авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 15 |

«Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ...»

-- [ Страница 7 ] --

2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведе нии опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

1. Правовой механизм опроса граждан ранее использовался в ряде субъек тов РФ в целях выявления мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных образований. Комментируемый Закон предусматривает про ведение опросов граждан, обладающих избирательным правом, на всей или части территории муниципального образования, результаты опроса имеют рекомендательный характер. Опрос граждан проводится по инициативе: пред ставительного органа или главы муниципального образования – по вопросам местного значения, органов государственной власти субъектов РФ – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель для объектов регионального и межрегионального значения. В послед нем случае проведение опроса предшествует решению, принимаемому орга нами государственной власти субъекта РФ в соответствии с земельным зако нодательством.

Институт опроса может быть востребован при необходимости учета мне ния жителей крупных территорий, когда сложно организовать местный рефе рендум, собрание или конференцию. Опросы граждан должны проводиться на основе принципов открытости, гласности, объективности, научной обо снованности, строгого письменного учета результатов опросов и возможно сти их проверки. Опрос не следует путать со сбором подписей под петицией.

Проведение опроса должно предполагать случайную выборку некоторого про цента жителей, которые будут опрошены, обеспечение при этом репрезента тивности, использование статистических методов для оценки достоверности результатов опроса.

2. Эффективность использования данного инструмента непосредствен ной демократии будет зависеть от того, как будут формализованы в норма тивных актах муниципального образования условия назначения опроса и учет его результатов при принятии органами местного самоуправления властных решений. Уставом муниципального образования право инициирования про ведения опроса может быть предоставлено, например, определенному числу депутатов представительного органа муниципального образования. В таком случае меньшинство депутатов, не согласное с принимаемыми решениями, получит право апеллировать к мнению населения, пусть даже косвенно вы явленному. Может предусматриваться обязательность назначения представи тельным органом муниципального образования опроса по инициативе части депутатского корпуса или по инициативе населения.

3. Комментируемый Закон требует, чтобы жители муниципального об разования были заранее (не менее чем за десять дней) проинформированы о предстоящем проведении опроса. Должно обеспечиваться доведение до ре спондентов информации, достаточной для осознанного выражения мнения.

Непосредственное проведение опросов может поручаться независимым орга низациям, профессионально занимающимся социологическими исследова ниями. При таких гарантиях объективности и достоверности данных, полу ченных путем опросов, следует предусматривать обязательность публичного рассмотрения органами, от которых зависит принятие соответствующих ре шений, результатов проведенных опросов граждан. Во всяком случае опрос не должен использоваться лишь для создания видимости одобрения решений органов власти. Финансовое обеспечение подготовки и проведения опроса граждан осуществляют органы государственной власти субъекта РФ или ор ганы местного самоуправления, выдвинувшие соответствующую инициативу.

Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления 1. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

2. Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установ ленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотре ния обращений граждан Российской Федерации».

3. За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан долж ностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

1. Право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также на правлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные ор ганы и органы местного самоуправления установлено статьей 33 Конституции РФ. Данная конституционная норма, призванная служить защите прав и сво бод человека и гражданина, требует законодательного закрепления соответ ствующих процессуальных гарантий. Они установлены Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Рос сийской Федерации». Механизм обращения граждан в органы местного само управления, как правило, служит цели реализации конкретных прав граждан, которым корреспондирую обязанности органов местного самоуправления. Он в первую очередь обеспечивает исполнение социальных обязанностей публич ной власти перед гражданами. Однако указанный механизм следует рассма тривать и как форму участия граждан в осуществлении муниципальной власти, дополнительную обратную связь в системе самоуправления. Если граждане имеют реальную возможность посредством обращений в органы местного са моуправления влиять на их действия и решения, обеспечивать соответствие муниципальной политики интересам населения – значит, на местном уровне сложилась демократическая организация публичной власти.

2. Граждане реализуют свое право на обращение в органы местного са моуправления свободно и добровольно. Рассмотрение обращений граждан в указанных органах должно осуществляться бесплатно. Обращение гражда нина в орган местного самоуправления или к должностному лицу местного самоуправления может быть письменным или устным. Федеральное законо дательство классифицирует письменные обращения, разделяя их на предло жения, заявления и жалобы. Предложение – это рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его консти туционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения органом или должностным лицом мест ного самоуправления гражданин имеет право: представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения об ращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, со ставляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

обращаться с жалобой на принятое по обращению ре шение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном или судебном порядке;

обращаться с заявлением о прекра щении рассмотрения обращения.

3. Гражданин в своем письменном обращении должен указать наимено вание органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, фамилию, имя, отчество либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, а также поставить личную подпись и дату. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот орган местного са моуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, со держащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных орга нов или лиц, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответ ствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлени ем гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления в соответствии с их компе тенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменно го обращения. Руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе продлить срок рассмотрения обраще ния не более чем на 30 дней в исключительных случаях, а также в случае на правления в иной орган запроса о предоставлении документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения. При этом о продлении срока рас смотрения обращения уведомляется направивший его гражданин.

