авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА Ответственный редактор: заслуженный юрист РФ, доктор ...»

-- [ Страница 2 ] --

2) среднесрочная (на перспективу пять – 10 лет). Главная за дача – включение в модель регулирования феномена Интернет (инструмент, средство и виртуальная среда), государственных услуг, расширение субъектного состава и сферы регулирования, интеграция связи, вещания, телевидения и иных средств массо вой информации.

Итог – разработка и принятие коммуникационного кодекса;

широкое развертывание государственных и негосударственных услуг на основе сети Федернет;

3) дальняя (на перспективу 10–20 лет). Главная задача – соз дание общей (объемлющей, рамочной) регуляторной модели массовой коммуникации и строительства в Российской Федера ции гражданского информационного общества.

Возможный итог – разработка и принятие информацион ного кодекса.

На первом этапе необходимо разработать и принять феде ральный закон «Об инфокоммуникациях», внести ряд изменений и дополнений в действующее законодательство РФ, в том числе в Федеральный закон «Об информации, информационных техно логиях и защите информации». Необходимо будет, если не отме нить в целом, увязать нормы законов «О связи» и «Об инфоком муникациях». Назрела также необходимость внесения отдель ного параграфа, регулирующего порядок оказания нематериаль ных инфокоммуникационных услуг, в гл. 39 ГК РФ (по типу § «Энергоснабжение» гл. 30 ГК РФ).

Взаимоотношения между операторами и другими участни ками рынка (сервис-провайдерами, контент-провайдерами, бан ками, владельцами инфраструктуры и всеми теми, от кого зави сит оказание услуг), а также порядок взаиморасчетов должны регулироваться ГК РФ и специальным федеральным законом, а не многочисленными подзаконными актами. Последние должны быть увязаны с Уголовным, Административным, Градострои тельным и Земельным кодексами, антимонопольным законода тельством и другими нормативными правовыми актами РФ.

Следует учитывать и то, что уже существующие многооб разные отношения в сфере инфокоммуникаций подпадают не только под гражданско-правовое регулирование, но и админи стративно-правовое.

В первом случае это прежде всего отношения между поль зователем услуги связи, доступа или сервиса, т.е. в широком смысле – инфокоммуникационной услуги. Они охватывают пра ва сторон, их взаимные обязательства (включая порядок взаи морасчетов) и ответственность.

Во втором случае это порядок оказания государственных услуг, распределение ограниченных ресурсов (радиочастот, но мерной базы, орбит геостационарных спутников связи и веща ния и других), а также обеспечение национальной безопасности и безопасности реализации прав граждан и организаций.

Кроме того, следует учитывать объективные особенности оказания услуг в сфере инфокоммуникаций, когда конечный опе ратор, как правило, не является в классическом понимании ис полнителем услуги, так как предоставляет конечному потреби телю услуги (пользователю) всего лишь конечный сборный ин формационный продукт. В подготовке и оказании такого продук та и услуги может участвовать множество хозяйствующих субъ ектов, находящихся с последним в специфических с правовой точки зрения отношениях, которые носят имущественный харак тер, но регулируются административно-правовыми методами.

При организации государственных сервисов и установлении порядка оказания публичных государственных услуг посред ством инфокоммуникаций следует также учитывать их объек тивные особенности и специфичность, когда отношения носят публичный характер: такие услуги должны оказываться безвоз мездно, но оказываются на возмездной основе, а значит, регули руются в том числе и гражданско-правовыми методами. Практи ка оказания государственных услуг в этой сфере связана с рядом проблем и противоречий, которые в рамках модели регулирова ния и разработки проекта необходимо будет решать на законода тельном уровне.

Закон должен содержать легальные формулировки терминов и нового понятийного аппарата инфокоммуникации, единого для общетехнических специалистов, менеджмента, экономистов и юристов, в частности, определения таких понятий, как «инфо коммуникация», «мультисервисная сеть» (вместо сетей передачи данных), «оператор услуг» или «сервис-провайдер» (отделив их от транспортных операторов) и др.

На первом этапе следует также обосновать необходимость и заложить основу развертывания в Российской Федерации госу дарственной доверенной федеральной открытой сети под услов ным наименованием Федернет (FederNet).

Федернет – открытая национальная IP-сеть (национальный сегмент или пространство), построенная на совокупности сетей операторов РФ, и доверенная среда, которая функционирует па раллельно сети Интернет, действует на основании закона, под контрольна государству и управляется им, и в которой исключе на анонимность.

В рамках Федернета предполагается создать национальную единую базу данных универсальных идентификаторов (URI) как «корневых» органов государственной власти и местного само управления (в обязательном порядке), юридических и физиче ских лиц, их ресурсов, сервисов и официальных электронных E-mail адресов с построением системы авторизации в сети або нентов-пользователей мобильных телефонов и их SIM-карт (ENUM). В такой доверенной среде, контролируемой государ ством, можно будет достаточно просто организовать оборот и обмен юридически значимыми электронными документами, причем не только на основе использования электронной цифро вой подписи (ЭЦП), но и без нее, что очень важно, поскольку это упрощает предоставление органами государственной власти, ор ганами местного самоуправления и иными субъектами государ ственных и иных услуг гражданам и населению, когда их реали зация требует документального оформления и такие электрон ные документы далеко не всегда необходимо защищать ЭЦП (это достаточно затратно).

В такой сети гарантируется качество представляемых услуг, субъекты несут полную ответственность в соответствии с дей ствующим законодательством, а нарушения требований законо дательства сведены к минимуму, поскольку легко выявляются и всегда будут документироваться. Федернет фактически пред ставляет собой форму реализации концепции «Электронной Рос сии» и информационного общества. Для государственных струк тур его использование должно быть обязательным, для всех иных субъектов – добровольным. В то же время все иные субъ екты независимо от того, являются они пользователями сети или операторами-провайдерами услуг и контента, должны осозна вать, что, если они хотят использовать Федернет в своей дея тельности, вступать в официальные отношения, контакты или переписку с пользователями сети, получать и использовать в своей деятельности полученные электронные официальные от веты и документы, они должны официально пройти установлен ную процедуру регистрации в сети Федернет.

При ведении операторской деятельности в сети Федернет в части предложений по порядку лицензирования деятельности по оказанию услуг предполагается, что:

для мультисервисных операторов, не связанных необходи мостью установки или аренды телекоммуникационного оборудо вания и использующих общесетевую систему идентификации, аутентификации и учета (ААА сервер Федернета), лицензии бу дут не нужны или будут носить уведомительный характер;

для мультисервисных операторов, связанных с необходимо стью установки или аренды телекоммуникационного оборудова ния, должен быть предусмотрен порядок лицензирования, где условиями лицензии будут требования к соглашению между оператором (поставщиком) услуги и потребителем об уровне услуги и ответственности (SLA).

Регулирование предоставления услуг по «старым» схемам и технологиям через канальные сети должно осуществляться в соответствии с порядком, установленным Законом «О связи» и подзаконными актами, принятыми в его развитие. Это позволит не рушить сложившиеся отношения при использовании мораль но устаревающих, но еще действующих и эксплуатируемых се тей (с зоновым принципом и др.).

На втором этапе следует изучить практику применения за кона «Об инфокоммуникациях», расширить субъектный состав (прежде всего за счет государственных сервисов и услуг) и включить в модель и предмет регулирования Интернет все те виды деятельности субъектов, которые хорошо интегрируются в Интернет (радиовещание, телевидение и другие средства массо вой информации), и те отношения субъектов, которые возникают по поводу:

исполнения органами государственной власти всех уровней функции оказания гражданам и населению публичных государ ственных массовых и адресных услуг посредством виртуальной среды;

исполнения органами местного самоуправления функции оказания гражданами и населению публичных массовых и ад ресных услуг посредством виртуальной среды;

проведения опросов, выборов, референдумов и реализации иных механизмов осуществления публичного волеизъявления граждан и их избирательных прав;

осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и публичных должностных лиц;

установления единообразного порядка обмена электронны ми документами и признания их юридической силы на всех уровнях государственного управления и при взаимодействии ор ганов государственной власти, органов местного самоуправле ния и судов с хозяйствующими субъектами, гражданами и насе лением;

обеспечения государственной, общественной и информаци онной безопасности (СОРМ, СПАМ и др.);

оказания услуг для государственных и муниципальных нужд;

ведения общественными и некоммерческими организация ми, иными субъектами, в том числе физическими лицами дея тельности по строительству социальных сетей и оказанию мас совых и адресных услуг гражданам и населению посредством виртуальной среды на возмездной или безвозмездной основе;

порядка ведения электронной торговли, платежей и реклам ной деятельности;

механизмов обеспечения защиты прав потребителей и ав торских прав.

