авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт

государства и права Российской академии наук

На правах

рукописи

ШМАКОВА СВЕТЛАНА АЛЕКСАНДРОВНА

МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

(НА ПРИМЕРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ)

Специальность 12.00.04 – Финансовое право;

налоговое право;

бюджетное право Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель Заслуженный юрист Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Запольский Сергей Васильевич МОСКВА ОГЛАВЛЕНИЕ Введение………………………………………………………………………... Глава 1. Конституционно-правовые основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации 1.1. Основные понятия и категории исследуемой проблематики…………. 1.2. Конституционные основы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации……………………………………………………. 1.3. Правовая концепция и сущность реформирования межбюджетных отношений на современном этапе………………………………………… Глава 2. Правовое регулирование межбюджетных отношений с участием муниципальных образований в субъектах Российской Федерации 2.1. Организационно-правовые аспекты реформирования межбюджетных отношений в Иркутской области в условиях социально-экономических преобразований………………………………………………………………… 2.2. Влияние реформы межбюджетных отношений на формирование налогового потенциала местных бюджетов………………………………… 2.3. Межбюджетные трансферты и их роль в финансовом обеспечении муниципальных образований………………………………………………… Глава 3. Судебная защита бюджетных прав и интересов муниципальных образований по делам, возникающим из межбюджетных отношений 3.1. Судебно-арбитражная практика рассмотрения споров, возникающих из межбюджетных отношений………………………………………………….. 3.2. Вопросы межбюджетных отношений в практике судов общей юрисдикции……………………………………………………………………. Заключение…………………………………………………………………… Список использованной литературы…………………………………….. ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования. Кризисное состояние экономико-финансовой сферы страны в конце 90-х начале 2000-х годов предопределило необходимость радикальных преобразований в области управления общественными финансами. Отсутствие стабильности в закреплении доходных источников бюджетов и единых правил распределения финансовой помощи, нерешенность вопросов законодательного разграничения расходных полномочий между уровнями власти и обоснования потребностей в бюджетных расходах приводили к появлению нефинансируемых мандатов, субъективизму в распределении финансовых ресурсов и безответственности участников межбюджетных отношений.

В масштабе субъектов Федерации эти явления обозначились более остро и способствовали нарастанию проблемы неплатежей, увеличению объема задолженности региональных и местных бюджетов, ухудшению ситуации в социально-экономической сфере. Положение дел усугублялось недостатками в функционировании института местного самоуправления, связанными с незавершенностью процессов его организации и неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований. Это обусловило необходимость преобразований в сфере местного самоуправления, которые во взаимной увязке с направлениями реформирования межбюджетных отношений были призваны решить проблему финансовой обеспеченности муниципалитетов.

В целях устранения отмеченных негативных явлений и стабилизации обстановки, начиная с 1999 года, в Российской Федерации осуществляется последовательное системное совершенствование межбюджетных отношений в соответствии с концепциями их реформирования и бюджетными посланиями Президента страны. Одним из главных ориентиров намечаемых преобразований стали положения европейской Хартии о местном самоуправлении, вступившей для Российской Федерации в силу с 1 сентября 1998 года. В ней подчеркивалась необходимость «ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов»

(ст.9). К 2005 году в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации2 была создана законодательная база, по-новому регулирующая финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней, закрепляющая на основе разграничения полномочий стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

С вступлением в силу с 1 января 2009 года в полном объеме положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» завершилось формирование и законодательное оформление системы межбюджетных отношений в субъектах Федерации. Однако опыт работы в новых законодательных условиях и разразившийся финансово экономический кризис обозначили необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений в регионах. Круг задач, на решение которых должны быть направлены усилия в ближайшие годы, определен Концепцией межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года4 и бюджетным посланием Президента РФ о бюджетной политике в 2013-2015 годах. Главной задачей в нм ставится Европейская Хартия о местном самоуправлении: совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г. // Собр.

законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 08.08.2009 г. № 1123-р // Собр. законодательства РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

переход от структурных преобразований в бюджетной сфере на качественно новый уровень управления общественными финансами программно целевыми методами на основе четкого распределения полномочий между уровнями власти. Вместе с тем обобщение и анализ сложившейся в условиях переходного (2006-2008гг.) и последующего периода (2009-2013гг.) практики регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации дают основания для неоднозначных оценок достигнутых результатов. С одной стороны, отмечаются такие положительные моменты как стабильность и предсказуемость в распределении финансовых ресурсов, способствующие планированию деятельности муниципалитетов, возросшая ответственность участников межбюджетных отношений. С другой стороны, очевидна обусловленная широким кругом проблем, носящих как общероссийский, так и региональный характер, нерешенность вопроса финансового обеспечения муниципальных образований, что выражается в несбалансированности и высокой трансфертной зависимости местных бюджетов. Подавляющее большинство муниципальных образований в Российской Федерации являются высокодотационными.

В связи с этим критике подвергаются не только недостатки в правовом регулировании бюджетных процедур, но и сами концептуальные подходы к реформированию межбюджетных отношений, их несогласованность с экономическими и территориальными аспектами муниципальной реформы.

При этом непродуманность критериев экономической и территориальной организации местного самоуправления рассматривается как одна из причин неэффективности конструкций межбюджетных отношений в регионах.

Во многом неурегулированными, о чм свидетельствует правоприменительная практика, остаются вопросы судебной защиты прав муниципальных образований как участников межбюджетных отношений.

Пробелы и несовершенство законодательных предписаний в данной области О бюджетной политике в 2013-2015 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 28.06.2012г. - http://news.kremlin.ru по состоянию на 28.06.2012.

актуализируют разработку мер, направленных на обеспечение практической реализации конституционного принципа о гарантированности прав местного самоуправления на судебную защиту.

Кроме того, круг проблем, с которыми сталкиваются субъекты Федерации при осуществлении полномочий по межбюджетному регулированию, не исключает наличия регионального компонента, так или иначе влияющего на качество межбюджетных отношений в конкретном регионе. В рамках федерального стандарта, но с учетом его особенностей формируется законодательная база, определяющая характер финансовых взаимосвязей в регионе, их влияние на состояние местных бюджетов. В этом видится необходимость исследования организационно-правовых основ региональных моделей межбюджетных отношений с целью изучения опыта и дальнейшего совершенствования бюджетного законодательства.

В этом смысле определенный интерес представляет Иркутская область, где в силу влияния ряда объективных причин (географические, природно климатические и др.) весьма значительна дифференциация муниципальных образований. Свыше 70% от общего их числа являются высокодотационными. В таких условиях осуществление межбюджетного регулирования сопряжено с необходимостью учета множества факторов, прежде всего, при разработке методик (порядков) выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Тем не менее можно говорить об определенном позитивном опыте в управлении региональными финансами, что позволило сохранить стабильность в муниципальных образованиях области в период кризиса и обеспечить их адаптацию к новым экономическим условиям.

Противоречивость выводов относительно достигнутых результатов в решении вопроса муниципальных финансов в рамках реформирования межбюджетных отношений и несовершенство законодательного регулирования в этой сфере требуют внимательного их изучения и осмысления, поиска новых подходов и мер, направленных на устранение недостатков. Серьезной проблемой в регулировании межбюджетных отношений остается терминологическая и правовая неопределенность ряда ключевых понятий, широко используемых в научной литературе и законодательстве, что свидетельствует о необходимости создания единой экономико-правовой понятийной базы для всей сферы бюджетно-правового регулирования. Это предопределяет актуальность темы и выбор е для исследования.

