авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |
-- [ Страница 1 ] --

Постатейный справочник

с комментариями

к Федеральному закону

от 6 октября 2003 года

№ 131-ФЗ

«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ

ОРГАНИЗАЦИИ

МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Москва

2008

Авторский коллектив:

Бабичев Игорь Викторович, кандидат юридических наук, руководитель

аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправ-

ления, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса – ст. 8, 10 – 12, 41, 66, 67, 80.

Кокин Игорь Александрович, координатор-эксперт Центра передовых тех нологий Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Фе дерации, член Президиума Единого общероссийского объединения муници пальных образований (Конгресса) – гл.3, 4.

Пешин Николай Леонидович, доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова – гл. 8, ст.68, 69, 83 (ч. 4 и 5).

Сергеев Алексей Аронович, доктор юридических наук, директор Независи мого института выборов – преамбула, ст. 1 – 7, 9, гл. 5, ст. 39, 40, 42 – 48, 79, 81, 82, 82.1.

Смирнов Борис Владимирович, член комиссии Совета по местному само управлению при Председателе Государственной Думы РФ, государственный советник Российской Федерации 2-го класса – ст. 13, 13.1, 83 (части 1–3, 6, 7), 84–86.

Шугрина Екатерина Сергеевна, доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России Московской государ ственной юридической академии – ст. 34 – 38, гл.10.

Научный редактор И.В. Бабичев Редактор Б.В.Смирнов Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под редакцией И.В. Бабичева – М., 2008. –368 с.

Издание представляет собой постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Справоч ный материал и комментарии положений указанного Федерального закона дает комплексное разъяснение наиболее важных положений названного За кона, содержит разъяснения различных вопросов, возникающих в процессе его правоприменения. Справочные материалы в значительной степени бази руются на данных мониторинга, осуществляемого Министерством региональ ного развития Российской Федерации, иных статистических источниках, ис точниках права и практики правоприменения.

Книга предназначена для высших должностных лиц муниципальных об разований, депутатов, иных выборных должностных лиц местного само управления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.

Издание осуществлено при финансовой поддержке Министерства регионального развития Российской Федерации.

ПРЕДИСЛОВИЕ НАУЧНОГО РЕДАКТОРА Сегодняшний этап развития местного самоуправления в современной Рос сии истоком своим восходит к результатам работы правительственной комис сии под руководством Д.Н. Козака по разграничению полномочий между уров нями публичной власти, которая с июля 2001 года по май 2002 года создала основы концепции разграничения полномочий между государственной и муни ципальной властью и основы новой территориальной архитектуры местного самоуправления.

Руководствуясь этой концепцией, группа Министерства экономического развития РФ под руководством В.В. Шипова, в работе которой довелось при нять участие и автору этих строк, в июле-сентябре 2002 года создала основной правовой материал нового Федерального закона об общих принципах орга низации местного самоуправления.

В последующие месяцы проект Федерального закона беспрецедентно ши роко обсуждался со всеми заинтересованными субъектами муниципального развития – руководителями и специалистами органов государственной власти федерального и регионального уровня, руководителями и специалистами ор ганов местного самоуправления, объединениями муниципальных образова ний, учеными и экспертами в сфере местного самоуправления и муниципаль ного права, представителями общественности и средств массовой информа ции. Выработке позиций по проекту Федерального закона были посвящены три сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, целый ряд конференций, круглых столов, семинаров и совещаний.

Значительный вклад в создание основ местного самоуправления в стране в тот период сыграла рабочая группа по вопросам развития местного самоу правления Государственного совета РФ во главе с С.С. Собяниным, работа Комитетов Государственной Думы и Совета Федерации по вопросам местного самоуправления во главе с В.С. Мокрым, Р.З. Алтынбаевым и Л.Ю. Рокецким Выступая перед участниками XIII сессии Конгресса муниципальных обра зований в ноябре 2003 года Президент Российской Федерации В.В. Путин под черкнул, что «обновленный закон об общих принципах местного самоуправле ния… сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентра лизацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом… Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти име ют перед гражданами, и какими ресурсами они обладают для их выполнения»1.

Сейчас над развитием законодательных основ местного самоуправле ния на федеральном уровне трудятся коллективы Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления во главе с его председате лем, главой Всероссийского совета местного самоуправления В.С. Тимченко и Комитета Совета Федерации РФ по вопросам местного самоуправления, воз главляемого президентом Общероссийского Конгресса муниципальных обра зований С.М. Киричуком, профильных департаментов Министерства регио нального развития РФ во главе со статс-секретарем – заместителем министра А.В. Раковой. Заметный вклад в развитие правовых основ местного самоуправ ления вносит комиссия по вопросам местного самоуправления и жилищной политики Общественной палаты РФ во главе с Л.В. Давыдовым.

Сборник материалов XIII (расширенной) Сессии Конгресса муниципальных образо ваний Российской Федерации. – М.: АИОМСУ, 2004. – С. Принятие 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сопряжен ное с принятием в августе 2003 года обширных изменений и дополнений в Фе деральный закон «Об общих принципах организации законодательных (пред ставительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» 1999 года №184-ФЗ потребовало внесения систем ных изменений в целый ряд федеральных законов, прежде всего в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, а также принятия ряда федеральных законов, раз вивающих положения принятого Федерального закона и предусмотренного им (таких, как Федеральные законы «О муниципальной службе в Российской Фе дерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образова ний» и ряд других), и прекращения действия федеральных законов из прежней правовой системы регулирования местного самоуправления. Эти процессы и составили нормативный базис муниципальной реформы.

Год 2008 завершает ее весьма длинный, пятилетний переходный период.

