными актами Союза ССР практически была подготовлена почва для суверенитета автономных республик, поднятия статуса автономных областей, округов. Такое положение дел создавало кризисную ситуацию в РСФСР, над которой возникла угро за распада. И так называемый сепаратизм автономных республик был тут ни причем. Такова была законодательная база СССР»19.

Начался «парад суверенитетов». Суверенизация автономных республик всколыхнула общественность автономных областей, авто номных округов. Парламенту России пришлось реагировать и на этот процесс. В конституцию были внесены дополнения, изменения, по зволявшие преобразовывать автономные области в республики, а ок ругам выходить из состава краев, областей. Верховный Совет РСФСР вначале принял Закон «О порядке преобразования Адыгей ской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской авто номных областей в Советские Социалистические республики в со ставе РСФСР» (3 июля 1991 г.). В соответствии с ним были приняты индивидуальные законы по каждой республике20. Позже, 4 июня 1992 г., была образована Ингушская республика. В том же году пар ламент России принял Закон «О непосредственном вхождении Чу котского автономного округа в состав Российской Федерации».

«Парад суверенитетов» – явление из разряда самоопределения народов. Татарстан был практически единственной республикой, прошедшей ряд ступеней для подтверждения легитимности своего статуса. Кроме принятия Декларации о государственном суверените те в 1990 г., был проведен референдум о статусе республики (1992 г.), принята Конституция РТ (1992 г.) и, наконец, все это было признано федеральным центром в двустороннем Договоре (1994 г.).

Источником права в Татарстане послужил многонациональный на род республики, как и в других регионах, а потому можно утвер ждать о формировании новых федеративных отношений в России «снизу» через согласование интересов центра и субъектов. Это был не единственный путь, но он также повлиял на становление федера лизма. Отсутствие требования о выходе из состава государства, не говорит о том, что процесс был инициирован только «сверху», хотя Болтенкова Л. Сохранит ли реформа российского федерализма… – С.40.

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР. – № 27. – 1991. – С.930–935.

Основные этапы становления российского федерализма определенные правовые возможности были созданы именно феде ральным центром. «Образование Российской Федерации шло «свер ху», – однозначно утверждает М.В.Глигич-Золотарева. – Сторонники образования РФ «снизу» отрицают существование государства с на званием «Российская Федерация» в период с 1990 г. по 1992 г. (год подписания Федеративного договора) либо по год подписания дву стороннего договора с каждым конкретным субъектом РФ. Склады вается альтернативная версия создания федерации в России»21. Дей ствительно, принятие в 1990 г. автономными республиками деклара ций о государственном суверенитете, провозгласивших всю полноту государственной власти республик на их территории;

договорный характер отношений с Российской Федерацией;

верховенство рес публиканского законодательства над общефедеральным;

включение некоторыми республиками в документы положений о праве выхода из состава РСФСР и международной правосубъектности – все это означало не только преобразование автономной республики в новое качество, но и желание строить федерацию на новых началах, не че рез декретирование «сверху», как это было в 1920-е гг., а через со вместную договоренность. Конечно, в РФ уже существовали органы власти, структура управления, законодательство и т.д. Государствен ность существовала, но она была в процессе трансформации. Не учи тывая этого обстоятельства, можно долго спорить о том, как возник ла новая федерация – «сверху» или «снизу». На самом деле это был встречный процесс. Самоопределение народов дополнялось деволю цией полномочий в пользу административных единиц.

Определенным этапом в становлении нового демократического государственного устройства России стал Федеративный договор (ФД). Попытки разработчиков ФД создать единый документ для всех субъектов России не увенчались успехом. В результате появилось три договора о разграничении предметов ведения и полномочий ме жду органами государственной власти Российской Федерации и ор ганами власти субъектов федерации: (1) республик в составе Россий ской Федерации;

(2) краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга;

(3) автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Подписав три варианта ФД, российская по литическая элита, пожалуй, сделала единственно возможный в тех условиях исторический выбор.

Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма… – С.169.

104 Глава ФД не подписали Татарстан и Чечня. Отказ Татарстана мотивиро вался тем, что к тому времени у республики фактически полномочий было больше, нежели предполагал ФД. Кроме того, делегация Татар стана считала, что по существу ФД не является договором, а представ ляет собой три соглашения о разграничении полномочий между Цен тром и субъектами, а потому предложила заключить отдельный дву сторонний договор о взаимном делегировании полномочий*.