Устное обращение в органы и должностным лицам местного самоуправ ления возможно на личном приеме граждан. Личный прием граждан в органах местного самоуправления проводится их руководителями и иными уполномо ченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установлен ных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. Порядок личного приема граждан должностными лицами местного самоуправления может кон кретизироваться муниципальными нормативными правовыми актами.

4. Законодательством Российской Федерации не установлена админи стративная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан. Ранее право устанавливать такую ответственность было предоставлено субъектам РФ, однако Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. № 198-ФЗ это право у них изъято. Из Определения Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. № 61-Г08-1 следует, что положения законов субъектов РФ, которыми устанавливается административная ответственность за нару шение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, следует считать изданными с превышением полномочий и не имеющими юридической силы.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение работником органа местного самоуправления своих обязанностей по рассмотрению обращений граждан он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности на основании ст.

192, 193 Трудового кодекса РФ и ст. 27 Федерального закона «О муниципаль ной службе в Российской Федерации».

Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении 1. Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и уча стия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе уча ствовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противо речащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

2. Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.

Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправ ления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать на селению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправле ния и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

1. Перечень форм непосредственного осуществления населением мест ного самоуправления и участия населения в осуществлении местного само управления, установленный данным Федеральным законом, не является ис черпывающим. Законами субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть предусмотрены иные инструменты муниципальной демократии, использование которых не нарушает требования Конституции РФ и федерального законодательства (например, наказы избирателей, отчеты выборных лиц местного самоуправ ления перед населением, участие представителей общественности в проце дурах муниципального правотворчества и т.д.). Из конституционного прин ципа самостоятельности местного самоуправления следует право населения свободно и в рамках закона использовать механизмы прямой демократии при осуществлении местного самоуправления. Как было отмечено Конститу ционным Судом РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П, понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местно го значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Такое понимание предполагает более широкое использование на уровне местного самоуправ ления инструментов непосредственной демократии, чем при осуществлении государственной власти.

2. В наименовании главы 5 данного Федерального закона говорится о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправ ления и о формах участия населения в осуществлении местного самоуправ ления. Непосредственное осуществление населением местного самоуправ ления – это реализация коллективного права жителей муниципального образования на осуществление муниципальной власти, т.е. принятие властных решений, правовых актов самими жителями. Такие властные решения (право вые акты) не нуждаются в утверждении органами местного самоуправления.

Участие населения в осуществлении местного самоуправления заключается в реализации индивидуальных прав граждан на участие в осуществлении му ниципальной власти, оно позволяет жителям муниципального образования оказывать влияние на позицию органов и должностных лиц местного самоу правления, обеспечивать соответствие принимаемых ими решений интересам населения. Использование инструментов прямой демократии не должно на рушать закон, правоохраняемые интересы иных субъектов. Участие каждого гражданина в демократических процедурах основывается на принципе добро вольности, т.е. является его правом, а не обязанностью, не может предполагать принуждение или санкции за отказ от реализации права.

3. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г.

№ 15-П указал, что на органы государственной власти возлагается обязан ность оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны создать организационные, правовые и материально-финансовые гарантии, обеспечивающие участие населения в осуществлении местного самоуправления.

Глава 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Статья 34. Органы местного самоуправления 1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образо вания), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муници пального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, мест ной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселе ния, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим пол номочия председателя представительного органа муниципального образования.

3. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы орга низации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципально го образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распоряди тельного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

4. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государ ственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формирова нии органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федераль ного закона.

5. Структура органов местного самоуправления в случае образования на меж селенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяет ся населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с числен ностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и за крепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определе ния структуры органов местного самоуправления вновь образованного муници пального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципально го образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным пра вом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и при нимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о про ведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор под писей жителей муниципального образования, обладающих избирательным пра вом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении мест ного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая про веряет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Феде ральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответ ствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избиратель ной комиссии муниципального образования по проведению местного референду ма. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут воз лагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Феде ральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избира тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государ ственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициа тивы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

6. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавли ваются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования – в соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона.

7. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

8. Решение представительного органа муниципального образования об изме нении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального обра зования, принявшего указанное решение.

9. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправле ния осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соот ветствующих муниципальных образований.

1. Термин «органы местного самоуправления» относится к числу консти туционных. Он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, Конституции РФ.

Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органа ми местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса «орган местного самоуправления». Более того, полномочия таких струк тур являются производными от полномочий органов местного самоуправления и устанавливаются не уставами муниципальных образований, а в иных норма тивных актах (например, в положениях об этих структурах). В практике муни ципалитетов были случае, когда документы и решения, подписанные, напри мер, руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия статуса ор гана местного самоуправления у данного комитета.

