авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 15 |

«Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ...»

-- [ Страница 12 ] --

№ 131-ФЗ наличие совета муниципальных образований в субъекте Россий ской Федерации обязательно. Здесь – определенная коллизия между коммен тируемым Законом и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ. Раз решается она, на наш взгляд, практикой правоприменения. Поэтому важно, чтобы совет муниципальных образований Российской Федерации был наде лен (нормативно-правовым актом субъекта РФ) реальными полномочиями по представлению общих интересов муниципальных образований (и их видов) данного субъекта РФ, мог быть реальным партнером во взаимодействии с ре гиональной властью.

Основные цели и задачи деятельности регионального совета, гарантии их осуществления целесообразно отразить в законе субъекта РФ об основах взаи модействия органов государственной власти субъекта РФ и совета муници пальных образований субъекта РФ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ устанавливает цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоу правления, выражение и защита общих интересов муниципальных образова ний в каждом субъекте РФ (ч. 1 ст. 8). Таким образом, необходимо установить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и будет предметная основа деятельности региональных советов.

Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте РФ определяются федеральным и региональным законодательством и сложив шейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов му ниципальных образований, прежде всего региональных.

Логическое толкование норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ в контексте всего Закона позволяет сделать вывод о наличии как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных видов (типов) муниципальных образований, которые могут не со впадать и даже в отдельных аспектах противоречить друг другу.

Как известно, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоу правления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельно сти, в том числе в масштабах субъекта РФ, вытекает из конституционной при роды местного самоуправления и реализуется через объединения муниципа литетов.

Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодей ствие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам общих интересов муниципаль ных образований и общих интересов отдельных видов (типов) муниципальных образований.

Исходя из изложенного, можно обозначить следующие возможные на правления деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ, вытекающие из предметов общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных видов (типов) муниципальных образований в масштабах субъекта РФ:

1. Участие в регулировании межбюджетных отношений. Через деятель ность регионального совета имеется реальная возможность повысить объек тивность бюджетного процесса в субъекте РФ.

2. Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональ ных (межмуниципальных) программ комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

3. Контроль за реализацией федеральных программ органов государ ственной власти на территории соответствующего субъекта РФ в части, затра гивающей интересы муниципальных образований и их населения. Такой кон троль региональные советы могли бы осуществлять по уполномочению феде ральных и/или региональных органов государственной власти. Примерами таких федеральных программ могут быть программы реализации т.н. приори тетных национальных проектов в области здравоохранения, образования, жи лищного строительства и сельского хозяйства.

4. Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов субъекта РФ.

5. Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководи телей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных об разований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.

6. Сбор, обработка и анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

7. Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей прак тики в отраслях муниципального хозяйства. Организация предоставления ме тодической помощи муниципальным образованиям субъекта РФ в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хо зяйства и межмуниципального сотрудничества;

содействие развитию межму ниципального сотрудничества в различных отраслях муниципального хозяй ства.

8. Участие в организации системы подготовки и переподготовки муници пальных служащих и переподготовки выборных должностных лиц местного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных обра зований. Региональный совет может формировать ежегодные региональные заказы на подготовку и переподготовку муниципальных кадров.

9. Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципаль ного образования субъекта РФ по разным типам муниципальных образова ний;

на звание лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответ ствующим номинациям.

10. Подготовка и представление высшему должностному лицу субъек та РФ и законодательному (представительному) органу государственной вла сти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправле ния и развитии муниципальных образований в субъекте РФ. Статус этого документа целесообразно определить в законе субъекта Российской Феде рации.

Участие регионального совета в международной деятельности. Условия такого участия, в соответствии со ст. 10 Европейской хартии местного само управления, как в составе единого общероссийского объединения муници пальных образований, так и самостоятельно, устанавливаются законом, в дан ном случае – законом субъекта РФ.

Как уже отмечалось выше, наряду с общими интересами всех муници пальных образований субъекта РФ существуют специфические общие интере сы отдельных видов (типов) муниципальных образований: города – админи стративного центра субъекта РФ, других городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.

Внутреннее структурирование регионального совета, структура его орга нов управления (а их наличие предполагается Федеральным законом от октября 2003 года №131-ФЗ) определяется рядом факторов, а именно:

полномочиями регионального совета, вытекающими из предметов общих интересов муниципальных образований данного субъекта РФ;

формами взаимодействия органов местного самоуправления муниципаль ных образований между собой и с органами государственной власти данного субъекта РФ;

наличием специфических общих интересов отдельных видов (типов) му ниципальных образований;

спецификой территориального устройства данного субъекта Российской федерации;

особенностями правового статуса региональных советов как субъектов и институтов местного самоуправления, и, одновременно, как некоммерческих организаций;

практикой и традицией деятельности ассоциаций (союзов) муниципаль ных образований в России.

При формировании структуры органов управления региональными сове тами необходимо учитывать статус тех или иных должностных лиц и органов местного самоуправления. Так, в соответствии с комментируемым Законом (ч.1, п. 1 ч. 4 ст. 36), глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и представляет муници пальное образование в отношениях с органами местного самоуправления дру гих муниципальных образований, органами государственной власти, гражда нами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

такими же полномочиями обладает и глава местной администра ции ( ч. 1 ст. 41 ФЗ).

Таким образом, именно глава муниципального образования, глава мест ной администрации и, добавим сюда, председатель представительного орга на (если такое право ему предоставит устав муниципального образования) могут представлять муниципальное образование в совете муниципальных образований субъекта Российской Федерации и в его органах управления.

Целесообразно, чтобы в уставе муниципального образования был урегули рован вопрос, кто именно из возможных и перечисленных выше должност ных лиц муниципального образования представляет его в региональном совете.

В соответствии с п. 7 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября года №131-ФЗ, представительный орган муниципального образования опре деляет порядок участия муниципального образования в организациях межму ниципального сотрудничества, причем это является исключительной компе тенцией представительного органа.

Отсюда базовая структура регионального совета может выстраивается так:

«съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ» – «правление (президиум, бюро) регионального совета» – «палаты (соответст вующих видов (типов) муниципальных образований) регионального совета»

(разумеется, при наличии в субъекте Федерации большого числа муници пальных образований соответствующих типов). Весьма целесообразно на личие институтов полномочного представителя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и полномочного представителя зако нодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в региональном совете. Полезно, на наш взгляд, иметь также среди органов регионального совета комитеты по основным от раслям муниципального хозяйства и направлениям муниципальной дея тельности.

