авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 15 |

«Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ...»

-- [ Страница 2 ] --

2. В целях организации взаимодействия муниципальных образований, сове тов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах го сударственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юри дическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муници пальных образований.

3. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муни ципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований.

4. В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципаль ные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципаль ные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными пра вовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ впервые устано вил основы организации межмуниципального сотрудничества в нашей стране.

В этом смысле закон исполняет положения Европейской хартии местного са моуправления, уточняя и развивая их нормами внутреннего права:

«1. Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, пред ставляющих общий интерес.

2. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления.

3. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами мест ного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых зако ном.» (ст. 10 Европейской хартии).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает цели регионального совета:

организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ.

Таким образом, необходимо уяснить предметы общих интересов муниципаль ных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответству ющего субъекта РФ. Это и есть предметная основа деятельности региональных советов.

Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте РФ определяются федеральным и региональным законодательством и сложив шейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов му ниципальных образований, прежде всего региональных.

Логическое толкование норм Федерального закона № 131-ФЗ в контексте всего Закона позволяет сделать вывод о наличии как общих интересов всех му ниципальных образований, так и общих интересов отдельных типов (видов) муниципальных образований, которые могут не совпадать и даже в отдельных аспектах противоречить друг другу.

Как известно, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоу правления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельно сти, как в масштабах субъекта РФ, так и в масштабах всей Федерации вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных об разований и общих интересов отдельных типов (видов) муниципальных обра зований, как в масштабе субъекта Российской Федерации, так и в масштабе Российской Федерации в целом.

В то же время и после образования советов муниципальных образований субъектов РФ и единого общероссийского объединения муниципальных об разований в стране могут действовать и продолжают действовать иные объеди нения муниципальных образований.

Ассоциативное движение местных властей началось еще с конца 80-х го дов, когда с помощью представителей научного сообщества новосибирского Академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впослед ствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).

В 1991 году возникли Союз российских городов и Союз малых городов России.

Эти союзы – пока еще клубы мэров городов – центров республик, краев и областей, мэров средних и малых городов и районов. В стране еще нет и само го местного самоуправления в его европейской традиции – лишь ростки.

Введение в российскую правовую систему Федеральным законом «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (а до него – Гражданским кодексом РФ 1994 года) родового понятия «муниципальное образование» позволило точно определить субъекты местного самоуправления, которые могут создавать ас социации. Принятие Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О не коммерческих организациях» дало возможность поставить деятельность ассо циаций муниципальных образований на более четкую правовую основу. Прав да, сам указанный Закон вступил в действие 12 января 1996, однако уже нормы Гражданского кодекса РФ 1994 года, вступившего в действие 1 января 1995 го да, регулировали деятельность некоммерческих организаций, включая ассо циации и союзы юридических лиц (ст. 50, 121 – 123).

Нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 ян варя 1996 года №7-ФЗ в части объединения юридических лиц (ассоциаций и союзов) повторяют соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ, кон кретизируя их в ряде аспектов. Здесь уместны некоторые комментарии.

Во-первых, заметим, что «ассоциация» не является синонимом слова «союз». Как указывают толковые словари, ассоциацией в русском языке на зывается объединение лиц или учреждений одного рода деятельности1, а со юзом – объединение для каких-нибудь совместных целей2. Таким образом, для ассоциации доминирующим признаком является однотипный состав участ ников, а для союза – общность целей объединения. То есть для объединений муниципалитетов, не преследующих специальных целей, более правильно на звание «ассоциация».

Во-вторых, по смыслу указанных норм ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ объединения некоммерческих организаций соз даются для осуществления в интересах их членов исключительно управлен ческих, координирующих, а не предпринимательских функций. При этом ассоциации и союзы не являются органами, вышестоящими по отношению к образующим их субъектам, но функция координации деятельности этих субъектов предполагает определенное управленческое воздействие на них со стороны органа, которому они добровольно делегировали соответствующие полномочия. Поскольку любое управление невозможно без соблюдения прин ципа обязательности исполнения управленческих решений в тех пределах, в которых это определено участниками объединения, данный принцип целе сообразно устанавливать в учредительных документах ассоциаций (союзов).

В-третьих, при создании объединения либо вступлении в него у участни ков ассоциации или союза не изменяется объем правоспособности и не утра чиваются присущие им признаки юридического лица.

В-четвертых, членами ассоциаций (союзов) могут быть только юридиче ские лица. Это вытекает из норм ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.

В-пятых, в соответствие и с ГК РФ, и с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ участие в ассоциациях (союзах) – добровольное и связано толь ко с усмотрением (волеизъявлением) соответствующего участника. То есть в учредительном договоре не может быть установлено, например, правило о вы ходе члена объединения из состава его участников обязательно с согласия дру гих участников или тем более обязательное участие определенного круга юри С.И. Ожегов. Словарь русского языка. М., 1990, с. 37.

Там же. С. 751.

дических лиц в тех или иных ассоциациях (союзах). В то же время Закон гово рит о том, что возможно исключение члена ассоциации (союза) из его состава по решению остающихся членов в случаях и в порядке, установленных учреди тельными документами ассоциации (союза) (учредительным договором и уставом). Для вступления нового члена в состав ассоциации (союза) также тре буется согласие ее членов.

В-шестых, для ассоциации (союза) обязательными учредительными доку ментами являются учредительный договор, подписанный их членами, и устав, утвержденный ими.