В ст. 2, 34 фактически перечислены признаки органа местного самоуправ ления:

– определенный способ формирования (избрание непосредственно на селением и (или) образование представительным органом муниципального образования);

– наличие собственных полномочий по решению вопросов местного зна чения;

– в уставе муниципального образования должно быть указание, что это орган местного самоуправления.

Причем эти признаки должны наличествовать одновременно.

Термин «структура» означает, что органы местного самоуправления – не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полно мочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в органи зационных, компетенционных, координационных связях друг с другом, явля ются элементами единой публично-правовой системы. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с орга нами государственной власти и населением. Публично-правовая система ор ганов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного са моуправления охватывает не только набор органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, взаимоотношения между ними, внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления, но и компетенцию органов, выборных должностных лиц, должностных лиц, нормативную осно ву их деятельности, материально-финансовые ресурсы1.

Подход к раскрытию термина «структура органов местного самоуправ ления» посредством перечисления органов местного самоуправления и вы борных должностных лиц местного самоуправления полностью соответству ет и правовым позициям Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 года № 2-П указывается, что из конституционных положений следует, что структура федеральных органов ис полнительной власти включает перечень этих органов.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоу правления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта само стоятельность не абсолютна. В постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 года № 3-П подчеркивалось, что самостоятельность населения по определению структуры органов местного самоуправления должна реали См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005.

С. 214–215.

зовываться в соответствии с федеральными законами, законами и иными нор мативными актами субъектов РФ. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 года № 1-П, организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентра лизации власти.

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмо трено, что структуру органов местного самоуправления составляют предста вительный орган муниципального образования, глава муниципального обра зования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образо вания, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправле ния, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Причем обязательным является наличие в структуре органов местного са моуправления представительного органа муниципального образования, гла вы муниципального образования, местной администрации (исполнительно распорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения (с числом избирателей не более 100 человек), в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

2. Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей:

обязательной и факультативной (необязательной). Причем, по сравнению с Федеральным законном от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ комментируемая часть существенно расширяет перечень обязательных органов местного самоуправ ления, к которым относятся:

– представительный орган муниципального образования, – глава муниципального образования, – местная администрация.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов ре гламентируются отдельными статьями данного Федерального закона (см.

комментарии к статьям 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотно шений органов местного самоуправления.

Комментируемый закон содержит значительное количество норм, пред усматривающих принцип разделения муниципальной власти на предста вительную и исполнительную ветви. Вместе с тем в законе предусмотрено и определенное отхождение от принципа разделения ветвей власти для сельских поселений. Так, в сельском поселении глава муниципального образования может одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.

3. Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоу правления должна быть установлена в уставе муниципального образования.

К обязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, часть комментируемой статьи относит:

– порядок формирования;

– полномочия;

– срок полномочий;

– подотчетность;

– подконтрольность органов местного самоуправления.

Приведенный перечень вопросов является обязательным для отражения в уставе муниципального образования. Вместе с тем, комментируемые поло жения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе как можно более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.

В комментируемой части предусматривается, что наименования пред ставительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулиро вался уставами муниципальных образований.

4. Комментируемые положение основаны на нормах Конституции РФ.

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

органы местного самоуправле ния не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами госу дарственной власти, не обязаны выполнять их указания (кроме случаев осу ществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законом). В то же время они обя заны содействовать осуществлению общегосударственной политики – эко номической, социальной и иной, а также реализации прав и свобод граждан.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в форми ровании органов местного самоуправления, назначении на должность долж ностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, город ского округа и освобождении от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

5. В комментируемой части устанавливается порядок определения струк туры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципаль ных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:

– населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;

– представительным органом муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу опреде ления структуры органов местного самоуправления вновь образованного му ниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь об разованного муниципального образования.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структу ры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводятся при наличии инициативы жителей этого образова ния. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муни ципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладаю щих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жи телей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Более подробно о порядке проведения референдума и схода граждан см. ком ментарий к ст. 22, 25. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осущест вляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избира тельная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комис сии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – полномочия местной администрации в части обеспече ния проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения струк туры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура опреде ляется представительным органом вновь образованного муниципального об разования после его избрания. В указанном случае важнейшим элементом принятия решения должны стать открытость и гласность. Деятельность орга нов местного самоуправления должна носить открытый характер, их решения должны доводиться до сведения населения, у населения должна быть возмож ность получать информацию о работе органов местного самоуправления и о той структуре, которая сформирована во вновь образованном муниципальном образовании. В этом воплощается общедемократический принцип местного самоуправления – принцип открытости и гласности деятельности.

На практике могут возникать проблемы с проведением референдума, свя занные с определенной пробельностью комментируемого Закона. Дело в том, что в перечне вопросов местного значения (а именно по данным вопросам до пускается проведение местных референдумов) не содержится вопрос, связан ный с определением структуры органов местного самоуправления.