Федеративный договор, который потенциально мог стать учре дительным документом, принимался под определенным давлением центра и нес в себе элементы спешки. В нем содержались внутрен ние противоречия, не было четкости в распределении полномочий, к тому же отсутствовал механизм реализации согласованных позиций, и в силу этого он стал скорее политическим, нежели юридическим документом. Тем не менее, ФД стал основой Конституции России в части, касающейся федеративного устройства.

Значительным событием с точки зрения развития федеративной природы России стало Конституционное Совещание 1993 г., которое многие предлагали объявить Учредительным собранием. Однако, политическая конъюнктура вынудила избрать форму Совещания с весьма пестрым и не совсем представительным составом участников.

Наряду с субъектами федерации на нем оказались маловлиятельные партии и организации. Процедура обсуждения различных предложе ний не была прописана, мнение субъектов игнорировалось. В ответ делегация Татарстана покинула Совещание, а многие субъекты фе дерации остались весьма недовольны как процедурой, так и содер жанием проекта Основного закона.


Главный недостаток Совещания состоял в том, что при подго товке проекта Основного закона не учитывались принятые к тому времени конституции республик. К тому же организаторы ориенти ровались на усиление президентской власти и были увлечены борь бой с парламентом и коммунистами. Недовольны оказались не толь ко республики, но также и многие области, требовавшие равных с республиками прав. Поэтому не случайно, что в ходе референдума почти 1/3 субъектов проголосовала против новой Конституции.

Начавшийся в 1994 г. договорный процесс между центром и субъектами федерации стал своеобразным ответом на недовольство конституционным устройством и фактическим управлением регио * Автор был участником этого процесса.

Основные этапы становления российского федерализма нами. Сам процесс инициировал Татарстан, как не подписавший ФД.

В этом была своя логика. Она состояла в том, что республика соби ралась войти в общероссийское правовое пространство через двусто ронний договор.

Договорный процесс опирался на ч. 3 ст. 11 Конституции Рос сии. Первоначально введение этой статьи было способом привлече ния Татарстана и Чечни в общероссийское правовое поле. Затем до говорный процесс охватил более половины субъектов, многие из ко торых не нуждались в подобных документах.

Взгляды на природу двусторонних договоров о разграничении полномочий и предметов ведения были порой прямо противополож ными, от превознесения до уровня международных до оценки как временной, компромиссной политической тактики центра с целью успокоить субъекты. Некоторые политики заговорили о распаде страны22, другие же видели в этом признаки стабилизации и демо кратизации общества: «Договорный процесс нейтрализует вызовы, поддерживает баланс децентрализации и централизации государст венной власти на необходимом для стабильности и устойчивости уровне...»23. По мнению третьих, договоры вносили элементы «эро зии» в российское правовое пространство, нарушая принцип равно правия субъектов федерации. Противники заключения договоров ви дели Россию унитарной страной и использовали аргументы, далекие от политологии и правоведения. Даже у специалистов по федерализ му аргументы о том, что договорная практика разваливает страну, была скорее эмоциональной, нежели подкрепленной реальным по ложением вещей. На самом деле договорный процесс в целом стал фактором стабилизации обстановки в стране, а также содействовал дальнейшей федерализации государственного устройства.

Особым нападкам подвергся договор между Татарстаном и РФ.

Татарстан же исходил из сложной этноконфессиональной структуры республики, а также сверхмонополизированности экономики. Все это не могло решаться через ФД, как для Кировской или Ульяновской об ласти. Договор между РТ и РФ оправдал себя, ибо стабилизировал об становку как в республике, так и в отношениях Татарстана с феде ральным центром. В этом вопросе интересно мнение активного участ См.: Думский вестник. – № 4. – М., 1996. – С.79.

Аринин А.Н., Губогло М.Н. Федерализм власти и власть федерализ ма. – М., 1997. – С.42.

106 Глава ника переговорного процесса С.М.Шахрая, который считает: «В Та тарстане в 1993 г. не была поддержана Конституция РФ, не состоялись выборы в палаты Федерального собрания РФ. Однако после подписа ния в феврале 1994 г. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий в Татарстане прошли выборы двух членов Совета Феде рации и пяти депутатов Госдумы. Для любого юриста очевидно: про ведение на территории республики выборов в парламент страны – наиглавнейшее признание суверенитета Российской Федерации»24.

Автор всегда подчеркивал высокий статус двусторонних договоров, что впоследствии и закрепили федеральным законодательством. С точки зрения теории федерализма отдельные договоры Центра с субъ ектами не являются аномалией, от чего нужно избавляться, напротив, если они оправданы по существу, то становятся стабилизирующим фактором, если даже создают элементы асимметрии.

