авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК ПРОБЛЕМЫ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА Ответственный редактор: заслуженный юрист РФ, доктор ...»

-- [ Страница 5 ] --

Интересная информация о создании совместных предприя тий и о других видах партнерства в области разработки, произ водства и охраны высоких технологий в связи с сотрудничеством по исследованию и использованию космического пространства и мирных целях содержится, например, в двух двусторонних со глашениях между Правительством РФ и Правительством Рес публики Корея от 17 октября 2006 г. Под совместной деятельно стью в указанной области в этих договорах понимаются все дей ствия, относящиеся к обращению с охраняемыми изделиями в связи с их техническим проектированием, конструированием, разработкой, производством, обработкой, изготовлением, ис пользованием, эксплуатацией, модернизацией и др. Показательными в плане налаживания совместного созда ния и внедрения результатов новых технологий и служб сегодня являются прямые соглашения между государствами и различны ми организациями сотрудничающих государств, заключение ко торых нередко предусматривается в ряде международных дого воров. Назовем в качестве примера Соглашение между Мини стерством информационных технологий и связи РФ и Министер ством экономики и труда ФРГ о сотрудничестве в области ин формационных технологий и связи от 11 апреля 2005 г. и Согла шение между Министерством информационных технологий и связи РФ и Министерством транспорта и связи Республики Ар мения также о сотрудничестве в области информационных тех нологий, почтовой связи и электросвязи от 6 февраля 2008 г.

Первое соглашение предусматривает развитие сотрудниче ства сторон в области обмена информацией, относящейся к фор мированию и реализации государственной политики в сфере ин формационных технологий;

обмена опытом в области нацио нальных программ развития информационных технологий, реа лизуемых в России и ФРГ, в частности, в области разработки и внедрения технологий создания электронного правительства (на базе специальных региональных соглашений о сотрудничестве в сфере ИКТ12;

обмена опытом о национальных мерах по ускоре нию развития услуг информационного общества, в частности, мобильных и мультимедийных услуг;

разработки технологий для предоставления услуг информационного общества.

Стороны заключили данное Соглашение, стремясь также к увеличению объема инвестиций, созданию российско См.: БМД. 2008. № 7. С. 28–61.

Такие соглашения заключены между Московской областью и городом и регионом Нюрнберг, а также между Калининградской областью и регионом Бремен.

германских организаций в области информационных технологий и связи, к реализации совместных программ и проектов в ука занной области и созданию в случае необходимости совместных целевых рабочих групп.

Аналогичные цели и направления сотрудничества преду сматривает и второе Соглашение.

При оценке вклада разных вариантов в решение задачи раз вития сферы ИКТ сегодня приходится иметь в виду, что во мно гих случаях разработки и создания инфокоммуникационных технологий на основе заключения различных договоров право вое регулирование деятельности сторон осуществляется в весь ма общей или «закрытой» форме, т.е. без указания на предмет (область регулирования) договора. Часто используются форму лировки типа: «сотрудничество осуществляется в форме обмена новыми технологиями» или в форме «реализации конкретных программ и проектов» и т.п.13 Очевидно также, что международ ные договоры о сотрудничестве государств в области проектиро вания и создания высоких технологий нового поколения либо ИКТ, используемых в тех областях и сферах деятельности госу дарства, которые охраняются государственной или коммерческой тайнами, не публикуются в открытой печати (имеется в виду «Бюллетень международных договоров»).

Все эти обстоятельства, к сожалению, препятствуют созда нию полного представления о роли международных договоров и других межгосударственных соглашений в формировании цель ной правовой картины этого важнейшего направления информа тизации жизни.

Представляется, что одним из путей повышения эффектив ности правового регулирования сферы отношений, связанных с наращиванием потенциала ИКТ в стране, как показывает прак тика международных договорных связей, можно считать обеспе чение более конкретного содержания договоров. В настоящее время эта задача активнее решается на основе прямых соглаше ний между субъектами права, непосредственно связанными ком См., например: БМД. 2007. № 8. С. 26;

№ 9. С. 56.

петенционно с разработкой, созданием и использованием ИКТ.

Увеличение числа норм в международных договорах о решении рассматриваемых вопросов на основе прямых договорных связей между госорганами государств или другими соответствующими организациями подтверждает сказанное.

Обратимся к краткой характеристике общего направления совершенствования правового регулирования большинства про блем в международных договорах, которым является развитие терминологического обеспечения этих нормативных актов.

В литературе уже отражался итог небольшого статистиче ского обзора международных договоров за 2002–2006 гг., свиде тельствующий о том, что примерно в 40% международных дого воров присутствуют термины и определения, ориентированные на тематику договоров, причем терминов и определений инфор мационного характера заметно меньше, чем иных (неинформа ционных)14. Продолжение подсчета терминов в международных договорах за 2007 – июль 2009 г. подтверждает в среднем тот же уровень «информационного» терминологического обеспечения договоров.

В связи с этим важно вновь обратиться к проблеме роли терминов в международных договорах с учетом выводов и по ложений недавно сформировавшейся научной дисциплины тер миноведения, четко определяющей понятие термина, значение включения терминов в соответствующие документы, а также ос новные задачи научно-прикладной терминологической деятель ности.