Весьма показательна попытка проведения референдума в городе Кирове, где инициативная группа попыталась вынести на местный референдум сле дующие вопросы: согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением;

согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города? Эти вопросы были признаны не подлежа щими вынесению на референдум. Районный суд города Кирова решением от декабря 2006 г. № 2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Во-первых, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправ ления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров тако вым не является. Во-вторых, местный референдум может проводиться только по вопросам местного значения;

статья 16 Закона, содержащая перечень во просов местного значения, вопроса о структуре органов местного самоуправ ления не содержит, следовательно, определение структуры органов местного самоуправления не является вопросом местного значения;

соответствующие вопросы должны решаться органами местного самоуправления при принятии устава города и не могут выноситься на референдум. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования1.

В ноябре 2008 года в период завершения работы над Справочником в ком ментируемую часть вносятся значительные поправки, предусматривающие особенности создания системы органов местного самоуправления, определе ния их структуры во вновь создаваемых муниципальных образованиях, в част ности определяются полномочия органов государственной власти по опреде лению численности и срока полномочий депутатов представительного органа Более подробно об этом см.: Местный референдум или судоиздевательство над граж данами //Местное самоуправление. 2007. № 1 (160).

первого созыва, формированию избирательной комиссии вновь образованно го муниципального образования, установлен срок проведения выборов в орга ны местного самоуправления, определено какие органы местного самоуправ ления и в каком порядке решают вопросы местного значения, решен вопрос правопреемства.

6. В комментируемой части содержатся определенные требования, предъ являемые к решению о структуре органов местного самоуправления муници пального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граж дан). При этом следует помнить, что формулировка вопроса, выносимого на голосование, должна быть простой и понятной. Например, при проведении местного референдума в Пскове в июле 2006 года на голосование было поставлено три варианта системы органов местного самоуправления:

Вариант 1. Глава муниципального образования «Город Псков» – глава го рода Пскова – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего рав ного и прямого избирательного права при тайном голосовании и возглавляет исполнительно – распорядительный орган – администрацию города Пскова.

Представительный орган муниципального образования – Псковская городская Дума – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вариант 2. Глава муниципального образования «Город Псков» – глава го рода Пскова – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего рав ного и прямого избирательного права при тайном голосовании, входит в состав Псковской городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно-распорядительного органа – администрации города Пскова- назначается на должность по контракту, за ключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок ее полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования – Псковская городская Дума - избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избиратель ного права при тайном голосовании.

Вариант 3. Глава муниципального образования «Город Псков» – гла ва города Пскова – избирается Псковской городской Думой из своего соста ва и исполняет полномочия ее председателя, при этом глава исполнительно распорядительного органа – администрации города Пскова – назначается на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замеще ние указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом города Пскова. Представительный орган муниципального образования – Псковская городская Дума – избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

7. В целях сохранения стабильности в деятельности органов местного са моуправления устанавливаются определенные ограничения. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляются не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Следует иметь в виду, что муниципальный правовой акт о внесении изменений и до полнений в устав муниципального образования подлежат государственной ре гистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным зако ном. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных образо ваний установлен Федеральным законом «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

8. Это положение введено в федеральное законодательство с целью исклю чения возможности использования права на изменение структуры органов местного самоуправления как инструмента влияния на принимаемые органа ми местного самоуправления решения. Данная норма гарантирует нормальную работу органов местного самоуправления муниципального образования, со хранение их статуса на тот срок, на который они избраны или сформированы, вне зависимости от принимаемого решения об изменении их структуры либо порядка формирования.

9. Данная норма, с одной стороны, служит гарантией независимости орга нов местного самоуправления в пределах своей компетенции от органов госу дарственной власти или иных организаций, поскольку расходы на их содержа ние могут финансироваться только из местного бюджета. С другой стороны, эта же норма предостерегает от чрезмерного расширения числа органов мест ного самоуправления, образуемых на местном уровне, необоснованного рас ширения их штатного расписания.

Статья 35. Представительный орган муниципального образования 1. Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной чис ленности депутатов.

1.1. Уставом муниципального образования определяется правомочность за седания представительного органа муниципального образования. Заседание пред ставительного органа муниципального образования не может считаться правомоч ным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.

Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

1.2. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального обра зования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представи тельного органа муниципального образования в правомочном составе.

2. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

3. Представительный орган поселения не формируется, если численность жи телей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 че ловек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются схо дом граждан.

4. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избирае мых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представитель ства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равно го и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депу татов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от уста новленной численности представительного органа муниципального района.

5. Представительный орган муниципального района формируется в соответ ствии с пунктом 2 части 4 настоящей статьи, если иное не установлено в порядке, предусмотренном абзацем вторым настоящей части.

Представительный орган муниципального района формируется в соответ ствии с пунктом 1 части 4 настоящей статьи, если такое решение в течение одно го года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано предста вительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном пунктом 1 части 4 настоящей статьи, оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагае мая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного ор гана муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципаль ного района, сформированного в соответствии с пунктом 2 части 4 настоящей статьи.