Степень научной разработанности темы. Правовое регулирование межбюджетных отношений носит комплексный характер, что ещ более проявляется в условиях реформирования данной сферы. Проблемы их правовой регламентации в Российской Федерации являются предметом изучения нескольких наук: конституционного, финансового, муниципального, административного права.

Теоретической основой для написания диссертации явились труды известных ученых в области конституционного (государственного) и других отраслей права, в которых затрагиваются различные, в том числе финансовые аспекты реформирования российской государственности - С.А. Авакьяна, И.Л. Бачило, М.В. Глигич-Золотарвой, Н.М. Добрынина, Н.Л. Пешина, И.А.

Умновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко.

Труды известных представителей финансово-правовой науки – Е.А.

Бочкарвой, А.Ю. Викулина, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, С.В.

Запольского, Р.Ф. Захаровой, М.В. Карасвой, Ю.А. Крохиной, Г.В.

Петровой, Х.В. Пешковой, Н.А. Саттаровой, А.Д. Селюкова, Г.А. Тосуняна, Н.И. Химичевой, Н.А. Шевелвой - стали основой для исследования проблем финансово-правового регулирования межбюджетных отношений. Весомый вклад в исследование проблематики межбюджетных отношений и смежной с этим тематики внесли ученые-правоведы Д.И. Коровкин, М.В. Кустова, О.Ю.

Скворцов, Г.В. Станкевич, Д.Е. Фадеев и др.

Как финансово-экономическая категория межбюджетные отношения являются объектом изучения экономической науки, поэтому большую роль в выявлении сущности этих отношений и действия их механизмов сыграли труды ученых-экономистов: С.С. Артемьевой, О.Г. Бежаева, О.И. Бетина, Л.Н. Еремеевой, А.Г. Игудина, С.А. Карчевской, Л.И. Прониной, В.М.

Родионовой, А.Г. Силуанова, Р.Г. Сомоева, А.И. Татаркина, В.Б. Христенко, А.Н. Швецова и др.

Несмотря на огромную значимость научных трудов отмеченных выше авторов, многие вопросы заявленной тематики, связанные, прежде всего, с правовой концепцией и итогами реформирования межбюджетных отношений остаются дискуссионными. Особенно это касается целесообразности применения различных форм финансовой поддержки муниципальных образований для решения проблемы их финансового обеспечения. Кроме того, отсутствие в бюджетном законодательстве определений широко используемых ключевых понятий и терминов, либо несовершенная их трактовка свидетельствуют о необходимости продолжения работы над понятийным аппаратом в сфере бюджетно-правового регулирования.

Следует отметить, что специальные комплексные исследования проблем правового регулирования межбюджетных отношений с учетом их регионального компонента (на примере Иркутской области) ранее не проводились. Можно сказать, что в свете осуществляемых в стране реформ проблематика правового регулирования межбюджетных отношений, их эволюция и современное состояние, в том числе в рамках отдельно взятого субъекта Российской Федерации (Иркутской области) рассматриваются впервые в рамках единого научного исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение финансово правовых проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации на примере муниципальных образований Иркутской области и разработка на этой основе конкретных предложений по совершенствованию бюджетного законодательства и практики его применения.

Для достижения указанной цели были сформулированы следующие исследовательские задачи:

- охарактеризовать конституционно-правовые основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации;

рассмотреть концептуальные подходы к реформированию межбюджетных отношений в историко-правовом аспекте и сущность их преобразований на современном этапе;

- уточнить понятийный аппарат исследования проблемы и дать авторские определения ключевых понятий «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «межбюджетное регулирование»;

- проследить на примере муниципальных образований Иркутской области эволюцию и раскрыть проблемы правового регулирования межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации, преимущества и недостатки применяемых методов межбюджетного регулирования, их влияние на состояние местных бюджетов;

- показать на примере муниципальных образований Иркутской области взаимообусловленность процессов реформирования межбюджетных отношений и местного самоуправления, влияние экономического и территориального аспектов муниципальной реформы на особенности организации межбюджетных отношений в конкретном регионе;

- выявить на основе анализа материалов судебной практики проблемы правоприменения по делам, возникающим из межбюджетных отношений с участием муниципальных образований;

- сформулировать авторские предложения по совершенствованию конституционно-правовых основ и бюджетного законодательства в части правового регулирования межбюджетных отношений.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с вопросами правового регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступают финансово правовые нормы, регламентирующие организацию межбюджетных отношений в регионах и бюджетно-правовой статус их участников, процедурные правила, касающиеся защиты прав местного самоуправления по делам, возникающим из межбюджетных отношений, материалы судебной практики, а также общая и специальная научная литература по различным вопросам исследуемой проблематики.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специально-научные методы познания: диалектический, историко-правовой, статистический, формально-юридический, конкретно-социологический, системного анализа, сравнительно-правовой и другие.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы, регламентирующие отношения в налогово-бюджетной сфере, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», акты Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, Устав Иркутской области, законы Иркутской области, нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) и исполнительной власти Иркутской области, акты органов местного самоуправления по финансово-экономическим вопросам.

Эмпирическую основу составили аналитические материалы Министерства финансов РФ, финансовых органов Иркутской области и муниципальных образований Иркутской области (информационно аналитические справки, пояснительные записки, доклады, отчты и др.), Контрольно-счетной палаты Иркутской области, некоммерческих организаций (ассоциаций) муниципальных образований, официальная переписка органов власти по вопросам финансового взаимодействия, материалы публичных слушаний о принятии и исполнении бюджетов муниципальных образований Иркутской области, результаты интервьюирования специалистов финансовых органов, а также практика Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции, в том числе мировых судей Иркутской области.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена комплексным характером проведнного исследования финансово-правовых проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации в условиях масштабных преобразований в сфере управления общественными финансами, в том числе на уровне «субъект Федерации – муниципальное образование». Характер и сущность этих проблем, их влияние на состояние местных бюджетов показательно рассматриваются на примере муниципальных образований Иркутской области.

В настоящей работе предложена авторская интерпретация ключевых понятий заявленной тематики «бюджетный федерализм», «межбюджетные отношения», «межбюджетное регулирование», выявлено соотношение понятий «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование». Кроме того, новизной отличаются сделанные на основе анализа бюджетного законодательства и практики его применения предложения об устранении недостатков в правовом регулировании межбюджетных отношений с участием муниципальных образований. Работа является одним из первых исследований, демонстрирующих взаимосвязь современного состояния межбюджетных отношений с результатами муниципальной реформы, а также опыт управления региональными финансами в условиях финансово экономического кризиса. В работе впервые обобщена и проанализирована судебная практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции, касающаяся вопросов правоприменения по делам, вытекающим из межбюджетных отношений с участием муниципальных образований Иркутской области.

Положения, выносимые на защиту:

1. Уточнено теоретико-правовое понятие межбюджетных отношений с учетом тенденций современного финансово-правового регулирования.

Межбюджетные отношения предложено рассматривать как обусловленные разграничением полномочий между уровнями власти взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам формирования доходов и расходов бюджетов с целью финансового обеспечения реализации данных полномочий. Диссертант придерживается широкого понимания межбюджетных отношений в силу их прямой связи с бюджетным федерализмом, основывающемся на широком перечне финансовых правоотношений, обусловленных проявлением федерализма в сфере финансов (налоговые отношения, предполагающие деление налогов по территориальному признаку;

бюджетные отношения по поводу установления системы доходов и расходов бюджетов и др.).