За это время в Федеральный закон внесено тридцатью семью федеральными законами около 250 поправок. Во дни написания этих строк готовятся еще два законопроекта с изменениями и дополнениями комментируемого Федераль ного закона, изложенного в Справочнике в редакции от 23.07.2008 г., и кото рые с высокой степенью вероятности вступят в силу до конца текущего года.

Большинство вносимых поправок, по замыслу законодателя, были направле ны как на развитие правовой системы местного самоуправления, совершен ствование разграничения полномочий между всеми уровнями публичной вла сти, так и на устранения дефектов и пробелов Федерального закона и муници пального права в целом.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ – третий и наиболее сложный по своей нормативной конструкции закон о местном самоуправле нии в современной России. Именно сложность предмета регулирования и сложность правовых конструкций Федерального закона обусловило принятие многочисленных изменений, которые были внесены в корпус закона (практи чески во все его главы) после его принятия. Эти инкорпорированные в текст закона новые нормы, не всегда могущие быть полностью сопряженными с его основной тканью, с высокой вероятностью могли создать коллизии норм как внутри самого Федерального закона, так и дефекты и коллизии норм во всей системе федерального законодательства о местном самоуправлении. В извест ной степени законодателю удалось избежать этого, однако осмысление и освоение новой правовой ткани Федерального закона продолжается.

Именно об этом говорил на научном семинаре, проведенном в Институте государства и права РАН в апреле 2007 года и посвященном пробелам и коллизи ям в законодательстве о местном самоуправлении, видный отечественный уче ный в области конституционного и муниципального права проф. С.А. Авакьян:

«Очень важный для модели местного самоуправления вопрос – о нормативной базе… Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» на самом деле только по названию являет ся главным актом для местного самоуправления. А по существу для всех отраслей есть свои, отраслевые законы. И проблема их соотношения с Федеральным за коном … существовала, существует и будет существовать. …Но первая проблема на федеральном уровне, требующая решения, – нужно свести, синхронизиро вать Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ … и другие законы»1.

Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // В сб.: Пробелы и коллизии в законодательстве Россий ской Федерации о местном самоуправлении / Под общей редакцией В.С. Мокрого. – М.: Издание Государственной Думы, 2008. – С. 20.

Муниципальное право и законодательное регулирование муниципальных правоотношений – развивающееся явление, отражающее в праве реальные, порой непростые процессы жизнедеятельности наших городов и поселений и их жителей. Тем, кто взял на себя смелость объяснять закон, необходимо учи тывать динамизм его изменений.

Перед комментаторами федерального законодательства о местном само управлении стоит непростая, многоцелевая задача – на профессиональном, но в то же время доступном для широких слоев правоприменителей языке объ яснить нормы и правовые конструкции Федерального закона, их соотноше ния между собой, их соотношения и взаимодействие с нормами других феде ральных законов, регулирующих правовые предметы как в сфере местного самоуправления, так и в смежных с ним сферах права.

Предлагаемый заинтересованному читателю жанр постатейного справочника-комментария Федерального закона, созданного в рамках Феде ральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, предполагает порой более широкое, чем просто ком ментарий, изложение тех или иных статей, тех или иных норм Закона с при мерами актуальных ситуаций и судебной практики. Коллектив авторов – из вестных специалистов и практиков местного самоуправления и муниципаль ного права – на основании многолетних исследований и публикаций изложил – кратко, сколь это позволяет ограниченный объем печатных страниц – но ёмко, сколь это возможно, свой научный и справочный комментарий и свое правовое видение норм, правовых конструкций Закона и их правопримене ния.

Считаю необходимым выразить признательность за профессиональную и неизменно благожелательную помощь в подготовке этого издания директору департамента федеративных отношений и местного самоуправления Мини стерства регионального развития РФ С.В. Шипову и его заместителю Е.А. Ко диной. Благодарю за техническую поддержку работы над справочником глав ного консультанта Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления Н.Р. Калантарову и руководителей Агентства муниципально го развития Л.В. Олейник и П.В. Максимова.

Выражаю признательность – редактору справочника-комментария Бори су Владимировичу Смирнову, видному специалисту законодательного процес са, человеку, который принимал непосредственное участие в создании право вого материала трех из четырех законов о местном самоуправлении, созданных в нашей стране, – Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 года, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

1995 года, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, многие годы осущест влявшему правовое обеспечение деятельности профильных комитетов и под разделений Верховного Совета СССР, Государственной Думы РФ, Конгресса муниципальных образований РФ.

Очень хочется надеяться, что наш скромный, но профессиональный и от ветственный труд будет полезен всем тем, кто созидает жизнь в наших городах и весях и живет в них.

И. Бабичев ноябрь 2008 года, г. Москва ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО CАМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 53-ФЗ, от 12.08. № 99-ФЗ, от 28.12.2004 № 183-ФЗ, от 28.12.2004 № 186-ФЗ, от 29.12.2004 № 191-ФЗ, от 29.12.2004 №199-ФЗ, от 30.12. № 211-ФЗ (ред. 26.12.2005), от 18.04.2005 № 34-ФЗ, от 29.06. № 69-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 21.07.2005 № 97-ФЗ, от 12.10.2005 № 129-ФЗ, от 27.12.2005 № 198-ФЗ, от 31.12. № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 206-ФЗ, от 02.02.2006 № 19-ФЗ, от 15.02.2006 № 24-ФЗ, от 03.06.2006 № 73-ФЗ, от 18.07. № 120-ФЗ, от 25.07.2006 № 128-ФЗ, от 27.07.2006 № 153-ФЗ, от 16.10.2006 № 160-ФЗ, от 01.12.2006 № 198-ФЗ, от 04.12. № 201-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 02.03.2007 № 24-ФЗ, от 26.04.2007 № 63-ФЗ, от 10.05.2007 № 69-ФЗ, от 15.06. № 100-ФЗ, от 18.06.2007 № 101-ФЗ, от 21.07.2007 № 187-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 04.11.2007 № 253-ФЗ, от 08.11. № 257-ФЗ, от 08.11.2007 № 260-ФЗ, от 10.06.2008 № 77-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ) Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Местное самоуправление 1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей тер ритории Российской Федерации.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществле ния народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Консти туцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установ ленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосред ственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного зна чения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