Представляется, что такую модель регулирования инфо коммуникационного кодекса РФ, увязанного с Гражданским и другими кодексами и законами.

Наконец, в рамках третьего этапа, как уже говорилось, предстоит на основе полученного опыта и общей регуляторной модели массовой коммуникации и строительства в Российской Федерации гражданского информационного общества разрабо тать и принять информационный кодекс.

Модель правового регулирования Для построения в общем виде модели правового регулиро вания в переходной период необходимо сформулировать и опре делить:

цели регулирования;

предмет регулирования и сферу применения;

принципы регулирования;

инфокоммуникационные отношения, ориентированные по уровням базовой модели, и методы их регулирования.

1. Цели регулирования на переходной период:

cтимулирование и ускорение в Российской Федерации пере стройки отрасли связи на IP-технологию пакетной коммутации (из TDM в IP);

обеспечение управляемости перестройки и неразрушающих процессов такого перехода;

обеспечение порядка оказания государственных и негосу дарственных сетевых сервисов и услуг;

строительство виртуальной доверенной среды и организа ция единой системы оборота юридически значимыми электрон ными документами, гарантированной государством и подкон трольной ему;

обеспечение порядка дистанционного заключения и оформ ления гражданско-правовых сделок по оказанию сетевых серви сов и услуг и порядка их оплаты и реализации;

обеспечение сетевых механизмов защиты прав потребите лей, интересов государства и общества.

2. Предмет и сфера применения регулирования:

отношения (легализация терминов, права и их ограничения, обязанности, ответственность) субъектов, возникающие по по воду обеспечения и поддержки сетевых сервисов, их содержания (контента) и оказания услуг, порядка оформления и реализации услуг и госуслуг (в том числе посредством применения дистан ционных процедур их электронного оформления и совершения), включая обмен электронными документами и иной с ними свя занной деятельности и действий на основе информационно коммуникационных средств и IP-технологий, образующих сферу инфокоммуникаций;

регулирование осуществляется на всей территории РФ, а также может применяться к отношениям, когда одной из сторон являются субъекты других государств или, если сторона (потре битель услуги), являясь резидентом Российской Федерации, по требляет услугу вне юрисдикции Российской Федерации.

3. Принципы регулирования:

главенство правового регулирования общественных отно шений на основе соблюдения законности;

устранение административных барьеров и создание условий для развития конкуренции;

гарантия свободного присоединения к сетям и пропуска трафика;

упрощение и унификация лицензионно-разрешительных процедур;

распределение, доступ и использование ограниченных ре сурсов на основе открытых конкурсов;

технологическая нейтральность;

Все эти направления должны разрабатываться одновремен но и параллельно, поскольку все они содержательно взаимосвя заны.

Базовая инфокоммуникационная модель отношений как объект правового регулирования Рабочей группой в качестве базовой инфокоммуникацион ной модели была выбрана модель, состоящая из трех уровней:

транспортный – уровень сетевой инфраструктуры – тран зитный и доступа, это уровень, отвечающий за перенос сигналов (трафика);

сервисный – уровень сервисной инфраструктуры – это уро вень, отвечающий за формирование, поддержку и оказание ин фокоммуникационных услуг;

контентный – уровень, отвечающий за содержание комму никаций.

Коммуникация происходит на всех трех уровнях модели, или все три уровня в ней задействованы: транспортный обеспе чивает возможность коммуникации, сервисный создает конкрет ные условия для коммуникации и обеспечивает конкретные формы ее проведения, контентный – это содержательное пред ставление коммуникации, ее контент-содержание и смысл.

Абонент или пользователь (потребитель) имеет дело со все ми тремя уровнями. На транспортном уровне он получает до ступ к сети, на сервисном – получает услугу на безвозмездной или возмездной основе, на контентном – потребляет контент.

Классическая голосовая (телефонная) коммуникация в рамках этой модели декомпозируется на три составляющие: на транс портном уровне – перенос кодированного сигнала речи в цифро вом виде, на сервисном – установление соединения, кодирование и декодирование речи (ТФОП, Skype etc), на контентном – сам разговор, его содержание и смысл.

Операторские компании в зависимости от того, на чем они строят свою деятельность и стратегию, стало возможным разде лить на следующие классы:

операторы магистральной инфраструктуры (в масштабах населенного пункта, региона, страны, континента, глобальные);

операторы инфраструктуры доступа (кабельной, радио, для фиксированной или мобильной связи);

сервис-провайдеры (операторы, ориентированные на кли ентское обслуживание, а не на инфраструктуру);

контент-провайдеры (поставщики и агрегатторы контента).

Определение подходов и методология правового регулирования отношений в системе инфокоммуникаций Принципиальным моментом в создании новой системы ре гулирования отношений в сфере инфокоммуникаций является формулирование цели – сделать с ее помощью переход из TDM в IP управляемым и неразрушающим. Это важнейшая часть кон цепции новой системы регулирования. Собственно переход представляет собой процесс объективно-исторический, его от менить или затормозить невозможно. И гигантская энергия накопившихся противоречий может многое разрушить, если бу дет высвобождаться бесконтрольно и стихийно.

Цель такого регулирования – стимулировать и направлять огромное множество процессов, составляющих смену парадиг мы, придать им осмысленность и упорядоченность. Такая систе ма построения концепции регулирования множества взаимосвя занных (явно или неявно) инфокоммуникационных процессов и отношений в деятельности субъектов должна базироваться на достаточно простой и общей модели инфокоммуникации, опи сывающей основные свойства и характеристики системы совре менных инфокоммуникаций и позволяющей моделировать биз нес-модели и бизнес-схемы, системы управления, имеющиеся и возможные (в ближайшем будущем) отношения субъектов, дей ствующих в сети или взаимодействующих посредством сетей.

Модель должна быть построена в новых терминах, в терми нах инфокоммуникационного словаря, т.е. специально разрабо танного понятийного аппарата инфокоммуникации, единого для общетехнических специалистов, менеджмента, экономистов и юристов. Соответственно требуется сформулировать понятий ный аппарат и составить инфокоммуникационный словарь.

Далее необходимо с помощью такой базовой инфокоммуни кационной модели описать и классифицировать как уже сло жившийся порядок взаимодействия субъектов и их правоотно шения, так и складывающиеся или вновь зарождающиеся право отношения во всех сферах, связанных с применением и исполь зованием инфокоммуникации. На такой основе можно будет строить модели правового регулирования, моделировать и выяв лять направления регулирования и разработать Концепцию пра вового регулирования всех этих отношений с формулированием конкретных рекомендаций и предложений по изменению дей ствующего законодательства РФ вплоть до разработки конкрет ных проектов нормативных правовых актов. Концепция должна учитывать опережающее развитие технических средств и техно логий, возможность их корректного встраивания в систему регу лирования, причем не только известных сегодня новейших раз работок и технологий, но и тех технологий, которые еще пред стоит разработать.

Таким образом, система построения концепции регулирова ния множества явно или неявно взаимосвязанных инфокомму никационных процессов и отношений в деятельности субъектов методологически должна включать:

базовую инфокоммуникационную модель, структура которой должна быть достаточно общей и простой;

разработку комплексной модели правового регулирования отношений;

выработку понятийного аппарата инфокома и составление инфокоммуникационного словаря;

разработку Концепции правового регулирования отношений в сфере инфокоммуникаций в Российской Федерации.

С.И. Семилетов* ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИНФОКОММУНИКАЦИЙ В РОССИИ Появившиеся в XIX в. на базе технических достижений то го времени новые виды связных коммуникаций (электросвязные телекоммуникации, в частности проводная телеграфия, потом телефония, радиотелефония и др.) вплоть до конца ХХ столетия отличались дефицитом каналов и линий связи, недостаточной пропускной способностью, недостаточным охватом абонентов удаленных и труднодоступных населенных пунктов. Соединение осуществлялось на основе управления и переключения комму тационными устройствами на аппаратном уровне и было осно * Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН.