Высшим органом управления ассоциацией (союзом) является общее собрание его членов (п. 1 ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г.

№ 7-ФЗ).

На такой нормативной правовой основе в 90-х годах выросло российское муниципальное движение.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ устанавливает, что советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать еди ное общероссийское объединение муниципальных образований. В этой норме Закона обращает на себя внимание, во-первых, принцип добровольности соз дания региональными советами муниципальных образований, во-вторых, принцип единственности общероссийского объединения муниципальных об разований. Принцип единственности общероссийского объединения муни ципальных образований подкрепляется тем, что в состав единого общерос сийского объединения, помимо советов муниципальных образований, могут входить иные объединения муниципальных образований (ст. 67 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ).

Как определяет данный Федеральный закон, единое общероссийское объ единение муниципальных образований создается в целях не только организа ции взаимодействия советов муниципальных образований субъектов Россий ской Федерации, но и в целях организации взаимодействия, выражения и за щиты общих интересов всех муниципальных образований Российской Федерации.

Указанные выше объединения муниципальных образований являются не коммерческими организациями и объединяют именно муниципальные обра зования как особых лиц права. Единое общероссийское объединение муници пальных образований также имеет правовую форму некоммерческой органи зации, поскольку «ассоциация (союз) некоммерческих организацией является некоммерческой организацией» (п. 2 ст. 121 ГК РФ).

В мае 2006 года был образован Всероссийский совет местного самоуправ ления – общественная организация, объединяющая руководителей и специа листов органов местного самоуправления, депутатов представительных орга нов муниципальных образований, экспертов и специалистов в сфере местного самоуправления. Деятельность Всероссийского совета местного самоуправле ния регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об об щественных организациях» (в редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ).

3. К 2003 году российское муниципальное движение было представлено региональными (в пределах субъекта РФ), межрегиональными (охватываю щими несколько смежных субъектов РФ), специализированными (охваты вающими группы особых муниципалитетов – ЗАТО, наукограды, шахтерские города, исторические города, была попытка создать ассоциацию портовых городов) и, наконец, общероссийскими ассоциациями – Союзом россий ских городов, Союзом малых городов России, Ассоциацией малых и средних городов России и Российским союзом местных властей – несостоявшейся предтечей Конгресса муниципальных образований (как задумывалось его создателями, РСМВ должен объединить все существовавшие к тому времени ассоциации и союзы муниципалитетов). В 1998 году был создан Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (Указ Президента РФ от 22 октября 1998 года № 1281), объединивший большинство действовав ших в то время в стране общероссийских, межрегиональных и региональных, а также специализированных ассоциаций и союзов муниципальных образо ваний.

В настоящий момент в стране, помимо Общероссийского Конгресса му ниципальных образований, действуют общероссийские ассоциации – Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, специали зированные – Ассоциация ЗАТО Минобороны, Ассоциация ЗАТО Росатома, Союз развития наукоградов, межрегиональные – Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), Союз городов Центра и Северо-Запада, Ас социация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья.

4. Наряду с объединениями муниципальных образований, органы местно го самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований для решения вопро сов местного значения могут образовывать межмуниципальные хозяйствен ные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограни ченной ответственностью, а также межмуниципальные некоммерческие орга низации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Указанные межмуниципальные объединения учреждаются представительны ми органами муниципальных образований в соответствии с федеральными за конами. Статус «межмуниципальный, очевидно, указывает не на особую организационно-правовую форму, поскольку таковая не предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами, а на то что учредителями таковых орга низаций выступают органы местного самоуправления нескольких муници пальных образований и только они.

Межмуниципальные хозяйственные общества должны создаваться только для целей решения вопросов местного значения (юридические лица со специ альной правоспособностью) как организационно-правовой способ решения этих вопросов. Соотнесение статей 8 и 69 комментируемого Закона позволяет предполагать, что и «межмуниципальные» некоммерческие организация мо гут создаваться исключительно для целей совместного решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправле ния нескольких муниципальных образований.

Комментируемый Федеральный закон запрещает межмуниципальным объединениям самим осуществлять публично-властные полномочия органов местного самоуправления. Именно в этом состоит правовой смысл нормы За кона о том, что указанные межмуниципальные объединения не могут наде ляться полномочиями органов местного самоуправления.

Иной формой объединения ресурсов муниципальных образований для целей решения вопросов местного значения и реализации полномочий орга нов местного самоуправления могут являться договоры и соглашения между ними.

Статья 9. Официальные символы муниципальных образований 1. Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодатель ством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные симво лы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные тради ции и особенности.

2. Официальные символы муниципальных образований подлежат государ ственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодатель ством.

3. Официальные символы муниципальных образований и порядок официаль ного использования указанных символов устанавливаются уставами муниципаль ных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных ор ганов муниципальных образований.

1. Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. № 403 утверждено Положе ние о Государственном геральдическом регистре РФ. Регистр создан в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и от личительных знаков и ведется Геральдическим советом при Президенте РФ.

В Регистр вносятся официальные символы органов местного самоуправления и иных муниципальных образований (флаги, гербы, эмблемы). Для регистра ции официальных символов и отличительных знаков необходимо представить в Геральдический совет их графическое изображение (рисунок), геральдиче ское описание и решение, утверждающее символ или отличительный знак в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официаль ное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.