1. Глава 1 Конституции РФ, положения которой составляют основы кон ституционного строя Российской Федерации (ст. 16), содержит положение о том, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и га рантируется (ст. 12);

местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

органы местного самоуправления не входят в систему орга нов государственной власти. При этом в ст. 3 (ч. 2) Конституции РФ содержит ся исчерпывающий перечень органов, через которые осуществляется власть народа (публичная власть): органы государственной власти и органы местно го самоуправления. Никакие другие органы не вправе присваивать властные полномочия, выступать от лица народа. Конституционный Суд РФ в Поста новлении от 15 января 1998 г. № 3-П отметил, что публичная власть может быть не только государственной, но и муниципальной. Таким образом, органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, тем не менее, являются не общественными формированиями, а орга нами публичной власти.

2. Конституционная формулировка о том, что местное самоуправление признается и гарантируется не означает, что государство лишь признало мест ное самоуправление как явление, существующее независимо от его воли. Со временное российское местное самоуправление возникло в результате про водимых государством правовых реформ на базе прежней системы местных Советов народных депутатов. Российская Конституция признала демокра тически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма.

3. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Россий ской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П был сделан вывод о том, что любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. На лю бой части территории Российской Федерации граждане обладают правом на участие в осуществлении местного самоуправления. Из этого не следует, что жители любой территории вправе формировать собственные органы местного самоуправления. Принципы образования и преобразования муниципальных образований определены в главе 2 комментируемого Закона.

4. Муниципальная власть является не суверенной, а подзаконной, преде лы ее самостоятельности определяются Конституцией РФ и федеральными законами. Законы субъектов РФ могут устанавливать такие пределы лишь в случаях, установленных федеральными законами. В Постановлении Консти туционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П было указано, что конститу ционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ. Из этого вы вода не следует, что субъекты РФ вправе регулировать вопросы организации и осуществления местного самоуправления на своих территориях только при наличии прямой отсылочной нормы к законам субъектов РФ в федеральном законе. Установление общих принципов организации местного самоуправ ления в Российской Федерации – предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако законы субъектов РФ не вправе ограничивать самостоятельность местного самоуправ ления по сравнению с тем, как она определена в Конституции РФ и федераль ных законах.

Статья 2. Основные термины и понятия 1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:

сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишла ков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправ ление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправле ние осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

поселение – городское или сельское поселение;

муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселен ных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через вы борные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного са моуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Феде рации;

городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муници пального района и органы местного самоуправления которого осуществляют пол номочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального рай она, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, пере даваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

внутригородская территория города федерального значения – часть террито рии города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные ор ганы местного самоуправления;

муниципальное образование – городское или сельское поселение, муници пальный район, городской округ либо внутригородская территория города феде рального значения;

межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений;

вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жиз недеятельности населения муниципального образования, решение которых в соот ветствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным за коном осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;

вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федераль ным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населени ем и (или) органами местного самоуправления муниципального района само стоятельно;

органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населени ем и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

депутат – член представительного органа поселения, муниципального райо на, городского округа или внутригородской территории города федерального зна чения;

должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных вы борах;

муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, передан ных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального обра зования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должност ным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязатель ное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливаю щее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуаль ный характер;

административный центр сельского поселения, муниципального района – на селенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Рос сийской Федерации находится представительный орган соответствующего муни ципального образования.

2. В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации сло ва «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосо четания применяются в одном значении в отношении органов местного самоу правления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного са моуправления.

1. Данная статья определяет основные термины и понятия, используе мые для целей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть в данном Федеральном законе, а также в иных федеральных законах, законах субъектов РФ, подзаконных актах, развивающих положения данного Федерального закона, составляющих правовую основу местного самоуправле ния в Российской Федерации. Этим обеспечивается единство и точное при менение понятий и терминов, формальная определенность правовых предпи саний.

2. Муниципальное образование – это первичная территориальная еди ница, в которой осуществляется местное самоуправление, т.е. имеется само стоятельный уровень публичной власти (формируются органы местного само управления, имеется местный бюджет, муниципальная собственность и т.д.).

Понятие «муниципальное образование» фактически может использоваться в двух значениях. Во-первых, это населенная территория. Во-вторых, это само стоятельный субъект права. Например, когда речь идет об изменении границ муниципального образования, это понятие используется в первом значении;

если говорится о вопросах, находящихся в ведении муниципального образо вания, или об участии муниципального образования в гражданских правоот ношениях – во втором значении.

В комментируемой статье раскрывается типология муниципальных об разований (проиллюстрирована приведенной ниже блок-схемой). Образова ние на территории России муниципальных образований других типов, кроме сельских поселений, городских поселений, городских округов, муниципаль ных районов и внутригородских территорий города федерального значения, не допускается.