вано на жесткой логике. Кроме того, приемлемое качество кана лов и услуг в целом обеспечивалось за счет серьезных техниче ских ухищрений, разработки жестких норм проектирования се тей и устройств.

Такие телекоммуникации представляют собой различные специализированные сети, которые ориентированы на передачу информации по отдельным определенным видам связи (телефон, телеграф).

С технической точки зрения возможность установления коммуникации в этих сетях была заложена в виде схемных ре шений в соответствующих коммутационных узлах – телефонных и телеграфных станциях, составляющих инфраструктуру таких сетей. Эти виды организации связи функционируют и сегодня.

С точки зрения особенностей ведения деятельности (бизне са) по предоставлению связи для самых разных субъектов сама услуга связи (а именно соединение и возможность передачи со общений между различными субъектами, находящимися в уда ленных местах, разных населенных пунктах, государствах) пред ставляет ценность как таковая, которая имеет определенный коммерческий спрос у населения и иных субъектов.

Соответствующим образом развивалась телекоммуникаци онная отрасль и в России. Одной из ее целей была ликвидация дефицита услуг связи путем неуклонного роста телефонизации населения и регионов прежде всего за счет концентрации ресур сов и планового развития инфраструктуры.

С началом приватизации и переходом России к рыночной экономике в отрасли достаточно быстро поменялась организаци онно-правовая форма операторов связи, в то время как инфра структура, как и экономика отрасли, оставалась прежней.

Как верно отметил А.Ю. Рокотян, «оператор связи он же и владелец сети, и продавец услуг, но услуги, правда, скорее «по купают» (поскольку дефицит), чем «продают». Поэтому опера торы связи могут себе позволить уделять маркетингу минимум внимания»1. По его мнению, именно эти факторы привели к по явлению национальных операторов-монополистов (сейчас, как правило, имеющих приставку «бывших»). И конкуренция в ос новном возникала между инфраструктурами. Операторы сорев новались в территориально-географическом аспекте, эффектив ности эксплуатации (отсюда – более низкие цены), возможности обеспечить более высокое качество. Разнообразие услуг имело минимальное влияние на коммерческую успешность операторов связи. В рамках этой парадигмы отрасль жила более 100 лет.

Возникали новые потребности – создавались новые специа лизированные сети по передаче данных, совершенствовались системы передачи, менялись среды распространения сигналов, соответственно увеличивалась пропускная способность линий связи. Появилась цифровая техника. Удалось повысить качество каналов, обеспечить большую гибкость коммутационных стан ций. На базе телефонной сети появилась возможность создать первый прообраз мультисервисной сети – многопрофильную сеть (к телефонной розетке подключили факс и модем).

Cтали возникать небольшие телефонные и телеграфные компании, обслуживавшие отдельные регионы тем или иным видом связи: локальные (обслуживавшие ограниченную терри торию), специализированные (ориентированные на определен ный тип сервиса или клиентскую нишу). На базе специализиро ванных операторов, выбравших в качестве поля деятельности радиотелефонию, развивались будущие гиганты, такие, напри мер, как Vodafone или отечественные Вымпелком, МТС, Мега Фон.

Кардинальные изменения в отрасли начались с почти одно временного возникновения ряда обстоятельств как технического, так и экономического плана – развития глобальной экономики и рынка. Появление и широкое развитие волоконно-оптических линий связи (ВОЛС) сняли проблему пропускной способности, Рокотян А.Ю. От «телекома» к «инфокому». Трактат о сдвиге парадигмы, бизнес-моделях и прочих заумных вещах // http://iksmedia.ru/data/318/497/1236/Book.pdf.

удельная стоимость каналов упала многократно. Развитие мик ропроцессорной техники, стремительный рост их производи тельности, емкости памяти, их удельное удешевление позволили создавать недорогие компактные устройства, имеющие колос сальную производительность.

Такие средства связи позволяют обрабатывать гигабитные информационные потоки и управлять ими уже не столько соеди нениями, сколько сеансами связи и передаваемыми командами.

Все чаще вместо аппаратной коммутации используется про граммная маршрутизация с использованием дистанционно управляемых и программируемых коммутаторов, маршрутизато ров, шлюзов, серверов и прочих аппаратных устройств. В отли чие от классических телефонных станций, в которых все устрой ства образуют единый и неразрывный комплекс, узел в совре менной сети связи формируется из самостоятельных функцио нальных блоков, часто – разных производителей.

Важнейший сдвиг наметился в 1980-х гг. в идеологии по строения сетей. Концепция интеллектуальных сетей связи (IN) провозгласила отделение логики формирования услуги от устройств коммутации и в итоге привела к созданию протокола пакетной обработки и глобальной сети Интернет, произведя «ре волюцию» с переходом в новое качество.

Лавинообразный рост мобильной связи разорвал привыч ную привязанность абонентского терминала к сетевой розетке.

И в довершение всего развитые страны закончили этап телефо низации – этап экстенсивного развития телекоммуникационных сетей. Пользователь привык к тому, что телефон у него всегда под рукой. Соответственно в мире начала усилено развиваться демонополизация операторов связи, возникли конкурентные битвы операторов.

Таким образом, сетевые ресурсы стали более качественны ми и значительно дешевле. Соответственно отпала необходи мость оптимизировать сеть связи под конкретный вид передава емой информации – сложились предпосылки создания реальных мультисервисных сетей связи. Появились возможности строить сети, исходя не столько из оптимальности использования сете вых ресурсов, сколько на основе обеспечения гибкости, масшта бируемости и удобства пользования. В совокупности это приве ло к существенному и качественному изменению архитектуры построения сетей. Сократилось количество уровней иерархии сетей, возникло множество путей передачи информации между источником и получателем. Услуги стали отделяться от телеком муникационного оборудования и выделяться в самостоятельный уровень в сетевой архитектуре.

Отделение логики построения услуг от сети вызвало к жиз ни появление нового класса компаний – сервис-провайдеров.

При этом все большую ценность у потребителя приобретает не само соединение и процесс передачи данных (собственно услуга связи), а сервис, доступ к которому становится возможен через потребление услуги связи.

В старой «телефонной» парадигме услуга и сеть были не разрывны – телефонная сеть обусловливала возможность оказа ния и содержание услуги телефонной связи. Операторы владели транспортной канальной инфраструктурой и имели возможность устанавливать связь и передавать сигналы (трафик) и тем самым оказывали услуги только одной телефонной (или телеграфной) связи. В пакетной IP-сети услуга (например, web-серфинг, элек тронная почта или голосовая связь – VoIP) не зависит от транс портной сети и никак к ней не привязана.

Широкое распространение современной техники и инфор мационных технологий, процессы интеграции и конвергенции сетей, ужесточение конкуренции привели к снижению потреби тельской ценности традиционных услуг связи. Лавинообразно стал увеличиваться спрос на сетевые интерактивные услуги. По требителей-пользователей интересовали уже не столько соб ственно услуга связи, а те сервисы и их информационное содер жание, отвечающее потребностям конкретного пользователя се ти. Соответственно появились операторы, реализующие иные функции и бизнес-модели, а коммуникационная отрасль приоб рела новое качество.

Таким образом, в наше время явственно стала обозначаться переходная эпоха – эпоха смены парадигмы и перехода от ка нальной телекоммуникационной идеологии на инфокоммуника ционную. Телекоммуникационное регулирование (родившееся в рамках старой системы) работает все хуже и хуже, количество проблем в отрасли связи, смежных отраслях с применением и использованием Интернета неуклонно растет. С развитием ин формационно-коммуникационных технологий (ИКТ), Интернета появляется все больше «серых» и «черных» зон, отношения субъектов, как правило, не вписываются в действующее законо дательство, регулирующее как ИКТ в целом, так и телекоммуни кации, и часто ему противоречат. Причем существующее регули рование неадекватно не только в России, но и во всем мире. Та кая ситуация сложилась именно потому, что мы живем в пере ходную эпоху. Действующее законодательство РФ о связи, осно ванное на технологическом принципе, когда регулирование осу ществляется по видам связи (фиксированная, подвижная и т.п.), фактически не способно решать назревшие проблемы.