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, установившем при этом некоторые его полномочия, которые, таким образом, являются обязательными ( ч. 2 ст. 66):

– утверждение устава совета муниципальных образований субъекта РФ;

– определение размера и порядка уплаты членских взносов на осущест вление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и со держание органов управления совета муниципальных образований;

– избрание органов управления совета муниципальных образований.

Федеральный закон предусматривает, что помимо перечисленных обяза тельных, установленных Законом полномочий, уставом регионального сове та определяются и иные полномочия съезда совета муниципальных образо ваний.

Структура и содержание устава совета муниципальных образований субъ екта РФ должна отражать цели и задачи деятельности регионального совета и соответствовать требованиям, предъявляемым к уставу ассоциаций или сою зов юридических лиц ГК и Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ. В соответствии с последним (ст. 14) и ГК РФ (ст.122) в уставе регио нального совета должны определяться наименование регионального совета с указанием его организационно-правовой формы и местонахождения, структу ра его органов управления и порядок их избрания и/или формирования (имея в виду при этом, что по крайней мере основные органы управления региональ ного совета должны избираться на съезде совета муниципальных образований субъекта РФ), их компетенция, порядок принятия ими решений, в том числе по вопросам, решения по которым принимаются единогласно или квалифи цированным большинством голосов, права и обязанности членов, условия и порядок приема в члены регионального совета и выхода из него, сведения о представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в устав, порядок использования имущества в случае ликвидации регионального совета и иные положения, не противоречащие законам.

ГК РФ и Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ требует на личия, помимо устава, и учредительного договора для регионального совета, поскольку организация и деятельность регионального совета осуществляется в соответствии с требованиями федерального закона, применяемыми к ассо циациям. В учредительном договоре учредители (в нашем случае – муници пальные образования) обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют порядок совместной деятельности по созданию ре гионального совета, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода учредителей из его состава, порядок управления советом, структуру его органов управления и другие вопросы по своему усмотрению.

Права и обязанности членов ассоциаций и союзов определяются ст. ГК РФ и воспроизводящей ее нормы ст. 12 Федерального закона от 12 ян варя 1996 года № 7-ФЗ. Устав вправе конкретизировать и расширять права и обязанности членов регионального совета в соответствии с указанными нор мами.

Федеральный закон от 12 января 1996 года №7-ФЗ предусматривает обя зательное наличие высшего органа управления региональным советом – об щего собрания членов (в нашем случае – это съезд регионального совета) и коллегиального или единоличного исполнительного органа, осуществляю щего текущее руководство деятельностью регионального совета и подотчет ного его съезду. Отсюда вытекает, что исполнительный руководитель регио нального совета как единоличный исполнительный орган должен избираться (назначаться) съездом регионального совета;

в случае же если исполнитель ный орган – коллегиальный, он также должен избираться (формироваться) съездом, при этом представляется целесообразным, чтобы и его руководитель также избирался (назначался) съездом регионального совета. По смыслу норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ региональный совет имеет постоянно работающий, профессиональный, оплачиваемый аппарат управления.

Представление общих интересов различных видов (типов) муниципаль ных образований на наш взгляд наиболее целесообразно через механизм палат как специфических представительных органов и органов управления регио нального совета.

Поэтому представляется, что палатный механизм представительства об щих интересов отдельных типов муниципальных образований, хотя и должен быть предложен как основной, но при этом в каждом субъекте РФ при органи зации регионального совета его учредители сами принимают решение, какие палаты им целесообразно создавать, и целесообразно ли создавать их вообще.

Вряд ли потребуются палаты в тех региональных советах, в которых состоят несколько муниципальных образований.

В больших региональных советах вполне уместно создание руководящего органа – правления (президиума, бюро). Съезд регионального совета собира ется, как правило, раз в год;

полезно было бы обсуждать текущие актуальные вопросы муниципальной жизни на заседаниях (расширенных заседаниях) правления регионального совета Появление в комментируемом Законе такого правового субъекта, как со вет муниципальных образований субъекта РФ (и единое общероссийское объ единение муниципальных образований), ставит вопрос о том, является ли со вет муниципальных образований субъекта РФ некоммерческой организацией в форме ассоциации и только, или его правовой статус сложнее.

Как известно, перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, предусмотренных ст. 116-123 ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, не является исчерпывающим. ГК РФ (п. 3 ст. 50) предусматривает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими орга низациями, могут создаваться «также в других формах, предусмотренных за коном».

Организационно-правовая форма юридического лица – это совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих призна ков юридического лица и существенно отличающих данную группу юриди ческих лиц от всех остальных. Поэтому, если особенности организационной структуры юридического лица, способов обособления его имущества, его от ветственности, способов выступления в гражданском обороте – хотя бы один из этих аспектов – выделяют его из числа остальных, то мы имеем дело с са мостоятельной организационно-правовой формой юридического лица. В про тивном случае речь идет об отдельных разновидностях организаций в рамках одной и той же организационно-правовой формы1.

Комментируемая статья Закона устанавливает регулирование организа ции и деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ в со ответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, применяемыми к ассоциациям (по аналогии права), но не квалифици рует их напрямую как ассоциации. Очевидно, что регулирование деятельности советов муниципальных образований не исчерпывается в полной мере Феде ральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих органи зациях». В ч. 2 комментируемой статьи, в частности, устанавливаются полно мочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Отдельные нормы, регулирующие деятельность советов муниципальных образований содержатся и в статье 8, и в статье 67 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Таким образом, можно говорить о совете муниципальных образований субъекта РФ как о самостоятельной организационно-правовой форме, об осо бой категории ассоциации, являющейся субъектом и институтом местного самоуправления, регулирование деятельности которого осуществляется, по смыслу комментируемого Федерального закона, как федеральными законами, так и законами субъектов РФ, а также собственным уставом2.

Источников финансирования деятельности совета муниципальных обра зований субъекта РФ видится несколько.

Во-первых, это членские взносы муниципальных образований. Этот ис точник напрямую предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. За счет членских взносов финансируется уставная деятельность регионального совета, а также деятельность, осуществляемая в соответствии с решениями руководящих органов регионального совета, в которых указы ваются членские взносы как источник (один из источников) финансирования данной деятельности.

Во-вторых, это бюджетные средства бюджета субъекта Российской Фе дерации, а в некоторых случаях, возможно, и федерального бюджета (такой источник предусматривается Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ). Эти средства могут выделяться на осуществление полномочий ре гионального совета по мониторингу процессов организации и осуществления местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;

на организацию Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т.1 – 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. – С. 200.

