авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

«Федеральное государственное бюджетное учреждение науки Институт государства и права Российской академии наук На правах ...»

-- [ Страница 2 ] --

Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм:

дефиниция и принципы // Юридический мир. 2002. № 6. С. 23.;

Швецов Ю.Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования. В 3-х томах. Т.2. Барнаул, 2000. С. 149.;

Харебава Н.Р.

Межбюджетные отношения в механизме выравнивания условий развития регионов: учеб. пособие.

Волгоград, 2005. С. 14.;

и др.

Бюджетное право: учеб. пособие /под ред. Г.Б. Поляка, С.Н. Бочарова, Д.А. Ремихановой. – 8-е изд., перераб. и доп. – М., 2010. С. 150.

Игудин А.П. Использование в России совместных налогов для межбюджетного регулирования. В кн.:

Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России / Под ред. Н.С. Максимовой, Н.Г.

Сычева, В.Г. Ермилова. М., 2003. С. 214.

Селюков А.Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации:

автореф. дис.…д. юр. наук. М., 2003. С.29.

Очевидно, что в условиях терминологической неопределнности границы сферы применения и содержания бюджетного регулирования сильно «размыты». В рассмотренных нами случаях имеет место как широкий, так и узкий подход к их пониманию. Вместе с тем в большинстве публикаций последнего времени между терминами «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование» ставится знак равенства.

Такое отождествление, как нам кажется, ещ больше осложняет проблему разграничения понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетное регулирование».

В юридической литературе датся следующее определение:

«Бюджетное регулирование (иногда называемое межбюджетным регулированием) одна из форм государственного регулирования экономики и социальных отношений, важнейшее средство перераспределения средств между бюджетами разного уровня, осуществляемое для сбалансирования доходов и расходов бюджетов различного уровня».1 В свою очередь, особенности межбюджетного регулирования определяются формой правления и формой государственного устройства. Согласно трактовке ученых-экономистов бюджетное регулирование является по существу межбюджетным регулированием, осуществляемым в целях выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований». На наш взгляд, понятия «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование» не являются тождественными. Исходя из смысла представленных здесь определений, первое из понятий видится более широким по содержанию. По данному вопросу заслуживает внимания позиция ряда авторов. Согласно их аргументации, если исходить из Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой.



СПб., 2003. С.127.

Там же, С.45.

Татаркин А.И., Пыхова И.А. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода (проблемы, пути решения, рекомендации). Екатеринбург, 2000. С.14.

конституционного разграничения предметов ведения Российской Федерации и е субъектов (п. «ж» ст.71 Конституции РФ), то бюджетное регулирование, составляя часть финансового регулирования, относится к предмету ведения Российской Федерации как самостоятельное государственное полномочие.

При этом межбюджетное регулирование согласно действующему бюджетному законодательству является частью бюджетного регулирования. По мнению ряда других ученых-правоведов, механизм бюджетного регулирования представляет собой совокупность методов (в том числе правовых) и средств, при помощи которых государство воздействует на процессы формирования и использования бюджетных ресурсов. При этом данный механизм оказывает непосредственное влияние на социально экономическое развитие страны. Р.Ю. Рыбакова полагает, что межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня. Термин бюджетное регулирование может иметь расширительное толкование, учитывая регулирующее воздействие через бюджетную систему на экономические и социальные процессы в стране. Таким образом, как в юридической, так и в экономической литературе встречаются различные суждения относительно содержания термина «бюджетное регулирование», что, как отмечалось выше, обусловлено широким или узким подходом авторов к его пониманию.

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой.

СПб., 2003. С.131.

Бюджетное право: учебник / под ред. Н. А. Саттаровой. М., 2009. С. 109.

Рыбакова Р.Ю. Теоретические основы построения межбюджетных отношений // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2007. № 9. С. 16-21.

В первом случае, то есть в широком понимании, исследователи экономисты представляют модель бюджетного регулирования, состоящей из трех блоков (компонентов):

- совокупность методов и средств формирования доходной базы бюджетов всех уровней;

- комплекс мер по организации своевременного исполнения бюджетов, ориентированных на оценку социальной эффективности расходов;

- систему межбюджетных отношений, включающих систему форм и методов оказания финансовой помощи бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам. Представителями финансово-правовой науки выработан иной подход, когда бюджетное регулирование рассматривается как объект межбюджетных отношений федеративного государства. До вступления в силу поправок в Бюджетный кодекс, принятых Федеральным законом от 20 августа 2004г. №120-ФЗ, бюджетное регулирование осуществлялось главным образом методом передачи регулирующих доходов,3 а не методом оказания прямой финансовой поддержки. При этом наблюдались все недостатки метода регулирующих доходов: нестабильность доходной базы, ежегодная конкуренция за источники доходов, отсутствие стимулов в проведении структурных реформ и привлечении инвестиций, развитии налогооблагаемой базы и т.д.





Согласно ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ4 под регулирующими доходами бюджетов понимались «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные См.: Швецов Ю.Г. Государственные финансы в условиях макроэкономического регулирования. В 3-х томах. Т.2. Барнаул, 2000. С.149.;

Харебава Н.Р. Межбюджетные отношения в механизме выравнивания условий развития регионов: учеб. пособие. Волгоград, 2005. С. 14.;

и др.

См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С.348-385;

Селюков А.Д.

Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации: автореф. дис.…д.

ю. наук. М., 2003. С. 37-41.

По сути, отчислением от регулирующих налогов и иных платежей, которые «расщепляются» между уровнями бюджетной системы по временным нормативам.

Статья 48 Бюджетного кодекса РФ «Регулирующие доходы бюджетов» согласно Федеральному закону от 20.08.04г. № 120-ФЗ с 1 января 2005 года утратила силу.

бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов». Причем, по мнению специалистов, такая трактовка регулирующих доходов не совсем точно отражала суть данной бюджетно-правовой категории. Первый этап изменений механизма межбюджетного регулирования связан с принятием Федерального закона № 120-ФЗ от 20 августа 2004г.

Принципиальным новшеством этого этапа явилось закрепление за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами доходных источников на постоянной основе (в том числе процентных долей федеральных налогов), которые в отличие от регулирующих доходов не подлежат ежегодному изменению. Предусматривался порядок установления субъектами РФ нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. Кроме того, законодательно были определены механизмы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней.

С принятием Федерального закона № 198-ФЗ от 29 декабря 2005г. права субъектов РФ в части межбюджетного регулирования существенно расширились. На переходный период 2006-2008гг. им предоставлялось право заменять полностью или частично, по согласованию с муниципальными образованиями, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов) дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и от любых других федеральных, региональных налогов и сборов, поступающих в региональный бюджет (ст.137;

138 БК РФ).

Вместе с тем справедливо замечание, что постоянное перераспределение бюджетных доходов путем дифференциации нормативов Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права.

2002. № 2. С. 30-31.

О внесении изменений в Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федер. закон от 29.12.2005г. № 198-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 9.

отчислений от любых налоговых доходов и сборов в определенной мере означает восстановление системы «регулирующих доходов» и смешение доходов местных бюджетов, а это может привести к снижению прозрачности и объективности выравнивания.1 К тому же применение механизма закрепления единых и дополнительных нормативов имеет определенные ограничения в связи с неравномерностью размещения налоговой базы по территории региона. В этом случае более эффективным может оказаться использование механизмов финансовой помощи в виде межбюджетных трансфертов.