В настоящее время в Государственную Думу внесен проект изменений и дополнений в Федеральный закон «О связи», поз воляющих снять некоторые барьеры, тормозящие развитие от расли, но кардинально это проблему перехода отрасли в новое качество не решает.

Очевидно, что необходимо существенно изменить принци пы и характер регулирования в инфокоммуникационной отрасли.

В настоящее время автор участвует в рабочей группе Ассоциа ции Документальной Электросвязи по подготовке Концепции инфокоммуникационного регулирования, содействующей инте грации связи, вещания и информатизации. Рабочая группа орга низована по инициативе заместителя министра связи и массовых коммуникаций РФ Н.С. Мардера. Как видно из названия группы, именно такая задача была поставлена перед ней.

В рамках работы в группе, возглавляемой И.О. Масленни ковым, путем жарких обсуждений, споров (в формате одного из промежуточных результатов) был выработан ряд отправных по зиций. Сформулированы признаки смены парадигмы, которые однозначно свидетельствуют о том, что это действительно про исходит и которые дают представление о содержании и направ лении этих перемен:

К первой группе признаков можно отнести прежде всего появление, развитие и использование Интернета как:

всемирного глобального средства открытой и свободной ком муникации и массовой доступности (сети сетей) на базе IP-тех нологий пакетной коммутации;

средства глобализации информационных ресурсов (баз и банков данных), их управления и обеспечения доступа к ним (которые постепенно становятся виртуальным «цифровым зер калом» реального физического мира);

средства и глобальной среды обмена электронными доку ментами;

инструмента и глобальной среды ведения бизнеса, «элек тронной» торговли, рекламы, в том числе средства ведения без наличных финансовых платежей и расчетов;

наднационального средства общения.

Важно отметить, что существенной особенностью Интерне та является его во многом наднациональный характер при одно временной привязанности ряда базовых механизмов его функци онирования, по историческим причинам, к национальным орга низациям США.

Ко второй группе можно отнести отделение сервисов от се ти, т.е. услуг, оказываемых посредством сети, от собственно классической услуги связи (транспорта сигналов).

К третьей группе можно отнести мультисервисность (Voice is just another application). Услуга голосовой (в том числе теле фонной) связи в пакетной IP-коммутации становится лишь од ним из видов коммуникации и приложений наряду с такими, как электронная почта, службы коротких сообщений (ICQ), передача файлов (FTR), web-чатов, конференций и множества других сер висов, а не доминирующим (или единственным). Кроме того, услугу голосовой связи в IP-среде можно реализовать различны ми способами. Сегодня «позвонить» можно и по традиционному телефону, и по сотовому, и по IP-телефону, и по скайпу (Skype) и множеству его аналогов, и с помощью ICQ или Windows Messen ger и их аналогов, и с помощью множества иных средств переда чи, встроенных в сетевые приложения.

Сегодня в связи с бурным развитием ИКТ мы наблюдаем изменение ряда былых понятий и содержания общепринятых отраслевых терминов. Например, такие термины, как «связь», «трафик», «оператор», и многие другие означают теперь совсем не то же самое, что 20 лет назад. Соответственно при разработке концепции регулирования этой области отношений необходимо провести огромную работу по подготовке, согласованию и в по следующем принятию легитимной терминологии.

В мире информационных технологий и строительства гло бальных наднациональных пакетных сетей сложился иной под ход к стандартизации, существенно отличающийся от действу ющей национальной системы разработки и принятия стандартов.

Сегодня действуют межнациональные стандарты и механизмы их обеспечения, например стандарты Международного союза электросвязи (ITU) и Международных исследовательских цен тров по интернет-технологиям (IETF и IRTF).

При построении бизнеса на основе строительства вирту альных социальных сетей и оказания пользователям безвозмезд ных сетевых услуг на основе так называемой рекламной модели получения прибыли (по примеру построения бизнеса в сред ствах массового радиовещания и телевидения), как правило, воз никает конфликт интересов между телекоммуникационными (те лефонными) операторами и интернет-компаниями. Особенно стью такого конфликта является то, что ведущие интернет компании (Google, Yahoo, Skype и др.) сделали очень эффектив ные бизнес-модели. Это практически «отключило» былых моно польных операторов связи от своих источников доходов, сведя их роль к чисто транспортной услуге по передаче данных (тра фика), которая год от года дешевеет, а количество передаваемых потоков IP-пакетов неуклонно растет.

Возникла и развивается иная техническая и технологиче ская инфраструктура сетей, новая система отношений между теми или иными субъектами. Все это существенно усложняет системное взаимодействие участников коммуникаций как в от расли, так и в обществе. Очевидно, что системная сложность возникающего инфокоммуникационного мира значительно вы ше, чем мира традиционных телекоммуникаций, что телеком яв ляется в определенном смысле лишь небольшой частью инфоко ма, точно так же, как классическая физика после смены пара дигмы в этой области науки в первой половине прошлого века является лишь частью физики современной, физики квантовой и релятивистской.

ИКТ прочно вошли, встроились и развиваются в системе государственного управления. Органы государственной власти самого разного уровня в той или иной мере при осуществлении своих функций и полномочий широко используют сетевые ИКТ, реализуя модель так называемого электронного правительства, в том числе и в сфере организации предоставления и оказания хозяйствующим субъектам, гражданам и населению широкого спектра государственных сервисов и услуг.

С помощью новых средств и инструментов массовой ком муникации и Интернета органы государственной власти и пред ставители бизнеса через виртуальную среду могут решать и уже решают те или иные задачи на новом качественном уровне, в числе которых:

оказание государственных и негосударственных как массо вых, так и индивидуальных услуг (информационного и реально значимого характера) ;

повышение эффективности государственного и негосудар ственного управления;

проведение опросов, выборов, референдумов и реализация иных механизмов осуществления публичного волеизъявления граждан и их избирательных прав;

осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и публичных должностных лиц;

обеспечение государственной, общественной и информаци онной безопасности.

Создание информационного общества в рамках исполнения органами государственной власти всех уровней своих функций предусматривает оказание широкого спектра государственных услуг хозяйствующим субъектам, гражданам и населению по средством информационно-коммуникационных технологий. Со ответственно использование сетевых технологий и Интернета требует установления нормативных предписаний относительно порядка взаимодействия органов государственной власти с ины ми субъектами и урегулирования порядка предоставления госу дарственных услуг.

Указанные обстоятельства диктуют необходимость измене ния регулирования, точнее, перехода от сложившегося телеком муникационного регулирования к инфокоммуникационному. Эта общая для всех стран проблема осознается большинством госу дарств.

Существующие в мире подходы к регулированию возника ющих в данной сфере изменений можно разделить на три груп пы:

1) инфоком – «улучшенный» телеком, который отличается от «телекома» тем, что в нем гораздо больше разнообразных услуг и услуги делаются на базе IP-технологий, но по-прежнему бизнес-модель традиционная «операторская», унаследованная от былой эпохи и представлений коммутируемой связи (TDM), в которой взаимодействуют два участника отношений «абонент» и «оператор». Оператор владеет сетью «связи» и оказывает услуги «связи». Эта модель, сегодня не работает и не может работать хотя бы потому, что в ней нет Интернета и не зафиксировано от деление услуг от сети;

2) модель «технологической нейтральности», в рамках ко торой существовавшие в телекоме услуги становятся «индиффе рентными» по отношению к технологии, на которой они бази руются, а новые услуги не регулируются вовсе, потому что пока неизвестно, как их регулировать. Эта модель также плохо рабо тает, поскольку не учитывает реальность новых отношений и никак не включает их в себя. По этой модели фактически регуля тор пытается «подогнать» складывающиеся новые отношения под действующие нормы старого телекоммуникационого регули рования, игнорирующие перемены и уже имеющиеся реально сти. Все это в лучшем случае не мешает развитию, а в худшем (что более свойственно для отечественной практики) – создает непреодолимые или коррупционные препятствия;

3) модель «битовой трубы», в соответствии с которой теле коммуникации (как сфера деятельности и рынок) редуцируются до передачи сигналов в виде битовых последовательностей, не сущих информацию, безотносительно к содержанию этой ин формации. Такой подход фактически также игнорирует большую часть изменяющихся и возникающих новых отношений. Счита ется, что ими заниматься должен кто-то другой.

