авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 15 |

«Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ...»

-- [ Страница 9 ] --

В соответствии с п. 3 ст. 49 ГК РФ, правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц. В со ответствии с п. 2 ст. 51 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государствен ный реестр юридических лиц.

Юридические лица в пределах своей специальной правоспособности об ладают правом на совершение гражданско-правовых сделок и осуществление любой, не запрещенной законом деятельности, в том числе предприниматель ской (п. 1 ст. 2 ГК РФ).

В рамках закона они вправе самостоятельно или совместно с другими субъектами создавать юридические лица (ст. 66, 121 ГК РФ), при этом юри дические лица, обладающие специальной правоспособностью, по мнению некоторых ученых4, могут образовывать другое юридическое лицо лишь при Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. – М.: Статут, 2005. – С. 19–23.

Там же. С. 34–35.

Суханов Е.А. Юридические лица как участники гражданских правоотношений // Гражданское право: Учебник. В 4 т. Т. 1 / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. М., 2004. Гл. 7.

Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. – М.: Статут, 2005. – С. 49.

условии, что предмет деятельности создаваемой организации будет соответ ствовать специальной правоспособности учредителя.

Юридические лица могут иметь права, связанные с обладанием нематери альными благами, указанными в ст. 150, 152 Гражданского кодекса РФ, напри мер, правом на защиту деловой репутации, правом на компенсацию морально го вреда и др., иными субъективными правами, если это прямо не запрещено законом и не противоречит специальной правоспособности юридического лица, например, правом на охрану информации, составляющей служебную тайну (ст. 139 ГК РФ).

2. Органы местного самоуправления, которые в соответствии с комменти руемым Федеральным законом и уставом муниципального образования наде ляются правами юридического лица, являются муниципальными учреждени ями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ муниципальное учреждение может быть бюджетным или ав тономным учреждением. Очевидно, что в случае органов местного самоуправ ления речь идет о бюджетном муниципальном учреждении.

Особенность юридических лиц – публично-правовых образований и публично-правовых систем (публично-правовых организаций) состоит в том, что их правоспособность носит сложносоставной характер, в котором доми нирует публично-правовая правоспособность над гражданско-правовой, ко торая является подчиненной цели и предмету первой.

Специальная правосубъектность юридических лиц – органов местного самоуправления состоит в том, что предмет их деятельности – осуществление публичной власти для достижения поставленных перед ними целей и описы вается указанная специальная правосубъектность статусом муниципального бюджетного учреждения, осуществляющего управленческие функции.

Публично-правовая правоспособность и дееспособность таких юриди ческих лиц, по общему правилу, наступают одновременно в момент их учреж дения как органов местного самоуправления (первое заседание представи тельного органа муниципального образования в полномочном составе, всту пление в должность главы муниципального образования, принятие решения представительного органа об учреждении органа местного самоуправления и назначении его руководителя), а гражданско-правовая (и связанные с ней) правоспособность и дееспособность, носящие, еще раз отметим, специаль ный (целевой) характер и соотносящиеся с их публично-правовой право субъектностью, следуют за моментом учреждения органа местного самоу правления и также наступают одновременно со дня внесения органа местно го самоуправления как муниципального бюджетного учреждения в единый государственный реестр юридических лиц. При этом процесс учреждения органа местного самоуправления и его регистрации как юридического ли ца – единый длящийся процесс, все составные части которого неразрывны и взаимообусловлены.

Обладающий публично-правовой правоспособностью орган местного са моуправления может осуществлять публично-властные и управленческие пол номочия в соответствии со своей специальной (целевой) публично-правовой правоспособностью, издавать правовые акты, но не может еще участвовать от своего имени или от имени муниципального образования в гражданских пра воотношениях, а также осуществлять иные, связанные со статусом юридиче ского лица, права (например, защиту в суде своей деловой репутации).

Можно в отдельных случаях говорить о том, что наступление публично правовой правоспособности и дееспособности органов местного самоуправ ления может и не совпадать во времени. Так, например, моментом обретения публично-правовой правоспособности представительным органом муници пального образования можно считать дату первого заседания вновь избранно го (сформированного) представительного органа в полномочном составе, а моментом наступления публично-правовой дееспособности – избрание пред седателя представительного органа.

Для других органов местного самоуправления моментом наступления публично-правовой правоспособности является момент их учреждения, а мо ментом наступления публично-правовой дееспособности – назначение руко водителя органа местного самоуправления, а для местной администрации мо жет быть наоборот – назначение и вступление в должность главы местной ад министрации (если он одновременно не глава муниципального образования), а затем утверждение по его представлению представительным органом струк туры местной администрации и ее формирование. Понятно, что эти события также могут не совпадать во времени, а в последнем случае – как правило, не совпадают во времени.

Особенности имущественных прав учреждений, в соответствии со ст.

120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7-ФЗ, состоит в отсутствии собственного имущества, т.е. имущества, принадлежащего учреждению на праве собственности. Учреж дение наделяется имуществом своими учредителями (или учредителем), кото рые являются собственниками этого имущества;

имущество передается учреж дению на праве оперативного управления этим имуществом. В соответствии со ст. 298 ГК РФ, учреждение не может распоряжаться (отчуждать, сдавать в аренду, предоставлять в залог и т.д.) имуществом, как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собствен ником по смете. Учреждение вправе использовать денежные средства, выде ленные собственником по смете, только в строгом соответствии с их целевым назначением.

В соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ доходами, полученными от разрешен ной учредительными документами деятельности, также имуществом, приоб ретенным за счет этих доходов, которое учитывается на отдельном балансе, учреждение вправе распоряжаться по своему усмотрению, несмотря на согла сие собственника. Такое имущество не может быть изъято собственником, даже если оно используется не по назначению и может свободно отчуждаться, передаваться в аренду и т.д.