В настоящее время, как считают специалисты, в России применяются два основных метода бюджетного регулирования: перераспределение доходов между уровнями бюджетной системы и межбюджетные трансферты, причем наиболее востребованным на практике оказался последний. Действительно, в бюджетах большинства субъектов РФ и муниципальных образований значительное место занимают средства межбюджетного регулирования, состоящие из прямых перечислений разных форм финансовой помощи.

По вполне понятным причинам передаваемые в виде межбюджетных трансфертов средства не способствуют расширению и укреплению собственной налоговой базы того территориального образования, в бюджет которого они поступают, а в определенной мере порождают иждивенческие настроения. Это, как полагают, является главным и наиболее опасным недостатком политики межбюджетных отношений, носящих исключительно выравнивающий, а не стимулирующий характер. Справедливо также утверждение, что дотации и субсидии, даже если они предусмотрены методиками, действующими в течение трехлетнего периода, не могут гарантировать стабильность определяемых на их основе Карчевская С.А. Реформа местного самоуправления: налоговый аспект // Финансы. 2007. № 12. С.10.

Швецов Ю.Г., Бутакова О.В. Функциональная направленность системы бюджетного регулирования // Финансы. 2007. № 10. С.9.

Тимченко В. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России в связи с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ // Муниципальная власть. 2010. № 3. С.8.

перечислений, так как последние зависят от многих факторов и причин, находящихся в сфере деятельности и полномочий органа власти другого уровня.1 Более того, существующее в настоящее время большое количество видов межбюджетных трансфертов (только субсидий в 2013 году предоставлялось около 90 видов) затрудняет контроль и оценку эффективности расходования средств финансовой помощи, применение передовых принципов управления финансами. В целях устранения подобных недостатков в бюджетном послании Президента РФ на 2014-2016 годы ставится задача оптимизации количества видов субсидий и предоставление их с 2014 года в консолидированной форме. Необходимость корректировки трансфертного механизма межбюджетного регулирования актуализирует вопрос проработки его понятийного аппарата. Как отмечают специалисты, в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля г. № 63-ФЗ «в теории и на практике возникают значительные трудности и неясности в надлежащем правоприменении отдельных положений, касающихся предоставления межбюджетных трансфертов».3 В качестве недостатков указывается на открытость перечня форм межбюджетных трансфертов, исключение из ст.6 Бюджетного кодекса определений таких ключевых понятий, как «субвенция», «субсидия», что затрудняет понимание их содержания работниками финансово-бюджетной сферы и влияет на правильность принятия решений.

Таким образом, повышение эффективности применения инструментов межбюджетного регулирования и дальнейшее их совершенствование должно основываться на законодательно закрепленном четком понятийном аппарате, включая трактовку самого базового понятия «межбюджетное Бюджетный кодекс РФ: постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. В.М. Родионовой.

М., 2008. С.93.

О бюджетной политике в 2014-2016 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 13.06.2013г. // Пенсия. 2013. № 6.

Шишлов А.В. Бюджетное законодательство и межбюджетные трансферты.// Финансы. 2007. № 11. С. 10-12.

регулирование». В качестве одного из вариантов предлагаем дополнить ст. Бюджетного кодекса РФ следующим определением:

межбюджетное регулирование – осуществляемая в рамках межбюджетных отношений деятельность органов государственной (муниципальной власти) по перераспределению финансовых ресурсов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации для достижения их сбалансированности и выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

Завершая рассмотрение теоретико-правовых подходов к исследованию понятийного аппарата проблематики межбюджетных отношений можно сделать ряд общих замечаний и выводов, направленных на совершенствование законодательства в этой части.

Во-первых, речь должна идти о комплексном и системном подходе к разработке единого как для экономистов, так и для юристов понятийного аппарата. На протяжении последних десяти лет концептуальные подходы к реформированию межбюджетных отношений основаны на связке ключевых понятий: «бюджетный федерализм» - «межбюджетные отношения» «бюджетное (межбюджетное) регулирование». Вместе с тем законодательное закрепление получило лишь понятие межбюджетных отношений, причем дефиниция данного понятия, претерпев несколько редакций, остается далеко несовершенной. Кроме того, будучи закрепленным в числе основных понятий и терминов, понятие межбюджетных отношений не получило своего дальнейшего развития и применения в тексте Бюджетного кодекса РФ. Это свидетельствует о недостатках юридической техники и требует доработки текста с целью достижения внутреннего соответствия между положениями всех частей Кодекса.

В условиях федеративного государства межбюджетные отношения должны базироваться на принципах бюджетного федерализма, поскольку именно бюджетный федерализм предопределяет требования к механизму межбюджетных отношений и основам их построения. Вместе с тем ни Конституция РФ, ни Бюджетный кодекс РФ не раскрывают содержание данного понятия и не закрепляют перечня принципов бюджетного федерализма. В научной среде также не выработано единого мнения относительно системы и содержания этих принципов. Исходя из смысла данной правовой категории, в качестве одного из вариантов предлагаем следующее определение:

бюджетный федерализм - основной составляющий элемент принципа федерализма, определяющий характер бюджетных взаимоотношений в федеративном государстве, включающий в себя следующие начала:

разграничение полномочий между Российской Федерацией и е субъектами в бюджетной сфере;

равенство бюджетно-правового статуса субъектов РФ;

совместное установление РФ с субъектами РФ общих принципов бюджетной деятельности муниципальных образований;

сочетание интересов субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований с общегосударственными интересами.

Определнные трудности в законотворческой и правоприменительной деятельности создает отсутствие законодательного определения такого ключевого понятия как «бюджетное регулирование». В последнее время термины «бюджетное регулирование» и «межбюджетное регулирование» все чаще употребляются в одном смысловом значении. Однако эти понятия не тождественны, поскольку первое из них представляется более широким по содержанию. Законодательное разграничение данных понятий способствовало бы не только точному их пониманию, но и выбору адекватных тому механизмов правового регулирования в финансово бюджетной сфере.

Полагаем более правильным оперировать термином «межбюджетное регулирование», имея в виду законодательно урегулированный процесс перераспределения финансовых ресурсов (источников доходов) между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в условиях заданных на долговременной основе параметров формирования бюджетов.

Как показывает практика, использование трансфертного механизма в межбюджетном регулировании также осложняется терминологической неопределенностью. Из ст.6 Бюджетного кодекса РФ, закрепляющей его понятийный аппарат, исключены понятия «субвенция» и «субсидия». При этом остается открытым перечень форм межбюджетных трансфертов, что допускает произвольное его толкование.

Таким образом, в целом можно говорить о неразработанности понятийного аппарата, связанного с проблематикой межбюджетных отношений. Это актуализирует вопрос совершенствования положений Бюджетного кодекса РФ, не исключая вариант включения в него главы, отражающей федеративную природу бюджетных отношений в Российской Федерации, и закрепления в ней базовых понятий.

1.2. Конституционные основы регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации В последние годы в Российской Федерации в связи с реформированием общественных финансов возрастает значимость конституционных предписаний, являющихся правовой основой регулирования налоговых и бюджетных отношений. Это обусловлено тем, что «конституции отведено особое место в правовой системе, системе законодательства. Она выполняет роль ядра этой системы и юридической базы для всего законодательства». В качестве такой основы можно рассматривать целый ряд конституционных положений, закреплнных, в том числе в статьях глав «Основы конституционного строя» (ст. 4,5,8,11,12,15), «Федеративное устройство» (ст. 66,71-76), «Местное самоуправление» (ст.ст.132,133).