Автором вместе с рядом специалистов в сфере местного самоуправления разработаны и опубликованы модельный закон субъекта Российской Федерации о совете муници пальных образований субъекта РФ, модельный устав и учредительный договор регио нального совета – см. Бабичев И.В., Смирнов Б.В., Еремеева Л.Н., Калантарова Н.Р.

Правовые и организационные основы создания и деятельности региональных сове тов и единого общероссийского объединения муниципальных образований /Под ред.

И.В. Бабичева. – М.:АИОМСУ, 2005. – 108 С.;

основные положения этого модельного акта не утратили своей правовой актуальности и сегодня.

и проведение конкурсов по различным номинациям среди муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления и муни ципальных служащих;

на подготовку ежегодного доклада о состоянии местно го самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте Рос сийской Федерации.

В-третьих, это привлеченные средства. Эти средства могут выделяться ре гиональным советам на проведение научно-исследовательских и организаци онно-методических работ по тематике заказчика, соответствующей уставным целям и задачам регионального совета.

В-четвертых, это средства от собственной деятельности регионального со вета. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую дея тельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради ко торых она создана.

3. Часть 3 комментируемой статьи указывает на то, что совет муници пальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность. Правовое со держание этой нормы состоит в том, что совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не может осуществлять публично-властную деятельность в отношении муниципальных образований, являющихся его членами. В то же время это не ограничивает взаимоотношения муниципаль ных образований и образованных ими органов управления регионального совета как некоммерческой организации с особенностями, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По имеющимся у Общероссийского Конгресса муниципальных образований данным на начало 2008 года советов муниципальных образований субъектов РФ, в состав которых вошли все муниципальные образования данного субъекта РФ, было 35 (по федеральным округам: ЦФО 10;

СЗФО 1 (Псковская обл.);

ПФО 8;

ЮФО 6;

УФО 2;

СФО 7;

ДФО 1 (Республика Саха-Якутия));

советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, в состав которых вошли большин ство муниципальных образований, насчитывалось 37(по федеральным округам:

ЦФО 7;

СЗФО 9;

ПФО 6;

ЮФО 4;

УФО 3;

СФО 3;

ДФО 5), в состав региональ ных советов не вошли такие крупные и значимые муниципалитеты, как городские округа Балашиха, Домодедово, Дзержинский, Тверь, Вышний Волочек, Рыбинск, Инта, Самара, Тольятти, Саратов, Каспийск, Хасавюрт;

советов муниципаль ных образований субъектов Российской Федерации, в состав которых не вошли большинство муниципальных образований, насчитывалось 3: Республика Карелия (не вошло большинство сельских и городских поселений);

Ханты-Мансийский ав тономный округ (не вошли все городские и сельские поселения);

Республика Алтай (не вошли все сельские поселения).

Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований 1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образо ваний.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образо ваний не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в поряд ке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложе ния по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате мест ных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кан дидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе мест ных и региональных властей Европы.

2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муни ципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений му ниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Комментируемый Федеральный закон реализуют вековую мечту земства и дает возможность муниципальному сообществу создать единое общероссий ское объединение муниципальных образований, регулирует процесс его соз дания, определяет в общем виде цели и предмет его деятельности.

Правовой статус единого общероссийского объединения муниципальных образований (далее ЕООМО) комментируемым Законом напрямую не опре делен. Закон лишь устанавливает, что ЕООМО – объединение (ассоциация) советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, ко торые, в свою очередь, имеют правовой статус некоммерческих организа ций в форме ассоциаций. В соответствии с п. 2 ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» «ассоциация (союз) некоммерческих организаций является некоммерческой организаци ей» (аналогичная норма содержится в ГК РФ – п. 2 ст. 121), а, следовательно, организация и деятельность ЕООМО также подпадает под регулирование Фе дерального закона «О некоммерческих организациях» и соответствующих статей ГК РФ.

ГК РФ (п.3 ст. 50) определяет, что «юридические лица, являющиеся не коммерческими организациями, могут создаваться … также в других формах (нежели те, что напрямую установил ГК РФ – авт.), предусмотренных зако ном». Но комментируемый Закон, как выше отмечалось, никакой известной правовой формы для ЕООМО как некоммерческой организации напрямую не предусмотрел. Следует признать, что речь идет об особой форме неком мерческой организации, правовое содержание (компетенция) которой в ее принципах установлено комментируемым Федеральным законом и, как представляется, в соответствии с ним может быть уточнено, например, ука зом Президента РФ и иными нормативными правовыми актами федераль ных органов государственной власти. Однако до настоящего времени такие акты не приняты.

Для учреждения ЕООМО руководители (уполномоченные лица) более двух третей советов муниципальных образований субъектов РФ (т.е. 60 и бо лее) должны принять (подписать) учредительный договор и устав ЕООМО.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ оперирует понятием «учреди тели», «участники», «члены» некоммерческих организаций. Из упомянутого Закона далеко не всегда ясно их соотношение. Хотя в неявном виде определе ние учредителя Закон дает: учредители – это те, кто принимает решение об учреждении некоммерческой организации (п. 2 ст.13). В случае с ЕООМО ясно – учредителями являются советы муниципальных образований;

иные муниципальные объединения – только членами. Хотя в отношении к дея тельности некоммерческой организации правовой статус учредителей и дру гих членов по Закону неразличим (различается только в отношении к органи зации), но он может различаться корпоративными актами – учредительным договором и уставом.

Заметим, что ассоциации являются объединениями юридических лиц (ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, ст. 121 Гражданского кодекса РФ), поэтому создание ЕООМО возможно только после обретения со ветами муниципальных образований субъектов РФ статуса юридических лиц.

Создание ЕООМО советами муниципальных образований субъектов РФ – действие добровольное, поскольку в соответствии с комментируемым Законом его создание – диспозитивное требование.

ЕООМО создается в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Феде рации (п. ч. 2 ст. 8). Таким образом, ЕООМО – объединение муниципальных образований Российской Федерации через объединение советов муниципаль ных образований субъектов РФ и иных объединений муниципальных образо ваний. Именно такая организационно-правовая природа ЕООМО и отражена в его родовом названии (общероссийское объединение муниципальных обра зований), причем это объединение – единое, т.е. всеобъемлющее и уникаль ное (единственное) в своем роде1 в России.

