авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 15 |

«Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ...»

-- [ Страница 8 ] --

– основания, связанные с собственным желанием;

– основания, связанные с нарушением определенных требований, предъ являемых к лицу, претендующему на должность главы муниципального обра зования (например, прекращение гражданства);

– основания, связанные с состоянием здоровья (например, смерть, стой кая неспособность по состоянию здоровья);

– основания, связанные с привлечением к разным видам юридической ответственности (например, отзыв, отрешение);

– основания, связанные с правомочностью представительного органа му ниципального образования, если глава был избран из состава данного органа;

– основания, связанные с преобразованием или изменением границ му ниципального образования.

Более подробно правовое регулирование досрочного прекращения полно мочий главы муниципального образования регулируется, в частности, статья ми 24, 35, 74 данного Закона, а также ГПК РФ (например, в части признания безвестно отсутствующим), УПК РФ (прекращение полномочий в связи с при влечением к уголовной ответственности), иными законодательными актами.

7. Необходимо обратить внимание на различие в терминах «исполнение обязанностей в случае временного отсутствия главы муниципального образо вания» и «исполнение обязанностей в случае досрочного прекращения полно мочий главы муниципального образования». В последнем случае речь идет о назначении новых выборов.

При кажущейся очевидности и простоте, этот вопрос является довольно важным для недопущения коллапса власти в муниципальном образовании.

Например, в Тольятти (Самарская область) возникла сложная ситуация, ког да в отношении действовавшего мэра было возбуждено уголовное дело и его поместили в СИЗО на период расследования, а его первый заместитель был избран депутатом губернской Думы и сложил с себя полномочия. Однако в соответствии с уставом города правом подписи финансовых документов об ладают лишь мэр и в его отсутствие – первый заместитель.

Поэтому удобнее не предусматривать в уставе конкретное должностное лицо (например, первого заместителя, председателя представительного органа и др.), а включать иные формулировки. Так, согласно устава города Владими ра от 29.06.2005 № 231 (ред. от 21.03.2007) в случае досрочного прекращения полномочий главы города его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое решением Совета народных де путатов города Владимира. Можно в уставе предусматривать, что временное исполнение полномочий главы муниципального образования осуществляет должностное лицо, занимающее следующую муниципальную должность со гласно реестру муниципальных должностей данного муниципального образо вания.

8. В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципально го образования, избранного на муниципальных выборах, досрочные выборы главы муниципального образования проводятся в сроки, установленные феде ральным законом. Согласно ч. 2 ст. 23 комментируемого Закона муниципаль ные выборы назначаются представительным органом муниципального об разования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.

В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы на значаются соответствующей избирательной комиссией муниципального об разования или судом.

Статья 37. Местная администрация 1. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муници пального образования) наделяется уставом муниципального образования полно мочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осущест вления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Фе дерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на прин ципах единоначалия.

2. Главой местной администрации является глава муниципального образова ния либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по кон тракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должно сти на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

3. Условия контракта для главы местной администрации поселения утвержда ются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) – представительным органом муници пального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полно мочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными зако нами и законами субъектов Российской Федерации.

4. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администра ции по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муници пального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

5. Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной ад министрации устанавливается представительным органом муниципального обра зования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта кон тракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным орга ном поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть – законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Феде рации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Феде рации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

6. Лицо назначается на должность главы местной администрации представи тельным органом муниципального образования из числа кандидатов, представ ленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципально го образования.

7. Местная администрация обладает правами юридического лица.

8. Структура местной администрации утверждается представительным орга ном муниципального образования по представлению главы местной администра ции. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональ ные) и территориальные органы местной администрации.

9. Глава местной администрации не вправе заниматься предприниматель ской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподаватель ской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, на учная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организа ций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Рос сийской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законо дательством Российской Федерации.

10. Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта в соответствии с частью 11 настоящей статьи;

4) отрешения от должности в соответствии со статьей 74 настоящего Феде рального закона;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место житель ства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения граж данства иностранного государства – участника международного договора Рос сийской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание граж данина Российской Федерации на территории иностранного государства, не яв ляющегося участником международного договора Российской Федерации, в со ответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного са моуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтер нативную гражданскую службу;

11) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соот ветствии с частями 3, 4 – 7 статьи 13 настоящего Федерального закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования бо лее чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муници пального образования или объединения поселения с городским округом.

11. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по со глашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муни ципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, каса ющейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководите ля высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осу ществления отдельных государственных полномочий, переданных органам мест ного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

1. Местная администрация является обязательным органом в структу ре органов местного самоуправления любого муниципального образования.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным орга ном муниципального образования и образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компе тенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.

Перечень полномочий местной администрации зависит от объема вопро сов местного значения, выполняемых муниципальным образованием само стоятельно, а также объемов и видов отдельных государственных полномо чий, переданных муниципальному образованию. В связи с этим невозможно в федеральном законодательстве установить единообразный перечень полно мочий местной администрации. Указанный перечень должен быть закреплен в уставе муниципального образования.

Местной администрацией руководит ее глава на принципах единонача лия, что подразумевает его личную ответственность за все принимаемые мест ной администрацией решения. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган;

он может непосредствен но, в соответствии с уставом муниципального образования, руководить орга нами и структурными подразделениями местной администрации, назначать руководителей данных подразделений. Глава местной администрации издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (п. ст. 43);

определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом;

см. ч. 8 настоящей статьи). Однако единоначалие не исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важней шим проблемам жизнедеятельности муниципального образования (т.е. орга низации коллегии местной администрации как совещательного органа при главе администрации уместно).