Внесение официального символа и отличительного знака в Регистр осу ществляется Геральдическим советом на основании проведенной им гераль дической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы и отличительные знаки при усло вии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы и отличительные знаки вносятся в Регистр вместе с их графическими изображе ниями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия соот ветствующего описания в решении, утверждающем официальный символ или отличительный знак, геральдическое описание составляется Геральдическим советом и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения. Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний. Выда ча свидетельства о регистрации официального символа и отличительного зна ка осуществляется Геральдическим советом. Право на официальный символ и отличительный знак, внесенные в Регистр, принадлежит обладателю сви детельства о регистрации официального символа и отличительного знака или его правопреемнику.

В настоящее время согласно Государственному геральдическому регистру РФ официальные символы – гербы и флаги имеют более 2 тыс. городов и районов.

2. Порядок выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре РФ и образец бланка указанного свидетельства утверждены распоряжением Пре зидента РФ от 13 октября 2003 г. № 471-рп. В свидетельстве указываются по рядковый номер, под которым официальный символ или отличительный знак внесен в Государственный геральдический регистр РФ, дата и номер прото кола заседания Геральдического совета, принявшего решение о регистрации геральдического знака. Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью. Свиде тельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший соот ветствующий геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Регистр. При утере свидетельства может выдаваться его дубликат, основанием для выдачи дубликата свидетельства является обращение учреди теля. Свидетельство изготавливается на специальной бумаге. Допускается на основании запроса учредителя размещение на свидетельстве многоцветного рисунка геральдического знака и его описания. Условия изготовления много цветного рисунка геральдического знака устанавливаются договором, заклю чаемым учредителем с художником, кандидатура которого согласовывается с Геральдическим советом.

3. Использование официальных символов муниципальных образований без разрешения правообладателя не является нарушением законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности, поскольку в силу ст. 8 Федерального закона «Об авторском праве и смежных правах» офици альные символы не являются объектами авторского права (это подтверждает судебная практика, в частности Определение Верховного Суда РФ от 19 марта 2007 г. № 46-Г07-14).

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Статья 10. Территории муниципальных образований 1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

2. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и из меняются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требова ниями, предусмотренными статьями 11 – 13 настоящего Федерального закона.

1. Одной из основных новаций, внесенных в российское законодательство комментируемым Законом, является установление принципа обязательности осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Фе дерации. Устанавливая в качестве ключевого указанный принцип осуществле ния местного самоуправления, Закон через введение правовых понятий муни ципальных образований различных видов (типов) определяет территориаль ные основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав, свобод и обязанностей по месту жительства.

Наличие территории является одним из необходимых элементов муници пального образования как публично-правового образования (публично правовой системы), поскольку местное самоуправление осуществляется толь ко в его границах.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осущест вляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Развивая конституционные положе ния, комментируемая статья приводит исчерпывающий перечень видов (ти пов) муниципальных образований.

В Российской Федерации, в силу требований комментируемого Закона, местное самоуправление может осуществляться в границах только одного из пяти установленных законом видов муниципальных образований – городско го или сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородской территории городов федерального значения. Определение каждого из видов муниципальных образований приводится в статье 2 коммен тируемого Закона. Общим для трех из пяти видов муниципального образова ния является правовое понятие «поселение», которое первоначально, как тер ритория местного самоуправления, было закреплено в Конституции России.

Тем не менее, до вступления в действие данного Федерального закона по нятия «поселение» и «населенный пункт» традиционно были синонимами.

«Населенный пункт, населенное место (поселение), первичная единица рас селения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). Обязательный признак населенного пунк та – постоянство использования его как места обитания из года в год (хотя бы сезонно)»1. Комментируемый Закон в правовом смысле развел эти понятия: по селение – муниципальное образование, один из его видов;

населенный пункт Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. – Изд. 4-е. – М.:

Сов. Энциклопедия, 1987. – С. 864.

понятийно используется и в вышеприведенном значении первичной единицы расселения людей и как родовое понятие административно-территориальной единицы (единицы административно - территориального деления).

В связи с тем, что новый правовой смысл понятия «поселение» установлен только данным Федеральным законом, целый ряд действующих федеральных законов, особенно принятых до 6 октября 2003 года, используют понятия «по селение» и «населенный пункт» и его виды как синонимы. Так, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объек тов» к географическим объектам, подлежащим регистрации, относится города и другие поселения, районы, волости и т.п. Вместе с тем, в Градостроительном и Земельном кодексах РФ термин «поселение» употребляется уже только для обозначения соответствующего вида муниципального образования.

Важно уяснить при рассмотрении вопроса территориальной организации местного самоуправления разницу понятий «муниципальное образование»

и «административно-территориальная единица». Современное российское законодательство относит административно-территориальное устройство к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. В результате в различных регионах наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению. Причем, учитывая отсутствие в федеральном законодательстве четких и однозначных критериев для сопря жения единиц административно-территориального деления и муниципаль ных образований различных типов, территории муниципальных образований не всегда совпадают с административно-территориальными единицами, уста новленными в субъектах РФ.

В то же время комментируемый Закон определяет населенческую осно ву муниципальных образований поселенческого типа через те или иные административно-территориальные единицы (населенные пункты). Так, сельское поселение определено как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется местное самоуправление. Городское поселение определено как город или поселок, в которых осуществляется местное самоуправление.

Городской округ определен через понятие городского поселения (ст. 2 данного Федерального закона).

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ пользуется понятием «населенный пункт» как родовым понятием админи стративно-территориальной единицы и через описание раскрывает его видо вое содержание (город, поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и другие сельские населенные пункты), при этом по смыслу данного Федераль ного закона поселок может быть как сельским, так и городским населенным пунктом.