В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ, бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными сред ствами. В случае недостаточности указанных денежных средств взыскание не может быть обращено на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления собственником, а также на имущество, при обретенное учреждением за счет средств, выделенных по смете1. В этом случае субсидиарную ответственность несет собственник его имущества.

Отметим, что юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданских правоотношениях от своего имени, а не от лица сво Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Фе дерации от 14 июля 1999 года №45. – Вестник ВАС РФ, 1999, № 11.

их учредителей. Буквальное применение этого положения к органу местного самоуправления, имеющего статус юридического лица, означает, что он может действовать в гражданских правоотношениях от своего имени, а не только от имени муниципального образования. Полагаем, что это вполне допустимо, но в рамках его специальной правоспособности.

Надо отметить, что даже статус бюджетного муниципального учреждения предоставляет для органов местного самоуправления достаточно широкую правоспособность. В то же время в учредительных документах для данного органа местного самоуправления (а учредительными документами в этом слу чае является устав муниципального образования и решение представительно го органа муниципального образования о создании данного органа местно го самоуправления с правами юридического лица – п. ч. 2 комментируемой статьи) должны быть детально прописаны цели и предмет деятельности ор гана местного самоуправления, исчерпывающе устанавливающие таким об разом специальную правоспособность органа местного самоуправления как юридического лица и ее пределы со всеми вытекающими правовыми послед ствиями.

Органы местного самоуправления могут и не иметь статуса юридического лица, что, однако, не отменяет их публично-правовую правоспособность, но лишает их гражданско-правовой правоспособности, пусть и целевой.

3. Если есть юридическое лицо, значит, есть и его учредители. В юриди ческом смысле учредительный процесс для органов местного самоуправления данного муниципального образования – процесс длящийся, поскольку органы местного самоуправления муниципального образования указываются в уставе муниципального образования, при этом, в соответствии с федеральным зако ном, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации обязательно. Именно в уставе муниципального об разования должно быть указано, какие органы местного самоуправления на деляются правами юридического лица, а какие нет, при этом представитель ный орган и местная администрация наделяются статусом юридического лица в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

Однако непосредственный акт учреждения осуществляет представитель ный орган муниципального образования. Основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение представительно го органа о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае же отсутствия устава муниципального образования основанием для государственной регистрации органов местно го самоуправления в качестве юридических лиц является одно лишь решение представительного органа об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Впрочем, и устав муниципаль ного образования также принимается представительным органом (ч. 3 ст. комментируемого Закона).

Как видим, функции учредителя для органов местного самоуправления муниципального образования выполняет его представительный орган. В то же время п. 2 ст. 120 ГК РФ напрямую указывает муниципальное образование как учредителя муниципального учреждения. Сопоставление этих норм приводит нас к выводу, что учредителем органов местного самоуправления именно как юридических лиц в форме муниципальных учреждений являются муници пальные образования, от имени которых в соответствии с федеральным зако ном эту функцию осуществляет их представительный орган.

И как учредитель («делегированный учредитель»), именно представитель ный орган своими решениями должен наделять учрежденные им органы мест ного самоуправления – юридические лица имуществом, необходимым им для осуществления своей целевой (специальной) правоспособности. Федераль ный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ такие полномочия представитель ному органу дал, и исключительно ему, причем не только в отношении муни ципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных), но в отношении муниципальных предприятий, учредителем которых также выступает предста вительный орган (п. 5 и 6 ч. 10 ст. 35 комментируемого Федерального закона).

Для себя представительный орган выступает, в соответствии с Федеральным законом, как самоучредитель («делегированный самоучредитель»).

В то же время, в соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ, муниципальные учреж дения (и муниципальные унитарные предприятия) относятся к тем юридиче ским лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности (право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственно стью от имени муниципального образования – ст. 215 ГК РФ, п.1 ст. 51 ком ментируемого Закона. Следовательно, право собственности на имущество органов местного самоуправления – юридических лиц, которыми они были наделены собственником, а также на имущество, приобретенное им за счет средств, выделенных из местного бюджета, принадлежит представительному органу. Именно представительный орган своим решением вправе изъять из лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ). Именно предста вительный орган (средствами муниципальной казны) несет субсидиарную от ветственность по обязательствам органов местного самоуправления – юриди ческих лиц (и иных муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий). И хотя судебное решение по субсидиарной ответственности указанных лиц, в соответствии со ст. 1071 ГК РФ, поступает для исполнения в финансовый орган муниципального образования, последний обязан изве стить об этом представительный орган муниципального образования и иные органы муниципального образования, указанные в уставе муниципального образования и в порядке, определенном уставом.

Поэтому представляется весьма логичным, что Федеральный закон от октября 2003 г. № 131-ФЗ наделяет представительный орган статусом юридиче ского лица, необходимым для обретения им гражданско-правовой правосубъ ектности, без чего невозможно выполнить полномочия учредителя органов местного самоуправления – юридических лиц и собственника муниципаль ного имущества. В случае отсутствия в соответствии с Федеральным законом права юридического лица у представительного органа (если такая норма для отдельных видов (типов) муниципальных образований там появится) в Зако не должен быть указан орган местного самоуправления, обладающий правами юридического лица, который должен осуществлять указанные функции пред ставительного органа, и порядок их осуществления.

В то же время мы видим, что лишение представительного органа статуса юридического лица сказывается на объеме его публично-правовой правоспо собности, поскольку учреждение публично-правовых образований, которыми являются органы местного самоуправления, и осуществление в отношении их обязательств субсидиарной ответственности от имени муниципального обра зования является публично-правовой деятельностью по существу и гражданско правовой по процедуре.