2. Главой местной администрации является глава муниципального образо вания, избранный на муниципальных выборах, либо, в случае, когда глава му ниципального образования является, в соответствии с уставом муниципаль ного образования, председателем представительного органа муниципального образования – лицо, назначаемое на должность главы местной администра ции по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение ука занной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципаль ного образования. Таким образом, глава местной администрации может зани мать свою должность:

– будучи назначенным по контракту по итогам конкурса;

– будучи избранным в качестве главы муниципального образования не посредственно населением;

– будучи избранным в качестве главы муниципального образования де путатами представительного органа из своего состава (исключительно в случае сельских поселений).

В 20092 муниципалитетах главой местной администрации является глава муниципального образования, в 3 826 – главы местных администраций назнача ются по контракту (16% общего количества). По контракту назначаются главы местных администраций1:

– в 103 городских округах – 19,7%;

– в 554 муниципальных районах – 30,8%;

– в 573 городских поселениях –33,1%;

– в 2 592 сельских поселениях – 13,1%.

При этом в Республике Марий Эл по контракту назначаются главы админи страций всех муниципальных образований, в Калужской области – в 98,7% муни ципальных образований. В 18 субъектах РФ во всех муниципальных образованиях местные администрации возглавляют главы муниципальных образований. В де Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления //Практика муниципаль ного управления. 2008. № 3. С. 10.

вяти муниципальных образованиях Республики Тыва (в одном городском округе, в шести муниципальных районах, двух сельских поселениях) глава администрации назначается по результатам конкурса на контрактной основе.

В Чувашской Республике главы муниципальных образований в муници пальных районах, городских округах и городских поселениях одновременно являются главами администраций муниципальных образований, в сельских поселениях они также входят в состав представительного органа муниципаль ного образования и возглавляют его. При досрочном прекращении полномо чий главы муниципального района, городского округа, городского поселения глава муниципального района избирается из состава депутатов, а глава адми нистрации назначается по контракту.

Срок полномочий главы местной администрации, назначаемого по кон тракту, зачастую совпадает со сроком полномочий представительного органа муниципального образования. Порядок проведения конкурса установлен ч. комментируемой статьи.

3. Понятие служебного контракта и основные положения о его заклю чении и исполнении введены в практику трудовым законодательством Рос сийской Федерации. Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает ряд особенностей, обусловленных статусом и полномо чиями главы местной администрации. В частности, условия контракта форми руются путем объединения требований, устанавливаемых как представитель ным органом муниципального образования, так и органами государственной власти субъекта РФ. При этом субъект РФ с части установления требований и условий контракта для глав местных администраций обязан принять закон субъекта РФ.

4. Определенное участие в формирование контракта для главы местной администрации может вносить и население посредством выражения (напри мер, на публичных слушаниях, через правотворческую инициативу граждан, через решение органов территориального общественного самоуправления) мнения по положениям, содержащимся в уставе муниципального образова ния, поскольку уставом муниципального образования могут быть установле ны дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Дополнительные требования на практике бывают направле ны на поиск кандидатов, достигших определенного возраста, имеющих опыт управленческой или хозяйственной деятельности, профильное образование, знание языков народов, проживающих в муниципальном образовании и дру гие критерии, являющиеся актуальными для конкретного муниципального образования.

5. В комментируемой части статьи установлены общие условия проведе ния конкурса на замещении должности главы местной администрации. При чем, очевидна существенная роль представительного органа муниципального образования, который:

– устанавливает порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (принимает положение, регулирующее осо бенности организации и проведения конкурса);

– устанавливает общее число членов конкурсной комиссии;

– устанавливает состав конкурсной комиссии;

– назначает членов конкурсной комиссии поселения или две трети членов конкурсной комиссии муниципального района и городского округа (оставшуюся одну треть назначают соответствующие органы государственной власти субъектов РФ).

Конституционные положения о том, что органы местного самоуправле ния не являются частью системы органов государственной власти, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В то же время указанный Закон дозволяет в определенных случаях и ограниченных пределах участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Это, например, касается их участия в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатуры на замещение должности главы местной администрации, где треть ее членов назначается за конодательным органом субъекта РФ по представлению высшего должност ного лица субъекта РФ. Такая норма нацеливает участников конкурсной про цедуры на сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления.

6. Лицо назначается на должность главы местной администрации пред ставительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В коммен тируемой части установлены определенные требования при назначении на должность главы местной администрации:

– должен проводиться конкурс;

– конкурс проводится специальной конкурсной комиссией;

– конкурсная комиссия должна представить представительному органу кандидата (кандидатов) для назначения на должность только по результатам конкурса;

– представительный орган назначает лицо на должность главы местной администрации только по результатам конкурса, при этом решение конкурс ной комиссии по конкретной кандидатуре носит рекомендательный характер для представительного органа;

– контракт с главой местной администрации заключается главой муни ципального образования.

7. Местная администрация обладает правами юридического лица. Более о понятии юридического лица, особенностях правового статуса, наделении пра вами юридического лица см. комментарий к ст. 41.

8. В соответствии с вопросами местного значения и полномочиями фор мируется структура местной администрации. Утверждается структура админи страции представительным органом муниципального образования по пред ставлению главы местной администрации. Существуют различные принципы распределения задач и функций между подразделениями администрации.

В практике управления организационные звенья систематизируются по прин ципу целесообразности по следующим направлениям: по отраслям управления;

по характеру управленческой деятельности, согласно стадиям управленческого цикла;

по целевым группам;

по территориальному принципу. В соответствии с принципом распределения задач и функций создаются конкретные организа ционные единицы – управления, отделы.

В связи с внедрением новых профессиональных технологий широкое рас пространение получают согласительные комиссии по решению конфликтных ситуаций и рабочих групп. Кроме того новые организационные структуры мо гут формироваться путем создания советов предпринимателей, представите лей территориального общественного самоуправления, советов товариществ собственников жилья и др.

Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов (которые могут быть органами местной администрации, а могут быть, в соответствии с уставом муниципального образования, самосто ятельными органами местного самоуправления данного муниципального об разования) почти для всех муниципальных образований – органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяй ством. Можно сформулировать и некоторые общие подходы, основные прин ципы, позволяющие с учетом местных особенностей разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.