2. Предложено различать понятия «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование» по критерию содержания и объма воздействия на финансовые (бюджетные) отношения. Последнее представляет собой часть бюджетного регулирования и может рассматриваться как осуществляемая в рамках межбюджетных отношений деятельность органов государственной (муниципальной) власти по перераспределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации для достижения их сбалансированности и выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

3. Межбюджетные отношения рассматриваются в качестве средства стабилизации бюджетной системы государства, что выражается в совокупности следующих примов воздействия на бюджеты разных уровней и соответствующие отношения: поддержка публично-правовых образований предоставлением им дополнительных финансовых ресурсов, необходимых для финансового обеспечения возложенных на них задач и функций;

перераспределение бюджетных средств между бюджетами в оптимальных пропорциях для финансово-хозяйственного развития территорий. Это подтверждает вывод диссертанта об отнесении межбюджетных трансфертов к формам сбалансирования бюджетов публично-правовых образований в составе государства, расширяет понимание принципа сбалансированности в сравнении с действующим бюджетным законодательством.

4. На основании проведнного автором обобщения и анализа финансово-бюджетной практики муниципальных образований Иркутской области показано, что сложившаяся система межбюджетных отношений слабо ориентирована на юридико-организационное обеспечение финансовой самостоятельности местных бюджетов. Это выражается в следующих основных факторах: труднособираемый характер местных налогов, их пониженная доходность, обусловленность земельными и имущественными отношениями с участием муниципальных образований, что актуализирует необходимость финансовой поддержки из вышестоящих бюджетов.

5. В диссертации сформулирован вывод о недооценке законодателем положений финансово-правовой теории о понятии и составе собственных доходов бюджета. Включение в этот состав доходов, полученных в виде безвозмездных поступлений, а именно дотаций и субсидий, искажает реальное положение дел с финансовой обеспеченностью муниципальных образований. Представляется целесообразным вернуться в законе к доктринальному пониманию собственных доходов бюджета, включив в их состав только налоговые и неналоговые доходы.

6. В рамках реализуемой концепции межбюджетных отношений, ориентированной на перераспределение доходов высокообеспеченных муниципальных образований, было бы предпочтительным изменить критерии взимания «отрицательного трансферта», так как в настоящее время этот механизм практически не работает (обозначенный тезис подтверждается данными по Иркутской области). Целесообразно вернуться к опыту переходного периода (2006-2008 гг.) и возможности рассчитывать субсидии из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности с превышением установленного уровня в 1,3 раза.

7. Несовершенство применяемых методов выравнивания обусловлено тем, что согласно Бюджетному кодексу РФ (ст.ст.137,138) при оценке уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования учитываются только налоговые доходы. В результате у муниципальных образований, имеющих значительные неналоговые доходы (на примере Иркутской области - арендная плата за земли) имеет место низкая расчетная бюджетная обеспеченность, требующая выделения им большего чем другим объема дотаций. При этом Бюджетный кодекс РФ, оперируя спорным понятием «налоговый потенциал», не раскрывает его содержания для точного понимания и применения. Для объективного расчта бюджетной обеспеченности муниципальных образований целесообразно пересмотреть установленный Бюджетным кодексом РФ порядок предоставления дотаций с целью учта в нм показателя неналоговых доходов местных бюджетов.

8. В целях совершенствования механизма замены дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований дополнительными нормативами отчислений (ст.ст. 137, 138 БК РФ) предлагается внести изменения в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в части замены дотаций дополнительными нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от других федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ в бюджет субъекта Российской Федерации.

Практическая значимость настоящего исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы, рекомендации и предложения могут быть использованы органами государственной и муниципальной власти в целях совершенствования бюджетного законодательства и практики его применения, разработки мер по повышению эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами. Кроме того, они могут найти применение в законотворческой деятельности при совершенствовании правовых механизмов защиты бюджетных прав и финансовых интересов муниципальных образований как участников межбюджетных отношений, а также в практике судебных органов при рассмотрении дел, связанных с межбюджетными отношениями.

Результаты исследования могут быть использованы в научной деятельности и в учебном процессе при преподавании курсов конституционного, финансового и муниципального права в учреждениях высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция», при подготовке лекций и учебных пособий, материалов для научных семинаров и конференций, а также на курсах повышения квалификации практических работников.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, нашли отражение в материалах международных (г.Братск, 29-30 апреля 2008г.) и всероссийских (г.Иркутск, 2007г., г.Братск,2009-2012гг.) научно-практических конференций.

Отдельные положения диссертационного исследования были использованы при проведении регионального научно-методологического семинара «Современные парадигмы и инновационные подходы к управленческой практике деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации» (г.Братск, 11-13 ноября 2008г.).

По теме диссертации опубликована монография, восемь научных статей, две из которых в изданиях, рекомендованных Высшей Аттестационной Комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Материалы и результаты проведенного исследования используются в практике бюджетно-правовой работы министерства финансов Иркутской области, Ассоциации муниципальных образований Иркутской области, учебном процессе и научно-исследовательской работе филиала Иркутского государственного университета в г.Братске, а также внедрены в практику правовой и финансово-экономической деятельности администрации г.Братска.

В прикладном аспекте исследования влияния экономико-правовых проблем межбюджетных отношений на состояние местных бюджетов автор рецензировал проекты решений Думы г.Братска о бюджете города на 2007 и 2008 годы и отчет об исполнении бюджета г.Братска за 2009 год. Основные выводы докладывались на публичных слушаниях о проекте (исполнении) бюджета г.Братска.

Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Конституционно-правовые основы организации межбюджетных отношений в Российской Федерации 1.1. Основные понятия и категории исследуемой проблематики Осуществляемая в России модернизация системы общественных финансов требует качественного правового обеспечения, основанного на четкости закреплнного в законодательстве понятийного аппарата.

Справедливо отмечается, что «выбор категорий, понятий и правовых дефиниций в проектах законов и иных нормативных правовых актов самым непосредственным образом касается содержания акта, его идеологии и методов решения задач государственного значения через механизмы регулирования». правового Верно и то, что «финансово-правовые дефиниции, являясь юридическим средством отражения явлений, процессов и потребностей финансовой деятельности государства, включаются в правовой механизм регулирования финансовых отношений». Вместе с тем сложность и многогранность некоторых понятий исследуемой проблематики, используемых в специальной литературе и законодательстве, их различное толкование учеными-юристами и экономистами, порождают трудности в законотворческой и правоприменительной деятельности, обусловливая, на наш взгляд, необходимость отдельного их рассмотрения.

Такой выбор продиктован и тем, что на протяжении более чем десяти лет концептуальные подходы к реформированию системы публичных финансов основаны на связке ключевых, зачастую отождествляемых, понятий: «бюджетный (налогово-бюджетный) федерализм» «межбюджетные отношения» «бюджетное (межбюджетное) Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. № 6. С.

18.

Крохина Ю.А. Некоторые вопросы формирования финансово-правовых законодательных дефиниций // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы. Нижний Новгород, 2007. С.975.

регулирование». К началу 2000-х годов возросший интерес к их научному осмыслению и потребность в унификации связаны с принятием первой концепции реформирования межбюджетных отношений,1 части первой Налогового кодекса РФ2 и Бюджетного кодекса РФ. Ввиду продолжающихся процессов реформирования налогово бюджетной сферы и бурного обновления финансового законодательства проблема не утратила актуальности и в наши дни, что свидетельствует о целесообразности поднимаемого в научной литературе вопроса о необходимости создания единой экономико-правовой понятийной базы по проблематике межбюджетных отношений. Как правомерно считает Т.С.