Вместе с тем их правовой анализ позволяет говорить об установлении Шульженко Ю.Л. О понятии “правовая охрана конституции” // Государство и право. 2002. № 7. С.5.

Конституцией лишь общих начал законодательного регулирования налоговых и бюджетных отношений, что уже давно порождает различные мнения относительно необходимости включения в е текст определнных финансово-правовых норм.

Прежде всего, ставится вопрос о закреплении в Основном законе правовых основ (принципов) организации той части налоговых и бюджетных отношений, которые обусловлены федеративной природой государства и призваны разграничить компетенцию Российской Федерации, е субъектов и муниципальных образований в сфере финансов.

Так, например, Ю.А. Крохина считает, что, учитывая основополагающее значение межбюджетных отношений для развития федеративного государства, представляется наиболее целесообразным основные начала федеративных межбюджетных отношений отразить в Конституции. отдельной главе общефедеральной О необходимости закрепления основ построения и функционирования системы государственных финансов Российской Федерации на уровне Конституции высказывается Н.М. Добрынин. По мнению А.Д. Селюкова, поскольку межбюджетные отношения затрагивают реализацию конституционного статуса Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в их регулировании должны в большей мере применяться нормы конституционного права. И сам институт межбюджетных отношений может рассматриваться как двойственный, то есть имеющий конституционно-правовую и финансово-правовую природу. Другие полагают, что отсутствие четких правовых критериев, закрепленных актом высшей юридической силы, служит условием для Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 147.

Добрынин Н.М. Российский Федерализм: генезис, эволюция: избранные публикации. Т.2. Новосибирск, 2008. С. 97.

Селюков А.Д. Правовое обеспечение оптимизации межбюджетных отношений в Российской Федерации:

автореф. дис.…д. юр. наук. М., 2003. С.29.

произвольного и необоснованного правотворчества и правоприменения в сфере налогообложения. В научном сообществе в качестве одного из возможных вариантов редактирования российской Конституции рассматривается так называемая «финансовая конституция» Германии (раздел Х Основного закона ФРГ 1949г.), закрепляющая систему основных принципов бюджетного федерализма страны. Речь идт о принципах разграничения доходных и расходных полномочий трх уровней власти, оказания федеральной финансовой помощи и выравнивания финансовых возможностей земель и общин, распределения законодательных полномочий в области установления налогов и осуществления расходов.

Достаточно подробно разграничены компетенции Союза, штатов и муниципалитетов в области установления налогов и распределения налоговых поступлений, осуществления бюджетных полномочий в конституции Бразилии 1988г. (раздел VI «О налоговой системе и бюджете»).

И та, и другая конституции не оставляют без внимания вопрос разграничения компетенций в части взимания налогов.

Аналогичные подходы к регулированию взаимоотношений в финансовой сфере демонстрирует конституция Швейцарии 1999г. (гл. «Финансовое устройство»), в которой устанавливаются как сами принципы налогообложения, так и полномочия Союза в этой области, а также порядок предоставления кантонам доходов от налогообложения с целью их финансового выравнивания.

Принципиально важно, что тесная взаимосвязь конституционных основ регулирования налоговых и бюджетных отношений прослеживается и в текстах конституций унитарных государств, например, Финляндии (гл. «Государственные финансы»), Португалии (раздел IV «Финансовая и фискальная системы»), Польши (раздел Х «Публичные финансы»).

Правомерность такого подхода к закреплению основ организации Карасв М.Н. Конституционная модель разграничения налоговых полномочий и е реализация в законодательстве о налогах и сборах // Законодательство. 2005. № 10. С. 47.

финансовой деятельности видится в общности конечной цели правового регулирования налоговых и бюджетных отношений, заключающейся в финансовом обеспечении выполняемых государством задач и функций.

В связи с этим Р.Ф. Захарова справедливо отмечает, что налоговые отношения следует рассматривать как предпосылку бюджетных правоотношений, определяющих формирование бюджета. В российской Конституции отсутствует специальная глава, в которой бы закреплялись понятие и элементы бюджетного федерализма. Как отмечалось выше, положения, касающиеся финансовой деятельности государства и взаимоотношений Российской Федерации, е субъектов и муниципальных образований в налогово-бюджетной сфере, рассредоточены по нескольким разделам Основного закона, что не способствует целостному представлению о характере таких отношений.

Однако в настоящее время вопрос о необходимости включения в текст Конституции соответствующей главы (раздела) представляется актуальным, но весьма проблематичным.2 Можно обозначить несколько причин, по которым, вероятно, о перспективности решения данного вопроса изначально заявляли и его сторонники. Во-первых, в самом научном сообществе пока не выработано единого мнения относительно целесообразности внесения таких изменений и о степени детализации конституционных предписаний в регулировании налоговых и бюджетных отношений. Например, некоторые исследователи полагают, что «налогово-бюджетные отношения … требуют на межбюджетном уровне жестких конституционных рамок и развития их в Захарова Р.Ф. Налоговое право // Двадцать лет Конституции Российской Федерации: юридическая наука и практика / отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. – М.: ФГУН Институт государства и права РАН, 2013. – С.

136.

Заметим, что в процессе подготовки новой Конституции РФ в е парламентском проекте выделялась самостоятельная глава «Финансы и бюджет», которая в дальнейшем не была включена в окончательный вариант текста.

Крохина Ю.А. Бюджетный кодекс РФ: «фундамент» или «котлован» федеративного государства? // Хозяйство и право. 2002. № 7. С. 78.

проекте Федерального кодекса межбюджетных отношений».1 Другие как возможный вариант рассматривают бюджетно-правовой способ закрепления основ бюджетного федерализма.2 Третьи, обобщая результаты исследований в данной области, считают, что в целом Конституция РФ содержит необходимый потенциал для реализации принципа федерализма в сфере налоговых отношений. Кроме того, нельзя не принять во внимание выводы учных государствоведов, подчркивающих, что конституционное регулирование «не может быть всеобъемлющим, исчерпывающим». Оно касается лишь основ общественного строя, в том числе в экономической сфере.4 Даже при сильном расширении границ конституционного текста, констатирует С.А.

Авакьян, необходимость последующего развития норм конституции остатся при любом е объме. Во-вторых, говоря о необходимости редактирования действующей Конституции в части закрепления основ организации финансовой деятельности, следует иметь в виду, что наряду с этим потребуют устранения уже имеющиеся в Основном законе недостатки, связанные с противоречивостью и неопределнностью некоторых его положений. Во многом они обусловлены неточностью конституционной терминологии и касаются государственного (федеративного) устройства, взаимоотношений субъектов РФ, местного самоуправления и др. Такая терминология, по мнению В.Е. Чиркина, создат неверные представления и осложняет решение многих вопросов правовой модернизации. В-третьих, представляется, что решению рассматриваемого вопроса препятствует проблема неразработанности правовой наукой ряда ключевых Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой.

СПб., 2003. С. 21.

Карасва М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2005. С. 119.

Краснопрова О.А. Правовая природа налогового федерализма // Финансовое право. 2011. № 12. С. 28.

Конституционное право России: курс лекций / рук. авт. кол. и отв. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2008. С. 48.

Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С.4.

Чиркин В.Е. К вопросу о точности конституционной терминологии // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 67.

понятий, раскрывающих сущностные черты организации финансовых взаимосвязей в условиях федеративного государства. Одним из таких ключевых понятий является «бюджетный федерализм».