Два основных подхода к построению структур местных администра ции – функциональный (территориально-функциональный) и программно целевой.

Функциональный (территориально-функциональный) подход приме няется при разработке структуры, обеспечивающей текущее управление му ниципальным образованием. При этом подходе выявляются функции, ис полняемые местной администрацией, и его структура формируется таким образом, чтобы выполнение каждой из функций обеспечивалось соответ ствующей структурной единицей. Это не означает, что для выполнения еди ничной функции необходим отдельный орган. После выявления всего набора функций осуществляется их группировка по какому-либо принципу, напри мер, по «отраслевому» (благоустройство, жилищное хозяйство, образование, здравоохранение и т.п.), по принципу принадлежности к одной сфере (со циальная, экономическая, социально-политическая), по территориальному (оперативное руководство деятельностью внутримуниципальных территори альных единиц) и уже после этого окончательно выстраивается необходимая структура. Ряд структурных единиц формируется для осуществления вспомо гательных функций, то есть тех, без которых невозможно решение основных задач, стоящих перед органами местного самоуправления (имеются ввиду функции финансового планирования, исполнения и контроля за исполне нием местного бюджета, управления кадрами, ведения архивов и т.п.). Как правило, применяется одновременно несколько принципов для группировки функций, а степень «укрупнения» структурных единиц определяется соста вом и количеством управляемых объектов. Так, в крупных муниципальных образованиях формируются органы управления в сферах здравоохранения, образования, культуры, а в небольших создаются общие органы управления социальной сферой.

Важно, чтобы все функции были учтены, не происходило дублирования функций и не совмещались в одной структурной единице функции планиро вания и исполнения, исполнения и контроля.

Программно-целевой подход применяется при формировании структу ры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения струк туры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приорите там, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реа лизации программ. В остальном, в этих подходах применяются одинаковые принципы.

Наименования структурных подразделений местной администрации в различных муниципальных образованиях могут быть различны. Финансиро вание структурных подразделений местной администрации осуществляется за счет средств местного бюджета в соответствии со сметой расходов на управ ленческий аппарат.

9. В соответствии с этой частью для главы местной администрации уста новлены определенные ограничения, которые в целом соответствуют тем ограничениям, которые установлены для муниципального служащего. Вполне очевидно, что такой запрет может быть установлен только в отношении лица, осуществляющего деятельность на профессиональной оплачиваемой основе.

В этом смысле показательно, что в отношении главы муниципального образо вания, работающего на непостоянной основе, данный запрет отсутствует.

10. Федеральное законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт пре кращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе главы местной администрации.

Основания досрочного прекращения полномочий главы местной адми нистрации в целом повторяют основания, предусматриваемые для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и могут быть сгруппированы следующим образом:

– основания, связанные с собственным желанием;

– основания, связанные с нарушением определенных требований, предъ являемых к лицу, претендующему на должность главы муниципального обра зования (например, прекращение гражданства);

– основания, связанные с состоянием здоровья (например, смерть, стой кая неспособность по состоянию здоровья);

– основания, связанные с привлечением к разным видам юридической ответственности (например, отзыв, отрешение);

– основания, связанные с правомочностью представительного органа му ниципального образования, если глава был избран из состава данного органа;

– основания, связанные с преобразованием или изменением границ му ниципального образования.

Однако, для главы местной администрации предусмотрено такое осно вание досрочного прекращения полномочий, как призыв на военную службу или альтернативную гражданскую службу.

11. В комментируемой части определяется механизм досрочного расто ржения контракта с главой местной администрации. По общему правилу кон тракт расторгается по соглашению сторон или в судебном порядке.

Если контракт расторгается по соглашению сторон, то его расторжение дол жен подтвердить глава муниципального образования (именно ему дано право подписания контракта). Однако право принятия решения принадлежит пред ставительному органу муниципального образования (именно ему дано право назначения на должность). Расторжение контракта по соглашению сторон осу ществляется в порядке, предусмотренном в Трудовом кодексе РФ (ст. 78) Расторжение контракта в судебном порядке означает отсутствие согласия между сторонами, нарушение одной из сторон условия контракта. В коммен тируемой статье содержится указание на то, кто может обращаться в суд в та ком случае:

– представительный орган муниципального образования;

– глава муниципального образования;

– высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего испол нительного органа государственной власти субъекта РФ);

– глава местной администрации.

В комментируемом Законе также обозначены основания расторжения контакта, т.е. конкретные нарушения, которые должны найти подтверждение в судебном порядке:

– нарушение условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

– нарушение условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного са моуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

– нарушения условий контракта органами местного самоуправления;

– нарушения условий контракта органами государственной власти субъ екта Российской Федерации.

Следует отметить, что в 2007 г. установлено 182 случая расторжения кон тракта с главой местной администрации (4,8% всех глав администраций, на значаемых по контракту). В процентном соотношении больше всего контрактов было расторгнуто в Дальневосточном федеральном округе- 10,8%. В подавляю щем количестве случаев -168, или 92,3% случаев – контракт расторгался по вза имному соглашению сторон. Еще в 14 случаях контракт расторгался в судебном порядке – в ЦФО, СЗФО, ЮФО и ПФО 1.

Статья 38. Контрольный орган муниципального образования 1. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная па лата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнени ем местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рас смотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

2. Контрольный орган муниципального образования формируется на муници пальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

3. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципаль ного образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ ления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящим ся к их компетенции.

1. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ впервые преду смотрено, что в структуру органов местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального образования. Как уже говорилось ранее, согласно ч. 1, 2 ст. 34 комментируемого закона наличие контрольного органа в структуре органов местного самоуправления муниципального образования не является обязательным.