Сегодня на этап договорной практики следует смотреть с пози ции становления российской федерализма в ходе трансформации го сударственного устройства. Он, видимо, был неизбежен, поскольку не возник искусственно и тем более нельзя его объяснить «происка ми» национальной элиты. Охватив практически всю страну, дого ворная практика стала важным этапом осознания регионами себя в качестве субъектов федерации. В любом случае договор – это сред ство нормализации отношений между Центром и субъектами, апро бированное многими федеративными государствами.

К концу 1990-х гг. хаотичность становления правового поля Рос сии, несбалансированность законов, их разнобой от субъекта к субъ екту заставил федеральный центр взяться за упорядочение федера тивных отношений. Тем более, на рубеже ХХI в. у руководства стра ны сконцентрировалось для этого достаточно экономических и поли тических ресурсов25.

Шахрай С.М. Проблема развития российского федерализма на со временном этапе // Федерализм в России... – С.19.

Упорядочение правового поля Российской Федерации началось в 1999 г. с принятия Государственной Думой Федерального закона (ФЗ) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий меж ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», затем ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис полнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе дерации» и многочисленные поправки к нему. В 2003 г. был принят новый Основные этапы становления российского федерализма Договорный процесс был введен в законодательное русло. Вы полнив миссию интеграции Татарстана в общероссийские процессы, двусторонние договоры оказались не востребованными, и начался процесс их денонсации. В 2003 г. абсолютное большинство договоров прекратило свое действие. После этого был подписан только один до говор в 2007 г. с Татарстаном, который уже не носил такого политиче ского характера, как первый. Для сохранения практики двусторонних договоров есть серьезные объективные причины. Среди них это, пре жде всего, то, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы не мо гут учесть особенности и разнообразие всех субъектов РФ.

Предпринятые руководством страны меры позволили в какой-то мере стабилизировать законодательную базу страны. Одновременно наметились тенденции к избыточной централизации. Значительным шагом в этом направлении стало изменение системы выборности глав субъектов, что многие расценили как отступление от федера лизма. Н.Петров делает следующие выводы из системы мер, пред принятых В.В.Путиным: «Итак, вектор, характеризующий динамику отношений между центром и регионами, когда-то давно, уже к сере дине путинского первого срока, прошел «золотую середину». Он не остановился там, а пошел дальше в сторону очень жесткой централи зации и демонтажа элементов федерализма, особенно заметного в последний год. Важно заметить, что региональные лидеры, как ни относись к каждому из них персонально, играли очень важную ин ституциональную роль квази-сдержек и противовесов по вертикали в ситуации, когда разделение властей «по горизонтали» реально отсут ствует. И резкое их ослабление делает негибкой и неустойчивой всю политическую систему, особенно в кризисных ситуациях… Нынеш няя система – недостаточно демократичная и недостаточно федера листская – сама продуцирует кризисы, с которыми не сможет спра виться»26. Большая работа по упорядочиванию правового поля имела определенные издержки, выразившиеся в поспешности принятия за конодательных актов, политической ангажированности и необеспе ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации» и т.д. С 1999 г., не внося изменения в Конституцию РФ, а путем принятия отдельных законов, была, по существу, проведена реформа федеративных отношений России.

Петров Н. Федерализм в России в 2005 году // Казанский федералист. – №1–2 (17–18). – Казань, 2006. – С.19.

108 Глава ченности их ресурсами, перегруженности законов отсылочными нормами и т.д. Издержки в излишней регламентации федеральных законов, отмена правовых актов субъектов, учитывающих особенно сти региона, перетягивание полномочий центром, причем порой вмешательство в исключительные полномочия субъектов привели к снижению эффективности управления страной, сопровождались рос том коррупции, падением инициативы в регионах.

Перегруженность центра полномочиями заставил начать обрат ный процесс их перераспределения на региональный и местный уровни, что было объявлено на Госсовете РФ в 2005 г. Рассматривая вопросы федерализма, Президент Д.А.Медведев в Послании Феде ральному собранию в 2008 г. сказал следующее: «Первое – это дос тигнуть оптимального баланса разграничения полномочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения. В том числе вносим изме нения в перечни имущества, необходимого для федерального, регио нального уровня, для того чтобы полноценно исполнять свои функ ции. Считаю, что надо вернуться к этому вопросу и, наконец, опре делиться, сколько и какого имущества надо регионам»27. Это очень обнадеживающее заявление. Оно возвращает страну на путь рефеде рализации, но уже на почве единого правового поля.