Исходя из такой организационно-правовой природы и должно строится ЕООМО. Из этого вытекают и принципы его построения, которые, как пред ставляется, должны быть следующими:

– представительство в органах ЕООМО как региональных советов (а так же иных объединений муниципальных образований), так и непосредственно муниципальных образований;

– представительство в органах ЕООМО всех видов (типов) муниципаль ных образований;

– формирование представительства муниципальных образований, их различных видов (типов) в органах ЕООМО через региональные советы;

– высший орган управления ЕООМО – общее собрание его членов – формируется из представителей всех видов (типов) муниципальных образова ний, делегируемых, в свою очередь, региональными советами и иными объе динениями муниципальных образований и представляющих как их, так и свой вид (тип) муниципальных образований, а также и себя самоё на общем собра нии членов ЕООМО – такова правовая природа представительства на общем собрании ЕООМО;

– взаимоотношение региональных советов между собой и региональных советов и иных объединений муниципальных образований в процессе дея тельности ЕООМО должно быть урегулировано в учредительных актах – учре дительном договоре и уставе ЕООМО, принимая во внимание при этом феде ративный принцип построения нашего государства, который обязан найти свое отражение в построении ЕООМО (ЕООМО – не конфедерация своих учредителей и членов, но федерация);

Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. – 22-е изд., стер. – М.: Русский язык, 1990. – С. 189.

– советы муниципальных образований субъектов РФ в своем строе нии должны отражать принципы строения ЕООМО, в том числе репрезен тативно представлять все виды (типы) муниципалитетов;

в свою очередь, ЕООМО в своем строении и строении своих руководящих органов должна отражать принципы строения региональных советов и их руководящих ор ганов.

Цель деятельности ЕООМО определена Федеральным законом от 6 октя бря 2003 г. № 131-ФЗ. Это – организация взаимодействия муниципальных об разований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражение и защита общих интересов муниципальных образований Российской Федера ции, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципаль ных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами (ч. 2 ст. 8).

Таким образом, как и в случае с региональными советами муниципальных образований, необходимо установить предметы общих интересов муници пальных образований в Российской Федерации, содержание и формы взаимо действия муниципальных образований между собой, формы представления общих интересов муниципальных образований в федеральных органах госу дарственной власти, содержание и формы сотрудничества муниципальных об разований с международными организациями и иностранными юридически ми лицами.

Общие интересы муниципальных образований Российской Федерации определяются Конституцией РФ, Европейской хартией местного самоуправ ления, федеральным законодательством и сложившейся практикой, в том чис ле практикой деятельности общероссийских, межрегиональных и специали зированных ассоциаций и союзов муниципалитетов и практикой деятельно сти Конгресса муниципальных образований Российской Федерации (далее КМО РФ), осуществлявшего свою деятельность в 1998 – 2006 гг.

Достаточно ёмко практика деятельности КМО РФ, основанная на дей ствующем законодательстве, отражающая именно общие интересы муници пальных образований и раскрываемая в аспекте взаимодействия с органами государственной власти и управления, муниципальными образованиями и их объединениями представлена в концепции развития КМО РФ, принятой на его XIV Сессии в феврале 2004 года. Эти материалы отражают тот немалый опыт, которое накопило муниципальное сообщество в определении общих интересов муниципальных образований и выработке механизмов их представ ления на федеральном и региональном уровне. В то же время необходимо от метить, что далеко не все из этих направлений были глубоко и всесторонне отработаны на практике.

Главная, стратегическая цель деятельности ЕООМО – содействие станов лению и развитию местного самоуправления в России. Ради достижения этой цели должны решаться задачи, направленные на совершенствование законо дательного и правового обеспечения деятельности местного самоуправления, признание роли местного самоуправления в решении важнейших экономиче ских и социальных проблем развития страны, создание условий для повыше ния уровня социально-экономического развития муниципальных образова ний, их кадрового потенциала.

Основные направления деятельности ЕООМО могут быть сгруппирова ны, по крайней мере, в пять блоков: законодательное и правовое обеспечение деятельности местного самоуправления;

судебная защита прав местного са моуправления;

кадровое обеспечение местного самоуправления;

информаци онное обеспечение деятельности местного самоуправления;

международное межмуниципальное сотрудничество.

Важнейшим направлением деятельности ЕООМО является организация и осуществление взаимодействия с советами муниципальных образований субъ ектов РФ.

Во взаимодействии с региональными советами проявляется координиру ющая роль ЕООМО в организации их работы и завершении «технологической цепи» самостоятельной деятельности муниципального сообщества по линии муниципальные образования – региональный совет – ЕООМО. Таким обра зом, взаимодействие может и должно осуществляться по многим направлени ям деятельности региональных советов, с одной стороны, и ряду направлений деятельности ЕООМО, с другой стороны.

Например, оказание содействия региональным советам в формировании законодательной и нормативно-правовой базы субъектов РФ в сфере местного самоуправления и смежных областях, в формировании нормативно-правовой базы муниципальных образований;

оказание содействия в организации право вой защиты интересов руководителей и специалистов органов местного самоу правления муниципальных образований, руководителей и специалистов му ниципальных учреждений и предприятий;

взаимодействие в организации и проведении мониторинга по вопросам осуществления местного самоуправле ния и хозяйственной деятельности в муниципальных образованиях;

создание совместной системы сбора, изучения и распространения образцов (продуктов) лучшей практики в отраслях муниципального хозяйства;

предоставление ре гиональным советам научно-методической помощи по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и меж муниципального сотрудничества, в том числе в различных отраслях муници пального хозяйства;

содействие в организации подготовки и переподготовки;

координация деятельности региональных советов по вопросам международ ного межмуниципального сотрудничества и др.

Важным вопросом является вопрос взаимодействия ЕООМО с иными ас социациями и союзами муниципальных образований, могущими войти в со став ЕООМО. Объем и характер предоставления услуг со стороны ЕООМО таким ассоциациям и союзам, характер и рамки представления их интересов в федеральных органах государственной власти и управления, равно как и ока зание иными объединениями муниципальных образований содействия ЕОО МО в организации ее деятельности может регулироваться, в том числе, и до говором между ЕООМО и такой ассоциацией (союзом). Взаимодействие ЕО ОМО с такими своими членами должно быть, по нашему мнению, достаточно индивидуализировано.