Статья 42. Муниципальная служба Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муни ципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муници пального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осу ществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образова ний и иными муниципальными правовыми актами.

1. Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). На нимателем для муниципального служащего является муниципальное образо вание, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представи тель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местно го самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности пред ставителя нанимателя (работодателя).

2. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации со ставляют Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», законы субъектов РФ о муниципальной службе, уставы муниципальных образований и иные муниципальные право вые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным зако ном «О муниципальной службе в Российской Федерации». Законами субъек тов РФ для муниципальных служащих не могут устанавливаться изъятия из общих положений федерального трудового законодательства.

3. Должность муниципальной службы – это должность в органе мест ного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению испол нения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комис сии или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муни ципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ. При составлении и утверждении штат ного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования долж ностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований долж ностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с уче том исторических и иных местных традиций. В реестре должностей муни ципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.

Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий ука занного лица.

4. Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в по рядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должно сти муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муници пальной службы и не являются муниципальными служащими.

Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муни ципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Класс ные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замеще ния должностей муниципальной службы. Используемое в законодательстве многих субъектов РФ понятие «квалификационные разряды муниципаль ных служащих» по своему содержанию идентично понятию «классные чины муниципальных служащих». Тем не менее следует постепенно приводить терминологию региональных законов в соответствие с используемой в фе деральном законодательстве терминологией (ст. 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Феде рации»).

5. Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов. Органы местного самоуправления самостоятель но определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих.

Однако согласно п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ муниципальные об разования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением суб венций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчис лений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим испол нительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы фор мирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного са моуправления.

По данным субъектов РФ, на 1 июня 2008 г. к категории «муниципальные служащие» относятся 340,8 тыс. человек (это на 20 тыс. человек больше, чем на 1 января 2007 г.). В среднем на каждый городской округ в Российской Федера ции приходится 226 муниципальных служащих, на муниципальный район – 70, на каждое городское поселение – 11, на сельское поселение – 4 муниципаль ных служащих. Более 70 процентов муниципальных служащих имеют высшее об разование, около 25 – среднее специальное, около 4 – среднее образование. В те чение 2007 г. (по состоянию на 1 ноября) в целом по Российской Федерации около 39,8 тыс. муниципальных служащих повысили свою квалификацию. В то же время становление новой системы местного самоуправления частично сдерживается нехваткой квалифицированных муниципальных кадров.

По состоянию на 1 ноября 2007 г. правовое регулирование положения о квали фикационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в 56 субъектах РФ осуществлялось на основании законов субъектов РФ «О муници пальной службе». В 10 субъектах РФ приняты отдельные законы субъектов РФ или положения «О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы» в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. В тоже время в 31 субъекте РФ указанные вопросы продолжали регулироваться на основании законодательства, принятого до вступления в силу Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. Правовое регулирование веде ния реестра должностей муниципальной службы в 33 субъектах РФ осуществля лось на основании законов субъектов РФ «О муниципальной службе». В 12 субъек тах РФ приняты отдельные законы «О реестре должностей муниципальной службы». В 31 субъекте РФ вопросы ведения реестра регулировались законода тельными актами субъектов РФ, принятыми до вступления в силу Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. В 5 субъектов РФ отсутствуют законода тельные акты, регулирующие указанные положения.

Глава 7. Муниципальные правовые акты Статья 43. Система муниципальных правовых актов 1. В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муници пального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и рас поряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправле ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом му ниципального образования.

2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют пря мое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муни ципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

3. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отне сенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Россий ской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муници пального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представитель ного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязатель ные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительно го органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Фе деральным законом.

4. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, уста новленных уставом муниципального образования и решениями представительно го органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является предсе дателем представительного органа муниципального образования, или постанов ления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в слу чае, если глава муниципального образования является главой местной админи страции.

5. Председатель представительного органа муниципального образования из дает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности пред ставительного органа муниципального образования.

6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установлен ных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уста вом муниципального образования, нормативными правовыми актами представи тельного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государ ственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федераль ными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряже ния по вопросам организации работы местной администрации.

7. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального об разования.

1. Муниципальные образования обладают собственными правотворче скими полномочиями, изданные ими в пределах этих полномочий акты не нуждаются в утверждении органами государственной власти. Конституция РФ и данный Федеральный закон определяют исключительные предметы ре гулирования муниципальных правовых актов, т.е. вопросы, которые должны решаться только на уровне местного самоуправления. Перечень муниципаль ных правовых актов, установленный в ч. 1 данной статьи, является открытым и может расширяться уставом муниципального образования. Согласно ч. комментируемой статьи устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муници пальных правовых актов. Эти положения Закона, закрепляющие особую роль прямой демократии в организации муниципальной власти, не позволяют, од нако, соотнести между собой по юридической силе устав муниципального об разования, принятый представительным органом, и правовые акты, принятые непосредственно населением. Приоритет муниципальных правовых актов, принятых на местном референдуме, по отношению к уставу, принятому пред ставительным органом, вытекает из Федерального закона от 12 июня 2002 г.

№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Статья 12 указанного Феде рального закона устанавливает закрытый перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, и запрещает установление иных огра ничений для вопросов референдума. На местном референдуме нельзя прини мать решения, противоречащие законодательству Российской Федерации и ее субъектов, но указанный Федеральный закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муници пального образования. Правовой акт, принятый на местном референдуме, действует непосредственно и не нуждается в утверждении органами местного самоуправления. Поэтому даже до того, как представительный орган приве дет устав муниципального образования в соответствие с этим актом, нормы устава муниципального образования, противоречащие его положениям, не могут применяться. При этом в тексте самого решения местного референдума должны быть указаны нормы (статьи) устава, действие которых прекращается (изменяется).