Смена парадигмы развития российской государственности Российская Федерация переживает переломный период в своей истории. Разрушаются старые структуры управления, размываются ус тоявшиеся веками ценности и формируются новые цели государства.

Россия столетиями строилась на идеологии расширения своей территории, и вся ее предыдущая история проходила под знаменем завоевания и присоединения новых земель. Впервые эта стратегиче ская линия была нарушена в ходе революции 1917 г. и Гражданской войны, когда от Российской империи отделились Польша, Финлян дия, Литва, Латвия и Эстония, а также территория западной Украины и часть Молдавии. Советская Россия сумела приостановить процесс расползания государства, провозгласив создание федеративного го Российская газета. 6 ноября 2008 г.

Основные этапы становления российского федерализма сударства. Лозунги «красных» о национальной свободе оказались более привлекательными, нежели «белое» знамя «единой и недели мой» державы. В результате начал складываться Союз, и территория бывшей Российской империи к 1940 г. почти полностью восстанови лась. Послевоенное расширение социалистического лагеря продол жило историческую экспансию России, но уже на советской, социа листической почве.

Природа Советской России как государства, несмотря на социа листический режим, сохранила многие качественные характеристики Российской империи, а степень централизации была доведена до предела. Советский Союз, конечно, видоизменил отношения, суще ствовавшие в Российской империи, где четко выделялась метрополия в лице центральной России и провинции, находившиеся на положе нии колониальных или полуколониальных окраин, подчас даже с собственным законодательством и особенностями внутреннего уст ройства. В СССР союзные республики стали формально равными, но доминирующее положение Центра, русского языка и совпадение структур РСФСР с центральными органами означало фактическое сохранение элементов отношений метрополия – провинция. Несмот ря на принятие Конституции федеративного характера, на практике Советский Союз был одним из самых унитарных государств мира с жестким авторитарным режимом управления. Одним словом, СССР был «Большой Россией», продолжавшей имперские традиции, но только уже в социалистической оболочке.

Внешняя политика СССР была ориентирована на расширение сферы влияния, прежде всего, в виде создания социалистического лагеря и Организации Варшавского договора. Масштабы были впе чатляющими, но расширение территории должно было сопровож даться ее «освоением», что стало неразрешимой проблемной. Дело в том, что развитые страны после окончания II Мировой войны начали отказываться от имперских амбиций, причем не столько в силу побе ды демократии, сколько из-за экономической невыгодности импе рий. Современные технологии дают преимущества национальным государствам, и позволяют даже небольшим странам стать передо выми и влиятельными, что хорошо видно на примере крошечного Сингапура. СССР явно отставал в технологии при сохраняющихся территориальных «аппетитах». Система дала сбой в Афганистане, после чего экспансия прекратилась.

110 Глава Распад СССР нельзя рассматривать как простое уменьшение территории, это стало началом разложения старой России и «самооп ределения новой России»28. Изменились концептуальные основы го сударства.

«Новая Россия» по территории приблизилась к размерам допет ровского времени. Уменьшение территории государства – фактор не количественный, а качественный. Практически изменились все па раметры, влияющие на большую политику. Резко уменьшился эко номический и демографический потенциал. Экономика страны стала более затратной из-за отпадения теплого юга, а проблемы коммуни кации (протяженность, влияние тарифов на экономику и др.) при этом остались практически те же. Положение России на Каспийском, Черном и Балтийском морях кардинально изменилось и перестало быть ключевым, что повлияло не только на экономику, но и внеш нюю политику. Но, самое главное, изменились ценностные ориента ции: Россия вынуждена перейти от идеологии расширения террито рии к ее обустройству, т.е. к интенсивной культуре воспроизводства экономики. Вместе с этим, старая схема отношений метрополия – провинция меняется на схему центр – субъекты, что требует выра ботки нового мышления и иной культуры управления.