Общий и принципиальный недостаток указанных подходов заключается в том, что они игнорируют уже существующую ре альность, в которой Интернет и IP-сервисы, процессы сращива ния информационных технологий и коммуникаций развиваются «сами по себе», вовлекая в орбиту своего развития все новые и новые «традиционные» области, зачастую радикально их ломая.

Примеры тому – ценообразование на рынке дальней телефонной связи, Skype, цифровые медиа – музыка, видео, телекомьютинг и формы организации групповой работы, не зависящие от геогра фического нахождения.

Эти подходы не дают представления о той новой действи тельности, в которой связь, ИКТ, средства массовой информации представляют собой в каком-то смысле единое целое. Именно поэтому необходимо стремиться к построению такой системы регулирования, которая способствовала интеграции связи, ИКТ, средств массовой информации как отражение объективной ре альности, наблюдаемого тренда, известного сегодня как paradigm shift (смена парадигмы в телекоме), «IР-перестройка», переход из TDM в IP или превращение телекоммуникаций в инфокоммуни кации.

Данный процесс будет все более и более влиять и на все другие отрасли, экономику и организацию эффективного госу дарственного управления РФ, меняя систему взаимодействия всех хозяйствующих субъектов, органов государственной власти, граждан и населения как по вертикали (административные и иные публичные отношения), так и по горизонтали (гражданские отношения).

Четкие предписания, регламентация прав, обязанностей и ответственности будет способствовать широкому проникнове нию ИКТ в экономику и установлению порядка взаимодействия не только субъектов самой отрасли связи, но и органов государ ственной власти и населения. Это позволит организовать эффек тивное взаимодействие между органами государственной власти, будет способствовать развитию новых возможностей органами государственной власти по предоставлению и оказанию хозяй ствующим субъектам, гражданам и населению широкого спектра уже государственных сервисов и услуг на основе ИКТ.

Э.В. Талапина* ПРИНЦИПЫ ДОСТУПА К ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ Отечественной и зарубежной юридической науке известно вы деление норм-принципов1. Под принципом (от лат. principium – ос нова, начало) понимается основоположение, исходная, руково дящая идея, основное правило поведения, деятельности2.

В российских кодексах и других законах часто выделяется особая глава, посвященная принципам регулирования в той или * Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН.

См., например: Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права. Т. 2. М., 2007. С. 586;

Загребельский Г. Толкование законов:

стабильность или трансформация? // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3. С. 80.

См.: Краткий словарь иностранных слов / Под ред. И.В. Лехина и Ф.Н. Петрова. М., 1951.

иной сфере, и это во многом превратилось в формальный атри бут нормотворчества. Между тем системообразующая роль принципов очевидно велика, они формируют нормы и «направ ляют» правоприменение, обеспечивая одновременно его едино образие. «Правовые принципы как нечто неизменное, отражаю щее объективные закономерности развития правового регулиро вания, предопределяют содержание норм не только действующе го в данный момент законодательства, но и того законодатель ства, которое в процессе обновления неизбежно появится в бу дущем»3. Именно принципы должны служить ориентиром и при разрешении правовых коллизий.

Однако, несмотря на свою значимость, принципы имеют довольно ограниченное применение в российской юридической практике. Пожалуй, только Конституционный Суд РФ непосред ственно использует правовые принципы в своей аргументации, другие суды основываются на содержательных нормах матери ального права. Практически нереальным является применение принципов в практике исполнительной власти (решение управ ленческих дел с учетом принципов).

В структуре и системе отечественного законодательства принципы остаются сами по себе, не реализуясь в других стать ях закона;

нередко другие статьи закона даже противоречат этим принципам. Верховенство принципов над другими нормами за креплено в ст. 15 Конституции РФ применительно к общепри знанным принципам международного права и национальному законодательству.

Особое значение имеют конституционные принципы. Что касается права на информацию, то в Конституции РФ (ст. 24, 29, 42) в качестве таких принципов закреплены:

защита информации о частной жизни;

открытость управленческой информации, затрагивающей права и свободы;

Гаджиев Г.А. Принципы права и право из принципов // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2.

возможность ограничения открытости публичной информа ции только законом, а государственной тайны – только феде ральным законом;

свобода законного оборота информации;

достоверность экологической информации.

Дискуссия о принципах доступа к информации приобретает особую актуальность в связи с идеей создания информационного кодекса. Плюсом такого кодекса является то, что закрепление в кодексе основных юридических принципов и понятий позволит синхронизировать подходы разных законов, а также даст судьям базу для решения споров. Например, закрепление принципа от крытости публичной информации «отрезает» возможности ее ведомственного засекречивания, если таковое не основано на федеральном законе.

Итак, попытаемся представить систему принципов доступа к информации, ограничившись экономической информацией (т.е.

имеющей значение для предпринимательской деятельности и для государственного управления в экономике). Информацион ный обмен в экономике не менее важен, чем любая инфраструк тура (транспортная, банковская), а в ряде случаев имеет само стоятельное значение. Оборот экономической информации под вержен общему влиянию рынка и его саморегулирования. Ины ми словами, такой обмен должен учитывать экономические за коны, а такой учет возможен только при выстраивании цельной непротиворечивой системы принципов.

Можно предложить следующие принципы доступа к эконо мической информации.

1. Прозрачность (открытость) экономической информации общего значения (экологической, содержащейся в государствен ных реестрах и регистрах, информации о деятельности органов публичной власти). Этот принцип реализуется в некоторых от раслевых законах, но не имеет абсолютного значения. Так, в ст. Федерального закона от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении до ступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» закреплена «открытость и доступность информации о деятельности государственных орга нов и органов местного самоуправления, за исключением случа ев, предусмотренных федеральным законом». Так же построена и ст. 4 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. «Об обеспече нии доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», причем в соответствии с нормой этой статьи ис ключения могут быть предусмотрены уже законодательством РФ, т.е. и законами субъектов РФ. Понятие «законодательство»

трактуется широко и судами. Так, в решении Верховного Суда РФ от 22 декабря 2005 г. № ГКПИ05-1426 под законодательством РФ понимаются не только федеральные законы, но и указы Пре зидента РФ и постановления Правительства РФ.

Закрепленный в ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» принцип со блюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, к сожалению, не реализован в принятых в его исполнение подзаконных актах4. Та же тенден ция прослеживается и в Концепции долгосрочного социально экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где говорится о повышении информационной откры тости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению их негативного воздействия.

Значение принципа прозрачности информации в условиях современного государственного управления возрастает с учетом его антикоррупционной направленности, а реализация значи тельно упрощается в связи с использованием новейших инфор мационных технологий. Размещение информации в информаци онно-телекоммуникационной сети Интернет предусмотрено по становлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. «Об обес Например, в постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду» упоминается о получении государством такой информации от частных субъектов, а не наоборот.

печении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».

При этом важно, чтобы обеспечение прозрачности инфор мации стало обязанностью самих органов власти, корреспонди ровало осуществляемым им функциям и оказываемым услугам.

Субъекты предпринимательства должны иметь выбор способа доступа к информации и вариантов ее дальнейшего законного использования.

2. Доступность экономической информации. Доступность информации предполагает возможность ее получения при ис пользовании установленных режимов доступа, а он может быть как общим, так и индивидуально-запросным. В ряде норматив ных правовых актов доступность информации в качестве отрас левого принципа уже упоминается. Так, в соответствии со ст. Федерального закона от 18 июля 1999 г. «Об экспортном контро ле» государственная политика в области экспортного контроля формируется в соответствии с принципом законности, гласности и доступности информации по вопросам экспортного контроля;

согласно ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. «О раз витии сельского хозяйства» государственная аграрная политика основывается на принципе доступности информации о состоя нии государственной аграрной политики;

ст. 2 Федерального за кона от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»

предусматривает доступность информации, связанной с исполь зованием атомной энергии, если эта информация не содержит сведений, составляющих государственную тайну, а ст. 4 Феде рального закона от 14 апреля 1995 г. «О государственном регули ровании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Рос сийской Федерации» – обеспечение открытости и доступности для потребителей, в том числе для населения, информации о рассмотрении и об утверждении тарифов.

В современных условиях порядок предоставления инфор мации процедурно закрепляется в административных регламен тах, например в Административном регламенте исполнения Ми нистерством юстиции РФ государственной функции по пред ставлению информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях5.