Однако если в уставе муниципального образования есть нормы, предусма тривающие создание данных органов, то необходимо предпринимать опреде ленные действия, направленные на их реализацию. Весьма показательно судебное решение, вынесенное именно по такой ситуации. Гражданин М. об ратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия органа местного само управления, выразившегося в неформировании Счетной палаты муниципаль ного образования города Ноябрьска (Ямало-Ненецкий автономный округ), Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления //Практика муниципаль ного управления. 2008. № 3. С. 10.

предусмотренной уставом муниципального образования города Ноябрьск, что, по мнению истца, нарушает его право на осуществление местного са моуправления, гарантированное Конституцией РФ. В решении Ноябрьского городского суда от 9 января 2007 года указывается, что суд признает незакон ными бездействие администрации города Ноябрьска, выражающееся в укло нении по предоставлению бюджетных средств для финансирования Счетной палаты города Ноябрьска. Суд признает, что оспариваемые гражданином М.

бездействия, связанные с неформированием Счетной палаты, нарушают его субъективные права, выраженные в публичном интересе как жителя города Ноябрьска1.

По данным обследования, проведенного Счетной палатой Российской Федера ции, количество муниципальных контрольно-счетных органов в 2007 г. по сравне нию с 2006 г. увеличилось на 28 процентов и составило 7 099 (30% от общего числа муниципальных образований), из них со статусом юридического лица работает 248 контрольно-счетных органов муниципальных образований. Предполагается что до конца 2008 г., в соответствии с уставами муниципальных образований, будет создано еще около тысячи муниципальных контрольно-счетных органов, в том числе от 50 до 80 – со статусом юридического лица2.

Введение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муни ципального образования, но это решение вступает в силу не ранее истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч.7 и 8 ст. 34 и абзац 2 ч. 8 ст. 44). Следова тельно, при условии внесения поправок в устав, учреждающих контрольный орган муниципального образования, деятельность этого органа будет призна на легитимной не ранее чем по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования. Поэтому опре деленный интерес представляет правоприменительная практика, связанная с созданием контрольных органов в переходный период, когда срок полномо чий действующего представительного органа муниципального образования еще не закончился.

Так, в устав Новоуральского городского округа (Свердловская область) были внесены изменения, предусматривающие создание контрольно-счетной комиссии Новоуральского городского округа, однако эти изменения вступают в силу только после истечения срока полномочий депутатов действующего созыва. На это вре мя (2 года) депутаты предусмотрели создание Контрольно-счетной комиссии Думы Новоуральского городского округа как постоянно действующего рабочего органа Думы. Целью создания этого органа является обеспечения реализации соб ственных полномочий думы по муниципальному финансовому контролю и контро лю за управлением и распоряжением муниципальной собственностью. По мнению прокурора это является незаконным. В решении Новоуральского городского суда от 30 октября 2006 года (Свердловская область) указывается, что из положений статьи 265 Бюджетного кодекса РФ не следует, что представительным органам местного самоуправления запрещено при осуществлении финансового контроля создавать собственные контрольные органы, в том числе с целью осуществления контроля за управлением муниципальной собственностью. Перечень прав пред О необходимости формирования счетной палаты города //Муниципальное право.

2007. № 2. С. 66–68.

По материалам сайта Счетной палаты РФ http://www.ach.gov.ru/interaction/smkso/konf/ konf7.php.

ставительных органов местного самоуправления при осуществлении финансового контроля, который приведен в части 2 статьи 265 БК РФ, не является закрытым и носит диспозитивный, а не императивный характер. Как следует из Положе ния, самостоятельных решений Контрольно-счетной комиссией Думы Новоураль ского городского округа не принимается, и результаты ее деятельности оформля ются в виде актов и отчетов, которые утверждаются Председателем Думы.

Соответственно, самостоятельным контрольным органом данная Контрольно счетная комиссия не является и не подменяет собой такой орган местного само управления как Контрольно-счетная комиссия Новоуральского городского округа, которая, согласно пункта 4 статьи 41 Устава Новоуральского городского округа, обладает правами юридического лица.

Контрольный орган муниципального образования образуется в целях:

– контроля за исполнением местного бюджета;

– контроля за соблюдением установленного порядка подготовки и рас смотрения проекта местного бюджета;

– контроля за соблюдением установленного порядка отчета о его испол нении;

– контроля за соблюдением установленного порядка управления и рас поряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Более подробно полномочия контрольных органов муниципальных об разований, разграничение с полномочиями контрольно-финансовых органов, создаваемых исполнительными и представительными органами муниципаль ных образований, урегулированы в Бюджетном кодексе РФ (см., напр., ст. 151, 154, 157, 265, 270, 272).

2. Порядок создания контрольного органа должен быть урегулирован уставом муниципального образования. Уставом муниципального образования может быть предусмотрено, что формирование контрольного органа осущест вляется:

– на муниципальных выборах, т.е. населением непосредственно;

– представительным органом муниципального образования.

Вполне очевидно, что формированием контрольного органа не может за ниматься местная администрация, поскольку контроль в первую очередь дол жен осуществляться именно за ее деятельностью по исполнению местного бюджета и распоряжению муниципальной собственностью. Однако в отдель ных случаях глава муниципального образования наделяется правом предлагать или выдвигать соответствующие кандидатуры на должности членов контроль ного органа.

В большинстве уставов муниципальных образований функции формиро вания контрольного органа муниципального образования возлагаются на представительный орган. Однако способы формирования при этом могут быть разными.

В крупных муниципальных образованиях предпочтение отдается назначе нию специалистов, имеющих финансово-экономическое образование.

Контрольный орган муниципального образования муниципального обра зования, избранный на муниципальных выборах, является выборным органом местного самоуправления муниципального образования, а его члены – выбор ными должностными лицами контрольного органа, подпадающие под поня тие члена выборного органа местного самоуправления с соответствующими особенностями их статуса (ст. 40 комментируемого Закона).