Масштабы страны перестают быть преимуществом России и ста новятся серьезным недостатком. Россия теперь должна жить в услови ях уменьшающихся ресурсов, худших условий выхода к морям, но практически при тех же по протяженности границах, которые надо содержать и охранять. Масштабы страны вызывают сложности и по созданию единого рынка и выравниванию уровней развития различ ных регионов. Действительно, многообразие условий существования регионов таково, что едва ли можно рассчитывать на выравнивание социально-экономического развития субъектов. Разрыв между ними будет стимулироваться географическими, климатическими и экономи ческими преимуществами отдельных регионов. Краснодарский край всегда будет в особо благоприятных условиях из-за субтропического климата и выхода к Черному морю. Развитие Севера России всегда будет проблематично из-за замораживания огромных средств для «се верного завоза». Калининградская область вынуждена ориентировать ся на балтийские страны и жить в особом режиме анклава, а Примор Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному собранию. – М., 1996. – С.27.

Основные этапы становления российского федерализма ский край находится в громадном поле притяжения азиатских стран.

Очень трудно представить механизмы, способные создать одинаковые условия жизни таким разным субъектам.

История России накладывает свой отпечаток на все общественные процессы. Народы и территории, которые вошли в состав России, про должают свое развитие, а их ассимиляция не дает ощутимых результа тов. Напротив, сохранив свою культуру, язык и религию, они сегодня переживают период возрождения и открыто выдвигают свои требова ния государству, которое должно учитывать этнические интересы. По скольку народы живут на своей исторической родине, они претендуют на участие вместе с центром в управлении на своей территории.

Итак, в качестве факторов, вызывающих новую парадигму раз вития государственности РФ, наряду с чисто политическими, можно выделить этническое, географическое, климатическое и экономиче ское многообразие страны, что порождает различие интересов субъ ектов и требование соответствующих прав для решения специфиче ских региональных задач.

Эволюция российского общества определяется рядом факторов:

• распад СССР повлиял на характер государственности, эко номику, географию, этнический состав, общественное созна ние и место страны в международных отношениях;

• демократизация затруднена в силу тоталитарного прошло го, менталитета поколения, выросшего на опыте сверхцен трализованного управления;

• переход к рыночной экономике осложняется монополизи рованностью и милитаризованностью экономики в прошлом, а также гипертрофированной ориентацией на сырьевой экс порт в настоящем;

• тесная интеграция в мировую экономику привносит нехарак терные для страны явления, к которым далеко не все готовы;

• открытость границ страны приводит к значительному влиянию различных идеологических течений, с многообрази ем которых необходимо считаться.

При всех особенностях российского транзита он окажется в рус ле глобальных тенденций.

# ГЛАВА 6. Структура власти и управления в федерациях Разграничение полномочий в законодательной и судебной сферах Федерализм возможен только в условиях демократии, а любой демократический строй основан на принципе разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную ветвь. Кроме того, в федеративном государстве система управления строится исходя из существующего разграничения полномочий. Как бы юристы не трак товали суверенитет, он в жизни сводится к объему исключительных полномочий федеральных органов власти и исключительных полно мочий субъектов. В большинстве федераций существуют и совмест ные (конкурирующие) полномочия, хотя встречаются исключения.

Например, в Швейцарии не предусмотрены конкурирующие полно мочия, при возникновении общих с другими кантонами или феде ральными органами проблем заключаются договоры.

Структура власти и управления в федерациях Считается успешной федеративная система Германии, где есть «конкурирующие полномочия» (в вопросах гражданского и уголов ного права, исполнения приговоров, судоустройства и судопроизвод ства, социального обеспечения и пр.), а также сфера рамочного (ти пового) законодательства федерации (в вопросах правового статуса лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права;

общего положения печати и кино;

охраны природы, распределения земель и пр.). При этом в сфере конкурирующего законодательства и федеральных рамочных пред писаний федерация принимает участие только в случае, когда вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдель ных земель, либо регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой земли или страны в целом, либо этого требует соблюдение правового или экономического единства.

На долю земель остается главным образом законодательство в облас ти образования и культуры, общинного устройства и полицейских дел. Здесь следует заметить, что в Германии «федерация получила право» от земель. Иначе говоря, при изменении обстоятельств это право может быть отозвано.

В австрийской модели федерализма разграничение полномочий представляет собой довольно сложную конструкцию с подробным изложением полномочий федерации и совместных полномочий.

Также предусмотрена остаточная компетенция земель.

В России подробно прописаны исключительные полномочия фе дерации и совместные полномочия, а исключительные полномочия субъектов записаны по остаточному принципу (ст. 73): «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек тов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Конституционная база РФ оказалась недостаточной для обеспечения эффективного разграниче ния полномочий. Например, из ст. 72 не ясно, каким образом должны размежевываться и осуществляться полномочия по предметам совме стного ведения Российской Федерации и ее субъектов.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.