В то же время соответствующие решению местного референдума измене ния в устав муниципального образования вносятся в порядке, установленном комментируемым Законом. Однако представительный орган муниципального образования обязан внести в устав такие изменения, как это и установлено ч. ст. 45, в противном случае наступают санкции за неисполнения решения мест ного референдума, в соответствии с ч. 3 ст. 45 данного Федерального закона.

2. К полномочиям представительного органа муниципального образо вания Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относит принятие устава муниципального образования, нормативных и иных правовых актов.

Устав муниципального образования должен обладать наиболее высокой юри дической силой среди правовых актов, изданных органами и должностными лицами местного самоуправления. Закон непосредственно не определяет по ложение иных нормативных актов, принимаемых представительным орга ном, в иерархии актов муниципального образования. Он лишь указывает, что представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, при нимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации своей деятельности. Указанные правила должны соблюдаться всеми иными органами местного самоуправления, в том числе при издании ими правовых актов. Таким образом, нормативные правовые акты представи тельного органа по вопросам местного значения должны иметь юридический приоритет перед актами местной администрации и подчиненных ей органов.

Верховенство актов представительного органа над актами исполнитель ных органов – важнейший принцип демократического устройства власти.

Однако комментируемый Федеральный закон его прямо не провозглашает.

Здесь проявляется влияние иного принципа – разделения власти, который не назван Конституцией РФ как имманентный местному самоуправлению, но фактически вводится Федеральным законом.

Общеобязательность изданных представительным органом правил не означает всевластия этого органа. Пре делы его компетенции заданы законодательством и уставом муниципально го образования. Представительный орган не может вторгаться в прерогативы местной администрации. Особенно наглядно разделение власти проявляется в разделении бюджетных полномочий представительного органа муниципаль ного образования и местной администрации. Согласно ч. 15 ст. 35 данного Фе дерального закона управление или распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депута тов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа и де путатов.

3. Установление в данной статье унифицированных наименований пра вовых актов представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, председателя представительного органа муни ципального образования, главы местной администрации, иных должностных лиц местного самоуправления позволяет обеспечить единообразие систем правовых актов различных муниципальных образований и при этом не ущем ляет самостоятельность и гарантии местного самоуправления, поскольку та ким установлением не затрагиваются закрепленные в Конституции РФ мате риальные полномочия местного самоуправления.

Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граж дан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляют ся органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых ак тов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной вла сти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

1. Органы и должностные лица местного самоуправления в пределах сво их полномочий, определенных уставом муниципального образования, издают нормативные и ненормативные (индивидуальные) муниципальные правовые акты. В федеральный регистр включаются только те муниципальные правовые акты, которые относятся к нормативным (т.е. правила поведения). В Поста новлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом го сударственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, на правленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

2. Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 утверж дено Положение о ведении федерального регистра муниципальных норматив ных правовых актов. Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Кон ституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами го сударственной власти, органами местного самоуправления, должностны ми лицами и организациями. Регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ. Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержа щихся в регистре. Регистр ведется в электронном виде на русском языке. Ре гистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ подлежат постоянному хранению в составе федерального регистра независимо от того, утратили ли эти акты силу.

3. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ве дению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции РФ, которое обеспечивает: сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ;

ввод информации в регистр;

гарантированное хранение инфор мации в регистре;

ведение классификаторов, словарей и справочников реги стра;

ведение информационного портала регистра;

предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре;

режим защиты сведений, содержащихся в регистре. Порядок предоставления сведений, содержащихся в регистре, определяется Министерством юстиции РФ по согласованию с Ми нистерством связи и массовых коммуникаций РФ. Правительством РФ пору чено органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить представление в Министерство юстиции РФ регистров муниципальных нормативных право вых актов субъектов РФ и их ежемесячную актуализацию. Предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов, должно осуществляться через единый сайт государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг).

Статья 44. Устав муниципального образования 1. Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов мест ного значения, в том числе путем образования органов территориального обще ственного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоу правления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнаро дования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекра щения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и по рядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок от зыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досроч ного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и вы борных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодек сом Российской Федерации;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального об разования.

2. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы органи зации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и за конами субъектов Российской Федерации.

3. Устав муниципального образования принимается представительным орга ном муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обла дающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредствен но на сходе граждан.

4. Проект устава муниципального образования, проект муниципального право вого акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образова ния не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муници пального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представи тельным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

5. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесе нии изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов пред ставительного органа муниципального образования.

6. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесе нии изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат госу дарственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федераль ным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава му ниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;

2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и допол нений в устав.

7. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муни ципального образования, а также нарушение установленных сроков государствен ной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений мо гут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судеб ном порядке.

8. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесе нии изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат офи циальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистра ции и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправле ния, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесе нии в устав указанных изменений и дополнений.

1. Устав муниципального образования – основной документ, определяю щий структуру органов местного самоуправления и особенности осуществле ния местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Тем не менее, это все-таки не конституционный, а подзаконный акт, поэтому его реальная функция, место в системе источников права предопределяются законодательным регулированием. Устав не учреждает муниципальное об разование как субъект права. Учреждение муниципального образования как территории осуществления местного самоуправления и субъекта права про изводится органами государственной власти. Данный Федеральный закон по сравнению с предшествующим законодательством не повысил степень само стоятельности муниципальных образований в этой сфере отношений. Соглас но ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граж дан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» отсутствие в муниципальном образовании устава не может служить основанием для ограничения права населения на проведение муни ципальных выборов. Комментируемый Федеральный закон также предусма тривает, что муниципальное образование может существовать как субъект права и до принятия его устава. Кроме того, согласно его ст. 41 отсутствие устава муниципального образования не препятствует приобретению органами местного самоуправления прав юридического лица.