Вместе с тем, как отмечалось выше, бюджетный федерализм - одна из основ федерализма, принцип, определяющий организацию и характер взаимодействия федеративного государства с его составными частями (государственно-территориальными образованиями) в бюджетной сфере, бюджетно-правовой статус которых, несомненно, формируют конституционные начала.

Так, ч.1 ст.5 Конституции РФ провозглашает равноправие всех субъектов Федерации, а ч.4 этой статьи – их равноправие во взаимоотношениях с федеральным центром. Представляется, что эти положения распространяются и на полномочия в осуществлении финансовой деятельности. Однако в ч.2 ст.5 Конституции РФ республики провозглашены как государства, а остальные субъекты таким статусом не наделены, и, следуя логике, должны иметь меньший по сравнению с первыми объм финансовых полномочий.

На эту особенность закрепления Конституцией правового статуса субъектов Российской Федерации обращает внимание ряд авторитетных учных, специалистов в области конституционного права. По мнению В.Е.

Чиркина, терминологические несоответствия являются одной из проблем в вопросе конституционного регулирования государственного устройства России. Получается, пишет он, что на территории России существует государства: сама Российская Федерация и 21 республика в е составе. Исходя из этого, как показала практика государственного строительства 1990-х годов, делались различные выводы о степени политической, экономической и финансовой самостоятельности субъектов РФ по отношению к федеральному центру. Это нашло отражение в заключаемых в указанный период договорах о разграничении и взаимном Чиркин В.Е. К вопросу о точности конституционной терминологии // Журнал российского права. 2011. № 2. С. 65.

делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, соглашениях о разграничении полномочий в вопросах экономики, бюджетной и налоговой политики. Их легитимность основывалась на конституционных положениях, закрепляющих возможность разграничения предметов ведения и полномочий договорным способом (ч.3 ст.11 Конституции РФ). Проблема конституционно-правовой асимметрии субъектов Федерации усугубляется несовершенством норм Основного закона в части разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и е субъектами. Данному вопросу на протяжении последних лет уделяется повышенное внимание как со стороны ученых-экономистов, так и правоведов. Он является одним из основных в проблематике конституционного регулирования налоговых и бюджетных отношений.

Критике подвергается как сам способ компетенционного разграничения, закрепляющий формирование полномочий субъектов РФ по остаточному принципу, так и установленные Конституцией РФ перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст.71) и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72).

Согласно выводам специалистов, конституционные нормы, явившись плодом компромисса федерального центра и регионов на определнном этапе развития российской государственности, сегодня не гарантируют реализацию оптимальной модели размежевания компетенции.

Прежде всего обращает на себя внимание перечень предметов ведения Российской Федерации, который, будучи неупорядоченным в целом, оперирует понятиями, не имеющими однозначного понимания и толкования в юридической практике. Так, п. «ж» ст.71 наряду с финансовым регулированием закрепляет в исключительном ведении Федерации валютное, Например, соглашением от 15 февраля 1994 года о бюджетных взаимоотношениях между правительствами Российской Федерации и Республики Татарстан закреплялись крайне невыгодные для Федерации условия распределения налоговых доходов, наиболее значимые из которых (в т. ч. акцизы на алкогольную продукцию, нефть и газ) полностью оставались в республиканском бюджете.

Глигич-Золотарва М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. № 27. С. 3.

кредитное регулирование, а также денежную эмиссию и основы ценовой политики. Вместе с тем широкое трактование термина «финансовое регулирование» позволяет включить в его содержательные рамки не только перечисленные элементы, но и целый ряд других, в том числе бюджетное, налоговое, банковское регулирование. При этом остатся открытым вопрос о соотношении финансового регулирования с упомянутым в этом пункте «установлением правовых основ единого рынка». И если бюджетное и налоговое регулирование охватываются понятием финансового регулирования, то очевидна нецелесообразность закрепления в рамках данной статьи п. «з», относящего к исключительному ведению Российской Федерации «федеральный бюджет;

федеральные налоги и сборы;

федеральные фонды регионального развития».

Кроме того, из научных представлений и правовой позиции Конституционного Суда РФ, последовательно выраженной в постановлениях от 17 июня 2004 года № 12-П и от 15 декабря 2006 года № 10-П, вытекает, что финансовое регулирование включает в себя и «нормативно-правовое регулирование финансовых отношений», т.е. финансово-правовое регулирование.1 Однако, следуя буквально тексту Конституции РФ, получается, что на региональном и местном уровнях осуществлять такое регулирование невозможно, поскольку оно является предметом ведения Российской Федерации. При этом собственно о «правовом регулировании» в приведнном в ст.71 перечне упоминается лишь применительно к интеллектуальной собственности (п. «о»), что тем более затрудняет понимание истинного смысла рассматриваемых конституционных формулировок.

См.: По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия: постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803;

По делу о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. N 10-П // Собр. законодательства РФ. 2007. № 2. Ст. 400.

Но куда больше нареканий вызывает перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, даже на первый взгляд во многом пересекающийся со списком предметов исключительного ведения Российской Федерации. Он закрепляет лишь одно положение, напрямую касающееся сферы финансово-правового регулирования. Речь идт об «установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации» (п. «и» ст.72), хотя отнесение данного полномочия к сфере совместного ведения явно противоречит п. «ж» ст.71, согласно которому «установление правовых основ единого рынка» и «финансовое регулирование» находятся в исключительном ведении Российской Федерации. К тому же не определн сам термин «общие принципы» и состав этих принципов.

Столь краткий и предельно общий характер конституционных предписаний в сфере совместного ведения влечт необходимость дальнейшей их конкретизации в рамках текущего законодательства.

Принятые в развитие положений Конституции РФ Бюджетный и Налоговый кодексы, Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 стали базовыми нормативными актами, детализирующими конституционное разграничение предметов ведения и полномочий. Однако с их принятием процесс компетенционного разграничения не завершился. Дальнейшее перераспределение полномочий осуществлялось в условиях проводимых в стране широкомасштабных реформ (федеративная, административная, межбюджетных отношений, муниципальная и др.) для чего был принят ряд федеральных законов, вносящих изменения в действующее законодательство, а также определена компетенция органов местного самоуправления, основы которой заложены Конституцией РФ.

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ // Собр.

законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

Принципиально значимым стало включение в Федеральный закон № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов РФ в сфере совместного ведения, осуществление которых подлежит финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.1 Несмотря на последующее ежегодное редактирование, значительно расширенный перечень2 по целому ряду критериев остатся несовершенным и не делает более прозрачной сферу совместной компетенции. В результате, как справедливо отмечает М.В.

Глигич-Золотарва, мероприятия федеративной реформы, а также принятые законодательные акты обусловили образование компетенционного поля с уникальными конфигурациями. Его структура на сегодняшний день довольно сложна и дифференцирована. О проблемах, обусловленных несовершенством законодательного регулирования в компетенционной сфере, свидетельствует новейшая практика Конституционного Суда РФ. Так, например, в Постановлении от мая 2013 года № 9-П речь идт об обнаружившейся неопределнности правового регулирования в части закрепления полномочий по финансированию меры социальной поддержки в связи с выездом неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению, из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Совершенствование конституционно-правовых основ разграничения компетенции представляется крайне важным для регулирования О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федер. закон от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 27(ч.2). Ст. 2709.

В настоящее время данный перечень включает порядка 100 полномочий субъектов РФ, увеличившись более чем вдвое по сравнению с первоначальным.

Глигич-Золотарва М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. № 27. С. 16.