Подорожная, особенно тщательно обдумывать и смысл изменений, что происходят, и значение подобных им терминологических образований, следует в периоды, когда повышаются вызванные историческими потребностями существенные структурные изменения в праве. Рассмотрим в обозначенной последовательности содержание каждого из вышеназванных понятий, их соотношение и взаимосвязь в контексте целей и задач реформирования системы общественных финансов.

Бюджетный федерализм является базовым понятием всей сферы бюджетно-правового регулирования. Положение о том, что в условиях федеративного государства межбюджетные отношения должны базироваться на принципах бюджетного федерализма, нашло поддержку не только в научной среде, но и получило закрепление в официальных актах органов государственной власти. Подчеркивается, что бюджетный федерализм О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах:

постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г.№ 862 // Собр. законодательства РФ. 1998. № 32. Ст.

3905.

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собр.

законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собр. законодательства РФ.

1998. № 31. Ст. 3823.

Подорожная Т.С. Законодательные дефиниции в бюджетном праве // Законодательная дефиниция: логико гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы. Нижний Новгород, 2007. С.1071.

является основным принципом построения бюджетной системы Российской Федерации и формирования межбюджетных отношений. Однако, несмотря на многочисленные исследования, проблема бюджетного федерализма вс ещ относится к числу проблем, требующих дальнейшего теоретического осмысления и проработки, а само понятие «бюджетный федерализм» не получило законодательного определения. Более того, в публикациях отечественных авторов наряду с термином «бюджетный федерализм» в том же значении широко употребляются термины «налогово федерализм»2 федерализм», бюджетный или «бюджетно-налоговый «фискальный федерализм»,4 «финансово-бюджетный»5 или «бюджетно финансовый федерализм». Отмечается, что в некоторых работах термины «бюджетный федерализм» и «фискальный федерализм» являются синонимами более общего понятия «экономический федерализм».7 В других исследованиях понятия бюджетный федерализм, налоговый федерализм, фискальный федерализм, бюджетно-финансовый федерализм рассматриваются как более «узкие» по отношению к термину «экономический федерализм». Отдельными авторами высказывается мнение, что бюджетный федерализм не существует обособленно, а является частью экономического федерализма, который в свою очередь – отражение федеративного Селюков А.Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации:

дис. … д. юр. наук. М., 2003. С. 54.

См.: Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред.

Г.В.Петровой. СПб., 2003. С.35.;

Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории «бюджетное устройство государства» // Налоги. 2010. № 6. С.20.

См.: Шугаев А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: сравнительно правовой аспект: автореф. дис. …канд. юр. наук. М., 2009. С.6.;

Харебава Н.Р. Межбюджетные отношения в механизме выравнивания условий развития регионов: учеб. пособие. Волгоград, 2005. С. 11.

См.: Денисенко Ю.Н. Модернизация системы регионального налогообложения в современной экономике России: автореф. дис. …канд. экон. наук. Ростов н/Дону, 2011. С.15.;

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М., 2000. С.11.

Николаева Т.П. Бюджетная система РФ: учеб.- практ. пособие. М., 2010. С. 76.

Умнова И. Конституционно-правовые аспекты бюджетно-финансового федерализма // Федерализм. 1999.

№ 1. С.136.

Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002. С.7.

Куратченко С.С. Экономический федерализм как научная категория // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2011. № 4. С. 17.

государственного устройства,1 либо ставится знак равенства между понятиями «экономический федерализм» и «бюджетно-налоговый федерализм». Рассмотренные выше интерпретации во многом усложняют проблему адекватного использования терминологического аппарата в научно исследовательской деятельности. В результате понятие «налоговый федерализм» рассматривают производным от научного понятия федерализм». «бюджетный/фискальный/налогово-бюджетный Иными словами, неразрешенность рассматриваемого терминологического вопроса является, на наш взгляд, не только одним из серьзных препятствий в построении теории бюджетного федерализма, но и в реализации е положений на практике.

В научной литературе собственно понятию «бюджетный федерализм»

не датся однозначного толкования. В одном случае бюджетный федерализм рассматривается как важнейший принцип государственного устройства, который может быть охарактеризован с экономической, политической, юридической и иных точек зрения, а также как основополагающий принцип бюджетной системы и бюджетно-правового регулирования.4 В другом – как исключительно экономическое понятие, характеризующее многоуровневость бюджетной системы любого государства, и не имеющее отношения к государственному политическому устройству.5 В третьем – как принцип разграничения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти.6 Высказывается мнение, что бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации.

СПб., 1999. С.10.

Байраковская Г.Г. Российский федерализм: принцип разграничения полномочий в бюджетной сфере:

автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 1997. С.2.

Татаркин Д.А. Налоговый федерализм как институциональная форма конкурентной борьбы за налоговые доходы: автореф. дис. … канд. экон. наук. Екатеринбург, 2007. С. 7.

Карасва М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. № 7. С.70.

Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. М., 1999. С.11.

Канкулова М.И. Система межбюджетных взаимоотношений и е развитие в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма: автореф. дис. …докт. экон. наук. СПб., 1999. С.14.

экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны. Межбюджетные отношения в этом случае рассматриваются в качестве одной из составляющих частей бюджетного федерализма.1 В работах отдельных авторов бюджетный федерализм понимается как «система автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти» или как «система налоговых и межбюджетных отношений между федеральным, региональным и муниципальным уровнями управления на всех стадиях бюджетного процесса»,3 либо как «сама бюджетная система с присущими федеративному государству принципами е организации и построения»,4 либо отождествляется с «формой бюджетного устройства в федеративном государстве»5 или с системой межбюджетных отношений. Интерпретации, даваемые в научной литературе понятию «бюджетный федерализм», настолько многообразны, что некоторые исследователи, анализируя и обобщая их, пытаются выделить какие-то общие подходы к пониманию сущности бюджетного федерализма. Например, одни выделяют как экономический подход, когда речь идт о «взаимоотношениях органов власти», так и правовой, в котором внимание акцентируется на «нормативно законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений бюджетов всех уровней».7 Другие раскрывают содержание данного понятия в в широком и узком его смысле, подчеркивая, что «четкое понимание Пупенко Д.П. Бюджетное регулирование на субфедеральном уровне: проблемы и пути совершенствования:

автореф. дис. …канд. экон. наук. М., 2002. С.6.

Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. С.17.

Бетин О.И., Преображенский Б.Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования: научно методическое пособие. Воронеж, 2001. С.43.

Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации.

СПб., 1999. С.15.

Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: учебное пособие. М., 2002. С.198.

Пыхова И. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения на территории // Федерализм, 2001. № 3.

С.180.

Сильченко В.В. Развитие отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис.

…канд. экон. наук. М., 2000. С.9.

(толкование) бюджетного федерализма определяет правильную бюджетную и налоговую политику государства как составляющих по отношению к регионам и муниципальным образованиям».1 Третьи отмечают, что чаще всего с помощью понятия «бюджетный федерализм» характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. По мнению Ю.А. Крохиной, различные подходы к толкованию содержания бюджетного федерализма во многом объясняются тем, что эта категория по сути своей является правовой, а разрабатывают е в основном ученые-экономисты, не учитывая при этом федеративного устройства государства, сущности местного самоуправления, соотношения компетенции государственно-территориальных образований и органов государственной власти, содержания правоотношений, складывающихся между ними. Необходимо отметить, что попытки легализовать рассматриваемое понятие вс-таки предпринимались. Первоначально – с внесением в Государственную Думу правительственного проекта федерального закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Российской Федерации»

(июнь 1996 г.), позднее – в рамках проекта Бюджетного кодекса, хотя статьи, посвященные бюджетному федерализму, не нашли закрепления в его окончательной редакции.