Напрашивается вывод: так как данный Федеральный закон пользуется понятием «населенный пункт» и даже через описание раскрывает его видовое содержание, необходимо в федеральном законе определить правовое содер жание указанного понятие и его разновидностей, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами (типами) муниципальных образований (хотя до известной степени это уже сделано в комментируемом Законе). Особенно это касается корреляции городов с го родскими поселениями и городскими округами (по буквальному смыслу ком ментируемого Закона, например, поселок может быть городским округом, а город – нет, что мы и имеем порой на практике).

Федеральная служба государственной статистики осуществляет ведение двух параллельных систем общероссийской классификации – ОКАТО и ОК ТМО. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе объек тов административно-территориального деления (ОКАТО) являются: районы;

города;

внутригородские районы, округа города;

поселки городского типа;

сельсоветы;

сельские населенные пункты. Объектами классификации в Обще российском классификаторе территорий муниципальных образований (ОК ТМО) являются территории муниципальных образований: муниципальных районов;

городских округов;

внутригородских территорий городов федераль ного значения;

городских поселений;

сельских поселений. В ОКТМО обеспе чивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом му ниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКА ТО, входящих в состав этого муниципального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет единственно возможный способ установления или изменения границ муниципальных образований – путем принятия закона субъекта РФ. Вопрос внесения законодательной ини циативы об установлении законом субъекта РФ границы муниципального об разования должен решаться с учетом норм статьи 6 Федерального закона от № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представитель ных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Россий ской Федерации», устанавливающей перечень лиц, обладающих правом зако нодательной инициативы с учетом положений статей 12 и 13 комментируемого закона, которые, в свою очередь, устанавливают перечень лиц, обладающих правом выдвижения инициативы об изменении границ или преобразовании муниципального образования. Законы субъектов РФ подлежат официальному опубликованию. Таким образом, границы муниципального образования при обретают свой легитимный статус только после прохождения всех предусмо тренных для принятия законов субъектов РФ стадий.

Комментируемый Закон не содержит требований о необходимости повто рения в уставе муниципального образования или ином муниципальном право вом акте норм закона субъекта РФ об установлении либо изменении границ муниципального образования. Представляется, что будет достаточно ссылки в уставе муниципального образования на соответствующий закон субъекта РФ.

Помимо требования об обязательности установления границ муници пальных образований исключительно законом субъекта РФ ч. 2 ст. 10 коммен тируемого Закона ограничивает компетенцию субъектов РФ ссылкой на под робный перечень требований, которым должны соответствовать границы му ниципальных образований, установленный ст. 11-13 данного Федерального закона.

По состоянию на 1 июля 2008 г., законами субъектов РФ установлены грани цы 24 144 муниципальных образований, из них:

городских округов – 516, муниципальных районов – 1801, городских поселений – 1742, сельских поселений – 19849, внутригородских муниципальных образований городов федерального значе ния – 236.

По состоянию на 1 ноября 2007 г., количество проживающего населения со ответственно составляло:

в городских округах – 38,3 процента всего населения РФ, в городских поселениях – 16,1 процента, в сельских поселениях – 35, 2 процента, во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального зна чения – 10, 4 процента всего населения РФ.

При этом численность населения в различных городских округах колеблется от 2 тыс. человек до 1,5 млн. человек, а в городских поселениях – от 30 человек до 245 тыс. человек.

Статья 11. Границы муниципальных образований 1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в со ответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между по селениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключени ем территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в со став территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских окру гов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межсе ленные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли насе ленных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории тра диционного природопользования населения соответствующего поселения, рекре ационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм соб ственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 че ловек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 чело век, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сель ского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных мест ностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, про живающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться го род (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более на селенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального райо на – с учетом транспортной доступности до его административного центра и об ратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федера ции могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населе ния, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав тер ритории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого по селения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципаль ного района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимо сти создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенче ского характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными за конами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществля ется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся соци альной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятель ного решения органами местного самоуправления городского поселения уста новленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного зна чения городского округа и осуществления отдельных государственных полномо чий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъ ектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного ре шения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муни ципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоя щего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных ука занным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Фе дерации.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитывают ся перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского по селения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся терри тории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Феде рации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к тер риториям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правитель ством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся терри тории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Феде рации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к тер риториям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правитель ством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

1. Поскольку первоначальное определение границ муниципальных обра зований в соответствии с требованиями комментируемого Закона завершено, устанавливаемый перечень требований, которым должны соответствовать гра ницы муниципальных образований, необходим в настоящее время по сути для решения вопросов изменения границ и преобразования муниципальных об разований.

Приводимый в комментируемой статье перечень требований к границам муниципальных образований поддается определенной классификации, в основу которой можно положить критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения с терри ториями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими органами местного самоуправления.

Общими требованиями ко всем видам (типам) муниципальных образова ний и всем случаям установления границ муниципальных образований явля ются требования, изложенные в п. 1, 2, 12 – 14, 16 ч. 1 ст. 11.