По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Н.М. Моренко: постановление Конституционного Суда РФ от мая 2013 г. № 9-П // Собр. законодательства РФ. 2013. № 21. Ст. 2692.

межбюджетных и налоговых отношений. В соответствии с расходными обязательствами, устанавливаемыми на основе разграничения полномочий между органами власти разного уровня, формируются расходы бюджетов публично-территориальных образований, решаются задачи по мобилизации требуемых для этого финансовых ресурсов.

Вместе с тем Конституция РФ, закрепляя негосударственный статус органов местного самоуправления, оставляет открытым вопрос о характере их взаимоотношений с органами государственной власти в финансовой сфере, а также не определяет место муниципальных образований в системе налогово-бюджетных отношений федеративного государства. В то же время согласно ч.2 ст.132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В связи с этим неоднозначное толкование вызывает провозглашнная Конституцией самостоятельность органов местного самоуправления в установлении местных налогов и сборов (ч.1 ст.132). Несмотря на выраженную Конституционным Судом РФ правовую позицию о том, что «органы местного самоуправления не вправе устанавливать дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законом»1, некоторые авторы, трактуя Конституцию буквально, высказываются иначе, разграничивая понятия «установление местных налогов и сборов» и «введение в действие местных налогов и сборов». По мнению М.Н. Карасва, Конституция РФ, чтко определяя налоговые полномочия органов местного самоуправления, не предусматривает возможности установления местных налогов федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации, и федеральный Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда города Оренбурга и Центрального районного суда города Кемерово о проверке конституционности статьи 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 22-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3.

Подробнее см.: Шмакова С.А. Государственно-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации (на примере муниципальных образований Иркутской области). Иркутск, 2012. С. 45 46.

законодатель неоправданно расширил собственные полномочия, установив в Налоговом кодексе РФ их исчерпывающий перечень. Очевидно, что для обеспечения единства в понимании предписаний Конституции РФ и Налогового кодекса РФ необходимо устранить имеющееся противоречие. Однако в силу целого ряда причин, которые заслуживают отдельного рассмотрения, практическое решение данного вопроса представляется отчасти сложным и потребует всесторонней проработки.

Обращается внимание и на то, что в Конституции Российской Федерации нет прямого указания на равноправие муниципальных образований, как это установлено в ст.5 для субъектов Российской Федерации, нет четкого определения понятия «отдельные государственные полномочия» применительно к перераспределению бюджетных средств между бюджетами как разных уровней, так и между бюджетами одного уровня. Наконец, как отмечалось выше, помимо законодательного регулирования Конституция РФ устанавливает также договорный способ разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч.3 ст.11 Конституции). Между тем некоторые связанные с этим вопросы (роль договора в регулировании отношений компетенционного характера, его юридическая сила, пределы договорного регулирования и др.), в том числе ввиду незначительности объма конституционного регулирования договорной сферы, являются недостаточно научно проработанными и спорными. Кроме того, рассматриваемые положения противоречат ч.2 ст.76 Конституции, где указывается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и Карасв М.Н. Конституционная модель разграничения налоговых полномочий и е реализация в законодательстве о налогах и сборах // Законодательство. 2005. № 10. С. 41.

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. Г.В. Петровой.

СПб., 2003. С.131.

принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать вывод о том, что Конституция РФ устанавливает в общих чертах основные начала организации межбюджетных и налоговых отношений. Вместе с тем краткость и небезупречность отдельных е положений, касающихся прежде всего компетенционного разграничения в налогово-бюджетной сфере, позволяют говорить о несовершенстве конституционно-правовой базы и недостаточности е для текущей правотворческой и правоприменительной деятельности. При этом конституционно неурегулированным остатся принципиально важный вопрос о месте муниципальных образований в системе налогово-бюджетных отношений федеративного государства.

В связи с этим заслуживает внимания предложение о включении в текст Конституции самостоятельной главы, закрепляющей основные начала федеративных межбюджетных отношений. Но, как представляется, это предложение носит перспективный характер и не может быть реализовано в отрыве от других направлений совершенствования текста Конституции, включая терминологический и юридико-технический аспекты.

1.3. Правовая концепция и сущность реформирования межбюджетных отношений на современном этапе В период с 1993 года до начала 2000-х годов исследователи выделяют несколько этапов в реформировании межбюджетных отношений,1 но все они характеризуются отсутствием четких концептуальных подходов и прочной законодательной базы, увязанных с общей стратегией осуществления политических и экономических реформ в России. Вносимые изменения носили точечный и бессистемный характер и не давали желаемого Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело. 2002. С.64.

результата,1 что привело к нарастанию кризисных явлений в 1996-1998 годах (неплатежи, долги региональных и местных бюджетов, проблема «нефинансируемых мандатов» и др.).

Определенный перелом в сложившейся ситуации произошел на рубеже 1999-2001 годов и связан с выработкой новых системных подходов к реформированию межбюджетных отношений. Начиная с 1999 года каждый из этапов характеризуется наличием собственной правовой концепции с определенными в ней целями и задачами преобразований в соответствующий период времени. Показательно, что для решения поставленных задач в феврале 1999 года в качестве структурного подразделения Министерства финансов РФ был образован департамент межбюджетных отношений. Последовательное реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации системно осуществляется в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в годах, Программы развития бюджетного федерализма в 1999- Российской Федерации на период до 2005 г., Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, в соответствии с положениями бюджетных посланий Президента страны Федеральному Собранию РФ.

В настоящее время этот процесс продолжается в рамках Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года3 и Бюджетного послания Президента РФ на 2013-2015 годы. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования. М.: Экзамен. 2001. С.3.

О департаменте межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации: приказ Министерства финансов РФ от 10 февраля 1999 г. №33 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]:

справочная правовая система.

Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года: распоряжение Правительства РФ от 08.08.2009 г.

№1123-р // Собр. законодательства РФ. 2009. № 33. Ст. 4129.

О бюджетной политике в 2013-2015 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 28.06.2012г. - http://news.kremlin.ru по состоянию на 28.06.2012.

Десятилетний пореформенный период позволяет сделать некоторые выводы относительно реализации программных положений первых трех этапов реформирования, оценить проделанные преобразования с точки зрения эффективности новой модели межбюджетных отношений. Однако, принимая во внимание суть, значение и масштабность этих преобразований, уже сейчас можно говорить о том, что за эти годы задачи по формированию качественно новой системы межбюджетных отношений в основном решены.

Как отмечалось выше, необходимость проведения реформ была обусловлена кризисным состоянием всех сфер экономики, в том числе бюджетной системы в конце 1990-х годов. Это предопределило цель и направления первого этапа реформирования (1999-2001 гг.), одним из главных достижений которого стало создание необходимой для регулирования межбюджетных отношений правовой базы. Последовательно приняты и вступили в силу часть первая Налогового кодекса РФ, Бюджетный кодекс РФ, вторая часть Налогового кодекса РФ.

Характеризуя этот этап реформы, специалисты отмечают, что прежде всего изменилось понимание того, где должны быть закреплены основные положения, касающиеся межбюджетных отношений. Если раньше они закреплялись ежегодно законом о бюджете, - констатирует В. Климанов, - то сейчас все, что касается разграничения расходных обязательств, и доходных источников, заложено в более фундаментальных законодательных документах, в первую очередь в Бюджетном и Налоговом кодексах, либо в законах, регулирующих деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Можно сказать, что в рамках первого этапа реформирования был реализован целый ряд важнейших мероприятий, сделавших более предсказуемыми и прозрачными отношения между федеральным центром и субъектами Федерации в налогово-бюджетной сфере, а также в определенной мере стабилизировавших состояние региональных финансов. Однако Климанов В. Бюджетная реформа: общие принципы и направления // Муниципальная власть. 2007. № 5.