2. В п. 4, 5 и 7 ч. 1 данной статьи закреплены исключительные предметы регулирования устава муниципального образования, соответствующие вопро сы не могут быть решены ни в каком ином правовом акте (структура и поря док формирования органов местного самоуправления;

полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного са моуправления;

срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправ ления, выборных должностных лиц местного самоуправления). Указанные во просы решаются в уставе муниципального образования в рамках Федерально го закона.

В п. 1 – 3, 5, 6, 8 – 10 ч. 1 данной статьи указаны вопросы, которые в боль шей части урегулированы Федеральным законом (см. комментарии к соответ ствующим статьям Закона). Устав муниципального образования лишь в не значительной степени, определенной Федеральным законом, может развивать соответствующие законоположения.

Перечень ч. 1 не является закрытым. Он может дополняться другими фе деральными законами, законами субъектов РФ. Кроме того, представитель ный орган муниципального образования может принять решение о придании тем или иным вопросам уставного значения.

3. Комментируемый Федеральный закон повышает уровень требований к процедуре подготовки и принятия основного нормативного правового акта муниципального образования, что должно служить обеспечению стабильно сти муниципальных правоотношений. Необходим системный подход к под готовке проекта устава муниципального образования. Уставы муниципальных образований не должны повторять те нормы законодательства, обращенные к местному самоуправлению, которые касаются вопросов, подлежащих ис ключительно законодательному регулированию. К сожалению, это очевид ное правило не соблюдается на практике. В уставах зачастую воспроизводятся положения о праве граждан на обращение в суд в защиту интересов местного самоуправления, о прокурорском надзоре за соблюдением законности в дея тельности органов местного самоуправления и т.п. Бессмысленное дублиро вание законоположений лишь загромождает устав юридическим балластом.

Между тем воспроизведение в уставе положений законов оправданно лишь в том случае, если соответствующая общая норма конкретизируется примени тельно к данному муниципальному образованию или развивается и дополня ется таким образом, что норма закона образует с оригинальной нормой устава единую логическую цепь. В остальных случаях будет достаточно отсылки к за конодательству.

4. Порядок государственной регистрации уставов муниципальных об разований установлен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Незарегистрированный устав не имеет юридической силы. Указанную реги страцию осуществляют территориальные органы юстиции. Регистрирующий орган: проверяет соответствие устава муниципального образования Консти туции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ;

проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

присваива ет уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

выдает свидетельство о государственной регистрации устава муни ципального образования;

включает сведения об уставе муниципального об разования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъек та РФ включаются следующие сведения: государственный регистрационный номер устава муниципального образования;

реквизиты устава муниципаль ного образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);

сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципаль ного образования. Сведения о муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований включаются в государ ственный реестр в том же порядке. Уставы муниципальных образований, внесенные в них изменения, а также сведения, включенные в государст венный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г.

№ 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципаль ных образований РФ.

5. Устав муниципального образования направляется главой муниципаль ного образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его при нятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе: устав муниципального образования;

решение представительного органа муници пального образования либо решение схода граждан о принятии устава муни ципального образования, а также протокол заседания представительного ор гана муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования;

сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муници пального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Для регистрации муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования в том поряд ке в регистрирующий орган направляются: новая редакция положений уста ва муниципального образования с внесенными в них изменениями;

решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии указанного акта, а также соответствующий протокол за седания либо схода;

сведения об источниках и о датах официального опубли кования (обнародования) проекта указанного акта и о результатах публичных слушаний по указанному проекту в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом.

Решение о государственной регистрации устава муниципального обра зования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления на основании проверки соответствия устава Конституции РФ, федеральным за конам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, а также проверки со блюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального обра зования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной ре гистрации. В случае, если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ или законам, о наруше нии установленного порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в госу дарственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его приня тия направляется главе муниципального образования. Принятие решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государ ственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении.

Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации уста ва муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официаль ного опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав) обязан на править в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официально го опубликования (обнародования) устава муниципального образования (му ниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.


6. Приказом Министерства юстиции РФ от 26 августа 2005 г. № утверждены Рекомендации по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований. Устав, муниципальные правовые акты о внесении изменений в устав рекомендуется считать противоречащими Кон ституции РФ, федеральному и региональному законодательству, если они:

содержат положения, которые прямо противоречат Конституции РФ, феде ральному и региональному законодательству;

регулируют вопросы, которые в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законода тельством не могут регулироваться уставом;

не регулируют вопросы, которые в соответствии с законодательством в обязательном порядке должны устанав ливаться уставом и при этом не могут устанавливаться иными муниципаль ными правовыми актами;

содержат положения, противоречащие решениям, принятым путем прямого волеизъявления населения муниципального обра зования. Под нарушениями установленных требований, касающихся поряд ка принятия устава, муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав, рекомендуется считать: принятие ненадлежащим органом местного самоуправления;

принятие представительным органом муниципального об разования или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума;

принятие без учета мнения населения, повлекшее нарушение гаран тированных законом прав граждан на участие в разработке устава;

нарушение регламента представительного органа муниципального образования или по рядка проведения собрания (схода) граждан, повлекшее невозможность уста новить результаты волеизъявления депутатов или граждан при голосовании по проекту устава.

Используя рекомендации Минюста РФ, следует учитывать, что принятие устава муниципального образования собранием (сходом) граждан было воз можно в отдельных случаях в соответствии с Федеральным законом от 28 авгу ста 1995 г. № 154-ФЗ (п.6 ст. 15, п. 2 ст. 24). Комментируемый закон (ч. 3 ст. 44) не наделяет собрания граждан указанными полномочиями.