Особо следует отметить закрепление в качестве принципа защиты прав предпринимателей в ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индиви дуальных предпринимателей при осуществлении государствен ного контроля (надзора) и муниципального контроля» откры тость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов РФ, муници пальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муници пального контроля, а также информации об организации и осу ществлении государственного контроля (надзора), муниципаль ного контроля, о правах и об обязанностях органов государ ственного контроля (надзора), органов муниципального кон троля, их должностных лиц, за исключением информации, сво бодное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ.

Однако при всей важности обеспечения доступа субъектов предпринимательства к информации из государственных источ ников доступность экономической информации не может рас сматриваться односторонне. Государство в лице органов власти также должно иметь доступ к информации субъектов предпри нимательства, имеющей управленческое значение, как это за креплено, например, в Федеральном законе от 29 ноября 2007 г.

«Об официальном статистическом учете и системе государ ственной статистики в Российской Федерации» (предоставление первичных статистических данных и административных дан ных), в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и му ниципального контроля» (предоставление информации в кон трольных целях) и др.

Утвержден приказом Минюста России от 31 марта 2009 г. № 89 // БНА РФ. 2009. № 19.


3. Бесплатность предоставления экономической информа ции общего значения. Этот принцип означает также и исключи тельность введения платности информации, разумные ставки оплаты, унификацию порядка осуществления платежей. Приме ром последнего может служить гл. 253 Налогового кодекса РФ, посвященная государственной пошлине. В основе идеи унифи кации платежей лежит единство и доступность тарифов по всей стране, но далеко не все возможные платежи охватываются по нятием «государственная пошлина».

Что касается предоставления сведений из различного рода реестров, то это регулируется отраслевыми федеральными и ре гиональными законами. Причем зачастую упомянутые законы «делегируют» это подзаконным актам. К примеру, в ст. 57 Градо строительного кодекса РФ предусмотрено предоставление све дений информационной системы обеспечения градостроитель ной деятельности бесплатно или за плату. Максимальный размер платы за предоставление указанных сведений и порядок ее взи мания устанавливаются Правительством РФ. Так, постановлени ем Правительства РФ от 9 июня 2006 г. «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности» установлен мак симальный размер платы:

а) за предоставление сведений, содержащихся в одном раз деле информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, – в размере 1000 руб.;

б) за предоставление копии одного документа, содержаще гося в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, – в размере 100 руб.

Более размытую формулировку содержит Федеральный за кон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»: в соответствии со ст. данного Закона органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, орган кадастрового учета, ор ганы по учету государственного и муниципального имущества, другие организации, имеющие сведения, необходимые для госу дарственной регистрации прав на объекты недвижимого имуще ства, в срок не более чем 10 дней с даты обращения обязаны предоставлять такие сведения правообладателям и органам, осуществляющим государственную регистрацию прав на недви жимое имущество и сделок с ним, бесплатно или за плату, уста новленную законодательством РФ.

В некоторых случаях установление платности вообще неце лесообразно, поскольку это практически не приносит никакого дохода и взаимосвязано с затратами (например, многие субъекты РФ предоставляют выписки из реестра лицензий на продажу ал коголя за плату, которая не превышает 100 руб.), а общественная значимость некоторых видов информации высока. Разумнее во все отказаться от оплаты за такую информацию, и во избежание постоянных затрат на изготовление копий размещать ее на офи циальных сайтах.

4. Исключительность информации ограниченного доступа.

В вопросах публичной информации, предоставляемой государ ством, имеется в виду прежде всего государственная и служеб ная тайна. Исключительность означает, что перечень информа ции ограниченного доступа должен быть заранее известен и ис числим (т.е. необходима классификация информации по ее ви дам), а ограничить в доступе информацию можно только феде ральным законом. В этом плане особо нуждается в законода тельном урегулировании служебная тайна. На настоящий момент на федеральном уровне действует постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распро странения в федеральных органах исполнительной власти».

Необходимо отметить, что названное постановление неод нократно оспаривалось в суде. Однако Верховный Суд РФ в ре шении от 22 декабря 2005 г. № ГКПИ05-1426 не согласился с доводом заявителя о том, что в Положении критерием отнесения тех или иных сведений к категории информации с ограниченным доступом служат не конкретные объективные данные, а аб страктное и нормативно неопределенное понятие «служебная необходимость». Эту позицию поддержал и Конституционный Суд РФ в определении от 11 июля 2006 г. № 269-О. По мнению Суда, законодательной основой принятия оспариваемого поста новления является комплекс содержащихся в различных законо дательных актах нормативных положений, определяющих об щий правовой режим конфиденциальной информации. «Данные законоположения, не предусматривая прямых предписаний Пра вительству Российской Федерации, в то же время не исключают осуществление им нормативного правового регулирования отне сения информации о деятельности федеральных органов испол нительной власти и подведомственных им организаций к ин формации ограниченного служебного распространения, не яв ляющейся секретной, что соответствует конституционной обя занности Правительства Российской Федерации обеспечивать эффективную реализацию полномочий федеральных органов исполнительной власти, возложенных на них Конституцией Рос сийской Федерации и федеральными законами, и способствовать устранению угрозы нарушения информационной безопасности государственного управления (пункт «д» части 1 статьи 114 Кон ституции Российской Федерации)»6.

Примечательно, что в том же месяце, а именно 27 июля 2006 г., был принят новый Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в кото ром в качестве одного из принципов закреплено «установление ограничений доступа к информации только федеральными зако нами». Таким образом, законодатель в базовом законе в инфор мационной сфере поддержал идею исключительности информа ции ограниченного доступа.

5. Равенство субъектов экономической деятельности.

Принцип равенства имеет весьма широкое применение в законо дательстве. Что касается доступа к экономической информации, то смысл его выделения заключается в том, что обладание ин формацией в современной экономике дает конкурентные пре имущества, а государство должно поддерживать здоровую кон куренцию. Поэтому очень важно обеспечить равенство доступа к информации и избежать злоупотреблений коррупционного свой ства при ее предоставлении. И наоборот, при предоставлении Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 6.

информации частными субъектами государству также должно соблюдаться их равенство.

В какой-то мере о равенстве идет речь в Федеральном за коне «Об информации, информационных технологиях и о защи те информации», где закреплен принцип недопустимости уста новления нормативными правовыми актами каких-либо пре имуществ применения одних информационных технологий пе ред другими, если только обязательность применения опреде ленных информационных технологий для создания и эксплуата ции государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

6. Баланс публичного и частного права в регулировании до ступа и использования экономической информации. Известно, что режимы публичного и частного права весьма различны.

К информации как объекту комплексного воздействия примени мы разные режимы. Здесь важно установить приоритет публич ного права в обеспечении доступа к информации, что означает наличие и открытость процедур, доступность, равенство и от ветственность государственных органов. К использованию по лученной экономической информации может применяться ре жим частного права. Что же касается доступа и использования государством информации частных субъектов, то они полностью подчиняются режиму публичного права.

7. Официальность экономической информации, предостав ляемой органами публичной власти. Закрепление данного прин ципа чрезвычайно важно, поскольку позволит избежать фор мального выполнения органами власти требования по обеспече нию открытости информации. Не секрет, что размещенная на официальных сайтах информация часто бывает устаревшей и даже неверной. Соблюдение принципа официальности информа ции обяжет органы публичной власти размещать и предостав лять информацию достоверную, актуальную, в удобной форме, готовую для использования, в том числе в качестве доказательств в суде.

8. Защита персональных данных и коммерческой тайны.

Защита персональных данных вытекает из ст. 24 Конституции РФ. В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. «О персональных данных» под таковыми понимается любая информация, относя щаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных дан ных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информа ция. При этом отдельного принципа защиты персональных дан ных в Законе не выделено, а сами способы защиты во многом предполагают реакцию субъекта персональных данных на уже нарушенные права.

В ст. 13 Федерального закона от 29 июля 2004 г. «О коммер ческой тайне» декларируется: «Органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными фе деральными законами обязаны создать условия, обеспечиваю щие охрану конфиденциальности информации, предоставленной им юридическими лицами или индивидуальными предпринима телями». За разглашение коммерческой тайны предусмотрена административная (ст. 13.14 КоАП РФ) и уголовная (ст. 183 УК РФ) ответственность.