Статья определяет понятие «поселение» путем использования понятий «город», «поселок», «сельский населенный пункт» – содержание которых в данном Федеральном законе не определено. Эти понятия выводятся из зе мельного и градостроительного законодательства, а также законодательства конкретного субъекта РФ о его административно-территориальном устрой стве. В отличие от законодательства об организации местного самоуправ ления, относящегося к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, законодательство об административно-территориальном устрой стве субъекта РФ (т.е. об административном делении территории для целей осуществления государственной власти субъекта РФ) относится к исключи тельному ведению данного субъекта РФ (из этого исходит судебная практи ка). Правила, в соответствии с которыми должно осуществляться определе ние территорий муниципальных образований, изложены в главе 2 данного Федерального закона.

Типология муниципальных образований в Российской Федерации муниципальное образование поселение городское поселение сельское городское городской муници- внутриго поселение поселение округ пальный родская район территория (входит (входит (не входит города фе в состав в состав в состав (включает дерального муници- муници- муници- в себя не значения пального пального пального сколько района) района) района) поселений, (только может в Москве включать в и Санкт себя также Петербурге) межселен ную терри торию) Следует иметь в виду, что объем понятия «поселение», используемого в тех или иных правовых нормах, может быть разным. Как правило, под ним по нимают городское или сельское поселение в составе муниципального района, т.е. этим понятием не охватывается городской округ. Например, данный Фе деральный закон и иные (отраслевые) федеральные законы по-разному опре деляют вопросы местного значения поселения и вопросы местного значения городского округа. В данном случае понятие «городские и сельские поселе ния» не охватывает городские округа. Вместе с тем, по определению, город ской округ – это разновидность поселения, а именно городского поселения.

Конституционный Суд РФ, проверяя конституционность ч. 4 ст. 12 данного Федерального закона в связи с жалобой гражданина А.В. Севашева (Определе ние от 6 марта 2008 г. № 214-О-П), в ходе предварительного изучения жалобы исследовал вопрос о том, охватывает ли используемое в данной норме понятие «поселение» городские округа. Исследование показало, что в данном случае правоприменительная практика исходит из широкого понимания понятия «поселение», оно охватывает, в том числе, городские округа.

Используемые в законодательстве понятия «внутригородская террито рия города федерального значения» и «внутригородское муниципальное обра зование в городе федерального значения» идентичны по своему содержанию.

В других городах, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть внутри городских муниципальных образований.

3. Вопросы местного значения – это те предметы ведения муниципаль ного образования (круг дел), в пределах которых гарантируется самостоя тельность местного самоуправления. Кроме вопросов местного значения в ведении муниципального образования могут быть также переданные им от дельные государственные полномочия. Понятие «вопросы местного значе ния» введено Конституцией РФ (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). Однако Конституция РФ не содержит перечня этих вопросов. К ведению местного самоуправления она прямо относит содействие осуществлению права на жилище, вопросы предоставления малоимущим и иным указанным в законе гражданам жилища из муниципального фонда (ч. 2, 3 ст. 40), оказания медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1, 2 ст. 41), предоставления образования в муниципальных образовательных учреждениях (ч. 2, 3 ст. 43), осуществления охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132). Вопросы местно го значения муниципальных образований разного типа определены в главе данного Федерального закона.

4. Конституция РФ делит органы местного самоуправления на выборные и другие (ч. 2 ст. 130). Выборные органы местного самоуправления – это ор ганы местного самоуправления, сформированные на муниципальных выбо рах – проводимых на принципах всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (универсальность этих принципов проведения выборов подтверждена Конституционным Судом РФ, см.: Постановление от 22 января 2002 г. № 2-П). К числу выборных органов местного самоуправле ния относятся представительный орган муниципального образования и иные выборные органы местного самоуправления, которые могут быть предусмо трены уставом муниципального образования. На практике, как правило, в муниципальных образованиях избираются только представительные органы.

Все формируемые иными способами органы местного самоуправления (в т.ч.

представительный орган муниципального района, сформированный не на му ниципальных выборах, а путем делегирования его депутатов от поселений) от носятся к другим (невыборным) органам местного самоуправления.

Представительный орган муниципального района, формируемый в соот ветствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 данного Федерального закона, строго говоря, не впол не соответствует, понятию органа местного самоуправления в части его форми рования. Поскольку согласно определению, приведенному в комментируемой статье, органы местного самоуправления это – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Думается, что путем внесения соответствующих изменений в комментируемый Закон и избирательное законодательство, име ющийся правовой дефект, вполне мог бы быть устранен.

5. Ниже представлена блок-схема, отображающая типологию лиц, осу ществляющих деятельность в органах местного самоуправления. Типоло гия основана на положениях данного Федерального закона и Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1, ст. 10). Типология не включает в себя членов избира тельных комиссий муниципальных образований (если комиссии действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами), которые назначаются на свои должности, но не являются муниципальными служащими. Указанные избирательные комиссии не входят в структуру органов местного самоуправ ления (ст. 39 данного Федерального закона).

Депутаты представительных органов муниципальных образований из бираются населением на муниципальных выборах. Статья 35 (ч. 4) данного Федерального закона также допускает делегирование в депутаты представи тельного органа муниципального района глав и депутатов представитель ных органов соответствующих поселений. К выборным должностным лицам местного самоуправления относится глава муниципального образования, избранный населением на муниципальных выборах. Глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава и яв ляющийся его председателем, не является выборным должностным лицом местного самоуправления (он относится к категории депутатов и к категории должностных лиц местного самоуправления). Конституция РФ и федеральное законодательство допускают возможность избрания на муниципальных выбо рах иных выборных должностных лиц местного самоуправления, кроме гла вы муниципального образования, (например, ревизора, уполномоченного по правам человека и т.п.), однако на практике таких должностей, как правило, не встречается.