Комментируемая статья говорит в основном о коллегиальном характере контрольного органа муниципального образования. Однако это не исключает (перечень открыт) единоличное исполнение функций контрольного органа муниципального образования выборным должностным лицом (муниципаль ным ревизором, контролером, аудитором), избранным на муниципальных вы борах.

Например, согласно решению Благовещенской городской Думы (Амурская об ласть) от 30.03.2006 № 12/34 (ред. от 20.12.2007) «О создании контрольно счетной палаты города Благовещенска и утверждении положения о контрольно счетной палате города Благовещенска» председатель контрольно-счетной пала ты назначается на должность решением городской Думы по представлению председателя городской Думы сроком на 4 года. Аудиторами контрольно-счетной палаты могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее образова ние, а также опыт профессиональной деятельности в области финансового кон троля, экономики, финансов не менее трех лет. Аудиторы контрольно-счетной палаты назначаются на должность решением городской Думы по представлению председателя контрольно-счетной палаты сроком на 4 года. В соответствии с уставом муниципального образования «город Алапаевск» (Свердловская область), принятого 04.07.1996 № 43 (ред. от 21.12.2006), контрольный орган формируется Думой по представлению главы муниципального образования в соответствии с положением о Контрольном органе, принимаемом нормативным правовым актом Думы.

В небольших муниципальных образованиях, где кадровый вопрос совершенно иначе решается, членами контрольного органа могут являться и депутаты пред ставительного органа муниципального образования. Например, на основании устава муниципального образования «городское поселение город Юхнов» (Калуж ская область), утвержденного 16.10.2005 № 10 (ред. от 02.11.2007), городская Дума формирует контрольный орган муниципального образования – ревизионную комиссию – из числа депутатов в целях контроля за исполнением местного бюд жета, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуще ством, находящимся в муниципальной собственности. Согласно устава муници пального образования «поселок Чокурдах» Аллаиховского улуса (района) республи ки Саха (Якутия)», принятого 30.11.2005, контрольно-счетная комиссия образуется Чокурдахским поселковым Советом, состоит из трех депутатов Чо курдахского поселкового Совета, при осуществлении проверок имеет право при влекать к проведению проверки независимого аудитора (специалиста).

3. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муници пального образования, подлежат опубликованию в средствах массовой ин формации или/и обнародованию на сходах, собраниях, конференциях, пу бличных слушаниях жителей муниципального образования. Более подробно форма, срок опубликования (обнародования) должны быть урегулированы в положении о контрольном органе муниципального образования. Как прави ло, используются те же механизмы, что и для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.

На основании решения Думы Лазовского муниципального района Приморского края от 26.01.2005 № 87 «Об утверждении положения о контрольном органе му ниципального образования Лазовский район – контрольно-счетной палате» кон трольный орган регулярно информирует о ходе исполнения местного бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий главу администрации муни ципального образования, председателя представительного органа местного са моуправления и ежегодно представляет отчет о своей деятельности представи тельному органу местного самоуправления, который заслушивается на заседании представительного органа местного самоуправления. Результаты проверок, по веденных контрольным органом, подлежат опубликованию в местной печати. Го довой отчет контрольного органа подлежит обязательному официальному опу бликованию в районной газете или обнародованию иным способом.

4. Органы местного самоуправления и должностные лица местного само управления обязаны представлять в контрольный орган муниципального об разования по его требованию необходимую информацию и документы по во просам, относящимся к их компетенции. В частности, на основании устава муниципального образования «город Киров», принятого 29.06.2005 № 42/19 (ред.

от 29.11.2006), органы и должностные лица местного самоуправления муници пального образования, органы и должностные лица организаций независимо от формы собственности, получающие финансирование из бюджета муниципального образования, использующие объекты муниципальной собственности или получаю щие налоговые или иные льготы обязаны представлять по запросам Контрольно счетной палаты требуемые ею в пределах ее компетенции документы, материа лы и информацию, необходимые для обеспечения ее деятельности. Отказ или укло нение должностных лиц указанных органов, организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Контрольно-счетной палаты, а также предоставление заведомо ложной инфор мации влечет за собой ответственность, установленную действующим законо дательством.

Субъекты РФ вправе установить административную ответственность за отказ или непредоставление в установленные сроки информации или доку ментов по запросу контрольных органов муниципальных образований.

Статья 39. Избирательная комиссия муниципального образования 1. Избирательная комиссия муниципального образования организует подго товку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам измене ния границ муниципального образования, преобразования муниципального обра зования.

2. Избирательная комиссия муниципального образования является муни ципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправ ления.

3. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муници пальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

1. Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования по ре шению избирательной комиссии субъекта РФ, принятому на основании об ращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию. Порядок возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию в случае отсутствия представительного органа муниципального об разования может быть установлен законом субъекта РФ. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комис сий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования мо гут быть возложены на одну из них.

2. Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образова ния в соответствии со ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» составляет четыре года. Если срок полномо чий избирательной комиссии муниципального образования истекает в пери од избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полно мочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципаль ного образования. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования.

3. Избирательная комиссия муниципального образования формируется в количестве пяти – одиннадцати членов с правом решающего голоса. Фор мирование избирательной комиссии муниципального образования осущест вляется представительным органом муниципального образования в порядке, установленном ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

4. Избирательная комиссия муниципального образования реализует сле дующие полномочия:

осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

осуществляет на территории муниципального образования меры по обе спечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, мест ного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, из бирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, меж ду инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

осуществляет на территории муниципального образования меры по обе спечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, мест ного референдума соблюдения единого порядка установления итогов голосо вания, определения результатов выборов, референдумов;

осуществляет на территории муниципального образования меры по обе спечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, мест ного референдума соблюдения единого порядка опубликования итогов голо сования и результатов выборов, референдумов;

осуществляет на территории муниципального образования меры по орга низации финансирования подготовки и проведения выборов в органы мест ного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта РФ средства на финансовое обе спечение подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправле ния, местного референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

оказывает правовую, методическую, организационно-техническую по мощь нижестоящим комиссиям;

заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоу правления, местного референдума;

рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального райо на – также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избира тельной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлени ям) мотивированные решения;

осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством и уставом муниципального образования.