В государственный реестр муниципальных образований, по состоянию на 1 января 2008 г., включено 24 136 муниципальных образований, из них 1790 му ниципальных районов, 521 городской округ, 1733 городских поселения, 19 сельских поселений, 234 внутригородские территории городов федерального зна чения.

Статья 45. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан 1. Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муни ципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населе ния муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан).

2. Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (из дание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или долж ностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

3. Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоу правления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекраще ния полномочий выборного органа местного самоуправления.

1. Правовые решения (акты), имеющие обязательный публично-властный характер, могут приниматься непосредственно населением муниципального образования только на местном референдуме или в установленном данным Федеральным законом случаях (ст. 25) – на сходах граждан. Собрания граж дан, органы территориального общественного самоуправления не вправе при нимать публично-властные решения.

2. Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным, не нуждается в дополнительном утверждении и действует на территории со ответствующего муниципального образования. Принятый на местном рефе рендуме муниципальный правовой акт вступает в силу с момента официаль ного опубликования результатов референдума, если федеральным законом не установлен иной порядок вступления в силу правового акта соответствующего вида. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления не могут противоречить решению местного референдума. Это означает, что после вступления в силу решения референдума правовые акты органов и должност ных лиц местного самоуправления (включая принятый представительным ор ганом устав муниципального образования) могут применяться лишь в части, не противоречащей решению референдума. Само решение местного референ дума (принятый на референдуме муниципальный правовой акт) может пред усматривать иной механизм введения в действие соответствующих правовых предписаний, в том числе отлагательный срок вступления в силу.

3. Решение, принятое на местном референдуме, подлежит регистрации в органах местного самоуправления в порядке, установленном для регистрации муниципальных нормативных правовых актов. Данная регистрация выполня ет учетную функцию и не является условием вступления в силу решения рефе рендума. Решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействитель ным (недействующим) в судебном порядке. В случае принятия на местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в порядке, установленном указанным нормативным правовым актом. Если данный по рядок не установлен, изменения могут быть также внесены в порядке, пред усмотренном для внесения изменений в соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия соответствующего решения на референдуме. Основания для отмены судом решения, принятого на местном референдуме, установлены ст. 73 Федерального закона «Об основных гаранти ях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

4. В соответствии с ч. 3 данной статьи нарушение срока издания муници пального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выбор ного органа местного самоуправления. Закон не предусматривает в данном случае какой-то особый порядок досрочного прекращения полномочий ука занных лиц и органов, поэтому отзыв, увольнение, прекращения полномочий выборного органа могут осуществляться лишь в общем порядке, установлен ном уставом муниципального образования в соответствии со ст. 24 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 16 – 18), 37 (ч. 10 и 11) данного Федерального закона.

5. Решение, принятое путем прямого волеизъявления граждан, не может противоречить законам, иным иерархически вышестоящим правовым актам.

Поэтому в случае изменения законодательства решение референдума (схода) будет действовать лишь в части, не противоречащей закону. Могут быть обжа лованы в судебном порядке как решение о проведении местного референдума (схода), так и принятое на местном референдуме (сходе) решение (принятый правовой акт). Обратиться в суд имеют право граждане, органы местного са моуправления, прокурор, уполномоченные федеральным законом органы го сударственной власти. Порядок обжалования и условия допустимости жалобы (право на обращение в суд) определяются Гражданским процессуальным ко дексом РФ. Суд общей юрисдикции рассматривает дела об оспаривании нор мативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих, о защите права граждан на участие в референду ме в порядке, установленном главами 24 – 26 ГПК РФ. Следует отметить, что комментируемый Федеральный закон не предполагает для таких дел каких либо исключений из общих правил подсудности и судопроизводства, установ ленных ГПК РФ.

Статья 46. Подготовка муниципальных правовых актов 1. Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами пред ставительного органа муниципального образования, главой муниципального обра зования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

2. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоу правления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

1. Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов органов местного самоуправления устанавливается регламентами этих органов и должен вклю чать в себя необходимые демократические процедуры обсуждения проектов.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов инициативны ми группами граждан установлен ст. 26 данного Федерального закона. Пере чень субъектов правотворческой инициативы может быть расширен уставом муниципального образования. Предоставление депутату, иному лицу права внесения проектов муниципальных правовых актов означает обязательность рассмотрения этих проектов в установленные регламентом сроки соответ ствующим органом местного самоуправления. Представительный орган му ниципального образования должен рассмотреть соответствующие проекты на своем заседании (принять или отклонить), что не может подменяться их рас смотрением комиссиями или аппаратом представительного органа.


2. В представительном органе рассмотрение проекта нормативного пра вового акта обычно осуществляется в двух чтениях. Наиболее типичная про цедура рассмотрения проекта выглядит следующим образом. В ходе первого чтения осуществляется обсуждение основных концептуальных положений проекта решения, решение вопроса о необходимости его принятия. Проект решения, принятый в первом чтении, может быть изменен или дополнен в процессе подготовки его ко второму чтению методом внесения письменных предложений, замечаний и поправок в срок, установленный представитель ным органом. Содержание второго чтения составляет обсуждение поступив ших к проекту решения поправок, решение вопроса о его окончательном принятии. На первом чтении обсуждение, как правило, начинается с доклада инициатора проекта и содоклада постоянной комиссии, ответственной за его подготовку. При рассмотрении проекта решения в порядке, установленном в регламенте представительного органа, заслушиваются предложения и за мечания депутатов, групп депутатов, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В случае правотворческой инициативы граждан представите лям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении их проекта. По результатам обсуждения проекта представительным органом принимается одно из ниже следующих решений: принять проект в первом чтении;

направить проект на доработку;

отклонить проект.