Следует отметить, что состав территории муниципального образования не определяется детально в комментируемом Законе. Данный Федеральный закон при определении требований к границам муниципальных образований устанавливает ряд принципов:

– «субъект РФ – поселение»: необходимо разграничить территорию субъ екта РФ между поселениями;

– «муниципальный район – поселение»: все поселения, за исключением городских округов должны входить в состав муниципальных районов;

– «городской округ – муниципальный район»: городской округ не входит в состав муниципального района;

– «поселение – поселение»: территория поселения не может входить в со став территории другого поселения;

– «населенный пункт – поселение»: населенный пункт должен полно стью входить в состав поселения.

Отдельные требования посвящены признакам, которым должны соответ ствовать границы различных по виду муниципальных образований. Следует отметить, что изложенные требования неравноценны по своему объему. Так, если для установления границ городского поселения следует руководствовать ся требованием, изложенным в п. 5 ч. 1 ст. 11, регламентирующим только ко личество населенных пунктов определенного вида в границах одного город ского поселения, то для установления границ сельского поселения следует учитывать требования п. 6, 7 и 8 ч. 1 комментируемой статьи. При этом для сельских поселений перечень требований не исчерпывается только количе ством населенных пунктов, которые могут входить в состав сельского поселе ния, а содержит также требования относительно плотности проживающего на территории поселения населения и доступности территории.

При рассмотрении границ муниципальных районов помимо общих для всех муниципальных образований требований, приведенных выше, следует руководствоваться и п. 9 и 10 ч. 1 комментируемой статьи. Пункт 9 на основа нии критериев низкой плотности и труднодоступности по существу раскрыва ет суть понятия межселенной территории. Пункт 10 – устанавливает возмож ность городскому округу быть центром муниципального района в том случае, если он расположен в границах муниципального района, то есть, более точно, если его границы пересекаются с границами муниципального района или если его границы находятся полностью внутри границ муниципального района.

Кроме того, следует учитывать, что согласно ст. 2 комментируемого Зако на административным центром сельского поселения, муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с за коном субъекта РФ находится представительный орган соответствующего му ниципального образования.

На границы городских округов распространяются требования п. 5 и 14 ч. комментируемой статьи, которые рассмотрены выше. Однако регламентация границ городских округов не ограничивается указанными положениями. Ком ментируемая статья обращается к вопросам установления границ городских округов также и в части 2.

Таким образом, классифицируя требования к границам муниципальных образований можно отметить, что помимо общих для всех муниципальных об разований требований, в комментируемом Законе устанавливаются требова ния к:

– количеству населенных пунктов определенного вида, которые могут находится в границах одного муниципального образования соответствующего вида;

– плотности населения;

– доступности территории.

Последний критерий изложен достаточно подробно не только в п. 8 и 9 ч.

1 комментируемой статьи, но и в п. 11 этой части, устанавливающем требова ния к пешеходной и транспортной доступности центра муниципального об разования по отношению к его окраинам. Комментируемый Закон установил критерии для определения территорий с низкой и высокой плотностью сель ского населения, установить же критерии для признания территории отдален ной или труднодоступной субъект РФ вправе самостоятельно, исходя из своих территориальных особенностей. Официального разъяснения вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью нет, поэтому следует использовать некие общепрактические критерии, при менимые к средней скорости движения человека и транспортного средства, наиболее распространенного в конкретной местности.

Комментируемая статья в п. 3 и 4 ч.1 оговаривает возможность вхождения в состав муниципального образования любых земельных участков, независи мо от их целевого назначения и формы собственности, что вполне оправдано с учетом требования о необходимости разделения всей территории России на муниципальные образования.

Несколько отличным от остальных является требование, изложенное в п. 15 ч. 1 комментируемой статьи, которое относится исключительно к муни ципальным районам. А именно, требование о том, что границы муниципаль ных районов устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправле ния данных муниципальных образований.

По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 г., административными центрами муниципальных районов являлись:

в 663 муниципальных районах – населенный пункт, расположенный в грани цах сельского поселения;

в 972 муниципальных районах – населенный пункт, расположенный в грани цах городского поселения;

в 164 муниципальных районах – городской округ.

Положения переходного периода реализации комментируемого Закона дают право региональным законодателям до 1 января 2008 года устанавливать границы муниципальных образований в виде картографического описания с дальнейшим их утверждением в соответствии с земельным и градостроительным законодатель ством. В настоящее время переходный период завершается, однако по состоянию на 1 июня 2008 г. в соответствии с земельным и градостроительным законода тельством установлены границы лишь 8247 муниципальных образований (34, процента от общего количества).

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает дополнительные крите рии для образования городских округов. Критерия, связанного с численно стью жителей для создания городского округа, комментируемый Закон не со держит. Основным критерием, который принимается в расчет при решении вопроса наделения поселения статусом городского округа, является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходи мой для его самостоятельного функционирования, а также наличие генераль ного плана поселения, подтверждающее перспективы его развития. В ноябре 2007 года ч. 2 ст. 11 была дополнена положением, отвечающим на вопрос о компетенции по установлению статуса муниципального образования по окон чании переходного периода реализации комментируемого Закона. Также как и границы, статус муниципальных образований устанавливается законом субъ екта РФ.

3. Части 3 и 4 комментируемой статьи содержат критерии отнесения тер риторий к территориям с низкой и высокой плотностью сельского населения, которые оказывают влияние на решение вопроса об установлении межселен ных территорий и определение границ сельских поселений. Правительство РФ распоряжением от 25 мая 2004 г. № 707-р утвердило перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения и перечень субъектов РФ и от дельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения. Комментируемая статья со держит запрет на изменение указанных перечней в течение пятилетнего пе риода со дня их установления.