Установленный в соответствии с настоящей частью порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муници пального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Установленный пунктом 2 части 4 настоящей статьи порядок формирования представительного органа муниципального района может быть изменен в порядке, установленном абзацем вторым настоящей части, не ранее чем через два года со дня начала работы сформированного в соответствии с пунктом 2 части 4 настоя щей статьи представительного органа муниципального района.

6. Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек – при численности населения менее 1000 человек;

10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек.

7. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

8. Численность депутатов представительного органа внутригородской терри тории города федерального значения определяется уставом муниципального об разования и не может быть менее 10 человек.

9. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

10. В исключительной компетенции представительного органа муниципально го образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него измене ний и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответ ствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находя щимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и лик видации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении та рифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организаци ях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обе спечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должност ными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов мест ного значения.

11. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

12. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального обра зования только по инициативе главы местной администрации или при наличии за ключения главы местной администрации.

13. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муни ципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обосно ванием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и до полнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный право вой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный право вой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муни ципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального обра зования в течение семи дней и обнародованию.

14. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, – председатель представительного ор гана муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

15. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муници пального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципаль ного образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не до пускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспе чение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

16. Полномочия представительного органа муниципального образования не зависимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьей 73 на стоящего Федерального закона. Полномочия представительного органа муници пального образования могут быть также прекращены:

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муници пального образования;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда ре спублики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представитель ного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депу татами своих полномочий;

3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4 – 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образова ния более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ му ниципального образования или объединения поселения с городским округом.

17. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муници пального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

18. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган прово дятся в сроки, установленные федеральным законом.


19. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с пунктом 1 части 4 на стоящей статьи, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципально го района других депутатов.

1. Представительный орган муниципального образования – коллегиаль ный орган, представляющий интересы населения муниципального образова ния и обладающий исключительной компетенцией по принятию ряда реше ний от его имени.

Представительные органы по характеру своей деятельности являются ор ганами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции, ко торые заключаются в выявлении и формировании интересов населения муни ципального образования, то есть в выработке на основе обсуждения и согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития муниципаль ного образования. Эти стратегические решения требуют, в свою очередь, ре шений и действий, направленных на претворение намеченного в жизнь. Этим занимаются исполнительные органы, которые могут быть как выборными, так и невыборными.

У одного муниципального образования не может быть нескольких пред ставительных органов. Главный признак представительного органа в том и состоит, что, будучи выборным органом, он один объединяет в своем лице все местное население и уполномочен этим населением на решение важней ших вопросов его жизнедеятельности на территории муниципального обра зования.

В комментируемых положениях содержатся важные нормы, регулирую щие правомочность представительного органа, его заседаний. Так, представи тельный орган муниципального образования может осуществлять свои полно мочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процен тов от числа избранных депутатов.

Заседания представительного органа муниципального образования про водятся не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в уста новленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципально го образования в правомочном составе. Согласно ч. 3 ст. 43 комментируемого Закона решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории му ниципального образования, принимаются большинством голосов от установ ленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Законом.

2–3. В ч. 2, 3 урегулированы особенности формирования представитель ных органов поселений. Представительный орган поселений состоит из депу татов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган по селения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

По данным субъектов РФ, по состоянию на 1 июля 2008 г., полномочия пред ставительного органа осуществлялись сходом граждан в 127 муниципальных об разованиях на территории 22 субъектов РФ. При этом 46 таких муниципальных образований расположены в Республике Татарстан, 34 – в Дальневосточном фе деральном округе, 25 – в Сибирском федеральном округе.

4–5. Формирование представительного органа муниципального района обладает определенными особенностями. Предпринята попытка сделать рав ным представительство всех поселений, находящихся в границах муниципаль ного района, независимо от проживающего в поселениях населения. При этом ничего не говорится об особенностях представительства в муниципальном районе населения, проживающего на межселенных территориях, непосред ственно входящих в состав муниципальных районов.

Комментируемым Законом предусмотрены два варианта формирования представительного органа муниципального района:

– из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из де путатов представительных органов данных поселений;

– на муниципальных выборах.

Причем «по умолчанию» используется второй способ – формирование представительного органа муниципального района на муниципальных выбо рах. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного орга на муниципального района. Данный порядок может быть изменен, но не ра нее чем через два года со дня начала работы сформированного таким образом представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов, если не менее, чем две трети поселений поддержит это решение в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы. Инициатива о формировании представительного органа муни ципального района оформляется решением представительного органа посе ления, расположенного в границах муниципального района. В решении ука зывается:

– предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района;

– день начала работы сформированного в соответствии с указанным по рядком представительного органа муниципального района.