Организация сотрудничества муниципальных образований с международ ными организациями и иностранными юридическими лицами – одна из це лей создания и деятельности ЕООМО. Особенное значение имеет работа пред ставителей российских муниципалитетов в Конгрессе местных и региональ ных властей Европы. Комментируемый Закон в ст. 67 уполномочивает ЕООМО в порядке, определяемом Президентом РФ, представлять предложения по со ставу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы (далее КМРВЕ) и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Сходными функциями по формированию делегации российских представителей в Палате местных властей КМРВЕ обладал КМО РФ.

В настоящее время Российская Федерация имеет 9 представителей (и 9 за местителей представителей) в Палате местных властей КМРВЕ. Состав пред ставителей формируется ЕООМО из числа выборных должностных лиц мест ного самоуправления и депутатов представительных органов муниципальных образований и утверждается распоряжением Президента РФ. Последний по времени состав делегации Российской Федерации в Палате местных властей КМРВЕ утвержден в мае 2008 года.

Однако задача состоит еще и в том, чтобы наладить систематическое вза имодействие представителей муниципального сообщества в КМРВЕ и самого муниципального сообщества, определять позицию его представителей, полу чать необходимую и достаточную информацию об их деятельности. Необхо димо также выстроить понятную и взаимополезную политику взаимодей ствия ЕООМО и региональных советов с другими международными органи зациями МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И ИНОСТРАННЫМИ ЮРИДИЧЕСКИМИ ЛИЦАМИ.

Структура ЕООМО, как и структура его руководящих органов должна строиться, исходя из тех принципов, которые описаны выше.

Высший орган ЕООМО – Общее собрание его членов. Общее собрание, которое собирается не реже одного раза в год, должно представлять все регио нальные советы, входящие в ЕООМО, а также иные ассоциации (союзы), вхо дящие в ЕООМО. В то же время, исходя из принципов построения ЕООМО, установленных комментируемым Федеральным законом, на Общем собрании региональные советы представлены представителями всех видов (типов) му ниципальных образований из всех субъектов Российской Федерации, регио нальные советы которых входят в состав ЕООМО. Целесообразна группиров ка представителей соответствующих типов муниципалитетов в рамках Общего собрания ЕООМО в Палаты ЕООМО.

Исполнительный орган ЕООМО может быть коллегиальным и (или) еди ноличным. Он осуществляет текущее руководство деятельностью ЕООМО и подотчетен высшему органу управления ЕООМО (Общему собранию). К ком петенции исполнительного органа относится решение всех вопросов, кото рые не составляют исключительную компетенцию других органов управления ЕООМО, определенную федеральными законами и учредительными докумен тами ЕООМО (ст. 30 Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ).

Учредители ЕООМО вправе самостоятельно решить вопрос о том, иметь ли коллегиальный или единоличный исполнительный орган управления. Это касается и свободы выбора наименования такого органа. Следует иметь в виду, что структура исполнительного органа, его штаты, условия оплаты их труда и т.п. определяются высшим органом управления ЕООМО (Общим со бранием).

В учредительных документах целесообразно установить компетенцию ис полнительного органа. В уставе ЕООМО должны быть отражены вопросы, от носящиеся к ведению исполнительного органа, при этом круг этих вопросов должен быть таким, чтобы в полной мере были определены те цели, ради кото рых создается некоммерческая организация.

Общее собрание ЕООМО избирает контрольно-ревизионную комиссию, которая ежегодно докладывает Общему собранию ЕООМО результаты про верки исполнения бюджета объединения и его финансово-хозяйственной дея тельности.

Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ (ст. 26) определяет источ ники формирования имущества (в денежной и иных формах) и финансиро вания деятельности некоммерческой организации (это относится и к регио нальному совету, и к иным объединения муниципальных образований, и к ЕООМО).

В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года №7-ФЗ, имущество некоммерческой организации может формироваться за счет де нежных поступлений, равно как и за счет имущественных взносов (передача имущества в натуре).

Поступления от учредителей (участников, членов), порядок и форма их внесения определяются учредительными документами (уставом, учредитель ным договором) некоммерческой организации.

Регулярными поступлениями в некоммерческой организации, имею щей членство, являются членские взносы. Единовременные поступления обычно вносятся учредителями (участниками) некоммерческой организа ции при ее создании или при вступлении в уже существующую организа цию. Добровольные имущественные взносы осуществляются учредителями (участниками, членами) помимо вступительных и регулярных взносов. Они могут носить целевой характер, т.е. передаваться на определенные проекты и программы, но возможна просто передача имущества на уставные цели некоммерческой организации. Пожертвования отличаются от доброволь ных взносов тем, что поступают от любого лица, не являющегося учредите лем (участником, членом) некоммерческой организации. Пожертвования также могут быть целевыми или не предназначенными для определенных целей. Законодательство не содержит специальных ограничений по видам имущества, которое может быть пожертвовано некоммерческой организа ции (ст. 582 ГК РФ).

Членские взносы являются не только регулярными платежами, но и обя зательными. За неуплату членских взносов к учредителю (участнику) органи зации могут применяться санкции. И хотя обязательность уплаты членских взносов не определена действующими федеральными законами как импера тивная норма, эта обязанность должна быть предписана положениями учре дительных документов ЕООМО.

Для регионального совета членские взносы учредителей (участников) как источник формирования имущества напрямую предусмотрен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ст. 66). В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. №7-ФЗ учредители и участники (члены) ЕООМО уплачивают регулярные членские взносы в ЕООМО в порядке, определяемом учредительными документами ЕООМО (уставом, учредительным договором).

Доходы от предпринимательской деятельности некоммерческой органи зации являются (наряду с членскими взносами) одним из основных источни ков формирования имущества и обеспечения уставной деятельности. Закон предписывает, что прибыль, полученная в результате предпринимательской деятельности некоммерческой организации, должна использоваться исклю чительно на обеспечение уставной деятельности некоммерческой организа ции. Объединения, созданные некоммерческими организациями, могут также учреждать хозяйственное общество и (или) войти в состав участников хозяй ственного общества.

К другим поступлениям можно отнести также доходы от проведения лоте рей и аукционов, труд добровольцев, доходы от использования исключитель ных прав и брэнда организации и т.п.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований было образовано 7 июля 2006 года на собрании уполномоченных представителей 79 советов муниципальных образований субъектов РФ (67 из которых имели статус юридического лица, т.е. прошли государственную регистрацию). На собрании был подписан учредительный договор и принят устав. В соответ ствии с учредительными документами было определено наименование соз данного единого общероссийского объединения муниципальных образова ний – Общероссийский Конгресс муниципальных образований (далее ОКМО, Конгресс). В декабре 2006 года состоялось первое Общее собрание членов ОКМО, на котором в его состав было принято дополнительно 16 советов му ниципальных образований субъектов РФ;

число членов ОКМО, таким обра зом, достигло цифры 83.