Примером защиты персональных данных при предоставле нии информации служит норма ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», согласно которой «сведения о номере, о дате выдачи и об органе, выдавшем доку мент, удостоверяющий личность физического лица, сведения о банковских счетах юридических лиц и индивидуальных пред принимателей могут быть предоставлены исключительно орга нам государственной власти, органам государственных внебюд жетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации. Данное ограничение не применяется при предоставлении содержащих указанные сведе ния копий учредительных документов юридических лиц, а также сведений о месте жительства индивидуальных предпринимате лей».

9. Принцип целевого использования информации. В основ ном это касается использования государством полученной эко номической информации. Иными словами, полученная в резуль тате санкционированного доступа информация может использо ваться только в заранее обозначенных (при ее получении) целях.


Например, в вышеупомянутом Законе от 26 декабря 2008 г. в разных вариациях повторяется, что при проведении контрольных проверок запрещается требовать сведения и информацию, не относящиеся к предмету проверки. Должностное лицо не вправе требовать от юридического лица, индивидуального предприни мателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством РФ.

Как это часто бывает, подобные нормы ввиду их декларатив ности могли бы остаться лишь на бумаге, но указанным Законом предусмотрена возможность отмены результатов проверки, прове денной с грубыми нарушениями, к числу которых относится и тре бование документов, не относящихся к предмету проверки.

Таким образом, каждый орган власти в процессе своей дея тельности получает информацию для своих целей (налоговая служба, орган статистики, лицензирующий орган). В рамках вза имодействия между разными органами власти может циркулиро вать лишь та информация, которая необходима для реализации прав граждан в рамках «одного окна» или для проверки предо ставленных ими сведений. Оборот иной информации должен иметь серьезные причины, такие как безопасность, борьба с от мыванием денег и др.

Принцип целевого использования информации имеет отно шение и к экономической информации локального характера в корпоративном секторе. В мире такую информацию принято называть инсайдерской. В России разработан проект федераль ного закона «О противодействии неправомерному использова нию инсайдерской информации и манипулированию рынком», согласно которому эта информация касается товаров или финан совых инструментов, а ее незаконное использование нарушает нормальный экономический оборот.

Предложенные принципы доступа к экономической инфор мации способны сыграть системообразующую роль в системе законодательства и практике. Говоря о системе принципов, мы подчеркиваем непротиворечивость этих положений и их сосу ществование и взаимодополняемость.

Итак, значение системы принципов проявляется в следую щем.

1. Содержащиеся в законе принципы должны реализовы ваться в тематических нормах закона. Если этого не происходит, то это необходимо признать дефектом закона. Соответственно необходимо закрепление этого постулата как общего правила юридической техники.

2. Принципы имеют определяющее значение для всей сфе ры регулируемых отношений. При определении принципов вы страивания отношений в той или иной сфере необходимо соблю дать преемственность с другими актами, относящимися к данной сфере. Соответственно велико значение норм-принципов при кодификации, и информационный кодекс, если он будет принят, должен учесть наличие уже апробированных общих принципов.

3. Принципы задают направление для дальнейшего разви тия законодательства, особенно для создания подзаконных актов (одновременно определяя их содержание). Таким образом, именно принципы способны бороться с произвольностью подза конного нормотворчества. В этом же ключе рассматривается и значение принципов в качестве направлений реформирования законодательства (они могут служить критерием при «чистке»

законодательства).

4. Роль принципов неоценима для разрешения коллизий и неясностей, особенно в судебном правоприменении. Так, судом норма-принцип может применяться непосредственно. Учет норм-принципов правоприменителем способно улучшить и нашу административную практику (например, необходимость руководствоваться принципами в определенной сфере может быть закреплена для государственных служащих в качестве эти ческой нормы в законе о государственной службе или в кодексах поведения как обязанность разрешения любых коллизий в поль зу гражданина по аналогии с уголовным правом). Если норма закона противоречит принципу, то должен применяться принцип – и правоприменителем, и судом. Это правило может быть полезно и с учетом федерального среза: противоречия федераль ных законов и законов субъектов РФ можно решать на основа нии принципов. Иными словами, разные по видам нормы не равны между собой – норма-принцип должна иметь приоритет над регулирующей нормой.

5. Принципы определяются предметом регулирования и влияют на методы правового регулирования. Иными словами, презумпция открытости информации не может воплощаться че рез механизмы запросного получения информации как общего правила. Официальность информации не предполагает активных действий частного субъекта по подтверждению достоверности информации, полученной из органа публичной власти. Таким образом, каждому принципу должны соответствовать опреде ленные методы регулирования.

В заключение хотелось бы присоединиться к мнению Г.А. Гаджиева о том, что в правовой сфере значение объектив ных процессов столь же велико, как в физике или в экономике.

Отражением этих объективных закономерностей в сфере права являются правовые принципы7.

См.: Гаджиев Г.А. Объективная природа правовых принципов и их учет в хозяйственном законодательстве // Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика / Сост. П.Д. Баренбойм. М., 2004. С. 65.

Е.С. Устинович* О ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 9 февраля 2009 г. принят Федеральный закон «Об обеспече нии доступа к информации о деятельности государственных ор ганов и органов местного самоуправления». В этой связи уже появились научные публикации относительно его преимуществ и недостатков1. Что же касается предмета настоящей статьи, то хотелось бы обратить внимание на главное с нашей точки зре ния. Указанный Закон, вступающий в силу с 1 января 2010 г., даже при всех его преимуществах все-таки является норматив ным правовым актом, который закрепляет правовые гарантии всего лишь одного из нескольких возможных методов реализа ции информационной функции управления органов государ ственной власти – обеспечение доступа к информации. Между тем преобразования социально-экономических отношений в Российской Федерации, демократизация общественной жизни требуют коренного изменения структуры и характера информа ционного обеспечения во всех сферах. Кроме того, возникнове ние новых государственных и общественных структур или изме нение их функций, радикальная государственная реформа вызы * Кандидат политических наук, доцент, проректор по науке Курского института государственной и муниципальной службы, соискатель сектора информационного права Института государства и права РАН.

См., например: Шевердяев С.Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 16.

вают изменение информационных потребностей в обществе, направленности и содержания информационных потоков и форм предоставления информации. Однако в рамках информацион ной среды, существующей в стране сегодня, это не может быть обеспечено. Данный тезис можно адресовать и современному российскому законодательству, пополнившемуся вышеуказан ным Законом2. Постараемся доказать этот тезис на примере фе номена информационной деятельности в сфере государственного управления, важнейшими субъектами которой являются феде ральные органы исполнительной власти во главе с Правитель ством РФ.

Очевидно, что современный вектор развития России, тож дественный мировому, подразумевает ее постепенный переход от индустриального общества к информационному, в котором научное знание и информация становятся определяющим факто ром общественной жизни. К тому же модернизация государ ственного управления ставит перед Правительством РФ и фе деральными органами исполнительной власти одну из важней ших задач – формирование системы взаимодействия с населени ем и организациями, основанного на широком применении ин формационных телекоммуникационных технологий, в том числе Интернета. Таким образом, правительственная информация и информационно-коммуникативные технологии становятся клю чевыми факторами трансформации и оптимизации деятельности государственных органов и государственных организаций, про ведения реформы государственного управления. Успех этих пре образований во многом определяется качеством новых отноше ний между обществом и властью, построенных на взаимном уважении, доверии и общности интересов. Поэтому особую ак туальность приобретают механизмы выстраивания информаци онного взаимодействия этих двух институтов – власти и обще ства. Действенность же таких механизмов в России как демокра См.: Мрочко Л.В. Теория и практика массовой информации. М., 2006.

С. 5.

тическом, правовом и социальном государстве должна гаранти роваться в нормативных правовых актах.

Значительный вклад в правовое обеспечение указанных процессов вносит законодательство о праве на информацию и на доступ к ней. Однако следует признать, что современное россий ское законодательство, гарантирующее реализацию информаци онных прав человека и гражданина, в основном направлено на реализацию конституционных прав на доступ к информации о деятельности государственных органов власти. Об этом свиде тельствует принятие Федерального закона «Об обеспечении до ступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также наличие многочис ленных нормативных правовых актов, ускоренными темпами принимаемых Правительством РФ в последнее время в связи с созданием и необходимостью широкомасштабного запуска элек тронного правительства. Сложившееся положение дел порожда ет негативную тенденцию в современном российском законо творческом процессе – начительный перекос в сторону развития законодательства именно о доступе к информации.