С.11.

сложившаяся к концу 2001 года система межбюджетных отношений была по прежнему неустойчива, носила переходный характер и не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма. В качестве основных проблем выделялись: перегруженность региональных и особенно местных бюджетов федеральными обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»), зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов, отсутствие четких критериев и процедур распределения финансовой помощи.

Как недостаток собственно Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах подчеркивалась ее направленность на совершенствование механизмов финансовой поддержки, а не на обеспечение правильного первичного распределения доходных источников в соответствии с расходными полномочиями. Реформа не коснулась «таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов системы». между уровнями бюджетной Требовали модернизации финансовые отношения на уровне субъектов Федерации.

Серьзным препятствием на пути развития бюджетной системы рассматривались существующая в тот момент организация местного самоуправления и незавершенность процесса его становления, связанная с этим неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований, а также недостатки системы административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.

Необходимость выработки новой стратегии реформирования была очевидна. В августе 2001 года Правительством РФ была одобрена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Е особенность в отличие от предыдущей концепции заключалась Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело. 2002. С.66.

в том, что в ней были разработаны принципы взаимодействия субъектов Российской Федерации с муниципальными образованиями в части межбюджетных отношений. До этого периода, как подчеркивает О.Г. Бежаев, вся работа по совершенствованию межбюджетных отношений осуществлялась между Российской Федерацией и субъектами Федерации. Программа ставила целью формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Именно в рамках реализации данной Программы прослеживается тесная взаимосвязь реформы межбюджетных отношений с иными направлениями реформирования:

разграничение полномочий, налоговая реформа, реформа местного самоуправления и др.

По мнению специалистов, реформа межбюджетных отношений во многом обусловила необходимость преобразований в сфере местного самоуправления, так как в Программе развития бюджетного федерализма в части упорядочивания бюджетной системы на местном уровне «были созданы основы положений, впоследствии легших в основу 95-го и 131-го законов».2 Действительно, в Программе отмечалась необходимость разделения местных бюджетов на два и более самостоятельных типа (уровня) и разграничения между ними налогово-бюджетных полномочий. Иными словами, основные направления реформирования межбюджетных отношений на данном этапе увязывались с целями и задачами преобразований в системе местного самоуправления для решения вопросов финансового обеспечения муниципальных образований.

Можно утверждать, что по характеру и масштабности поставленных задач и выполненных преобразований второй этап реформы межбюджетных Бежаев О.Г. Каких-либо серьезных изменений в межбюджетных отношениях не предвидится // Муниципальная власть. 2008. № 4. С.66.

Климанов В. Бюджетная реформа: общие принципы и направления // Муниципальная власть. 2007. № 5.

С.12.

отношений стал стержневым, опорным для дальнейшего их совершенствования. Отличительной чертой этого периода является пересмотр значительной части законодательства, регулирующего отношения в различных сферах государственного управления, в целях обеспечения разграничения расходных обязательств между уровнями публичной власти.

Основные подходы к разграничению полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления были определены федеральными законами от 4 июля 2003 года №95-ФЗ1 и от октября 2003 года №131-ФЗ. В связи с их принятием Федеральным законом от 22 августа 2004 года №122-ФЗ2 проведено разграничение полномочий в сфере социальной защиты граждан применительно к отраслевому законодательству. Результатом такой инвентаризации стало радикальное сокращение объема нефинансируемых федеральных мандатов, ранее содержавшихся в большом количестве нормативных актов. Таким образом, законодательно были установлены расходные полномочия и меры ответственности за их осуществление на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Этот шаг, как считают, фактически вызвал построение новой конструкции бюджетной системы России. С принятием вышеуказанных законов, с учетом необходимости синхронного реформирования бюджетной и налоговой системы, О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федер. закон от 04.07.2003г. № 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № (ч.2). Ст. 2709.

О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федер. закон от 22.08.2004г. № 122-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

По некоторым оценкам, в стране было установлено 157 различных льгот и насчитывалось 236 категорий льготников, а численность населения, получающего льготы варьировалась в пределах от 40 млн. до 103 млн.

человек.

Климанов В. Бюджетная реформа: общие принципы и направления // Муниципальная власть. 2007. № 5.

С.13.

соответствующие изменения претерпели Бюджетный и Налоговый кодексы, что позволило закрепить на долгосрочной основе распределение налоговых доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, а также механизмы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из бюджетов всех уровней.

В этом смысле основным нормативным актом стал Федеральный закон от 20 августа 2004 года №120-ФЗ, создавший стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а именно:

1) определены общие принципы организации и структура бюджетной системы, отражающая двухступенчатую модель местного самоуправления (т.е. выделение в составе местных бюджетов отдельно бюджетов городских округов, муниципальных районов и бюджетов городских и сельских поселений);

2) разграничены бюджетные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;

3) закреплены на постоянной основе налоговые доходы, поступающие в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) установлен порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;

5) урегулирован порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Значимость законодательных новелл очевидна. Согласно выводам специалистов, после того, как в Бюджетный кодекс были внесены поправки, законодательное регулирование межбюджетных отношений на федеральном уровне фактически завершилось, причем не только на уровне «Федерация – субъект Федерации», но и внутри субъектов Федерации.1 В свою очередь вступление в силу принятых в июле-августе 2004 года федеральных законов стало фактически завершающей стадией законодательного оформления Бежаев О. Формирование местных бюджетов в переходный период // Муниципальная власть. 2005. № 6.

С.12.

реформы местного самоуправления, начатой принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Таким образом, второй этап реформы межбюджетных отношений ознаменовался созданием законодательной базы, по-новому регулирующей финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В итоге преобразований, несмотря на их критическую оценку со стороны муниципального сообщества (прежде всего в части распределения доходных источников бюджетов), были созданы все необходимые предпосылки для перехода на качественно новый, более высокий уровень управления общественными финансами. Исходя из этого, дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений определялось Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, которая в числе основных задач поставила:

- создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты, а также улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

- повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов. Предполагалось, что реализация предлагаемых на 2006 – 2008 годы мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна обеспечить завершение процесса системного реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между уровнями власти в Российской Федерации.

Решение поставленных Концепцией задач осуществлялось в установленный до 1 января 2009 года переходный период по реализации Еремеева Л.Н., Казюкова Н.Н. Муниципальные финансы: 2004-2005-2006 // Муниципальная экономика.

2005. № 1. С. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах:

распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р // Собр. законодательства РФ. 2006. № 15. Ст.

1640.

Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В этом заключается одна из особенностей проведения третьего этапа реформирования межбюджетных отношений. С 1 января 2006 года к реализации указанного Закона в полном объеме приступили лишь 47 субъектов Российской Федерации, в то время как остальные не выполнили необходимых мероприятий по организации новой модели местного самоуправления на своих территориях.

В связи с необходимостью создания в переходный период условий, обеспечивающих формирование вновь созданными муниципальными образованиями собственных бюджетов и выполнения возложенных на них полномочий, в Федеральный закон от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ в октябре и декабре 2005 года были внесены соответствующие изменения. Они определяли порядок применения отдельных положений Бюджетного кодекса при формировании и утверждении проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на 2006 - 2008 годы и были направлены на расширение полномочий органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в части увеличения доходных источников муниципальных образований и их перераспределения.