В ныне действующей редакции Бюджетного кодекса также не содержится упоминания о федеративной природе регулируемых им отношений. По мнению ряда авторов, это свидетельствует о том, что пока не произошло системного осознания комплекса бюджетных проблем России как федеративного государства, и что разработчики Бюджетного кодекса, а впоследствии и законодатель не исходили из бюджетного федерализма как Пыхова И. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения на территории // Федерализм, 2001. № 3.

С.181-182.

Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000. С.163.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.220-221.

регулирования. основополагающего принципа бюджетно-правового Складывается впечатление, отмечает Д.Е. Фадеев, что законодатель не решается оперировать категорией «бюджетный федерализм», объяснение чему необходимо искать, прежде всего, в теоретической неразработанности исследуемого понятия юридической наукой.2 Следует, однако, заметить, что не все исследователи склонны рассматривать бюджетно-правовой способ закрепления основ бюджетного федерализма как единственно возможный.

Обобщая соответствующий опыт зарубежных стран (ФРГ, Бразилия), некоторые из них особенно актуальной для России считают конституционную модель закрепления принципов бюджетного федерализма. На наш взгляд, ключевым понятием в содержании термина «бюджетный федерализм» является именно «федерализм» как основополагающий принцип государственно-территориального устройства, а потому в полной мере раскрыть сущность бюджетного федерализма возможно только исходя из базовых положений федерализма как такового.

Высказывается обоснованное мнение, что бюджетный федерализм является «частным случаем федерализма, проявления сущности федеративного государства». Наиболее полно и содержательно с позиции правовой науки роль принципа федерализма в бюджетной деятельности государства и механизм его действия рассмотрены Ю.А. Крохиной. Однако и в работах других авторов просматривается попытка раскрыть содержание термина «бюджетный федерализм» в контексте более широкой правовой категории «федерализм».5 По мнению В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, «признание «бюджетного федерализма» в качестве своеобразного механизма См.: Карасва М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002.

№ 7. С.70.;

Станкевич Г.В., Касевич Е.В. Бюджетный федерализм: актуальные проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1. С.35.

Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С.17.

Кикоть В. О некоторых конституционно-правовых вопросах бюджетного федерализма // Право и жизнь.

1998. № 13. С.25.

Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. М., 2002. С.22.

См.: Гусев С.И., Коршунов Л.А., Маркина Т.В. Межбюджетные отношения и налоговая политика: проблемы их совершенствования в Российской Федерации. Барнаул, 2000. С.12.;

Швецов Ю.Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования. В 3-х томах. Т.1. Барнаул, 2000. С.20.;

и др.

установления и регулирования федеративных отношений определяет включение в этот механизм договорно-согласительных технологий, наличие которых во многом определяет суть самого федерализма и его принципиальные отличия от унитарных форм государственного устройства». На наш взгляд, бюджетный федерализм выступает прежде всего в качестве основополагающего начала, т.е. принципа, определяющего организацию и характер взаимодействия федеративного государства с его составными частями (государственно-территориальными образованиями) в бюджетной сфере, их бюджетно-правовой статус. Иными словами, бюджетный федерализм – один из основных составляющих элементов принципа федерализма, определяющий характер бюджетных взаимоотношений в федеративном государстве.

В этой связи важно рассмотреть два основных дискуссионных вопроса, касающихся, во-первых, круга участников такого рода отношений, во вторых, определения границ сферы действия принципа бюджетного федерализма в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований. Так, некоторые исследователи, понимая под бюджетным федерализмом определнную систему отношений, рассматривают в качестве субъектов этих отношений только органы государственной власти,2 либо органы власти различного (в том числе местного) уровня,3 либо называют в качестве участников таких отношений Российскую Федерацию, е субъекты и органы местного самоуправления.4 По нашему мнению, более правильную Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000. С.165.

См.: Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. 1998. № 8. С.6.;

Пыхова И. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения на территории // Федерализм. 2001. № 3. С.182.;

и др.

См.: Артемьева С.С. Механизм межбюджетных отношений: опыт и проблемы. Саранск, 1998. С.6.;

Экономические предпосылки и политико-правовые формы становления российского федерализма: Кол.

монография / Под ред. А.И.Татаркина. Екатеринбург, 2001. С.201.;

Бетин О.И., Преображенский Б.Г.

Механизмы государственного бюджетного регулирования: научно-методическое пособие. Воронеж, 2001.

С.43.;

Сильченко В.В. Развитие отношений бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф.

дис.…канд. экон. наук. М., 2000. С.6.

Сомоев Р.Г. Бюджеты территорий в условиях российской модели бюджетного федерализма: автореф.

дис.…канд. экон. наук. СПб., 1999. С.23.

позицию занимают те, кто рассматривает в качестве субъектов отношений, выстраиваемых в соответствии с принципом бюджетного федерализма, не органы государственной власти и местного самоуправления, а соответствующие территориальные образования, т.е. Российскую Федерацию и е субъекты.1 Ю.А. Крохина справедливо замечает, что во всей массе бюджетных правоотношений выделяются бюджетные правоотношения федеративного характера, особенностью которых следует считать наличие всегда определнного круга участников: государства (Российской Федерации), с одной стороны, и государственно-территориального образования (в лице субъекта Российской Федерации) – с другой. Причем спецификой субъектного состава бюджетных правоотношений федеративного государства является и то, что само государство вступает в правоотношения не только как единое целое, но и как система субъектов Федерации. Одним из наиболее сложных вопросов в понимании сущности бюджетного федерализма является вопрос, связанный с определением границ сферы действия данного принципа. Многие авторы (как отечественные, так и зарубежные) распространяют сферу его действия и на бюджетную деятельность муниципальных образований. В частности, Д.И. Коровкин пишет: «Появление межбюджетных отношений и их специфика есть результат проявления принципа бюджетного федерализма не только в области бюджетных отношений, складывающихся между Федерацией и е субъектами, но также и в отношениях между государством и органами местного самоуправления».3 Немецкий исследователь Х. Циммерманн обращает внимание на суженный подход к определению сферы действия бюджетного федерализма, в то время как «разнообразия намного больше на См.: Карасва М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002.

№ 7. С.70.;

Станкевич Г.В., Касевич Е.В. Бюджетный федерализм: актуальные проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1. С.35.;

Другова Ю.В. Бюджетный федерализм:

правовой аспект: автореф. дис.…канд. юрид.наук. М., 1999. С.28.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.217.

Коровкин Д.И. Реализация правового статуса субъекта РФ в системе межбюджетных отношений (на примере Московской области): автореф. дис.…канд. юрид. наук. М., 2001. С.6.

местном, чем на среднем уровне, и что проблемы, связанные с разнообразием бюджетного федерализма, намного серьзнее».1 Бетин О.И. и ряд других исследователей считают, что если бюджетная система государства имеет три уровня, как и в России, то имеются и три уровня бюджетных отношений, включая местный бюджет. Однако с юридической точки зрения обозначенный выше подход к определению сферы действия принципа бюджетного федерализма представляется не совсем верным. Вызывает сомнение, пишет Ю.А. Крохина, включение некоторыми исследователями в систему бюджетного федерализма бюджетов муниципальных образований, поскольку наличие последних является отражением особенности государственного устройства России, но не основным условием существования федерации.3 Вместе с тем, как справедливо отмечается, являясь третьим уровнем единой бюджетной системы РФ, бюджетная деятельность муниципальных образований объективно нуждается в упорядочивающем и координирующем воздействии субъектов более высокого уровня – Федерации и субъектов Федерации.4 При этом муниципальные образования, имея свой определнный статус, в подлинно федеративные отношения непосредственно с Российской Федерацией и е субъектами не вступают. Более того, согласно Конституции РФ (ст.12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правомерен вывод Ю.А. Крохиной о том, что федеративно-правовой характер бюджетной деятельности распространяется только на государственные бюджетные отношения, ибо именно Российская Федерация в целом и е субъекты являются необходимой атрибутикой Циммерманн Х. Местные власти как элементы бюджетного федерализма: особая тема / Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России. М., 2003. С.105.