Статья 12. Изменение границ муниципального образования 1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного са моуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Феде ральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и при нимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для вы движения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Рос сийской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании мест ного референдума.

2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение террито рий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к тер риториям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих му ниципальных районов.

2.1. Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав посе лений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских окру гов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выра женного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженно го представительными органами соответствующих муниципальных районов.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осу ществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного пу тем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соот ветствующих поселений.

4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее от несения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населен ных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или по селений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представи тельными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установ ленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после уста новления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соот ветствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточ ным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органа ми государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными ор ганами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

1. Территориальная организация местного самоуправления не может быть статичной. Социально-экономические, политические, демографические процессы, происходящие в муниципальных образованиях приводят, зачастую, к необходимости уточнения территорий муниципальных образований.

Поскольку в настоящее время муниципальные образования созданы на всей территории Российской Федерации, то дальнейшее совершенствование территориальных основ местного самоуправления возможно путем измене ния границ муниципальных образований и их преобразования. Частным случаем можно считать упразднение муниципальных образований, которое допускается только в строго определенных данным Федеральным законом случаях.

Возможность изменения границ муниципальных образований предусмо трена Конституцией РФ. Поскольку субъектом права на самостоятельное ре шение вопросов местного значения – непосредственно или через органы местного самоуправления – является население муниципального образования (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П), учет его мнения, предусмотренный ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, составляет необходимое условие для изменения границ территорий, в которых осущест вляется местное самоуправление.


Конкретизируя конституционные положения, комментируемый Закон устанавливает ряд требований к процедуре изменения границ муниципальных образования.

Во-первых, изменение границ муниципальных образований осуществля ется только законом субъекта РФ.

Во-вторых, комментируемый Закон приводит исчерпывающий перечень лиц, имеющих право на инициирование изменения границ муниципального образования. Приведенный неоднократно в гл. 2 комментируемого Закона перечень лиц, имеющих право инициировать принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования либо о преобразовании или об упразднении муниципального образования не совпадает с перечнем лиц, обладающих правом законодательной инициативы для принятия закона субъ екта РФ. В частности, не наделены правом выдвижения инициативы об изме нении территориальных основ местного самоуправления депутаты законода тельных (представительных) органов субъектов РФ. Поскольку комментируе мый Закон имеет правовой приоритет по отношению к другим федеральным законам в вопросах организации местного самоуправления, следует учиты вать, что правом на выдвижение инициативы об изменении границ муници пального образования наделены:

– население муниципального образования, границы которого предлага ются к изменению;

– органы местного самоуправления муниципального образования, гра ницы которого предлагаются к изменению;

– органы государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование;

– федеральные органы государственной власти.

В части выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования населением комментируемый Закон уточняет, что указанная инициатива реализуется в порядке, аналогичном для выдвижения инициати вы проведения местного референдума. В части выдвижения инициативы орга нами местного самоуправления или органами государственной власти ком ментируемый Закон указывает лишь на необходимость принятия решения соответствующего органа о выдвижении инициативы.

В-третьих, комментируемый Закон устанавливает периоды, в течение ко торых запрещено изменять границы муниципальных образований. К указан ным периодам относится время проведения избирательных кампаний по вы борам органов местного самоуправления муниципального образования, инте ресы которого затрагивает процедура изменения границ, а также в период кампании местного референдума.

Все вышеперечисленные требования комментируемой статьи применимы и к случаям преобразования границ муниципальных образований и к случаям упразднения муниципальных образований.

2. Комментируемый Закон не содержит процедуры подготовки и внесения законодательной инициативы об изменении границ муниципальных образо ваний, а лишь указывает на различные варианты учета мнения населения при изменении границ муниципального образований.

В комментируемой статье приводится 4 различных случая изменения гра ниц муниципальных образований:

– а) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;

– б) изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав ука занных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов;

– в) изменение границ муниципальных районов и поселений, не влеку щее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений;

– г) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий от дельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других по селений.

При этом комментируемая статья регламентирует различные конкретные механизмы выявления мнения населения, обеспечивающие правовые гаран тии участия населения в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления. Систематизируя варианты учета мнения населения можно отметить, что для случаев «а» и «г» изменение границ возможно двумя способами:

– либо с согласия населения, выраженного путем голосования, предусмо тренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона;

– либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов со ответствующих муниципальных районов.

Для случаев «б» и «в» изменение границ муниципальных образований воз можно на основе выраженного соответствующими представительными орга нами муниципальных образований мнения об изменении границ.

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г.

№ 214-О-П, учет мнения населения в определенных конституционно-право вых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер;

в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представитель ный орган власти) волеизъявления граждан. Конституция РФ не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изме нении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправле ние. Федеральный закон вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Согласно статистике в 2006 году имел место 61 случай изменения границ муниципальных образований, в 2007 году – 125, в 2008 году (по состоянию на 1 июля) – 23 случая изменения границ. Чаще других с инициацией процедуры из менения границ муниципальных образования выступают органы местного самоу правления и органы государственной власти субъектов РФ. Следует отметить, что инициативы об изменении границ муниципальных образований выдвигали за период реализации комментируемого Закона все разрешенные законом лица.

3. Рассматривая ч. 5 комментируемой статьи следует отметить, что для вы движения инициативы изменения границ муниципального образования насе лением не является препятствием и факт уменьшения численности сельского населения менее чем на 50 процентов относительно минимально разрешен ной численности населения. Вместе с тем для всех иных органов, обладающих правом выдвижения инициативы об изменении границ муниципального об разования, указанное уменьшение численности населения не может быть до статочным основанием для выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования.