5. Согласно части 2 комментируемой статьи избирательная комиссия му ниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Следует отметить, что Конституция РФ не предусматривает существование муниципальных органов, не являющихся органами местного самоуправления. В числе органов публич ной власти Конституция РФ называет только органы государственной вла сти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). В нескольких статьях Кон ституции РФ используется понятие «государственный орган» как синоним понятия «орган государственной власти», т.е. содержательно идентичное понятие (ст. 33, ч. 2 ст. 120, п. «в» ч. 3 ст. 125). Понятие «муниципальный орган» в Конституции РФ не используется, не определено оно и в каком либо законе.

Положение ч. 2 данной статьи было сформулировано в редакции Феде рального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ в целях избежания коллизии с нормами Конституции РФ. Федеральное законодательство допускает форми рование избирательных комиссий муниципальных образований и отмену их решений избирательной комиссией субъекта РФ, что не соответствует консти туционному статусу органа местного самоуправления, не входящего в систему органов государственной власти. Законоположение, согласно которому изби рательная комиссия муниципального образования «является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления», означает, что комиссия является имеющим муниципально-властные полномочия орга ном, на который не распространяется конституционно-правовой режим ор гана местного самоуправления. Конституционный Суд РФ пока не проверял конституционность данного законоположения.

Статья 40. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправле ния, выборного должностного лица местного самоуправления 1. Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для бес препятственного осуществления своих полномочий.

2. Срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправ ления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливает ся уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.


3. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начина ются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в долж ность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

4. Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

5. Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования.

Депутаты представительного органа муниципального образования осущест вляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе.

На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образова ния, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, – 1 депутат.

5.1. Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправле ния устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с фе деральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

6. Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депу татами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, де путатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Феде рации, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоу правления не может одновременно исполнять полномочия депутата представи тельного органа муниципального образования, за исключением случаев, установ ленных настоящим Федеральным законом.

Абзацы второй – третий утратили силу. – Федеральный закон от 15.02. № 24-ФЗ.

Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образова ния или выборного должностного лица местного самоуправления иного муници пального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Феде ральным законом.

7. Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член вы борного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном му ниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и закона ми субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением препода вательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподаватель ская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключи тельно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не преду смотрено международным договором Российской Федерации или законодатель ством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных орга низаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Россий ской Федерации или законодательством Российской Федерации.

8. Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправле ния, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и админи стративно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыск ных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного са моуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимае мого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежа щих им документов устанавливаются федеральными законами.

9. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное долж ностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выражен ную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, чле на выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного само управления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные наруше ния, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

10. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место житель ства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения граж данства иностранного государства – участника международного договора Рос сийской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание граж данина Российской Федерации на территории иностранного государства, не яв ляющегося участником международного договора Российской Федерации, в со ответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного са моуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;

9.1) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтер нативную гражданскую службу;

10) в иных случаях, установленных настоящим Федеральным законом.

1. Комментируемая статья устанавливает статус депутатов представитель ных органов муниципальных образований, включая должностных лиц этих органов (председателя представительного органа, не являющегося главой му ниципального образования;

его заместителей;

председателей комитетов и ко миссий и т.д.). Глава муниципального образования, избранный представитель ным органом из своего состава, не является выборным должностным лицом местного самоуправления;

на него как на депутата распространяется действие настоящей статьи в части, не урегулированной ст. 36 данного Федерального за кона. Глава муниципального образования, избранный непосредственно насе лением, является выборным должностным лицом местного самоуправления;

на него как на выборное должностное лицо местного самоуправления рас пространяется действие настоящей статьи в части, не урегулированной ст. данного Федерального закона. Статья также распространяется на членов иных выборных органов местного самоуправления и иных (кроме главы муници пального образования) выборных должностных лиц местного самоуправле ния, однако на практике такие категории лиц не встречаются (см. разъяснения к ст. 2).

2. Согласно ч. 4 данной статьи решение об изменении срока полномо чий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного долж ностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Этому положению корреспондирует нор ма ч. 8 ст. 44, согласно которой изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного са моуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных из менений и дополнений. Данные нормы напрямую распространяются на главу муниципального образования, избранного непосредственно населением. На главу муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава (в этом случае он не являет ся выборным должностным лицом местного самоуправления), косвенно рас пространяется лишь норма ч. 8 ст. 44, запрещающая в текущей легислатуре изменять структуру органов местного самоуправления и полномочия пред ставительного органа муниципального образования. В указанных нормах Фе дерального закона речь идет исключительно о полномочиях, закрепленных в уставе муниципального образования, в частности о разграничении компетен ции между представительным органом, главой муниципального образования и местной администрацией. На изменение состава текущих обязанностей гла вы муниципального образования соответствующее ограничение не распро страняется.


3. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального об разования, а если численность представительного органа составляет менее человек, – 1 депутат. Председатель представительного органа, избранный из состава депутатов, (независимо от того, является ли он главой муниципально го образования) входит в общее число депутатов представительного органа му ниципального образования, имеющих право осуществлять свои полномочия на постоянной основе. В случае если указанные 10 процентов не составляют целого числа, не могут использоваться правила округления чисел. Например, при общей численности депутатов представительного органа муниципального образования в 19 человек только 1 депутат может осуществлять свои полно мочия на постоянной основе. Иное будет прямым нарушением требования ч. 5 данной статьи, т. к. 2 депутата составят более 10 процентов от установлен ной численности.