Типология лиц, осуществляющих деятельность в органах местного самоуправления Лица, осуществляющие деятельность в органах местного самоуправления избираются населением назначаются на муниципальных выборах депутаты члены иных выборные муници- лица, техни представи- выборных должност- пальные чески обес тельного органов мест- ные лица служащие печивающие органа му- ного само- местного деятельность ниципаль- управления самоуправ- органов ного образо- ления (на практике местного вания не встреча- самоуправ ются) ления депутаты глава муни- иные представитель- ципального выборные ного органа образова- должност муниципально- ния, ные лица го района, избранный местного сформирован- населением самоуправ ного путем на муници- ления (на делегирования пальных практике от поселений выборах не встреча ются) Конституционный Суд РФ в Определении от 26 сентября 1996 г. № 92-О указал, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления. В указанном случае должностное лицо местного самоуправления наделено уставом муниципаль ного образования собственными полномочиями по решению вопросов мест ного значения, т.е. вправе в рамках этих полномочий от своего имени (едино лично) издавать правовые акты, обязательные для лиц, ему административно не подчиненных.

6. Слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания идентичны по содержанию и могут применяться ис ключительно в случаях, касающихся местного самоуправления. В юриспру денции сложились устойчивые словосочетания: местный бюджет, местный референдум, местная администрация, но: муниципальная собственность, му ниципальные выборы, муниципальные заимствования и т.д. Различия в упо треблении указанных понятий имеют формальный стилистический, но не со держательный характер.

Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления 1. Граждане Российской Федерации (далее также – граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муници пальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Россий ской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имуществен ного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежно сти к общественным объединениям.

3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Феде ральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления мо гут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необхо димо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас ности государства.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гаран тии прав населения на осуществление местного самоуправления.

1. Данная статья основана на положениях Конституции РФ: в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражда нина согласно общепризнанным принципам и нормам международного пра ва и в соответствии с настоящей Конституцией, основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 1 и 2 ст. 17);

права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действую щими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятель ность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);

государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, националь ности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще ственным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, нацио нальной, языковой или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19);

граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участво вать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необ ходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здо ровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55);

местное самоуправление в Россий ской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых ор ганами государственной власти, запретом на ограничение прав местного са моуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133). О формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления см. комментарий к ст. 22-33.

Об участии иностранных граждан в муниципальных выборах см. ст. данного Федерального закона и разъяснения к ней.

2. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из бранными в органы местного самоуправления» обеспечивает реализацию и защиту указанных конституционных прав в случаях их нарушения. Данный Федеральный закон применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы мест ного самоуправления в случаях, если:

законодательным (представительным) органом субъекта РФ не принят за кон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном ре ферендуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются долж ностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта РФ не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе по вторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и вы борных должностных лиц местного самоуправления;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразова ны в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в по рядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали испол нять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, изби рать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного само управления» применяется в части, не противоречащей Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, а также не урегулированной законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

3. Норма ч. 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Консти туции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть огра ничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасно сти государства.

Некоторые такие ограничения предусмотрены в самом комментируемом Федеральном законе. В соответствии с ч. 1 ст. 75 временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается в трех конкретных случаях. Кроме того, в соответствии с ч.7 той же статьи в порядке и случаях, установленных федеральными закона ми, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти (см. ком ментарий к ст. 75).

Среди федеральных законов, допускающих ограничение права на местное самоуправление, можно назвать Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изм. и доп. от 7 марта 2005 г.) и Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

Статья 4. Правовая основа местного самоуправления 1. Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и рас поряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы му ниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и схо дах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

2. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, уста новленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

1. Правовую основу местного самоуправления составляют Конституция РФ, международные договоры Российской Федерации и иные источники международного права. К ним, в частности, относится Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана от имени Российской Федерации 28 февраля 1996 г. и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ. Далее федеральные конституционные законы;

фе деральные законы;

иные правовые акты федеральных органов государствен ной власти, изданные на основании федеральных законов;

законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

муниципальные правовые акты.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являет ся четвертым в новейшей отечественной истории базовым законодательным актом об организации местного самоуправления. Ему предшествовали Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и мест ного хозяйства в СССР», Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправ лении в Российской Федерации», Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации».

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» (далее – комментируемый Закон, ком ментируемый Федеральный закон, данный Федеральный закон, Федераль ный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) является центральным и главным по значению источником муниципального права России. Он задает основные параметры муниципальной власти, определяет ее права и возможности, рас крывает содержание деятельности, именуемой местным самоуправлением, регламентирует все аспекты организации этой деятельности. Данный Феде ральный закон является комплексным источником муниципального права:

им регулируются все группы отношений, связанных с устройством муници пальной власти. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выполняет функцию системообразующего источника муниципального права: им задается структура муниципального права России, вводятся его основные институты, которые должны получать развитие в иных законодательных актах, принимае мых на уровне Российской Федерации и ее субъектов, а также в муниципаль ных правовых актах. Он разграничивает предметы регулирования иных источ ников муниципального права: указывает другие федеральные законы, которые должны приниматься в его развитие;

определяет вопросы, подлежащие регу лированию законами субъектов РФ, и задает рамки регионального законо дательного регулирования местного самоуправления;

указывает предметы регулирования уставов и иных нормативных правовых актов муниципальных образований, тем самым определяя границы самостоятельности муниципаль ного правотворчества. Данный Федеральный закон имеет кодифицирующий характер. Это подтверждается как его универсальностью, полным охватом муниципально-правовых отношений, ведущей ролью в закреплении статуса муниципальной власти, так и исключительностью предмета регулирования, а также схожей с кодексами юридической силой его норм. Он обеспечивает упорядочение законодательных основ местного самоуправления, взаимосвязь и согласование различных институтов и норм муниципального права.