В соответствии с Уставом ОКМО его руководящими органами (органами управления) являются:

Общее Собрание членов Конгресса – высший орган управления;

Президент Конгресса – избирается Общим Собранием сроком на три года и является единоличным исполнительным органом ОКМО;

Президиум Конгресса – формируется Общим Собранием и руководит деятельностью ОКМО в период между заседаниями Общего Собрания.

Исполнительный секретариат ОКМО формируется Президентом ОКМО.

В ноябре 2008 года Президиум ОКМО принял решение о формировании Палат ОКМО: палаты городов – административных центров субъектов Рос сийской Федерации;

палаты городских округов;

палаты муниципальных районов;

палаты городских поселений;

палаты сельских поселений;

пала ты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Статья 68. Межмуниципальные организации 1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных об ществ и обществ с ограниченной ответственностью.

2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятель ность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными фе деральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц».

3. Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межму ниципального печатного средства массовой информации.

1. По общему правилу органам местного самоуправления запрещено выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товарище ствах на вере. Однако в положениях абзаца 3 ч. 4 ст. 66 ГК РФ, вводящих указанный запрет, сделана оговорка, что иное правило может быть установ лено специальным законом. Комментируемая часть Федерального закона как раз и устанавливает такое исключение;

специально оговаривается, что представительные органы муниципальных образований принимают реше ния именно об учреждении таких обществ. Не вполне четко нормы коммен тируемого Федерального закона освещают вопрос о том, должны ли органы местного самоуправления являться единственными учредителями назван ных в Федеральном законе обществ или их соучредителями, например, вправе выступить частные лица. Представляется, что в настоящей редакции такой запрет (на участие иных лиц) отсутствует. Статус «межмуниципально го», очевидно, означает не особую организационно-правовую форму юри дического лица (у которого учредители и участники – только муниципаль ные образования), а указывает на то, что учредителями хозяйственного об щества могут быть, в том числе, органы местного самоуправления разных муниципальных образований. То обстоятельство, что решение об учрежде нии межмуниципальных хозяйственных обществ принимается представи тельными органами муниципальных образований, не означает, что именно они являются учредителями данных организаций: в таком качестве могут выступать, исходя из распределения функций в системе органов местного самоуправления, например, местные администрации муниципальных обра зований.

Как и любые другие хозяйственные общества, в создании которых уча ствуют органы местного самоуправления, межмуниципальные организации должны создаваться только в случаях, необходимых для решения вопросов местного значения, причем, в комментируемом случае, особенностью пра вового регулирования является то, что законодатель, по сути, признает не обходимость и возможность решения ряда вопросов местного значения со вместными усилиями органов местного самоуправления, и в целях объеди нения этих усилий как раз и возможно создание межмуниципальной организации.

2. Деятельность межмуниципальных хозяйственных обществ регулирует ся как положениями ГК РФ (статьи 66-68, 87-94, 96-104 и др.), так и специ альными федеральными законами: Федеральным законом от 8 февраля 1998 г.

№ 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (действует с из менениями на 29 апреля 2008 г.) и Федеральный закон от 26 декабря 1995 г.

№ 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (действует с изменениями на 29 апре ля 2008 г.).

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной ре гистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (действу ет с изменениями на 1 декабря 2007 г.) устанавливает, что для государственной регистрации межмуниципального хозяйственного общества при его создании необходимо представить следующие документы:

– подписанное заявителем заявление о государственной регистрации по форме, утвержденной Правительством РФ. В заявлении подтверждается, что представленные учредительные документы соответствуют установленным за конодательством Российской Федерации требованиям к учредительным доку ментам юридического лица данной организационно-правовой формы, что сведения, содержащиеся в этих учредительных документах, иных представ ленных для государственной регистрации документах, заявлении о государ ственной регистрации, достоверны, что при создании юридического лица со блюден установленный для юридических лиц данной организационно правовой формы порядок их учреждения, в том числе оплаты уставного капитала на момент государственной регистрации, и в установленных законом случаях согласованы с соответствующими органами местного самоуправления вопросы создания юридического лица;

– решение о создании юридического лица в виде протокола, договора или иного документа в соответствии с законодательством Российской Феде рации;

– учредительные документы юридического лица (подлинники или засви детельствованные в нотариальном порядке копии);

– документ об уплате государственной пошлины.

Государственная регистрация юридических лиц при их создании осу ществляется по месту нахождения постоянно действующего исполнитель ного органа, а в случае его отсутствия – по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без до веренности. Государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган.

3. Одной из разновидностей межмуниципальных организаций являются межмуниципальные печатные средства массовой информации. Под перио дическим печатным изданием, согласно Закону Российской Федерации от 27 декабря 1991 года №2124-1 «О средствах массовой информации» (дейст вует в настоящее время с изменениями на 24 июля 2007 г.) (далее – Закон о СМИ) понимается газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год.

Положения о праве органов местного самоуправления выступать соучре дителями межмуниципального печатного средства массовой информации надо рассматривать в системной связи с положением п. 7 ч. 1 ст. 17 комменти руемого Федерального закона, согласно которому к полномочиям органов местного самоуправления, в частности, относится учреждение печатного сред ства массовой информации для опубликования муниципальных правовых ак тов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам мест ного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном разви тии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструк туры и иной официальной информации. Таким образом, целевое назначение межмуниципального средства массовой информации должно корреспондиро вать приведенным положениям.


По общему правилу, редакция средства массовой информации осущест вляет свою деятельность после его регистрации в Федеральной службе по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия или ее территориальном органе. Однако соглас но статье 12 Закона о СМИ не требуется регистрация средств массовой ин формации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов.

Все полномочия учредителя осуществляются совместным решением со учредителей, если договором между ними не установлено иное: согласно ст. Закона о СМИ договором между соучредителями средства массовой информа ции определяются их взаимные права, обязанности, ответственность, поря док, условия и юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними.