В то же время нельзя не обратить внимание на одну существенную деталь, вытекающую из содержания комментируемой статьи – наличие инициативы и согласия населения или органов местного самоуправления муниципальных образований на изменение границ не обязывает органы государственной вла сти субъекта РФ принимать закон об изменении границ муниципальных об разований. Инициатива об изменении границ может быть не поддержана при рассмотрении соответствующего вопроса.

Статья 13. Преобразование муниципальных образований 1. Преобразованием муниципальных образований является объединение му ниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского окру га либо лишением его статуса городского округа.

2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного са моуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федера ции, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и при нимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для вы движения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании му ниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Рос сийской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании мест ного референдума.

3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным орга ном соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения на селения муниципального района, выраженного представительным органом соот ветствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется од новременно с изменением административно-территориального устройства субъ екта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение горо да, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находяще гося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.


4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее измене ния границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выра женного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Фе дерального закона, либо на сходах граждан.

6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения на селения, выраженного представительным органом муниципального района.

7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его стату сом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществля ется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответству ющего городского поселения, а также с согласия населения муниципального райо на, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствую щее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение на селения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренно го частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муници пального района.

1. Одной из задач правового регулирования территориальной организа ции местного самоуправления является установление юридической процеду ры создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.

Вынося процедуры создания и упразднения муниципальных образований за пределы её регулирования, комментируемая статья полагает под понятием преобразования муниципальных образований: объединение;

разделение;

из менение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом го родского округа либо лишением его статуса городского округа. Данный пере чень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

В частности, не относится к преобразованию и не предусмотрена комменти руемым Законом процедура преобразования муниципального района в город ской округ и обратно.

Вместе с тем, если проводить аналогии с реорганизацией юридических лиц в гражданском праве (слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование) можно заметить, что практически все возможные способы преобразования юридических систем используются в комментируемом Зако не применительно к муниципальным образованиям.

Статус нормативного акта, которым осуществляется преобразование муниципального образования, круг лиц, обладающих правом выдвижения инициативы преобразования муниципального образования, ограничения по вступлению в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального об разования соответствуют установленным в ст. 12 комментируемого Закона для случаев изменения границ муниципальных образований.

2. Комментируемая статья устанавливает три варианта объединения муни ципальных образований и два варианта разделения муниципальных образова ний как частные случаи их преобразования. С учетом возможности изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа общее количество случа ев преобразования, приведенных в комментируемой статье, достигает шести.

Для всех случаев преобразования муниципальных образований коммен тируемая статья устанавливает процедуру выявления мнения населения, кото рая является обязательной для каждого проводимого преобразования.

Варианты преобразования муниципальных образований, систематизиро ванные по форме учета мнения населения, приведены в табличной форме:

Форма учета мнения населения Предусмотренные ст. 13 Федерального закона при проведении процедуры от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ преобразования муниципального случаи преобразования муниципального образования образования Согласие населения каждого 1. Объединение двух и более поселений, из поселений, выраженное не влекущее изменения границ иных му путем голосования, предусмо- ниципальных образований.

тренного ч. 3 ст. 24 Федераль- 2. Разделение поселения, влекущее обра ного закона от 6 октября зование двух и более поселений.

2003 г. № 131, либо на сходах 3. Изменение статуса городского поселе граждан. ния в связи с наделением его статусом го родского округа либо лишением его стату са городского округа.

Согласие населения, выра- 1. Объединение поселения с городским женное представительными округом.

органами соответствующих 2. Объединение двух и более муниципаль муниципальных образований. ных районов, не влекущее изменения гра ниц иных муниципальных образований.

3. Разделение муниципального района.

Как следует из приведенной таблицы, непосредственное выявление мне ния населения не требуется при объединении и разделении муниципальных районов, а также при объединении поселения с городским округом. Из этих двух позиций в ряде случаев складывается практика существенного пересмо тра границ муниципальных образований в отдельных субъектах РФ.

В силу требований ч. 3 ст. 28 комментируемого Закона после 1 января года вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания.

Следует заметить, что границы муниципальных образований, устанавли ваемые при создании или преобразовании муниципальных образований и/ или изменения их границ, должны соответствовать всем требованиям градо строительного и земельного законодательства.

3. Частью 3.1 комментируемой статьи предусмотрена процедура объеди нения поселения с городским округом. Указанное преобразование муници пальных образований осуществляется с согласия населения поселения и го родского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муници пального района, выраженного представительным органом соответствующе го муниципального района. При этом поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Согласно статистике в 2007 году зафиксировано 48 случаев преобразова ния муниципальных образований, в первом полугодии 2008 года – 18. Иници аторами по данному вопросу чаще других выступало население. В настоящее время в 26 субъектах РФ действуют законы субъектов РФ, устанавливающие процедуры преобразования. Вместе с тем, детальное изучение указанных за конов позволяет сделать вывод о том, что они регулируют порядок изменения статуса не муниципальных образований, а населенных пунктов, что приводит к смешению понятий территориальной организации местного самоуправле ния и административно-территориального устройства субъекта РФ. Ряд слу чаев преобразования муниципальных образований стали следствием именно изменения административного статуса населенных пунктов, являющихся ба зовыми для муниципальных образований. Представляется, что выход из сло жившегося положения нужно искать в плоскости установления на федераль ном уровне единых основ административно-территориального устройства Российской Федерации.