4. Важная черта данного Федерального закона, позволяющая считать его кодифицирующим актом, – установление положений, которые не должны из меняться, пересматриваться и даже уточняться (путем издания специальной нормы, конкурирующей с общей нормой данного Закона) иными федераль ными законами. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ уста навливает перечни вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, запрещая их изменение иначе как путем внесе ния изменений и дополнений в данный Федеральный закон (ч. 1 ст. 18). Со гласно ч. 1 ст. 19 данного Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъек тов РФ, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопро сам местного значения, являются отдельными государственными полномочи ями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

По смыслу этих положений, определение предметов ведения муниципалите тов, исполнение которых финансируется за счет средств местных бюджетов, предмет регулирования исключительно данного Федерального закона. В то же время иными федеральными законами могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, определенных для соответствующих видов муниципальных образований ком ментируемым Законом.

5. Источниками муниципального права являются также специальные федеральные законы, регулирующие отдельные аспекты организации муни ципальной власти. Эти законы имеют узкий предмет регулирования, должны издаваться, как правило, на основе прямого указания Федеральный закон от октября 2003 г. № 131-ФЗ и обеспечивать развитие его линии. Число таких за конов, издание которых предусмотрено данным Федеральным законом, неве лико. В этом проявляется усиление кодифицирующей функции центрального Закона об организации местного самоуправления, берущего на себя регламен тацию не только общих, но и частных аспектов организации муниципальной власти. Согласно ст. 42 данного Федерального закона федеральным законом осуществляется правовое регулирование муниципальной службы. В соот ветствии с этим указанием принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». В соответствии с ч. 6 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устав муни ципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом. На основании этого положения принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистра ции уставов муниципальных образований». Согласно ч. 2 ст. 80 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образовани ях устанавливаются федеральным законом. Им является Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образова нии». Согласно ч. 2 ст. 81 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ федеральным законом устанавливаются особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах. Это Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации». Вместе с тем, открытым пока остается вопрос о необходимости федерального закона, регулирующего статус депутатов представительных органов муниципальных образований и выборных должностных лиц местного самоуправления.


6. К источникам муниципального права относятся и так называемые от раслевые федеральные законы. Так, например, ст. 28 Градостроительного ко декса РФ устанавливает требования к порядку организации и проведения пу бличных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов. Принципами правового регулирования муниципальной власти ныне являются: недопустимость расширения отраслевыми законами круга ее обяза тельных полномочий, финансирование которых осуществляется из местного бюджета, за пределы вопросов местного значения и запрет на принятие зако нодательных решений, предопределяющих объемы расходов местных финан сов. Отраслевые федеральные законы также могут предусматривать наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномо чиями Российской Федерации. Например, Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает передачу органам местного самоуправления поселений и городских округов полномочий по осуществле нию первичного воинского учета на территориях, на которых отсутствуют во енные комиссариаты.

7. Конституционный статус местного самоуправления в Российской Фе дерации предполагает, что органы исполнительной власти вправе издавать правовые акты, содержащие нормы муниципального права, лишь в случаях, определенных федеральным законом. Исполнительная власть не может иметь собственных дискреционных полномочий по регулированию организации местного самоуправления. Иной подход способен ограничить самостоятель ность местного самоуправления, что недопустимо. Подзаконные акты феде ральных органов исполнительной власти решают отдельные частные вопросы муниципального права во исполнение федерального закона и в соответствии с ним.

Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в обла сти местного самоуправления 1. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

определение общих принципов организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации, устанавливаемых настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их долж ностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, орга нов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов мест ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осущест влении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного са моуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном на стоящим Федеральным законом.

2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномо чий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими феде ральными законами.

3. В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоу правления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному за кону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон.

1. Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Феде рации и ее субъектов «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч. 1 ст.

72). После вступления в силу Конституции РФ 1993 г. в деятельности право творческих и правоприменительных органов использовались два различных варианта понимания конституционной нормы, предполагающих, что к со вместному ведению относится «установление общих принципов организа ции системы органов местного самоуправления» либо «установление общих принципов организации местного самоуправления». Понятие «организация местного самоуправления» существенно шире понятия «организация системы органов местного самоуправления», оно включает в себя также вопросы тер риториальной, компетенционной, финансовой организации, использования форм непосредственной демократии и т.д. Практика пошла по пути трактов ки рассматриваемой конституционной нормы как относящей к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов правовое регулирование на уровне общих принципов всего комплекса вопросов организации местного самоуправления.

2. Общие принципы организации местного самоуправления – это положе ния, задающие основы местного самоуправления как социального и правового явления. Сфера их действия не может ограничиваться каким-то конкретным муниципальным образованием или иным отдельно взятым частным случа ем. Общие принципы предполагают их использование в большом (заранее не определенном) числе случаев. Кроме универсальности и особой значимости, для общих принципов организации местного самоуправления, взятых в сово купности, должно быть характерно такое качество, как их полнота. Они при званы всесторонне и полно раскрывать содержание деятельности, именуемой местным самоуправлением. Государство законодательно определяет содержа ние понятия «местное самоуправление», оно же и устанавливает, какие вопро сы организации местного самоуправления должны регулироваться законом, а какие – вправе решать сами субъекты местного самоуправления.

Компетенция органов государственной власти и органов местного само управления по правовому регулированию устройства муниципальной власти не является неизменной. Законодатель может не только вносить коррективы в отдельные положения, определяющие порядок осуществления местного са моуправления, но и, исходя из потребностей практики, реформировать саму концепцию местного самоуправления, расширять или ограничивать полно мочия муниципальной власти на самостоятельное правотворчество. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации не образуют какого-то замкнутого перечня. В ходе развития законодательства могут появляться новые принципы и видоизменяться прежние. Поскольку по нятие «общие принципы организации местного самоуправления» не раскрыто в Конституции РФ, законодатель вправе по своему усмотрению, исходя из ре альных потребностей, определять его объем.

3. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, разграничения полномочий по предметам со вместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоу правления, является Министерство регионального развития РФ. Положение о нем утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. №40.

4. Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки раз вития муниципальных образований и создания условий для реализации кон ституционных полномочий местного самоуправления. В настоящее время эта программа является действующим документом, дополненным в соответствии с изменившимися условиями и принятием новых нормативно правовых актов.

Согласно распоряжению Правительства РФ от 6 августа 2008 г. № 1128-р госу дарственными заказчиками данной федеральной целевой программы опреде лены Минэкономразвития России и Минрегион России. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении мест ного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне. Главной целью Программы является формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, эффективной реализации конститу ционных полномочий местного самоуправления. Программой были предусмо трены два основных этапа исполнения: первый этап (2000 – 2002 годы) – созда ние базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления;

второй этап, ко торый сейчас продолжается, (2003 – 2014 годы) – выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, спо собных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муници палитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления 1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Фе дерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в об ласти местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральны ми законами;


правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов мест ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам со вместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов мест ного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осущест влении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного са моуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

2. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномо чий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отноше нии муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними закона ми субъектов Российской Федерации.

3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы органи зации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответ ственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоу правления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам при меняются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.

1. Из Конституции РФ следует, что общие принципы организации мест ного самоуправления должны устанавливаться не только федеральными за конами, но и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76). Объем соответствующих правотворческих полно мочий субъектов РФ выявлен в целом ряде актов Конституционного Суда РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г.

№ 3-П была признана не соответствующей Конституции РФ норма Кон ституции Республики Коми, которая устанавливала, что представительные органы местного самоуправления «ежегодно заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ». Это объяснялось тем, что «установление Конституцией Республики Коми подотчетности ис полнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая по дотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального об разования». Данное Постановление Конституционного Суда говорит о том, что статус и компетенция органов и должностных лиц местного самоуправ ления должны регулироваться федеральным законом и уставами муници пальных образований.

В Постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской об ласти было указано, что законом субъекта РФ не может устанавливаться обя зательность создания в муниципальных образованиях каких-либо органов местного самоуправления, поскольку согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением само стоятельно.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П было указано, что закон субъекта РФ не может содержать правовых норм, уста навливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкрет ного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции РФ). Таким образом, было подтверждено, что вопросы организации местного самоуправления, которые могут находить ре шение в федеральных законах, не могут решаться в законах субъектов РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П был сделан вывод о том, что «законы субъектов Российской Федерации во вся ком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоя тельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального обра зования».

2. В абзацах втором – пятом части 1 настоящей статьи перечислены че тыре полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Три формулировки полномочий из приведенного перечня (абзацы второй, третий и пятый) допускают законодательное регули рование местного самоуправления на региональном уровне только с санкции федерального законодателя, т.е. в силу прямого указания федерального зако на. Одна формулировка полномочия (абзац четвертый) допускает собственное (осуществляемое без предварительной санкции федерального законодателя) регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления в рамках своей компетенции. Однако недостаток данной формулировки состоит в юри дической неопределенности пределов соответствующей компетенции регио нальной власти, фактически приведенная компетенционная норма содержит в себе логический круг.

Иногда делается вывод о том, что регулирование вопросов местного са моуправления законами субъектов РФ допускается только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Этот вывод основывается, в частности, на содержащемся в ст. 1 данного Федерального закона определении местного са моуправления как формы осуществления народом своей власти, обеспечива ющей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непо средственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местно го значения.

Методологическим же правилом должна служить правовая позиция, по ложенная в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона «О муниципальной службе Ивановской области». Суд признал право мерным регулирование Законом области вопросов муниципальной службы, неурегулированных федеральным законодательством, даже при отсутствии в федеральном законодательстве отсылок к законам субъектов РФ в тех случаях, когда Закон области не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан.

Фактически вопросы местного самоуправления могут регулироваться за конами субъектов РФ: 1) в случаях, прямо указанных в федеральных законах;

2) в иных случаях, если это регулирование не ограничивает прямо или косвен но самостоятельность местного самоуправления в выборе правовых решений или форм деятельности. Законы субъектов РФ не могут регулировать вопросы, урегулированные федеральным законом или отнесенные федеральным зако нам к предметам муниципального правотворчества.

3. С 1 января 2009 г. утрачивает силу Федеральный закон от 28 августа1995г.

№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». У субъектов РФ изымаются полномочия, ранее пре доставленные им этим Законом. К ним следует отнести в первую очередь сле дующие полномочия: регулирование порядка установления и изменения гра ниц муниципальных образований;

определение порядка регистрации уставов муниципальных образований;

регулирование статуса выборных лиц местно го самоуправления;

регулирование видов и порядка издания правовых актов органов местного самоуправления;

регулирование территориального обще ственного самоуправления, собраний и сходов граждан.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (по сравнению с Феде ральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) установил следующие каче ственно новые полномочия субъектов РФ в сфере местного самоуправления:

1) направление органам местного самоуправления письменных предписа ний по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществле ния органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ (ч. ст. 21), отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов, регулирующих осуществление органами местного самоуправления передан ных им отдельных государственных полномочий (ст. 48);

2) инициирование опроса граждан, проводимого для учета их мнения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципаль ного образования для объектов регионального и межрегионального значения (п. 2 ч. 3 и ч. 4 ст. 31), финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением указанного опроса граждан (п. 2 ч. 7 ст. 31);