Соучредители межмуниципального печатного средства массовой инфор мации утверждают устав редакции или заключают договор с редакцией сред ства массовой информации (главным редактором). Устав редакции средства массовой информации принимается на общем собрании коллектива журнали стов – штатных сотрудников редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его состава и утверждается учредителем. В уставе редакции должны быть определены:

– взаимные права и обязанности учредителя, редакции, главного редак тора;

– полномочия коллектива журналистов – штатных сотрудников ре дакции;

– порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией;

основания и поря док прекращения и приостановления деятельности средства массовой ин формации;

– передача и (или) сохранение права на название, иные юридические по следствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или реорганиза ции редакции, изменения ее организационно-правовой формы;

порядок утверждения и изменения устава редакции, а также иные положения, преду смотренные Законом о средствах массовой информации и другими законода тельными актами.

Учредитель (соучредители) не вправе вмешиваться в деятельность сред ства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных За коном о СМИ, уставом редакции, договором между учредителем и редакци ей (главным редактором). Учредитель (соучредители) вправе обязать редак цию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени, а если это будет оговорено специально – от имени любого из соучредителей (по заявлению). Максимальный объем заявления учредителя определяется в уставе редакции, ее договоре либо ином соглашении с учре дителем. По претензиям и искам, связанным с заявлением учредителя, от ветственность несет учредитель. Если принадлежность указанного сообще ния или материала учредителю не оговорена редакцией, она выступает соот ветчиком.

Возникает вопрос, вправе ли органы местного самоуправления выступать учредителями (соучредителями) иных средств массовой информации, помимо тех, которые отнесены к печатным. Ст. 17 комментируемого Федерального за кона устанавливает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают иными полномочиями в соответствии с настоящим Феде ральным законом, уставами муниципальных образований.

В тоже время указанный Закон о СМИ ограничивает число учредителей средств массовой информации: согласно ст. 7 Закона о СМИ учредителем (со учредителем) средства массовой информации может быть гражданин, объеди нение граждан, организация, государственный орган. Также в ст. 13 Закона о СМИ закреплено, что отказ в регистрации средства массовой информации возможен, если заявление подано от имени гражданина, объединения граж дан, предприятия, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение средств массовой информации в соответствии с Законом о СМИ.

Однако ключевым понятием в данном случае является «может быть». Т. е. тре бование в Законе о СМИ закреплено не императивно: в ст. 7 Закона о СМИ не говорится о том, что учредить средство массовой информации вправе исклю чительно субъект, указанный в ней. Равным образом следует толковать и по ложения ст. 13 Закона о СМИ: отказ «возможен», но он не является обязатель ным. Таким образом, юридических препятствий к учреждению органами мест ного самоуправления иных, помимо печатных, средств массовой информации не существует.

Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований 1. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных неком мерческих организаций и фондов.

2. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федера ции, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральны ми законами.

1. Поскольку комментируемая статья находится в главе о межмуниципаль ном сотрудничестве, она, очевидно, подразумевает создание, в первую оче редь, «межмуниципальных» некоммерческих организаций. В этом смысле данной статье корреспондируют положения ч. 4 ст. 7 комментируемого Феде рального закона. Гражданское законодательство Российской Федерации на зывает целый ряд форм, в которых могут создаваться некоммерческие органи зации, однако из всех возможных форм комментируемый Федеральный закон называет лишь две – автономные некоммерческие организации и фонды.

Правовое положение как первых, так и вторых регулируется, в основном, нор мами ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммер ческих организациях» (в настоящее время действует с изменениями на 22 июля 2008 г.).

2. Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организа циях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Право выступать учредителями органов местного самоуправления названным Федеральным законом не регламенти ровано.

Следует учитывать, что создание органами местного самоуправления фон дов и автономных некоммерческих организаций для целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым рас ходованием средств муниципального образования.

С точки зрения гражданского законодательства автономной некоммерче ской организацией признается не имеющая членства некоммерческая органи зация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добро вольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области об разования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью авто номной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерче ской организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в соб ственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам соз данной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами.

Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе доброволь ных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворитель ные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам создан ного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей.

Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельно сти фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них.

Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего иму щества.

Количество учредителей некоммерческой организации не лимитировано, но очевидно, что если речь идет о межмуниципальной организации, их не мо жет быть меньше двух. Некоммерческая организация подлежит государствен ной регистрации (см. комментарий к ст. 68 Федерального закона). При этом решение о государственной регистрации (об отказе в государственной реги страции) принимается, применительно к разрешенным комментируемым Фе деральным законом видам некоммерческих организаций муниципальных об разований, территориальным органом Федеральной регистрационной служ бы. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, а так же иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется органом Федеральной налоговой службы на основании решения о государ ственной регистрации.


Учредительными документами некоммерческих организаций муниципаль ных образований являются уставы. При учреждении автономных некоммерче ских организаций также возможно заключение учредительного договора. В учредительных документах некоммерческой организации муниципального об разования должны определяться ее наименование, содержащее указание на ха рактер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения изменений в учредительные документы некоммерческой организации, поря док использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организа ции и иные положения, предусмотренные федеральными законами.

Изменения в устав некоммерческой организации вносятся по решению ее высшего органа управления, за исключением устава фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом фонда предусмотрена возмож ность изменения этого устава в таком порядке. Если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет за собой последствия, которые невозможно пред видеть при учреждении фонда, а возможность изменения его устава не преду смотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами, право внесе ния изменений в соответствии с ГК РФ принадлежит суду по заявлению орга нов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда. Особенностью фонда является также то, что решение о его ликвидации может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц. Фонд может быть ликвидирован:

– если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и ве роятность получения необходимого имущества нереальна;

– если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены;

– в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотрен ных его уставом;

– в других случаях, предусмотренных федеральным законом.

Не подлежит фонд и преобразованию в иную организационно-правовую форму.

Как автономная некоммерческая организация, так и фонд могут осущест влять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодатель ством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности неком мерческой организации, указанным в учредительных документах. Фактиче ски, реальных ограничений на осуществление такой деятельности (кроме требований о лицензировании) не установлено. Некоммерческая организация может иметь в собственности или в оперативном управлении здания, сооруже ния, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и иное имущество.

Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий ор ганов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими ре шений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливают ся учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с федеральным законодательством. При этом для управления фондом устанав ливается специфический орган управления – попечительский совет фонда, который осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет осу ществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирова ния и деятельности попечительского совета определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями. Иные аспекты деятельности фонда опреде ляются его уставом.

Органы местного самоуправления вправе оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе путем:

– предоставления в соответствии с законодательством налоговых льгот;

– предоставления некоммерческим организациям иных льгот, в том чис ле полное или частичное освобождение от платы за пользование муниципаль ным имуществом;

– размещения среди некоммерческих организаций муниципальных зака зов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

– предоставления в соответствии с законом льгот по уплате налогов граж данам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Глава 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ ления несут ответственность перед населением муниципального образования, го сударством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральны ми законами.