Ещ одной характерной особенностью данного этапа является смещение акцента от институциональных преобразований в сторону повышения качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы. Для достижения этой цели Президентом РФ ставилась задача «распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора». Именно поэтому на данном этапе межбюджетные отношения корректировались положениями Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах о включении в бюджетный процесс механизмов среднесрочного планирования и О бюджетной политике в 2007 году: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.05.2006 // Пенсия. 2006. № 6.

обеспечения результативности бюджетных расходов.1 Как представляется, такой подход вполне согласуется с позицией законодателя, включившего вопросы организации и осуществления бюджетного процесса в содержательные рамки понятия «межбюджетные отношения».

Реформаторскую суть двух вышеназванных документов, а также целей и задач, провозглашенных Президентом РФ в бюджетном послании на 2008 2010 годы, отразили многочисленные поправки в бюджетное законодательство. Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ внесены коренные изменения в Бюджетный кодекс РФ, позволяющие говорить о фактически его новой редакции.3 Исходя из их смысла, новый вариант Бюджетного кодекса предусматривает организацию бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично правового образования и переход всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовому планированию и к системе бюджетирования, ориентированной на результат.

В числе наиболее значимых новаций: уточнение форм межбюджетных трансфертов и введение дополнительных условий их предоставления для дотационных и высокодотационных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оптимизация количества фондов межбюджетных трансфертов в региональных бюджетах, установление обязанности образования районных фондов финансовой поддержки поселений в составе бюджетов муниципальных районов, внесение изменений в порядок распределения региональных фондов финансовой поддержки поселений.

Вместе с тем Федеральный закон № 63-ФЗ принципиально не изменил установленного Бюджетным кодексом распределения доходных источников Концепция реформирования Бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах:

постановление Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 22. Ст. 2180.

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: федер. закон от 26.04.2007г. № 63-ФЗ // Собр.

законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

По некоторым оценкам, изменения внесены в 243 статьи БК РФ из 307, причем треть статей практически прописана заново.

между уровнями бюджетной системы, в то время как муниципальным сообществом подчеркивалась необходимость увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов. Закрепление в Бюджетном кодексе такого вида неналоговых доходов местных бюджетов как «самообложение граждан» лишь корреспондировало положениям Федерального закона № 131-ФЗ, но оставило открытыми многие вопросы, в том числе процедурного характера, порождая неопределенность в понимании правовой природы данных платежей. Это ставит под сомнение их полноценность как доходного источника местных бюджетов.

Как следствие, итогам третьего этапа реформы межбюджетных отношений дается неоднозначная оценка. С точки зрения Министерства финансов РФ, выполнение всех основных положений Концепции позволило достичь главного: полномочия, которыми наделены субъекты РФ и, особенно, муниципалитеты, обеспечены финансовыми ресурсами. Напротив, ссылаясь на проведнные исследования, специалисты отмечают недостаточность финансовых ресурсов для исполнения полномочий органов местного самоуправления в силу несовершенства сложившейся системы межбюджетных отношений. В ходе состоявшегося в Госдуме России семинара-совещания, посвященного итогам переходного периода и основным проблемам реализации Федерального закона № 131-ФЗ, констатировалось построение трансфертозависимой системы местных бюджетов, не обеспечивающей финансовой самостоятельности муниципальных образований, в первую очередь муниципальных районов и поселений.3 Эти выводы подкрепляются статистическими данными, отражающими тенденцию снижения доли налоговых и неналоговых доходов Рекомендации «круглого стола» на тему «Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования». Москва, 23 апреля, 2007 г. // Муниципальная власть.

2007. № 3. С.12.

Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы. Интервью заместителя министра финансов А.Г. Силуанова // Финансы. 2008. № 4. С.3.

Рябухин С. Сбалансировать свои бюджеты муниципалитеты могут, только отказавшись от бюджета развития // Муниципальная власть. 2008. № 5. С.14.

в местных бюджетах и роста доли межбюджетных трансфертов в 2006- годах. При этом, как справедливо полагает Н.А. Шевелва, фактическим признанием невозможности осуществления принципа самостоятельности местных бюджетов в рамках действующего налогового и бюджетного законодательства является реформа местного самоуправления, закрепившая неравенство местных бюджетов. Обобщая в целом результаты трх этапов реформирования межбюджетных отношений можно говорить о серьзных структурных преобразованиях в этой сфере. По некоторым оценкам, «современное состояние межбюджетной системы в Российской Федерации в основном отвечает принципам лучшей международной практики и в максимальной степени соответствует целям обеспечения равного доступа граждан к бюджетным услугам с учетом объективных различий и особенностей социально-экономического развития территорий». Вместе с тем опыт работы в новых законодательных условиях показал, что состояние межбюджетных отношений, прежде всего внутри субъектов Федерации, требует дальнейшего их совершенствования. В качестве недостатков отмечались существенные диспропорции доходных поступлений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, проблема несбалансированности бюджетов, несовершенство сложившейся системы разграничения расходных обязательств между уровнями власти, механизма предоставления и структуры межбюджетных трансфертов, неэффективность действующих стимулов для увеличения собственной доходной базы на региональном и местном уровнях. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 2006-2008 годы // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: справочная правовая система.

Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России: учебник. СПб., 2005. С. 184.

Бежаев О.Г. Каких-либо серьезных изменений в межбюджетных отношениях не предвидится // Муниципальная власть. 2008. № 4. С.66.

О бюджетной политике в 2010-2012 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25.05.2009г. // Парламентская газ. 2009. 29 мая.

Разразившийся к концу 2008 года финансово-экономический кризис усугубил сложившуюся ситуацию с поступлением налоговых и неналоговых доходов в региональные и местные бюджеты. Это предопределило необходимость выработки превентивных антикризисных мер, а также мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса и адаптацию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации к неблагоприятным экономическим условиям.

В столь сложный период принятием Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года ознаменовался очередной этап в развитии межбюджетных отношений. Его основными задачами ставились совершенствование системы разграничения полномочий между уровнями власти, корректировка механизмов оказания финансовой помощи, а также создание стимулов к увеличению доходов региональных и местных бюджетов при повышении качества управления бюджетным процессом.

На данном этапе речь уже не идт о структурных преобразованиях.

Наиболее значимые изменения в правовом регулировании межбюджетных отношений обусловлены перераспределением полномочий между уровнями власти и пересмотром в связи с этим расходных обязательств и источников доходов. Вместе с тем одно из главных его достижений - подтверждение устойчивости бюджетной системы России в условиях финансово экономического кризиса. В целях обеспечения реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития страны это позволяет с 2014 года перейти от системного реформирования межбюджетных отношений в рамках среднесрочных программ бюджетных реформ к практике управления общественными финансами программно целевыми методами.1 В развитие этого направления в Бюджетном кодексе Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами»:

распоряжение Правительства РФ от 04.03.2013г. № 293-р // Собр. законодательства РФ. 2013. № 10. Ст. 1061.;

Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и РФ закреплена новая структура расходов бюджетов, формирование которой будет осуществляться с учетом финансового обеспечения реализации государственных (муниципальных) программ. Более подробная характеристика и оценка мероприятиям современного этапа будут даны во второй главе работы в рамках исследования проблем межбюджетных отношений в субъектах Федерации на примере Иркутской области.