По данным субъектов РФ, согласно уставам муниципальных районов в боль шинстве муниципальных районов (90,6 процента) действующие в настоящее время представительные органы муниципальных образований избирались пря мым голосованием и лишь в 170 муниципальных районах – путем делегирования глав поселений и депутатов представительных органов данных поселений. Наи большее распространение этот способ нашел в Кабардино-Балкарии и Респу блике Татарстан, Ставропольском крае, Ленинградской, Ивановской областях, где подобным образом формируются представительные органы во всех муници пальных районах. На эти регионы приходится 117 из 170 муниципальных райо нов, в которых представительный орган формируется из глав поселений, входя щих в состав муниципального района, и из депутатов представительных орга нов данных поселений.

6–8. В ч. 6, 7 и 8 статьи 35 комментируемого Закона содержатся требова ния к определению численного состава представительных органов. Количе ство депутатов представительного органа муниципального образования зави сит от численности населения муниципального образования и вида муници пального образования.

При этом федеральное законодательство ограничило количество депута тов, которые могут осуществлять свою деятельность на постоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от уста новленной численности представительного органа муниципального образова ния, а если численность представительного органа муниципального образова ния составляет менее 10 человек – 1 депутат.

По данным Минрегиона РФ нa 1 ноября 2007 г., было избрано 247 тыс. де путатов представительных органов. По данным субъектов РФ, на постоянной основе работают 7014 депутатов, или 2,7% их общей численности. Стоит от метить, что в республиках Татарстан и Тыва данный показатель составляет 13 и 13,3% соответственно, что обусловлено численностью представительных орга нов значительного количества муниципальных образований менее 10 человек1.

9. Представительный орган муниципального образования обладает права ми юридического лица. Более подробно о понятии юридического лица, осо бенностях правового статуса, наделении правами юридического лица см. ком ментарий к ст. 41.

10. Представительный орган муниципального образования всегда наде лялся исключительной компетенцией. Причем, по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, исключительная компетенция пред ставительного органа расширена.

Вопросы исключительного ведения представительного органа – это во просы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мне ния, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан, и которые вправе решать только представительные органы муниципальных образований и не вправе решать никакой иной орган22.

Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления //Практика муниципаль ного управления. 2008. № 3. С. 8.

Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в РФ». Постатейный. М., 2006. С. 324.

В исключительной компетенции представительного органа муниципаль ного образования находятся:

– принятие устава муниципального образования и внесение в него изме нений и дополнений;

– утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

– установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соот ветствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

– принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

– определение порядка управления и распоряжения имуществом, нахо дящимся в муниципальной собственности;

– определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установ лении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

– определение порядка участия муниципального образования в органи зациях межмуниципального сотрудничества;

– определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

– контроль за исполнением органами местного самоуправления и долж ностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопро сов местного значения.

11. Перечень полномочий представительного органа муниципального об разования, приведенный в ч. 10 комментируемой статьи, не является исчерпы вающим. Он может быть расширен (но не сужен) уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законо дательством.


12. Комментируемая норма предусматривает особый порядок внесения в представительный орган проектов нормативных правовых актов, предусматри вающих установление, изменение или отмену местных налогов и сборов, осу ществление расходов из средств местных бюджетов. Указанные проекты не мо гут рассматриваться представительным органом муниципального образования без выраженного мнения по вопросу главы местной администрации, который является лицом, к основным обязанностям которого относится распоряжение средствами местного бюджета. Информация об изменении системы распреде ления средств местного бюджета, формировании местных налогов и сборов должна, безусловно, проходить экспертизу у главы местной администрации.

13. Комментируемые положения предусматривают участие в процессе му ниципального правотворчества и главы муниципального образования, кото рый подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования. Глава муниципаль ного образования, являющийся главой местной администрации, наделен пра вом вето, т.е. правом отклонить нормативный правовой акт, принятый пред ставительным органом. Вместе с тем, в случае, если квалифицированным чис лом депутатов такой нормативный правовой акт еще раз был принят представительным органом муниципального образования, то он подлежит подписанию и обнародованию главой муниципального образования. Данная норма также свидетельствует и о наличии механизмов сдержек и противовесов между органами местного самоуправления, фактическом использовании принципа разделения ветвей муниципальной власти.

14. Подготовка заседаний представительного органа муниципального об разования, внесение предложений в повестку дня заседания, решение вопро сов текущей деятельности, иные вопросы организации деятельности предста вительного органа муниципального образования призван осуществлять пред седатель представительного органа муниципального образования, в качестве которого может выступать глава муниципального образования.

Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 73 представительный орган может быть распущен в случае, когда избранный в правомочном составе представи тельный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.

Так, Муниципальный совет Константиновского сельского поселения Ярославской области в декабре 2007 года был распущен в связи с непрове дением заседаний на основании соответствующего закона Ярославской об ласти. Несогласные с таким решением депутаты обратились в суд, утверждая, что вины депутатов в непроведении собрания в течение трех месяцев нет, что обязанности председателя муниципального Константиновского сельского поселения исполнял глава Константиновского сельского поселения, из-за бездействия которого собрание муниципального совета не проходило в тече ние более трех месяцев. В судебном порядке была подтверждена законность роспуска1.