3) обеспечение проведения по инициативе населения местного референ дума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципаль ного образования или в случае преобразования существующего муниципаль ного образования (ч. 5 ст. 34);

4) утверждение законами субъектов РФ условий контракта для главы местной администрации муниципального района, городского округа в части, касающейся осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 37), установление законами субъектов РФ дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района, городского округа, если лицо назначается на указанную должность по контракту (ч. 4 ст. 37), назначение законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представле нию высшего должностного лица субъекта РФ одной трети членов конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации в муниципальном районе, городском округе (ч. 5 ст. 37), по дача высшим должностным лицом субъекта РФ заявления о расторжении по соглашению сторон или в судебном порядке контракта с главой местной ад министрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий (п. 2 ч. 11 ст. 37);

5) создание в составе расходов бюджета субъекта РФ фонда муниципаль ного развития (ст. 62);

6) временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случаях и по рядке, установленных данным Федеральным законом (ст. 75).

Кроме того, статьей 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ были определены дополнительные обязанности органов государственной вла сти субъектов РФ по обеспечению реализации положений данного Федераль ного закона в переходный период.

Статья 7. Муниципальные правовые акты 1. По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными ли цами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

2. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, пе реданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

3. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправле ния, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального об разования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители ор ганизаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

4. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Рос сийской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Феде ральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

5. Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам орга низации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, феде ральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разгра ничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Рос сийской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нор мативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного норма тивного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организа ции местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответ ственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного са моуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституци онным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе дерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о при знании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Рос сийской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Консти туции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, феде ральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами го сударственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо за кона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

1. Акты органов и должностных лиц местного самоуправления не отно сятся к числу документов, издаваемых органами государственной власти. Тем не менее они являются именно правовыми актами и не приобретают свойств общественных, корпоративных актов. Коммерческие и некоммерческие ор ганизации принимают свои корпоративные акты, положения которых обяза тельны лишь для их членов, работников, иных лиц, добровольно связавших свое положение с этими организациями. Общественные акты, принимаемые организациями в рамках гражданского самоуправления, в отличие от право вых актов, принимаемых органами власти, не подкреплены государственным принуждением. Муниципальные правовые акты – это именно правовые акты, принимаемые органами власти (или непосредственно населением) в рамках установленной компетенции. Их исполнение обеспечивается принудительной силой государства. Корпоративный акт действует лишь по кругу лиц, добро вольно вошедших в состав соответствующей корпорации. В отличие от него, правовой акт действует в пределах, определяемых компетенцией издавшего его органа. Юрисдикция органов местного самоуправления ограничена имен но территорией соответствующего муниципального образования, но отнюдь не кругом лиц, входящих в «местное сообщество». Правовые акты муници пального образования регламентируют не только взаимные права и обязанно сти его жителей, их предписания могут быть обязательными и для других лиц, находящихся на соответствующей территории.

2. По способу принятия муниципальных правовых актов можно выде лить акты, принятые непосредственно населением, и акты органов и долж ностных лиц местного самоуправления. Население может принимать своим прямым волеизъявлением муниципальные правовые акты на местном рефе рендуме или сходе граждан. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ допускает проведение имеющего властные полномочия схода граждан только в поселениях, насчитывающих не более 100 избирателей, в этом случае сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образо вания (ст. 25). Собрания и конференции граждан, проводимые на части терри тории муниципального образования, не обладают властными полномочиями и не могут принимать правовые акты. Федеральный закон не допускает ника кой иной формы принятия муниципальных правовых актов непосредственно населением, кроме местного референдума, а также схода граждан в малочис ленных поселениях.

3. Система муниципальных правовых актов, общие требования к порядку их подготовки, принятия и введения в действие установлены главой 7 данно го Федерального закона. Эти общие требования могут конкретизироваться в уставе муниципального образования. Субъекты РФ не наделены правом уста навливать своими законами требования к содержанию муниципальных право вых актов и порядку их издания.

4. КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г. (в ред. Федерального закона от 26 ноя бря 1996 г.) устанавливал в ст. 193.3 административную ответственность в виде штрафа за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ ления, принятых в пределах их полномочий. КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. не содержит аналогичной статьи. Однако это не означает отсутствия ответствен ности за подобные правонарушения. Такую административную ответствен ность могут устанавливать в своих законах субъекты РФ, причем она может быть дифференцирована в зависимости от тяжести правонарушения и значи мости охраняемых интересов.

За неисполнение решения представительного органа муниципального об разования о бюджете или иных муниципальных правовых актов в бюджетной сфере может наступать финансово-правовая ответственность, установленная главой 28 БК РФ, и административно-правовая ответственность, установлен ная ст. 15.14 – 15.16 КоАП РФ.

5. Часть 5 данной статьи устанавливает презумпцию действительности за конов и иных нормативных правовых актов. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта органа го сударственной власти недействующим принятие муниципальных правовых актов, противоречащих его положениям, не допускается. Однако при этом следует иметь в виду, что исполнение подзаконного акта, противоречащего закону, не освобождает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от ответственности за нарушение закона. В силу ст. 15 Конституции РФ при наличии коллизии между законом и подзаконным актом органы и должностные лица местного самоуправления обязаны руко водствоваться законом, а не подзаконным актом (даже если подзаконный акт еще не дисквалифицирован судом). При наличии коллизии между федераль ным законом и законом субъекта РФ органы и должностные лица местного самоуправления обязаны руководствоваться федеральным законом (даже если противоречие закона субъекта РФ федеральному закону еще не подтверждено вступившим в силу решением суда).

Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество.

1. В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.