На ближайшую перспективу до 2015 года Президентом РФ ставятся задачи для реализации нового этапа развития межбюджетных отношений.2 В их числе завершение работы по распределению полномочий между уровнями публичной власти, переход к формированию и исполнению бюджетов программно-целевыми методами, активизация работы органов государственной власти и местного самоуправления по мобилизации доходов и оптимизации расходных обязательств.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать некоторые обобщения и выводы.

Начиная с 1999 года в Российской Федерации выделяют четыре этапа реформирования межбюджетных отношений, каждый из которых характеризуется наличием собственной правовой концепции с определенными в ней целями и задачами преобразований в соответствующий период времени. Главным достижением первого (1999-2001гг.) стало создание необходимой для регулирования межбюджетных отношений правовой базы, прежде всего принятие Бюджетного и Налогового кодексов.

Второй этап, рассматриваемый в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, тесно связан с другими направлениями реформирования российской ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»: распоряжение Правительства РФ от 18.03.2013г. № 376-р // Собр. законодательства РФ. 2013. № 12. Ст. 1377.

О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: федер. закон от 07.05.2013г. № 104-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2013. № 19. Ст. 2331.

О бюджетной политике в 2013-2015 годах: бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 28.06.2012г. - http://news.kremlin.ru по состоянию на 28.06.2012.

государственности. Он стал стержневым, опорным этапом в развитии межбюджетных отношений и характеризуется глубокими структурными преобразованиями в организации публичных финансов. Именно на этом этапе сформирована качественно новая система межбюджетных отношений, основанная на законодательном разграничении расходных полномочий между органами власти всех уровней, и призванная обеспечить всем гражданам равную доступность общественных услуг и социальных гарантий.

Реализация мероприятий третьего этапа проходила в условиях переходного периода реформирования местного самоуправления одновременно с распространением на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора.

Неоднозначность оценки его итогов связана с выявившейся недостаточностью финансовых ресурсов для реализации полномочий органов местного самоуправления и высокой трансфертной зависимостью местных бюджетов.

Особенности современного этапа развития межбюджетных отношений были предопределены влиянием финансово-экономического кризиса 2008 2009гг. и необходимостью адаптации бюджетов, прежде всего местных, к формированию в неблагоприятных экономических условиях. Они заключаются в корректировке действующих и выработке новых подходов к организации межбюджетных отношений в условиях кризиса и в посткризисный период. Это позволило на данном этапе обеспечить устойчивость бюджетов всех уровней и переход от системного реформирования межбюджетных отношений в рамках среднесрочных программ к практике управления общественными финансами программно целевыми методами на долгосрочной основе.

Кроме того, представляется возможным сделать замечание относительно некоторой неопределнности концептуальных рамок (основ) собственно реформы межбюджетных отношений, которую справедливо рассматривают как одно из направлений (этап) осуществляемой в стране бюджетной реформы. В частности, внедрение процедур контроля, механизмов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат, оценка результативности расходования бюджетных средств и ряд других процедур, связанных с организацией и осуществлением бюджетного процесса, охватываются самостоятельным направлением бюджетной реформы, но в то же время нашли отражение в концепциях реформирования межбюджетных отношений. Это несколько «размывает» содержательные рамки собственно реформы межбюджетных отношений, затушевывает основные ее положения. Возможно, данный подход обусловлен несовершенством законодательной трактовки межбюджетных отношений, позволяющей рассматривать в качестве таковых вопросы организации и осуществления бюджетного процесса.

Сомнительно и отнесение непосредственно к сфере реформирования межбюджетных отношений проблем, касающихся разграничения полномочий между уровнями власти, тогда как данный процесс определяется специалистами либо как самостоятельное направление реформирования, либо в качестве направления (этапа) бюджетной реформы.

Глава 2. Правовое регулирование межбюджетных отношений с участием муниципальных образований в субъектах Российской Федерации 2.1. Организационно-правовые аспекты реформирования межбюджетных отношений в Иркутской области в условиях социально-экономических преобразований Формирование правовых основ современной бюджетной политики государства в отношении муниципальных образований обусловлено выработкой принципиально новых концептуальных подходов к организации местного самоуправления и реформированию системы межбюджетных отношений в конце 90-х начале 2000-х годов. Кризисное состояние экономико-финансовой сферы страны в тот период требовало радикальных преобразований в области управления общественными финансами, включая и региональный уровень.

В Иркутской области проблемы межбюджетных отношений, характерные и для других регионов, негативно сказывались на состоянии муниципального сектора экономики. Их большая часть была связана с отсутствием четких и прозрачных механизмов межбюджетного регулирования, субъективизмом и бесконтрольностью при распределении бюджетных ресурсов (финансирование областных программ, северный завоз и т.д.), нестабильностью межбюджетных отношений и недостаточным уровнем ответственности их участников. Ярким тому подтверждением стали вызвавшие широкий общественный резонанс судебные процессы 2000- годов по поводу нарушения финансово-бюджетных прав муниципального образования города Братска (установление нормативов отчислений в местный бюджет ниже нижнего предела, установленного федеральным законодательством, и др.) действиями областных органов власти.

Все это предопределило необходимость изменения курса бюджетной политики как в масштабах страны, так и в регионах. Основные направления и ориентиры такой политики нашли последовательное отражение в бюджетных посланиях Президента Федеральному Собранию РФ и концепциях реформирования межбюджетных отношений. Как одно из приоритетных направлений областной государственной политики перспективы развития межбюджетных отношений в Иркутской области представляются Губернатором в посланиях Законодательному Собранию.

Вместе с тем реализация заявленных мероприятий, в том числе на уровне «субъект Федерации – муниципальное образование», потребовала прежде всего принятия базовых рамочных законов, закрепивших бюджетный статус и общие принципы и правила взаимодействия государства с муниципальными образованиями в части межбюджетных отношений. Речь идт о Бюджетном кодексе РФ и Налоговом кодексе РФ. Последним был установлен четкий перечень видов налогов и сборов и разграничена налоговая компетенция органов государственной власти и местного самоуправления с целью формирования доходной базы для финансового обеспечения деятельности органов муниципальной власти.

Правовое регулирование межбюджетных отношений в преддверии муниципальной реформы (2001-2005 гг.). В соответствии с требованиями федерального законодательства и направлениями развития межбюджетных отношений, заложенными в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, в Иркутской области начиная с года стала реализовываться новая концепция межбюджетных отношений.

Наряду с федеральным законодательством правовой базой для формирования качественно новых межбюджетных отношений на том этапе стал принятый Законодательным Собранием Иркутской области 17 октября 2001 года Закон «О межбюджетных отношениях в Иркутской области».1 Его отличительной особенностью стали положения, позволяющие перейти к выстраиванию в регионе более прозрачных и предсказуемых межбюджетных отношений по единым для всех участников правилам (единая методика распределения О межбюджетных отношениях в Иркутской области: Закон Иркутской области от 01.11.2001г. № 14/60-оз (утратил силу) // Восточно-Сибирская правда. 2001. 15 нояб.

трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных образований и др.).

Вместе с тем, по мнению муниципального сообщества, Закон не внес принципиальных изменений в отношения между областным и местными бюджетами и фактически закрепил действовавшую на тот момент систему межбюджетных отношений. Формирование бюджетов муниципальных образований предлагалось осуществлять на основе определения доходов каждой территории и их выравнивания исходя из среднеобластного подушевого дохода. Такой математический подход не учитывал ряда важных факторов: статус муниципального образования (город или район), климатические (продолжительность отопительного сезона), географические (районирование территории), экологические и других.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |
 

Похожие работы:





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.