Бетин О.И., Коновалова Т.В., Волкова Л.Г. Развитие межбюджетных от ношений в условиях бюджетного федерализма. Мичуринск, 2004. С.12.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.211.


Евсеев П.И., Ялбулганов А.А Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2005. № 2. С.51-52.

федеративного государства. Наличие местного самоуправления выражает скорее особенность государственного устройства Российской Федерации. И вс же полностью отрицать влияние принципа бюджетного федерализма на бюджетную деятельность муниципального уровня нельзя.

Ряд авторов, придерживаясь данной точки зрения, считают такое влияние существенным и обусловливают его порядком разграничения доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетов, наличием собственной бюджетной компетенции у Российской Федерации, е субъектов и муниципальных образований, а также отнесением Конституцией РФ установления общих принципов организации местного самоуправления к предмету совместного ведения России и субъектов РФ.2 Представляется важным заметить, что в редакции Бюджетного кодекса, вступившей в силу с 1 января 2005 г., за субъектом Федерации в отношении бюджетной деятельности муниципальных образований было закреплено полномочие на временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления (абз.12 ст.8). Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ (ч.2 ст.132) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Вс это позволяет говорить о том, что «местное самоуправление нест в себе оба начала: и государственное, и общественное, являясь, с одной стороны, своеобразным продолжением государственной административной машины на уровне ниже центрального, а с другой – легитимным выразителем идей местных сообществ».3 Иными словами, федеративное устройство России, отражаясь в бюджетной деятельности государства, находит определнное продолжение и в бюджетной деятельности Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.214.

См.: Станкевич Г.В., Касевич Е.В. Бюджетный федерализм: актуальные проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1. С.35.;

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.57;

67.

Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов н/Д, 2001. С.20.

муниципальных образований.1 Отсюда вытекает основное назначение принципа бюджетного федерализма – это обеспечение оптимального сочетания интересов субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных сообществ с общегосударственными интересами.

Вместе с тем понять сущность бюджетного федерализма только через его краткое терминологическое определение представляется вряд ли возможным. Как отмечает Д.Е. Фадеев, наиболее полно раскрыть содержание категории «бюджетный федерализм» можно через систему принципов. Такой подход к характеристике бюджетного федерализма разделяют практически все исследователи данной проблематики, однако, до сих пор в научной литературе отсутствует единое мнение относительно системы и содержания этих принципов. Сложившаяся ситуация, считает Ю.А. Крохина, является отражением несхожести взглядов на взаимообусловленность государственного устройства и бюджетной системы. В публикациях целого ряда ученых-экономистов представлены во многом схожие точки зрения на систему основных принципов бюджетного федерализма, хотя можно выделить и некоторые различия.4 Обосновывая сво видение данной системы, Р.Г. Сомоев полагает, что общие принципы российского бюджетного федерализма определены Конституцией РФ, Федеративным договором, Бюджетным и Налоговым кодексами, а также другими законодательными актами по бюджету и налогам. При этом принципы, на которых он основывается, не должны противоречить общим федерализма. принципам Высказывается мнение, что «одним из основополагающих принципов бюджетного федерализма является принцип Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.67.

Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С.23.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.228.

См.: Богданова Л.В. Совершенствование формирования субфедеральных бюджетов в условиях реформирования межбюджетных отношений: автореф. дис.…канд. экон. наук. Якутск, 2002. С.9.;

Бетин О.И. Системные механизмы управления межбюджетными отношениями в Российской Федерации. М., 2002.

С.70.;

и др.

Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации.

СПб., 1999. С.20.

федерального приоритета».1 Отдельными авторами в числе этих принципов называются «гибкость и простота».2 В этой связи С.С. Артемьева справедливо замечает, что «среди экономистов нет единого мнения об основных принципах как федерализма в целом, так и бюджетного федерализма в частности».3 К такому же выводу приходят и другие исследователи. Юридической наукой также не выработано единых критериев построения системы принципов бюджетного федерализма. Одни исследователи, не рассматривая данный вопрос по существу, вс же упоминают о таких принципах, как «принцип обеспечения единства интересов всех уровней бюджетной системы» и «принцип бюджетного равенства субъектов».5 Другие, определяя бюджетный федерализм в качестве качестве основного принципа построения бюджетной системы и формирования межбюджетных отношений, считают, что «его содержание просматривается в других принципах (гл.5 БК), на которых должна базироваться бюджетная система Российской Федерации».6 По-своему систему принципов бюджетного федерализма видят Ю.А. Крохина7 и Д.Е.

Фадеев.8 Кроме того, Ю.А. Крохина считает, что «в перечень основных начал начал построения системы бюджетного федерализма в Российской Федерации следует включить принцип своевременности финансового законодательства в сфере межбюджетных отношений, что означает возможность быстрого реагирования норм бюджетного права на изменения в экономике или политике». Таксир К.И., Самаруха В.И., Антонов П.И. Проблемы развития межбюджетных отношений // Вестник Иркутской государственной экономической академии. 1999. № 2. С.48.

Кузнецова О.В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: автореф. дис.…канд. экон. наук. М., 1997. С.6.

Артемьева С.С. Межбюджетные отношения: вопросы теории и практики. Саранск, 2001. С.18.

Балтина А.М., Волохина В.А. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования.

Оренбург, 2004. С. 11.

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В.Петровой.

СПб., 2003. С.32;

34.

Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. М., 2002. С.20.

Крохина Ю.А. Актуальные проблемы становления бюджетного федерализма в России / Вестник Саратовской государственной академии права. 1998. №2. С.76.

Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С.24.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.229.

Очевидно, что и в рамках юридической науки общепризнанная система принципов бюджетного федерализма отсутствует. Та или иная модель е построения обусловлена субъективностью взглядов исследователей на сущность самого понятия «бюджетный федерализм». Исходя из обозначенного нами смысла данной правовой категории и рассмотренных выше теоретических посылок, в качестве возможного варианта предлагаем систему следующих принципов:

разграничение полномочий между Российской Федерацией и е субъектами в бюджетной сфере;

равенство бюджетно-правового статуса субъектов РФ;

совместное установление РФ с субъектами РФ общих принципов бюджетной деятельности муниципальных образований;

сочетание интересов субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований с общегосударственными интересами.

На наш взгляд, совокупность именно этих достаточно мких по содержанию принципов наиболее точно отражает основную идею бюджетного федерализма, сущностные черты которого определены федеративной природой государства и отнесением института местного самоуправления к совместному ведению РФ и е субъектов.

Представляется, что именно на этих принципах должна базироваться выстраиваемая в Российской Федерации система межбюджетных отношений, направленная на финансовое обеспечение деятельности как субъектов Федерации, так и расположенных на их территориях муниципальных образований. Вместе с тем процесс построения такой системы вызывает в последние годы много нареканий от муниципального сообщества, констатирующего финансовую зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих бюджетов. Это актуализирует вопросы совершенствования межбюджетных отношений в условиях перехода на новую модель организации местного самоуправления. Однако, это невозможно без выявления правовой природы и сущности этих отношений.