Такого рода правовой дисбаланс законодательства о праве на информацию и на доступ к ней обусловлен рядом причин объективного плана: недостаточность научно-теоретических и правовых исследований;

отсутствие классификации по функци ональному признаку информации в государственном управлении как ее особого вида;

некритическое заимствование зарубежного опыта и его одностороннее использование в российском право творчестве;

игнорирование практических рекомендаций, содер жащихся в документах глобального характера, связанных с по строением информационного общества, и необходимость в свя зи с этим перестройки национальных систем государственного управления и правового сопровождения этих процессов;

про блемы организационного характера и др.

В силу своего стремительного развития информационные отношения в сфере государственного управления не стали пока еще в достаточной степени объектом комплексных научных ис следований. Только в самое последнее время теоретико правовые взгляды на информационные процессы в сфере госу дарственного управления России претерпели изменения (ранее операции с информацией в государственном управлении рас сматривались как атрибут всякой управленческой деятельно сти3, а теперь утверждается, что информационная деятельность является неотъемлемой и самостоятельной частью деятельно сти многих государственных органов и организаций, в том числе и федеральных органов исполнительной власти РФ).

Термин «информация», несмотря на его законодательное закрепление, пока не получил своего функционального назначе ния применительно к сфере государственного управления. Се годня ученые говорят о более чем 20 видах информации. Анало гичная классификация необходима и в государственном управ лении для определения, например, оптимальных методов ин формационной деятельности федеральных органов исполни тельной власти в зависимости от их специфики, компетенции, социально-экономической ситуации и других факторов, что можно реализовать на практике в случае принятия федерального закона «Об информации и информационной деятельности феде ральных органов исполнительной власти Российской Федера ции».

В российском информационном законодательстве пока не закреплен термин «информационная деятельность» примени тельно к сфере государственного управления и иные термины, связанные с ним, что порождает эклектичность их применения.

Терминологическая эклектичность, недостаточность исследова ний участия государственной власти в информационном процес се и их отчетливо институциональный характер сужают понима ние сущности и содержания информационных процессов, про исходящих в федеральных органах исполнительной власти со временной России и при их взаимодействии со структурами гражданского общества.

Хотя еще А.Б. Венгеров в свое время предвидел в ближайшем будущем формирование нового вида отношений – информационных.

См.: Венгеров А.Б. Право и информация в условиях автоматизации управления (теоретические вопросы). М., 1978.

Организационные и правовые усилия, связанные с создани ем электронного правительства в России, и уже имеющийся опыт Европейского союза и отдельных государств, таких как США, Канада, Сингапур и др., приводят к рассмотрению элек тронных коммуникаций в государственном управлении в каче стве самостоятельного сектора. Этим обусловлено возникнове ние термина «электронная интеграция» как признака того, что сфера взаимодействия органов государственной власти и граж дан все больше переносится в виртуальную среду. Для россий ского законодательства некритическое заимствование зарубеж ного опыта таит в себе определенную опасность. Она связана с тем, что внимание российских законодателей как бы автоматиче ски может быть сосредоточено только на правовом обслужива нии так называемых электронных возможностей взаимодействия власти и общества, что в принципе сегодня уже наблюдается.

Бездумное заимствование российскими законодателями зару бежного опыта уже привело к преимущественному использова нию при формировании современного отечественного инфор мационного законодательства принципа «пассивной гласности».

Правовыми гарантиями сегодня активно обеспечивается прежде всего институт доступа к информации, реализуемый на практи ке такими способами, как обнародование (опубликование), раз мещение информации о своей деятельности в Интернете, в по мещениях, занимаемых государственными органами власти, че рез библиотечные и архивные фонды и др.

В этой связи необходимо указать на необходимость при со вершенствовании законодательства о праве на информацию и на доступ к ней правового оформления и всех возможностей феде ральной исполнительной власти. Тем более что есть вполне приемлемый для российской действительности положительный опыт, например, таких государств, как Бельгия, Швейцария, Ве ликобритания и Германия, которые имеют достаточно развитое законодательство, предоставляющее своим гражданам ком плексные гарантии реализации их информационных прав в гос ударственном управлении – не только на доступ к информации, но и на саму информацию.

Создается впечатление, что в российском законотворческом процессе не учитываются и рекомендации, содержащиеся в до кументах глобального характера, посвященных построению ин формационного общества. В частности, не учтена заявленная в «Руководящих принципах политики совершенствования госу дарственной информации, являющейся общественным достоя нием» (ЮНЕСКО, Париж, 2004) необходимость определения на национальном уровне новых форм и способов партнерства и сотрудничества между органами государственной власти и частным сектором, гражданским обществом для установления и развития партнерских отношений между заинтересованными сторонами в информационном обществе и обеспечения их правовыми гарантиями. Можно также утверждать, что сегодня информационные процессы в государственном управлении Рос сии недостаточно скоординированы и организованы. Отсутству ет единый центр управления правительственной информацией и информацией федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, усилия законодателей необходимо напра вить на ликвидацию правового дисбаланса. Это можно осуще ствить, в частности, путем создания дополнительного правово го механизма реализации права на информацию в сфере государ ственного управления. Именно право на информацию сегодня начинает неуклонно завоевывать признание в мире, так как в со знании граждан все больше укореняется идея о том, что государ ственные органы создают и хранят информацию не для себя, а ради общественного блага4.

В силу высокой значимости правительственной и ведом ственной информации для жизнедеятельности российского об щества создание такого правового механизма целесообразно возложить на федеральные органы исполнительной власти во главе с Правительством РФ. Для этого имеется ряд оснований, связанных с особой ролью исполнительной власти для граждан в системе разделения властей, компетенцией Правительства РФ, См.: Мендел Т. Свобода информации: сравнительное правовое исследование. Париж, 2008. С. 12.

его ответственностью за формирование государственной поли тики, в том числе и информационной политики в сфере государ ственного управления, высоким уровнем информатизации феде ральной исполнительной власти, осуществлением ею на совре менном этапе развития особого вида своей деятельности – ин формационной и др.

Благодаря опережающей информатизации федеральных ор ганов исполнительной власти, высокому уровню их информаци онно-технологического обеспечения созданы необходимые предпосылки более широкого информационного обеспечения граждан, организаций и общества в целом. Это, в свою очередь, послужило причиной возникновения в деятельности федераль ных органов исполнительной власти ряда информационно емких направлений. Совершенствуется делопроизводство, обеспечива ющее направление информационной деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляется постепенный переход на электронный документооборот, внедряются системы управления базами данных (СУБД), расширяется традиционная инфраструктура информационной деятельности за счет появле ния таких новых ее элементов, как многофункциональные цен тры по оказанию государственных (и муниципальных) услуг (МФЦ), Общероссийский государственный информационный центр (ОГИЦ) и др. С каждым годом растет число лиц, профес сионально выполняющих информационные операции. Развива ется система предоставления федеральными органами исполни тельной власти государственных услуг, в том числе информаци онных и электронных, заинтересованным гражданам и органи зациям.

Таким образом, в настоящее время имеются все основания утверждать, что федеральные органы исполнительной власти становятся основными субъектами информационной деятельно сти в государственном управлении России и субъектами форми рования правового механизма собственной информационной деятельности.

Полагаем, что институт информационной деятельности фе деральных органов исполнительной власти является фактически сформированным. Информационная деятельность федеральных органов исполнительной власти сегодня – это особый, специфи ческий вид их профессиональной деятельности, направленный на решение задач информационного обеспечения собственной функциональной деятельности, организационно-правового обес печения доступа к информации о своей деятельности, публично го (массового) информирования граждан и «снабжения» их зна чимой для них социально-политической, экономической и ду ховно-патриотической информации, информационного взаимо действия между самими органами власти, а также их взаимо действия с гражданами, организациями и институтами граждан ского общества, предоставления им информационных и элек тронных услуг.

Однако информационная деятельность федеральных орга нов исполнительной власти как сложившийся институт требует своего правового оформления. Этому должно способствовать использование системного подхода при рассмотрении информа ционной деятельности федеральных органов исполнительной власти.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.