15. Финансирование деятельности представительного органа осуществля ется за счет собственных доходов муниципального образования. Более под робно о классификации расходов бюджетов Российской Федерации см. ст. 19, 21–25 БК РФ. В местных бюджетах отдельной строкой должны быть преду смотрены средства на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования. Это придает представительному органу извест ную финансово-экономическую самостоятельность. Исполнение местного бюджета относится к компетенции местной администрации, и оперативное вмешательство в этот процесс представительных органов муниципального об разования не допускается. Депутаты представительного органа или в боль шинстве случаев его председатель могут распоряжаться только средствами, направленными на обеспечение деятельности представительного органа му ниципального образования.

16. Комментируемые положения касаются вопроса досрочного прекра щения полномочий представительного органа муниципального образования.

В комментируемом Законе предусмотрено пять оснований, которые связаны с самороспуском;

утратой правомочности представительного органа, а также изменением границ муниципального образования или преобразованием му ниципального образования.

Решение о самороспуске принимается представительным органом муни ципального образования в порядке, установленном в уставе муниципального образования. Утрата дееспособности представительного органа должна быть подтверждена в судебном порядке и может возникнуть, например, в связи со сложением депутатами своих полномочий2. Прекращение полномочий представительного органа в связи с преобразованием или изменением гра ниц осуществляется на основании решения о преобразовании или измене нии границ и должно быть урегулировано в соответствующих переходных положениях.

См: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2008 г. № 8-Г08-9.

См., напр.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа года по делу № 30-Г07-4.

17. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются полномочия избран ных в его состав депутатов. Однако это касается только досрочного прекраще ния полномочий;

по общему правилу полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва (см. ч. 3 ст. 40 комментируемого Закона).

18 – 19. Нормы данных частей комментируемой статьи устанавливают сроки проведения выборов в представительный орган муниципального обра зования, если полномочия такого органа были прекращены досрочно. В слу чае досрочного прекращения полномочий представительного органа муници пального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непо средственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом. В случае досроч ного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного поселениями, представительные органы соответ ствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав пред ставительного органа муниципального района других депутатов.

Статья 36. Глава муниципального образования 1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению во просов местного значения.

2. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципаль ного образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав пред ставительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную админи страцию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образова ния исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представи тельного органа муниципального образования и полномочия главы местной адми нистрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона ис полняет полномочия его председателя.

3. Установленные пунктами 2–4 части 2 настоящей статьи ограничения не рас пространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципально го образования, исполняющим полномочия председателя представительного ор гана муниципального образования.

4. Глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 настоящей статьи:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами мест ного самоуправления других муниципальных образований, органами государ ственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципаль ного образования, нормативные правовые акты, принятые представительным ор ганом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного ор гана муниципального образования.

5. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

6. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Феде рального закона;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место житель ства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения граж данства иностранного государства – участника международного договора Рос сийской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание граж данина Российской Федерации на территории иностранного государства, не яв ляющегося участником международного договора Российской Федерации, в со ответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного са моуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муници пального образования, если глава муниципального образования был избран из со става данного органа;

12) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соот ветствии с частями 3, 4 – 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в свя зи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей муниципального образования бо лее чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муници пального образования или объединения поселения с городским округом.

7. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального об разования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного са моуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образо вания.

8. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального об разования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы му ниципального образования проводятся в сроки, установленные федеральным за коном.

1. Глава муниципального образования является высшим должностным ли цом муниципального образования, независимо от способа своего избрания, и наделяется уставом муниципального образования собственными полномо чиями по решению вопросов местного значения;

наличие главы обязательно в любом муниципальном образовании. Это свидетельствует о его центральной позиции в структуре органов местного самоуправления;

именно он олицетво ряет власть на местном уровне, представляет муниципальное образование во вне, выступая от имени муниципального образования без предъявления каких либо дополнительных доверенностей.

Глава муниципального образования не относится к числу муниципальных служащих и может не являться депутатом, его статус должен регулироваться специальными законами, уставом муниципального образования, муници пальными правовыми актами. Особенно в части регулирования гарантий дея тельности главы муниципального образования.

Правовой статус главы муниципального образования различается в за висимости от способа избрания. Глава муниципального образования, избран ный на муниципальных выборах, – это выборное должностное лицо и орган местного самоуправления. Глава муниципального образования, избранный представительным органом из своего состава, – должностное лицо местного самоуправления и депутат представительного органа муниципального образо вания (см. ст. 2 комментируемого Закона).

Полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения должны быть предусмотрены в уставе муниципального об разования.