4. Конституционный Суд РФ в ряде своих актов указал, что существо подлинно народного представительства обеспечивается в том числе органи зационной структурой представительного органа, регламентация деятель ности депутатов, работающих в нем на постоянной основе или без освобож дения от основной производственной или служебной деятельности, должна гарантировать их равный статус и равное влияние депутатов, относящихся к различным частям депутатского корпуса, на принятие решений. Необходимо установить надлежащие правовые основания и процедуры, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по персональным вопро сам о работе депутатов на постоянной основе произвольных, субъективных решений. Нормы, предоставляющие возможность работы на постоянной основе не всем депутатам, а только тем из них, кто избран на руководящие должности в данном органе, – в отсутствие законодательно установленных специальных процедур принятия решений о формировании действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса – не гарантируют право депутатов осуществлять депутатские полномочия на про фессиональной постоянной основе, поскольку при наличии заявления де путата и соответствующих бюджетных ассигнований не обеспечивают всем депутатам равные возможности, допуская предпочтение для тех из них, кто избран на указанные в этих нормах должности. Такого рода нормы не могут служить основанием ограничения названного права (Определения от 9 апре ля 2002 г. № 162-О, от 11 мая 2004 г. № 139-О, от 7 октября 2005 г. № 341-О, от 4 июня 2007 г. № 384-О-О и др.). Таким образом, персональные решения о работе тех или иных депутатов представительного органа муниципального образования на постоянной основе должны приниматься самим представи тельным органом (а не его председателем) на основе демократических про цедур, исключающих какую-либо дискриминацию.

5. В соответствии со ст. 172 Трудового кодекса РФ гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливают ся федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими ста тус и порядок деятельности указанных лиц. Согласно ч. 5.1 ст. 40 комменти руемого Федерального закона гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Специальный федеральный закон, устанавливающий для указанных лиц какие-либо гарантии, сегодня отсутствует. Возможность их установления за конами субъектов РФ весьма ограничена. Во-первых, законы субъектов РФ не могут устанавливать гарантии, относящиеся к расходным обязательствам, исполняемым за счет средств местных бюджетов. Эти гарантии также не мо гут обеспечиваться субвенциями из бюджета субъекта РФ, поскольку реали зация указанных гарантий не является исполнением отдельных государствен ных полномочий. Во-вторых, законы субъектов РФ не могут устанавливать изъятий из общих правил федерального трудового, пенсионного или иного законодательства. В третьих, законы субъектов РФ не могут регулировать во просы, относящиеся к предметам регулирования федерального законодатель ства. Так, например, Определением Верховного Суда РФ от 14 июня 2006 г.

№ 1-Г06-15 было признано недействующим положение Закона «О статусе де путата представительного органа местного самоуправления в Архангельской области», устанавливавшее, что депутату, работающему на постоянной основе, по окончании срока его полномочий по выборной должности предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная ра бота (должность) на том же предприятии, в учреждении, организации или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении, организации. Это было мотивировано тем, что Трудовой кодекс РФ и иные федеральные законы ныне не устанавливает для депутатов такой гарантии. Следовательно, законодатель субъекта РФ возложил на работодателей не предусмотренную федеральным законодательством обязанность по заключению помимо их воли нового тру дового договора.

Согласно ст. 170 Трудового кодекса РФ работодатель обязан освобож дать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с данным Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время. Федераль ное законодательство не предусматривает исполнение обязанностей депута тов представительных органов муниципальных образований, не работающих в представительном органе на постоянной основе, в рабочее время. Законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты не могут устанавливать такие гарантии. Поэтому работодатель вправе, но не обязан освобождать депутата от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполне ния им своих обязанностей в представительном органе муниципального об разования.

Уставом муниципального образования в пределах, определяемых зако ном субъекта РФ, могут устанавливаться компенсационные выплаты депу татам, не работающим в представительном органе на постоянной основе, за счет средств местных бюджетов (оплата проезда, личных расходов, связанных с депутатской деятельностью, потери в заработке за время выполнения своих обязанностей и т.п.). Порядок осуществления соответствующих выплат мо жет конкретизироваться в специальном положении, утверждаемом решением представительного органа муниципального образования на основании отсы лочной нормы устава.

6. Ограничения, установленные данной статьей для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, не являются ограничениями избирательных прав граждан, поскольку они не препятствуют реализации права быть избранными и лишь требуют в случае избрания оставить должность или прекратить дея тельность, несовместимые со статусом выборного лица. В Определении от ноября 2001 г. № 277-О Конституционный Суд РФ указал, что гражданин, пожелавший реализовать свое конституционное право быть избранным в ор ганы государственной власти или органы местного самоуправления, добро вольно принимает условия (преимущества, ограничения), с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет соответствующие требования согласно установленной законом процедуре;

установленные законом запреты – если они обусловлены специфическим ста тусом, который приобретает избранное лицо, – не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица.

Согласно ст. 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избиратель ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

избирательная комиссия после определения результатов выборов извещает об этом зарегистрированного кандидата, избранного депутатом, выборным должностным лицом, после чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного докумен та) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депу тата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяю щих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. Если зарегистрированный кандидат, признанный избранным по результатам голосования за список кандидатов, не выполнит указанное требование, он исключается из списка кандидатов, а его депутатский мандат передается другому зарегистрированному кандидату в порядке, предусмотрен ном законом. Если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом по одномандатному (многомандатному) избирательному округу либо избранный выборным должностным лицом, не выполнит указанное требование, соответ ствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании кан дидата избранным.

7. Согласно ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, вы борного должностного лица местного самоуправления либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отно шении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается руководителем следственного управления След ственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ. Рассмотрение пред ставления руководителя следственного органа проводится с его участием, а также с участием лица, в отношении которого внесено представление, и его защитника в закрытом судебном заседании в срок не позднее 10 суток со дня поступления представления руководителя следственного органа в суд. По ре зультатам рассмотрения представления руководителя следственного органа суд дает заключение о наличии или об отсутствии в действиях лица признаков преступления.

8. Перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, содержащийся в ч. 10 данной статьи, является закрытым и не может расширяться законами субъектов РФ и муниципальны ми нормативными правовыми актами.

Статья 41. Органы местного самоуправления как юридические лица 1. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять иму щественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправле ния в соответствии с уставом муниципального образования.

2. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются пра вами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образу емыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государствен ной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным за коном.

Представительный орган муниципального образования и местная админи страция как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений настоящего Федерального закона в соответствии с Феде ральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организаци ях» применительно к учреждениям.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправ ления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с права ми юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для го сударственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юриди ческих лиц являются:

для представительного органа муниципального образования – протокол засе дания представительного органа муниципального образования, содержащий ре шение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления – решение представительного ор гана муниципального образования об учреждении соответствующего органа мест ного самоуправления с правами юридического лица.

3. Основаниями для государственной регистрации органов местной админи страции в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверж дение положения о нем этим представительным органом муниципального образо вания.

1. Надо признать неудачным, не соответствующим правовой логике и гражданскому праву положение комментируемого Федерального закона о том, что от имени муниципального образования приобретать и осуществлять иму щественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного са моуправления в соответствии с уставом муниципального образования. В соот ветствии со ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими дей ствиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неиму щественные права и обязанности, выступать в суде только органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определя ющими статус этих органов (устав муниципального образования и решения представительного органа муниципального образования).

В случаях же и в порядке, предусмотренных федеральными законами, ука зами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами муниципальных образований по их специальному поруче нию и от их имени могут выступать также юридические лица и граждане. Та ким образом, ГК РФ не предусматривает возможности для должностных лиц местного самоуправления выступать (по крайней мере, в гражданско-правовых отношениях) от имени муниципальных образований без доверенности, даже если это установлено федеральным законом. Это может делать только глава муниципального образования, выборные должностные лица местного самоу правления, поскольку они, и только они обладают двойственной правовой природой – и должностного лица, и (что необходимо в данном случае) органа местного самоуправления.

Вообще говоря, то, как решен вопрос о правовой институционализации органов местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, оставляет желать много лучшего. Надо сразу отметить, что не во всем это вина законодателя. Здесь еще раз проявилась уже известная проблема недостаточности для правовой институционализации публично-правовых об разований и публично-правовых организаций используемой сегодня позитив ным правом формы юридического лица, сконструированной прежде всего для целей гражданских правоотношений, и доктринальной неразработанности иных правовых форм юридическтих личностей1.

Гражданский кодекс РФ определяет юридическое лицо как организацию, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управ лении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим иму ществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответ чиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету ( п. 1 ст. 48 ГК РФ).

По мнению специалистов гражданского права, «юридическое лицо созда ется, действует и прекращается в соответствии с нормами гражданского права.

Любое общественное образование становится участником административ ных, налоговых, трудовых и прочих отношений лишь постольку, поскольку оно признается субъектом гражданского права – юридическим лицом (гл. ГК РФ). Поэтому возможность некой организации быть субъектом иных от ношений производна от ее гражданской правосубъектности»2.

Таким образом, в отношении органов местного самоуправления, облада ющих правами юридического лица, применимы все те нормы гражданского права, в соответствии с которыми создается, действует и прекращается юриди ческое лицо, при этом особенности отдельных категорий юридических лиц могут быть установлены федеральным законом лишь в той степени, в которой это допускает Гражданский кодекс РФ.

В современном российском праве для некоммерческих юридических лиц (в том числе для муниципальных учреждений), для государственных и муни ципальных унитарных и казенных предприятий предусмотрен принцип спе циальной (целевой) правосубъектности. И если общую правоспособность юридического лица можно определить как принадлежащее юридическому лицу субъективное право, содержание которого заключается в способности См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: Норма, 2007;

Савин В.И., Медолазов К.Л. К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского пра ва в российском законодательстве// Конституционное и муниципальное право. 2005.

№1. С. 39-42;

Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица: Моногр. – М.: Проспект, 2007. – 335 С.;

Бабичев И.В. К вопросу о различии юридических лиц публичного права и юридических лиц частного права (институционально-системный подход) // Конституционное и му ниципальное право. 2007. №10. С. 2–8;

Замотаева Е.К. К вопросу о юридическом лице как субъекте публичного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. №15.

С. 17–20;

и др.

Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. – М.: Статут, 2005. – С. 10.

иметь любые гражданские права и обязанности, не запрещенные законом и соответствующие природе юридического лица, то специальной правоспособ ностью юридического лица является возможность иметь только те права, ко торые соответствуют предмету и целям его деятельности, предусмотренными учреждающими его актами, и нести связанные с этой деятельностью обязан ности1.

В соответствии со ст. 173 Гражданского кодекса РФ сделка, совершенная юридическим лицом в противоречии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участ ника) или государственного органа, осуществляющего контроль или надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности. Положение о том, что юридические лица, обладающие специальной правоспособностью, не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами, и о признании таких сделок ничтожными разъясняется в п. 18 постановления Пленума Верховно го Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года № 6/8.

По мнению большинства ученых, существенным признаком юридиче ского лица является наличие не только цели, но и собственной воли. Будучи субъектом права, юридическое лицо способно формировать и изъявлять волю, составляющую необходимую предпосылку механизма действия права. Эта воля определяется и направляется целью, ради достижения которой создано юридическое лицо2. Будучи волеспособным субъектом, юридическое лицо, следовательно, обладает дееспособностью.

По мнению ряда специалистов гражданского права, правоспособность и дееспособность юридического лица возникают одновременно, в момент воз никновения самого юридического лица3. По российскому гражданскому пра ву юридические лица приобретают свою правоспособность и дееспособность одновременно, в момент государственной регистрации.



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.