В настоящее время ни в законодательстве, ни в работах зарубежных и отечественных исследователей межбюджетным отношениям не дается однозначной характеристики. Как отмечают некоторые авторы, это представляется тем более важным, что многие элементы понятийного аппарата, имеющие непосредственное отношение к межбюджетным отношениям, не соответствуют тому смыслу, который в них вкладывают специалисты, использующие данные понятия. Нередко это приводит к принятию неправильных решений на практике и к неточностям в законодательных и нормативных актах. Кроме того, разработка концептуальных подходов к реформированию системы межбюджетных отношений и комплекса соответствующих им мер, также должны быть основаны на четкости понятийного аппарата. Именно финансово-правовая определнность, по мнению С.В. Запольского, формирует содержание того или иного явления или процесса в финансовой сфере. Следует отметить, что еще до принятия Бюджетного кодекса РФ на содержание понятия «межбюджетные отношения» обращали внимание известные учные правоведы и экономисты (Ю.А. Крохина, В.М. Родионова и др.), в трудах которых представлен достаточно широкий спектр взглядов, касающихся как сущности межбюджетных отношений, так и определения данного понятия. С момента принятия Бюджетного кодекса РФ в 1998 году законодательная трактовка межбюджетных отношений пересматривалась дважды, но вс ещ остатся несовершенной, поскольку не отражает происходящих изменений в механизме правового регулирования общественных финансов, которые обусловлены реформированием федеративных отношений и системы местного самоуправления.


Следует признать, что в определнной мере законодателем были учтены критика и замечания, высказываемые относительно ранее См.: Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения. Теория и практика реформирования. М.,2001. С.16.;

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.221.

Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. М., 2008. С. 17.

действовавших дефиниций межбюджетных отношений, касающиеся поводов (оснований) возникновения межбюджетных отношений и их участников.1 В действующей редакции Бюджетного кодекса РФ под межбюджетными отношениями понимаются взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. При этом к бюджетным правоотношениям согласно ст.1 БК РФ относятся:

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Но даже и третий вариант дефиниции рассматриваемого понятия вряд ли можно признать совершенным как содержательно, так и с точки зрения юридической техники. Ошибочной, на наш взгляд, является позиция законодателя относительно трактовки поводов возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких поводов Бюджетным кодексом определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В связи с этим хотелось бы обратить внимание, во-первых, на нелогичность выделения вопросов организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных поводов возникновения межбюджетных отношений, поскольку данные вопросы в соответствии со статьей 1 БК РФ уже Подробнее см.: Шмакова С.А. Межбюджетные отношения: определение и сущность // Сибирский юридический вестник. 2005. № 2. С. 29-31.

охватываются понятием бюджетных правоотношений. Во-вторых, в межбюджетные отношения вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т.е.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами бюджетного процесса, исходя из законодательного определения, являются органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные участники бюджетного процесса (ст.6 БК РФ). В этом усматривается внутренняя противоречивость законодательной трактовки межбюджетных отношений.

Более того, представляется очевидным, что по объему своего содержания понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетные правоотношения» соотносятся как часть и целое. Иными словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть системы бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства.1 Можно сказать, что в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав (полномочий) каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, е субъектов, муниципальных образований, по мнению Н.И. Химичевой, образуют «принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах». В контексте сказанного выше следует заметить, что в научной литературе представлены различные точки зрения относительно поводов возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются все те вопросы, с Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С.21.

Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник / Отв. ред.Н.И.Химичева.3-е иэд. перераб. и доп. М., 2002.

С.193.

которыми Бюджетный кодекс связывает возникновение бюджетных правоотношений, так и узкий подход, когда в качестве таких поводов рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам. На наш взгляд, и та, и другая точки зрения представляются весьма спорными. В первом случае потому, что в силу расширительного толкования к числу поводов возникновения межбюджетных отношений относят возникающие в рамках организации и осуществления бюджетного процесса отношения процедурного характера по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов и т.д. (ч.1 абз. ст.1 БК РФ). Известными и авторитетными представителями финансово правовой науки эти отношения рассматриваются как процессуальные бюджетные правоотношения.2 Иными словами, следуя законодательной трактовке, получается, что по своему содержанию межбюджетные отношения носят одновременно и материальный и процессуальный характер, что противоречит финансово-правовой доктрине о классификации бюджетных правоотношений. К тому же, как подчеркивалось выше, публично-территориальные образования не являются участниками такого рода отношений.

В другом случае, перечень таких оснований существенно сужается и упускается из виду, что «особую группу межбюджетных отношений составляют отношения распределения налоговых платежей между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации, бюджетами муниципальных образований». Представляется, что имеющаяся неопределнность в понимании правовой природы межбюджетных отношений обусловливает и Подробнее см.: Шмакова С.А. Межбюджетные отношения: определение и сущность // Сибирский юридический вестник. 2005. № 2. С. 30.

См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2012. С. 77.;

Тосунян Г.А., Викулин А.Ю.

Финансовое право: учеб. пособие. – 2-е изд. М., 2002. С.76.;

Карасва М.В. Финансовое правоотношение.

М., 2001. С. 258.;

Финансовое право России: учеб. пособие / отв. ред. М.В. Карасва. М., 2011. С.73.;

Бюджетное право: учеб. пособие / под ред. М.В. Карасвой. М., 2010. С. 76.

Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории «бюджетное устройство государства» // Налоги. 2010. № 6. С.23.

принципиальное различие в подходах к соотношению понятий «межбюджетные отношения», «бюджетное регулирование», «межбюджетное регулирование», создат трудности в адекватном их применении.

Нельзя не отметить и ещ один недостаток законодательной трактовки межбюджетных отношений. Как справедливо отмечается, понятие какого либо явления не дается через использование того же понятия, поэтому нельзя определять отношения через отношения. Правоотношения – это уже урегулированные нормами права общественные отношения. Вместе с тем, характеризуя современное состояние межбюджетных отношений, нельзя не учитывать то обстоятельство, что они формируются на основе законодательно установленного разграничения полномочий между уровнями публичной власти и в соответствии с концептуальными целями их реформирования направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий. Поэтому в самом общем виде представляются отношениями, возникающими по поводу распределения и перераспределения финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в целях обеспечения сбалансированности бюджетных ресурсов и расходных обязательств и выравнивания бюджетной обеспеченности по всей территории страны.

Резюмируя все сказанное выше, можно предложить один из вариантов определения данного понятия: межбюджетные отношения – это обусловленные разграничением полномочий между уровнями власти взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам формирования доходов и расходов бюджетов с целью финансового обеспечения реализации данных полномочий.

Что же касается разрешения ещ одного дискуссионного вопроса относительно сферы действия межбюджетных отношений, - то и он напрямую не нашел отражения в законодательной трактовке межбюджетных отношений. Вместе с тем в научной литературе преобладающей является Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2009. С. 26.

точка зрения, согласно которой межбюджетные отношения – это отношения, возникающие не только «по-вертикали», т.е. между субъектами, находящимися на различных уровнях бюджетной системы, но и в пределах одного е уровня, т.е. «по-горизонтали».1 Особое мнение по данному вопросу высказывает Ю.А.Крохина. Она отмечает, что в условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи, где отграничиваются отношения в бюджетной сфере между государственными, а также между государственными и муниципальными территориальными образованиями, являются преобладающими. Именно эти выделенные группы бюджетных правоотношений правомерно называть межбюджетными правоотношениями.2 При этом выстраиваемые «по-вертикали»

межбюджетные отношения «являются основополагающими или точнее государствообразующими». В этой связи необходимо отметить, что с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Федерального закона №120-ФЗ,4 внсшего изменения в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, можно говорить об уточнении бюджетного устройства Российской Федерации и, следовательно, сферы действия межбюджетных отношений. Статья 10 БК РФ определяет структуру бюджетной системы как трхуровневую, но, исходя из двухступенчатой модели местного самоуправления, предусматривается разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней: городов (районов) и поселенческие.