Европейская хартия местного самоуправления определяет местное са моуправление как право и реальную возможность органов местного самоу правления регламентировать значительную часть публичных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность (часть 1 статьи 3). Тем самым формулируются некоторые принципы деятельности муниципальных органов, в частности возможность возложения ответственности на эти органы как ре зультат определенной оценки их деятельности. Причем, поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за со бой не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юриди ческих лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов1.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года № 14-П указывалось, что ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц является мерой защиты прав граждан на осуществле ние местного самоуправления от возможных злоупотреблений. Конституци онный Суд подчеркнул, что чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществле ние местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полно мочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должност ных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и вы борных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправ ления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий – при условии, что оно сопровождается одно временным назначением новых выборов и как разновидность ответствен ности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защища емых интересов, – само по себе не может рассматриваться как неправомер Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 321.

ное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

В комментируемой статье перечислены субъекты, перед которыми насту пает ответственность:

– население муниципального образования;

– государство;

– физические и юридические лица.

Каждому из названных субъектов соответствует свой вид юридической ответственности. Обычно выделяют такие виды отраслевой юридической ответственности, как уголовную, административную, конституционно правовую (и муниципально-правовую как ее разновидность), дисциплинар ную, гражданскую.

Кроме того, в данной статье предусматривается наступление ответствен ности только в соответствии с федеральными законами.

Статья 71. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного са моуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед насе лением 1. Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных орга нов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле ния перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определя ются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Феде ральным законом.

2. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местно го самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

1. Наиболее известной мерой ответственности перед населением, но дале ко не единственной, является отзыв выборных должностных лиц. К другим мерам ответственности населения можно отнести, в частности, выражение не доверия;

отставку, досрочное прекращение полномочий.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года № 19-П по «Ивановскому делу» указывалось, что институт выражения не доверия представительным органом местного самоуправления может рас пространяться – исходя из его конституционной природы – на лиц, полу чающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления. Однако при реализа ции этих механизмов на практике в полной мере ощущается определенная коллизия законодательства о местном самоуправлении и трудового зако нодательства. Так, суды восстанавливали на работе уволенных должност ных лиц даже в тех случаях, когда основания и порядок выражения им не доверия были вполне корректно прописаны в уставе и строго соблюдены на практике1.

Субъектами ответственности перед населением по смыслу комментируе мой статьи могут являться:

– депутаты представительного органа муниципального образования;

– члены выборных органов местного самоуправления;

– выборные должностные лица местного самоуправления.

1 Сергеев А.А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 39–44.

В комментируемой части подчеркивается, что основания ответственности перед населением определяются уставами муниципальных образований в со ответствии с данным Федеральным законом.

Одно из таких оснований установлено в ч. 2 ст. 24 комментируемого За кона;

основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного са моуправления, выборного должностного лица местного самоуправления мо гут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

В своем Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О по рядке отзыва депутата Московской областной Думы» Конституционный Суд указал, что по смыслу Конституции РФ, закрепляющей принципы демократи ческого правового государства, в том числе принципы идеологического и по литического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депу тата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосова нии и т.п.

2. Отзыв депутата, должностного лица является важным правовым ин ститутом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что требования к институту отзыва долж ны совпадать и на государственном и на муниципальном уровне публичной власти (См. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П).

Отзыв выборных лиц означает, что население муниципального образо вания вправе досрочно прекратить полномочия депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного са моуправления.

По данным субъектов РФ в 2007 году случаев отзыва населением муни ципального образования депутатов представительных органов, членов вы борных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не установлено. Один случай отзыва населением муниципального образования депутата представительного органа муници пального образования имел место в Нижегородской области в первой поло вине 2008 года.

Если Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ рассматри вал институт отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц в качестве факультативного, то Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определяет этот институт как обязательный. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ сместил акцент в основаниях и порядке от ветственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на федеральные законы и уставы муниципального образования.

Анализ норм федерального и регионального законодательства позволяет выделить ряд условий, ограничивающих возможность проведения отзыва, с тем, чтобы не допускались злоупотребления этой формой непосредственной демократии («защита прав отзываемых»). По мнению Конституционного Суда РФ облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупо треблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения не обходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт от зыва выборного лица местного самоуправления (см. Постановление Консти туционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П). В различных решениях Конституционный Суд РФ обращал внимание на следующее:

– основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.;

– основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная дея тельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке (см. Постанов ление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законода тельных (представительных) и исполнительных органов государственной вла сти субъектов РФ»);

– недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения, в сроки, установленные уставом муниципального образова ния или законом субъекта РФ;

– вводятся ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не ото званным;

– процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избира телям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основа ния для отзыва, а избирателям – проводить агитацию как за, так и против от зыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке (см. По становление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П.).

– достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала проце дуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на вы борах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Более подробно о процедуре отзыва см. комментарий к статье 24.

Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц мест ного самоуправления перед государством наступает на основании решения соот ветствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (уста ва), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образова ния, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Фактически данная статья является вводной и системообразующей для последующих статей. В данной статье содержится указание на основания на ступления ответственности перед государством:

1) нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных кон ституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, под твержденное судебным решением;

2) ненадлежащее осуществление отдельных государственных полно мочий.

Ответственность перед государством означает возможность привлечения к разным видам юридической ответственности, например, уголовной, адми нистративной, конституционно-правовой. Вид ответственности, санкции, процедура привлечения зависит от конкретных оснований. В комментируе мом законе большее внимание уделено новому виду ответственности перед го сударством – конституционной ответственности и некоторым мерам, таким, например, как роспуск, отрешение от должности. Об этом более подробно бу дет говориться в комментариях к статьям 73-75.

Об особенностях осуществления отдельных государственных полномочий более подробно см. комментарий к главе 4.

Важной гарантией прав органов местного самоуправления и их должност ных лиц является наступление ответственности только на основании решения соответствующего суда.

Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального обра зования перед государством 1. В случае, если соответствующим судом установлено, что представитель ным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституци онным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должност ное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительно го органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неис полнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального об разования.

2. Полномочия представительного органа муниципального образования пре кращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

2.1. В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего ис полнительного органа государственной власти субъекта Российской Федера ции) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установив шего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган госу дарственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.