Наименование должности главы муниципального образования устанав ливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава по селка и т.д.) в соответствии с законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

2. Предусмотрено два способа замещения должности главы муниципаль ного образования: избрание непосредственно населением на муниципальных выборах или избрание депутатами из своего состава.

По данным Минрегиона РФ глава муниципального образования избирается в 16 676 муниципальных образованиях (69,7% общего их количества) на муниципаль ных выборах. При этом после избрания в 649 муниципальных образованиях глава муниципального образования входит в состав представительного органа с правом решающего голоса, а в 16 027 муниципальных образованиях возглавляет местную администрацию. В 7 241 муниципальном образовании глава муниципального об разования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава1.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ допускалась такая модель местного самоуправления, при которой глава муниципального образо вания возглавлял и представительный и исполнительный органы муниципаль ного образования. В комментируемом Законе уделяется значительно большее Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления //Практика муниципаль ного управления. 2008. № 3. С. 8.

внимание принципу разделения ветвей муниципальной власти. В том числе предусматривается, что глава муниципального образования может либо воз главлять местную администрацию, либо быть председателем представитель ного органа муниципального образования.

В случае формирования представительного органа муниципального райо на в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 комментируемого Федераль ного закона глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя, независимо от способа его избрания.

3. Стоит отметить, что для сельских поселений предусмотрено формиро вание исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой му ниципального образования, исполняющим при этом и полномочия председа теля представительного органа муниципального образования.

По данным Минрегиона РФ данная норма применяется в 11 489 сельских посе лениях (57,5% общего количества сельских поселений). В Тульской, Владимирской, Новгородской, Волгоградской, Ростовской, Оренбургской, Ульяновской, Иркут ской, Кемеровской, Омской областях, Удмуртской, Чувашской, а также в респу бликах Алтай и Саха(Якутия), Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком, Чукот ском, Усть-Ордынском, Бурятском автономных округах глава муниципального образования возглавляет и представительный орган, и местную администрацию во всех сельских поселениях. В Калужской, Московской, Курганской, Тюменской, Челябинской, Сахалинской областях, республиках Карелия и Марий Эл, Агинском Бурятском автономном округе поселения с подобным способом формирования ор ганов местного самоуправления отсутствуют.

4. Полномочия главы муниципального образования безусловно зависят от того возглавляет ли он местную администрацию или председательствует в представительном органе муниципального образования. Однако независимо от этого, у главы муниципального образования есть определенные полномо чия, связанные с его статусом высшего должностного лица.

Обязанность подписывать и обнародовать в порядке, установленном уста вом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, корреспондирует праву «вето» главы муниципального образования, которое закреплено в ч. ст. 35 комментируемого Закона.

Глава муниципального образования в силу закона наделен правом внесе ния на рассмотрение представительного органа муниципального образования проектов муниципальных правовых актов. Для обсуждения проектов муни ципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жите лей муниципального образования главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Реализация главой муниципального образования права издание правовых актов зависит от избранной в муниципальном образовании организационной модели органов местного самоуправления. В случае если глава муниципаль ного образования является председателем представительного органа муници пального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муни ципального образования он вправе издавать постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муници пального образования. В случае если глава муниципального образования яв ляется главой местной администрации он имеет право издавать постановле ния и распоряжения по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных ор ганам местного самоуправления федеральными законами и законами субъек тов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. В случае совмещения указанных должностей в сельском поселении глава муниципального образования наделе всеми вы шеперечисленными правами по изданию правовых актов.

Учитывая его статус высшего должностного лица муниципального обра зования, глава наделен правом на созыв внеочередного заседания представи тельного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования наделен также правом выдвижения инициативы проведения местного референдума, собрания граждан, опроса граждан, схода граждан, на котором он обязан председательствовать, если сход граждан не примет иного решения.

5. Важно иметь в виду, что Закон устанавливает подотчетность главы му ниципального образования, во-первых, населению непосредственно и, во вторых, представительному органу муниципального образования.

Следует отметить, что нормы о подотчетности и подконтрольности главы муниципального образования на практике, зачастую, реализуются только в части составления отчетов для представительного органа муниципального об разования. Более подробно об этом см. комментарий к ст. 77.

О том, как, в каких формах и с какими последствиями организуются от четы перед населением, говорится в слишком общей форме. В лучшем случае в уставах муниципальных образований говорится об отчетах глав администра ции перед населением через местную газету и другие средства массовой ин формации. О непосредственных отчетах перед избирателями на сходах, собра ниях, конференциях в этих документах почти ничего не сказано. Правда, как средство воздействия на предусматривается возможность отзыва главы муни ципального образования (см комментарий к ст. 24) 6. Полномочия главы муниципального образования могут прекращаться в связи с истечением срока, на который он был избран, или досрочно. В ч. ст. 36 предусмотрены основания досрочного прекращения полномочий главы.

Все эти основания можно сгруппировать определенным образом, выделив:



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.