При этом Кодексом разграничена бюджетная компетенция муниципальных См.: Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред.

Г.В.Петровой. СПб., 2003. С.86.;

Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения : теория и практика реформирования. М., 2001. С.18.;

Клисторин В.И., Селиверстов В.Е., Суспицын С.А. Концепция межбюджетных отношений в регионе // Регион: экономика и социология. 2001. №3. С.21.;

Фадеев Д.Е.

Бюджетный федерализм: дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С.21.;

и др.

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.214.

Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. 2002. № 2. С.3.

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: федер. закон от 22.08.2004г. № 120-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

образований и урегулирован порядок их взаимоотношений при реализации своих бюджетных полномочий.

Таким образом, в соответствии с бюджетным законодательством взаимоотношения в бюджетной сфере могут выстраиваться как «по вертикали», так и «по-горизонтали», но именно выстраиваемые «по вертикали» межбюджетные отношения имеют преимущественное значение в условиях федеративного государства, являются, как отмечалось выше, государствообразующими.

Кроме обсуждения недостатков собственно законодательной трактовки понятия «межбюджетные отношения» необходимо сделать ряд общих замечаний относительно закрепления и использования данного понятия в Бюджетном кодексе РФ. Вопрос представляется тем более актуальным, что с принятием федеральных законов № 120-ФЗ от 20 августа 2004г. и № 63-ФЗ от 26 апреля 2007г. Бюджетный кодекс РФ претерпел существенные изменения в части регулирования межбюджетных отношений и связанного с этим понятийного аппарата.

До внесения изменений Федеральным законом № 120-ФЗ Кодекс содержал главу 16 «Межбюджетные отношения», в которой закреплялась не только дефиниция рассматриваемого понятия, но также принципы, на которых основываются межбюджетные отношения. В редакции, вступившей в силу с 1 января 2005 года, глава 16 посвящена межбюджетным трансфертам, а о межбюджетных отношениях и принципах упоминания нет.

В то же время определение понятия «межбюджетные отношения» содержит ст.6 Кодекса, закрепляющая его понятийный аппарат.

По мнению некоторых специалистов, присутствие понятия межбюджетных отношений в прежних редакциях Бюджетного кодекса РФ было обусловлено наличием соответствующих статей в главе 16, но в настоящее время его можно рассматривать как излишнее понятие, не получившее своего дальнейшего развития в тексте Бюджетного кодекса РФ. Представляется, что в буквальном смысле такие выводы свидетельствуют не о нецелесообразности закрепления в законодательстве широко употребляемого и крайне необходимого в обороте термина, а об отсутствии логики и последовательности законодателя в оформлении и использовании понятийного аппарата Кодекса.

В рамках обозначенной выше проблемы можно говорить еще об одном ключевом понятии «бюджетное регулирование». Отсутствие его законодательной трактовки, безусловно, создат определнные трудности в законотворческой и правоприменительной деятельности.2 Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, заложившей основы принципиально новой системы межбюджетных отношений, в качестве одной из стратегических задач е реализации рассматривалось «формирование и развитие системы бюджетного регулирования, обеспечивающего оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней, развитие экономического потенциала регионов и страны в целом» (ст.2). Вместе с тем говорить о правильности выработанных правовых подходов к формированию и развитию такой системы, выбору методов бюджетного регулирования на качественно новом этапе реформирования межбюджетных отношений вряд ли возможно без понимания сущности, места и роли бюджетного регулирования в процессах преобразования социально-экономической сферы государства.

Бюджетный кодекс РФ: постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. В.М. Родионовой.

М., 2008. С.26.

Заметим, что как законодательную недоработку следует расценивать и отсутствие в Бюджетном кодексе определения финансовой помощи и е форм. При этом термин «финансовая помощь» не только широко используется в специальной литературе, но и нашл закрепление в основном программном документе в сфере регулирования межбюджетных отношений «Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах» (см., например, «текущая финансовая помощь», «доля финансовой помощи», «средства финансовой помощи» и т.п.).

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: одобрена постановлением Правительства РФ от 15.08.01г. № 584 // Собр. законодательства РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

Несколько раньше Р.Г. Сомоев правомерно обращал внимание на то, что «несомненная теоретическая и практическая значимость проблем межбюджетных отношений предполагает, в том числе достаточно жсткую регламентацию терминологического аппарата».1 Отдельными авторами подчркивалась не только «необоснованность исключения» из Бюджетного кодекса РФ понятия «бюджетное регулирование», но и указывалось на необходимость проведения законодателем различий между понятиями «разграничение», «распределение» и «перераспределение» доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Ситуация усугубляется и тем, что в научной среде с момента принятия Бюджетного кодекса и до настоящего времени не выработано единого мнения относительно содержания термина «бюджетное регулирование».

Зачастую наряду с понятием «бюджетное регулирование» в одном и том же смысле употребляются понятия «финансовое выравнивание», «бюджетное выравнивание», «бюджетное балансирование», «бюджетное администрирование», «межбюджетное распределение», «межбюджетное регулирование» и т.п.3 Как справедливо отмечает Ю.А. Крохина, «сфера применения бюджетного регулирования, его понятие и содержание находятся в постоянном развитии и в настоящее время являются довольно дискуссионными».4 К тому же следует признать, что, как и в случае с толкованием категории «бюджетный федерализм», разработкой понятия «бюджетное регулирование» занимаются в основном учные-экономисты, исследуя его экономическое содержание в контексте проблемы повышения эффективности управления общественными финансами.

Сомоев Р.Г. Бюджеты территорий в условиях формирования российской модели бюджетного федерализма:

автореф. дис…канд. экон. наук. СПб, 1999. С. 26.

Швецов Ю.Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования. В 3-х томах.

Т.2. Барнаул, 2000. С. 81.

До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ о бюджетном регулировании упоминалось в ст.18 Закона РСФСР от 10.10.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Она гласила, что «основой бюджетного регулирования является закреплнное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня».

Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 350.

На наш взгляд, характеристику рассматриваемого понятия необходимо начать с определения границ сферы применения бюджетного регулирования.

В этой связи, ввиду несовершенства терминологического аппарата, наиболее сложным представляется вопрос соотношения понятий «бюджетное регулирование» и «межбюджетные отношения». Спорность легальной дефиниции последнего тем более порождает различные к этому подходы.

Можно выделить две основные точки зрения. В одном случае межбюджетные отношения рассматриваются как «составной блок механизма бюджетного регулирования».1 Полагают, что именно в процессе бюджетного регулирования возникают межбюджетные отношения.2 В другом, бюджетное регулирование определяют как действующий в рамках межбюджетных отношений механизм, с помощью которого достигается выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий.

В последнем случае, конкретизируя содержание и сферу такого регулирования, точнее было бы обозначать его как межбюджетное регулирование. По образному выражению А.Г. Игудина, наряду с фундаментом построения межбюджетных отношений его вторым блоком, как бы надстройкой является межбюджетное регулирование, осуществляемое в дополнение к разграничению на постоянной основе расходных и доходных полномочий, соответствующих им расходов и доходных источников.3 Иными словами, межбюджетные отношения следует рассматривать здесь как первичные, бюджетообразующие. В этом плане бюджетное регулирование является средством достижения целей межбюджетных отношений. См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000. С. 150.;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.