Статья 13.1. Упразднение городских и сельских поселений 1. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населе ния сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упраздне нии поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном по селении.

2. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Фе дерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных орга нов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государ ственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответ ствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании мест ного референдума.

1. Комментируемой статьей регламентирована процедура упразднения муниципальных образований – городских и сельских поселений. Таким обра зом, с принятием Федерального закона от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ был частично устранен правовой пробел, поскольку в действовавшей до того ре дакции комментируемого Закона положения об упразднении муниципальных образований отсутствовали.

Часть 1 комментируемой статьи указывает на то, что упразднение поселе ний допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселе ния составляет менее 100 человек. При этом решение об упразднении поселе ния должно быть принято на сходе граждан, проживающих в указанном посе лении.

Нормы ч. 1 комментируемой статьи в полной мере корреспондируются с положениями п. 9 ч. 1 ст. 11 данного Федерального закона, согласно которым на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местно стях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, жителям поселения предоставлено право в случае отсут ствия на данной территории транспортной, социальной и иной инфраструкту ры, а также экономических, финансовых и кадровых ресурсов, самостоятель но принять решение об упразднении муниципального образования. Указанное решение принимается на сходе граждан, который проводится в соответствии с требованиями ст. 25 комментируемого Закона.

По состоянию на 1 июля 2008 г., межселенные территории имеются на тер риториях 114 муниципальных районов 22-х субъектов РФ. На указанных тер риториях расположено 166 населенных пунктов, в которых проживает более 7,5 тыс. человек.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи упразднение поселений осущест вляется законом субъекта РФ по инициативе:

– населения данного поселения;

– органов местного самоуправления данного поселения;

– органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное поселение;

– федеральных органов государственной власти.

Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправле ния данного муниципального образования, в период кампании местного ре ферендума.

Несмотря на то, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы местного самоуправления и органы государственной власти наделены правом инициировать упразднение поселений (решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти), решение об упразднении муниципального образования и в данных случаях принимает ся жителями на сходе граждан.

Комментируемая статья, как следует из её наименования, регламентирует вопросы, связанные с упразднением городских и сельских поселений. Вместе с тем, ч. 1 комментируемой статьи прямо называет только один вид (тип) му ниципального образования, упразднение которого допускается, а именно сельские поселения, расположенные на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если их численность населения составляет менее 100 человек. При этом ч. 2 комментируемой ста тьи определяет: уровень правового акта, которым может быть упразднено му ниципальное образование;

перечень субъектов права по выдвижению ини циативы об его упразднении;

невозможность упразднения поселения в пери од избирательной кампании. Таким образом, в совокупности положения обеих частей данной статьи регулируют вопросы упразднения только сель ских поселений с определенной численностью населения и на определенных территориях. В то же время комментируемая статья не содержит ни единой нормы относительно городских поселений. Налицо юридико-техническая ошибка законодателя, когда наименование статьи не соответствует её содер жанию.

Таким образом, данный Федеральный закон и в настоящее время не со держит правовых механизмов упразднения ни городского поселения, ни му ниципального района, ни городского округа.

Глава 3. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ Статья 14. Вопросы местного значения поселения 1. К вопросам местного значения поселения относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в му ниципальной собственности поселения;

4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабже ния населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значе ния в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полно мочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждаю щихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муници пального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и ор ганизация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимиза ции и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в гра ницах поселения;

8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуа ций в границах поселения;

9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населен ных пунктов поселения;

10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

11) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей посе ления услугами организаций культуры;

13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного на следия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселе ния, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) мест ного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

13.1) создание условий для развития местного традиционного народного ху дожественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народ ных художественных промыслов в поселении;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организа ция обустройства мест массового отдыха населения;

16) утратил силу с 1 января 2008 года. – Федеральный закон от 29.12. № 258-ФЗ;

17) формирование архивных фондов поселения;

18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, ис пользования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пун ктов поселения;

20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, рас положенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостро ительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том чис ле путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

21) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

23) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, за щите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

24) создание, содержание и организация деятельности аварийно спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

25) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подго товке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории по селения;

26) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на во дных объектах, охране их жизни и здоровья;

27) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;

29) утратил силу с 1 января 2008 года. – Федеральный закон от 29.12. № 258-ФЗ;

30) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и моло дежью в поселении;

31) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информиро вание населения об ограничениях их использования;

32) осуществление муниципального лесного контроля и надзора;

33) создание условий для деятельности добровольных формирований насе ления по охране общественного порядка.

1.1. Утратил силу с 1 января 2007 года. – Федеральный закон от 29.12. № 258-ФЗ.

2. Утратил силу с 1 января 2007 года. – Федеральный закон от 29.12. № 258-ФЗ.

Вопросы местного значения определяются в комментируемом Законе как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конститу цией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2). Фактически вопросы местного значения определяют те сферы общественных отношений, которые попадают в зоны ответственности муниципальных образований того или иного типа.

Определение термина «полномочия органов местного самоуправления» в комментируемом Законе отсутствует. Однако, в соответствии с общеупотре бительной трактовкой, под полномочиями понимают официально предостав ленные органу либо должностному лицу права и обязанности в определенной сфере деятельности. В принципе, любой вопрос местного значения может быть реализован, только если определены полномочия конкретных органов и должностных лиц по его решению.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.