Проект, одобренный в первом чтении, после доработки выносится на второе чтение с приложением сводной таблицы поправок и текстов попра вок. Второе чтение, как правило, проводится по статьям, главам и разделам проекта. Постатейное обсуждение состоит из доклада инициатора проекта (его представителя) и содоклада, а также выступлений депутатов в прениях по тексту статей и поправок к ним. При постатейном обсуждении каждая по правка обсуждается и голосуется отдельно. Если внесено несколько поправок к одной статье, то голосование проводится в порядке поступления, либо сна чала обсуждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках. При постатейном обсуждении проекта во втором чтении на голосование сначала ставятся предложения о внесении в статью или другие части проекта поправок, затем – о принятии решения в целом. До принятия решения в целом, возможно возвращение отдельных статей, глав и разделов проекта на доработку автору или в соот ветствующую рабочую группу. Соответствующие процедуры должны быть подробно урегулированы регламентом представительного органа муници пального образования.

Статья 47. Вступление в силу муниципальных правовых актов 1. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установлен ном уставом муниципального образования, за исключением нормативных право вых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сбо рах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Фе дерации.

2. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязан ности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликова ния (обнародования).

3. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных пра вовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распростране ние которых ограничено федеральным законом.

1. Устав муниципального образования должен регламентировать порядок вступления в силу муниципальных правовых актов в рамках, установленных федеральным законом. Субъекты РФ ныне не наделены правом регулиро вать указанный порядок своими законами. Согласно ст. 5 Налогового кодекса РФ акты о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного меся ца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом. Нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования. Акты о налогах и сборах, уста навливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нару шение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязан ности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых за конодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют. Акты о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность либо устанавливаю щие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, платель щиков сборов, налоговых агентов, их представителей, имеют обратную силу.

Акты о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие раз меры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщи ков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение, могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это. Согласно ст. 5 Бюджетного кодекса РФ решение о бюд жете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней, после его подписания в установленном порядке.

2. Согласно Конституции РФ любые нормативные правовые акты, за трагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Можно рекомендовать установление в уставе муниципального образования требования об обязательном опубликовании всех без исключе ния нормативных правовых актов данного муниципального образования, т.е.

правовых актов, распространяющихся на заранее не определенный круг лиц (обязательных правил). Любой муниципальный нормативный правовой акт в той или иной степени затрагивает права, свободы или обязанности граждан либо организаций (которые в данном случае рассматриваются как объедине ния граждан). При этом следует иметь ввиду, что ч. 2 данной статьи не требу ет обязательного опубликования правовых актов не нормативного характера (распространяющихся на заранее определенный круг лиц), даже если эти акты затрагивают права, свободы и обязанности конкретного гражданина. Право вой акт о выделении субсидии гражданину Иванову затрагивает права этого гражданина, но не нуждается в обязательном опубликовании, поскольку не является нормативным. Такие акты должны доводиться до сведения тех лиц, которых они касаются.

3. Периодические издания, в которых официально публикуются муни ципальные правовые акты, должны свободно распространяться и быть до ступными для любых лиц. Обнародование правовых актов иным способом (вывешивание на стендах, размещение в публичном месте и т.п.) допустимо только в небольших муниципальных образованиях, где не выходят периоди ческие печатные издания. Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г.

№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите ин формации» ограничение доступа к информации устанавливается только фе деральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нрав ственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обязательным является соблю дение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен феде ральными законами. Защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485- «О государственной тайне». Федеральным законом от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну. Порядок доступа к персо нальным данным граждан (физических лиц) устанавливается Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных». Перечень сведений конфиденциального характера утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188.

Статья 48. Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их дей ствия 1. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие мо жет быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом;

а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Фе дерации, – уполномоченным органом государственной власти Российской Феде рации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

2. Признание по решению суда закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим до вступле ния в силу нового закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования не может являться основанием для признания в су дебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного му ниципального образования, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

1. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их дей ствие может быть приостановлено органами и должностными лицами мест ного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий акт.

Акты исполнительных органов местного самоуправления, подчиненных местной администрации, могут быть отменены местной администрацией (как вышестоящим органом местного самоуправления того же муници пального образования), если это предусмотрено уставом муниципального образования или на основании устава регламентом местной администра ции. Муниципальные правовые акты одного муниципального образования не могут быть отменены органами или должностными лицами местного самоуправления другого муниципального образования. Муниципальные правовые акты не могут быть отменены органами государственной власти во внесудебном порядке, кроме случая, предусмотренного настоящей ста тьей. Признание недействующими муниципальных нормативных правовых актов полностью или в части осуществляется судом в порядке, установлен ном главой 24 ГПК РФ.

2. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их дей ствие может быть приостановлено в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полно мочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или субъекта РФ. Соответствующее решение органа государственной вла сти может быть оспорено в суде.

Глава 8. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Статья 49. Экономическая основа местного самоуправления 1. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

2. Муниципальная собственность признается и защищается государством на равне с иными формами собственности.

1. Формирование экономических основ местного самоуправления регули руется помимо комментируемого Закона положениями гражданского, бюд жетного и налогового законодательства Российской Федерации. Формирова ние экономической основы местного самоуправления тесно связано с общеэ кономическими преобразованиями в Российской Федерации. Оценку этих преобразований можно свести к следующим аспектам.

Проблемы экономического развития местного самоуправления непосред ственно связаны с проводимым в стране курсом на общеэкономическое раз витие, предпосылкой и фоном для которой стали существенные политические преобразования, придавшие стабильность конституционному строю России.

Внедрение новых форм экономических взаимоотношений становится серьез ным стимулом изменений и во внутренней структуре организации муници пальной власти.

Структурные и функциональные преобразования, направленные на обе спечение экономического развития, привели к тому, что деятельность органов местного самоуправления, реализация нормативных установлений позволяет в ряде случаев успешно решать задачи экономического развития, накапливать положительный экономический потенциал: по данным Министерства финан сов Российской Федерации в 2007 году 59 процентов местных бюджетов были исполнены с профицитом.

Экономические преобразования в муниципальных образованиях, осу ществляемые в ходе реализации экономической политики государства, полу чают правовое закрепление как на уровне Российской Федерации – в феде ральных правовых актах, так и в нормативных правовых актах субъектов РФ, а также в муниципальных правовых актах.

Особое значение для развития экономической основы местного самоу правления имеет создание правовых и организационных условий развития предпринимательской деятельности и осуществления антимонопольной поли тики. Для этого должны проводиться меры по развитию кредитно-финансовой системы.

Существует ряд экономических категорий, оказывающих непосредствен ное влияние на формирование экономической основы местного самоуправле ния. Основными такими категориями являются муниципальная собствен ность, приватизация, инвестиционная деятельность и предпринимательская деятельность. Муниципальная собственность – наиболее важный элемент экономической основы местного самоуправления. Наличие муниципальной собственности – это неотъемлемый признак муниципального образования, именно муниципальная собственность обеспечивает самостоятельность му ниципальных образований. Приватизация – это процесс передачи государ ственной или муниципальной собственности в иные формы собственности.

Развитие хозяйственной деятельности – в настоящее время важнейший эко номический инструмент, влияющий на состояние местного самоуправления.

Низкий уровень налоговых доходов в местных бюджетах и значительные рас ходы на содержание социальной сферы, обеспечить которые не всегда может даже перераспределение доходов между органами государственной власти и органами местного самоуправления, порождают необходимость поиска иных доходов, которые, в частности, могут быть получены при осуществлении пред принимательской деятельности. Инвестиционная деятельность – привлече ние дополнительных финансовых ресурсов на территорию муниципальных образований. В условиях нехватки бюджетных и кредитных ресурсов для раз вития производства привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, мо жет стать одним из существеннейших источников расширения экономической основы местного самоуправления.

2. Муниципальная собственность (имущество, непосредственно находя щееся в собственности муниципальных образований, – часть муниципальной казны, – а также имущество, переданное органами местного самоуправления организациям) служит либо источником пополнения местных финансов, либо, наоборот, является статьей расхода в местном бюджете. Очевидно, что самостоятельность органов самоуправления должна опираться на экономиче скую основу в виде земли и природных ресурсов (не относящихся к федераль ной собственности и собственности субъектов РФ), муниципальных предпри ятий, иных объектов местного хозяйства, создающих источники местных до ходов. С другой стороны, реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля предпола гает активную работу по расширению финансирования муниципальной эко номики, поиску новых источников финансовой поддержки экономических программ муниципальных образований.

Имущественные права, предоставленные федеральным законодатель ством муниципальным образованиям и их органам, дают им возможность эф фективно пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, в том числе, извлекать из нее доходы. Наличие у каждого муниципального об разования местного бюджета укрепляет его экономическую самостоятель ность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфра структуру на подведомственной территории, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

Наиболее общими и важными правовыми актами, регулирующими му ниципальную собственность на федеральном уровне, являются Конститу ция РФ, ГК РФ, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О при ватизации государственного и муниципального имущества» (в настоящее время действует в редакции от 19 декабря 2006 года), законы, регулирующие инвестиционную деятельность: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г.

№ 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осу ществляемой в форме капитальных вложений» (в настоящее время действу ет в редакции от 18 декабря 2006 года), Федеральный закон от 9 июля 1999 г.

№ 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (в на стоящее время действует в редакции от 22 июля 2005 года), Федеральный за кон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (в настоя щее время действует в редакции от 15 апреля 2006 года). На уровне субъектов РФ важнейшими актами, регулирующими отношения в экономической сфе ре, являются законы о собственности, о формировании, управлении и рас поряжении муниципальной собственностью, законодательство о поддержке предпринимательства.

Часть 1 ст. 215 ГК РФ объявляет субъектами права муниципальной соб ственности городские, сельские поселения и другие муниципальные образо вания. На основе этой нормы можно сделать следующие выводы. Во-первых, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципаль ные образования в целом, а не их органы местного самоуправления. Во вторых, муниципальная собственность не является разновидностью государ ственной, так как ее субъекты не являются государственными образованиями.

Однако она относится к публичной, а не к частной собственности, поскольку ее субъекты – муниципальные образования – есть публично-правовые обра зования.

От имени соответствующего муниципального образования его правомо чия в соответствии со своей компетенцией могут осуществлять в соответ ствии со ст. 125 и ч. 2 ст. 215 ГК РФ органы местного самоуправления, но это не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и органы го сударственной власти, органы местного самоуправления могут выступать в имущественном обороте в качестве самостоятельных юридических лиц – му ниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 ГК РФ). Частью этого имущества – денежными средствами – они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении правомочий собственника – муниципального образования – они получают возможность распоряжаться имуществом этого муниципального образования, составляющим его казну.

И именно имущество казны, в первую очередь, средства соответствующего бюджета, составляют базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по его долгам.

В субъектах РФ к настоящему времени был принят целый комплекс пра вовых актов, закрепивший государственное регулирование отношений соб ственности на уровне региона. К правовым актам субъектов РФ, регулирую щим отношения собственности, относятся законы, определяющие порядок формирования муниципальной собственности, управление и распоряжение ею, законы, регулирующие порядок передачи объектов собственности субъ ектов РФ в иные формы собственности (в том числе посредством привати зации), законы, разграничивающие собственность, в том числе муниципаль ную, и другие.



Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.