Известный ученый в области терминоведения В.М. Лейчик, определяя назначение научной дисциплины «терминоведение», указывает, что эта дисциплина занимается использованием языка См, например: Сергиенко Л.А. Термины, определения и понятия, реализуемые в процессе правового регулирования отношений в информационной сфере в международных договорах // Материалы теоретического семинара по информационному праву 2006 г.

«Правовые понятия и категории в контексте информационного права».

М. С. 143–156.

часто для решения неязыковых задач15. В настоящее время тер миноведение имеет уже очень солидную научную базу, включа ющую тысячи научных трудов, содержащих разносторнние кон цепции и положения. Естественно, что данная дисциплина уде ляет основное внимание понятию и анализу термина, который дан нам в виде лексической единицы. В.М. Лейчик определяет термин как «лексическую единицу определенного языка для специальных целей, обозначающую общее – конкретное или аб страктное – понятие теории определенной специальной области знаний или деятельности». Таким образом, терминоведческое определение термина исходит из того, что термин является осо бым объектом, отличным от слов и словосочетаний как объекта лингвистики. В этом смысле можно утверждать, что термины – это «слова и словосочетания, используемые в особой функ ции»16.

Обращаясь к проблематике терминологического обеспече ния международных договоров, заключение которых представ ляет собой специальную область деятельности, отметим, что под терминологическим обеспечением этих актов понимается ис пользование точных, адекватных и максимально однозначно по нимаемых всеми участниками договора слов или словосочета ний, определяющих соответствующие специальные понятия.

В связи с этим можно утверждать, что система терминов, используемых в международно-договорной практике, является важным информационным элементом этой практики.

Весьма существенен для терминологического обеспечения международных договоров вывод терминоведения, отражающий сущность практической деятельности в этой отрасли. Он сводит ся к выявлению двух взаимосвязанных аспектов: оптимизацион ного и нормативного17. В совокупности эти аспекты (их называ ют также функциями терминоведения), во-первых, позволяют наиболее полно и точно определить в вербальной форме те поня См.: Лейчик В.М. Терминоведение. Предмет, методы, структура. М., 2009. С. 31.

Лейчик В.М. Указ. соч. С. 32.

См.: там же. С. 204.

тия, которые закладываются в текст договора, во-вторых, они призваны обеспечить единообразное толкование, понимание и применение обозначаемых терминами понятий, фигурирующих в разных договорах.

Значимым с позиции терминологии международных дого воров является вопрос о структуре самих терминов. Не вдаваясь в научные подробности терминоведения, констатируем, что раз личаются разные по своей структуре виды терминов: простые и составные – терминологические сочетания или комбинации по нятий. Существует деление терминов на базовые (исходные для определенной области знаний) и основные, обозначающие наиболее важные понятия данной области;

термины производ ные и привлеченные, относящиеся к смежным отраслям знания и др. При использовании сложных или составных терминов иде альной считается такая структура термина, при которой связи между элементами термина однозначно выражают логические связи между понятиями.

Этот практический вывод имеет существенное значение для наиболее правильного построения раздела «термины и опреде ления» в международных договорах. В практике встречаются как удачные, так и не очень удачные компоновки отдельных поня тий. Приведенный вывод терминоведения помогает устранить возможные лексические и логические ошибки.

Сказанное подтверждает, что терминологическое обеспече ние является важнейшей частью информационного обеспечения, в частности, международных договоров.

Большое внимание рассматриваемая научная дисциплина уделяет также и понятию «дефиниция», изучая различные вари анты сочетания терминов и определений. Практика свидетель ствует, что могут существовать термины, не имеющие дефини ции, либо имеющие дефиниции, для которых не найдены удо влетворительные термины, а также термины, которым соответ ствует несколько дефиниций в рамках одной области или не скольких разделов знаний.

Форма представления дефиниций может быть различной в зависимости от поставленной цели: с логических, лингвистиче ских или гносеологических, когнитивных позиций (т.е. характе ристики объекта дефиниции). Этот последний аспект особенно важен для составления дефиниций к терминам в международных договорах. Например, для одной из важнейших категорий ин формационного права – информационных ресурсов (ИР) в меж дународных договорах могут использоваться разные дефиниции, отражающие разные предметные признаки этой категории: ис точники происхождения ИР, включающие информацию есте ственного происхождения либо социальную информацию, созда ваемую человеком;

цели формирования ИР и задачи их исполь зования;

субъектную принадлежность ИР, организационные формы ИР и др. Применительно к развитию терминологии международных договоров следует остановиться на проблеме унификации тер минов. Продуктами унификации служат словари терминов (не нормативные и нормативные), стандарты на термины разных категорий, сборники рекомендуемых терминов и т.п. К концу 90-х гг. ХХ в. работа по унификации терминов достигла высоко го уровня, когда в мире действовало уже более 20 тыс. стандар тов на термины и определения. Среди них основное место зани мают национальные стандарты. Имеются и международные стандарты, которых примерно около 200, региональные стандар ты, стандарты фирм и международных организаций и др. Для развитии терминологии в области деятельности по за ключению международных договоров важен еще один совре менный аспект унификации, а именно гармонизация терминов на национальном и международном уровнях. Такая гармониза ция в наибольшей степени возможна и целесообразна в отноше нии терминов, относящихся к той области знаний или деятель ности, которая в большей степени равно развита в разных стра нах.

Обширная научная база, отражающая разные аспекты тер миноведения, позволяет судить о важности деятельности в этой См. БМД. 2002. № 7. С. 9;

2006. № 9. С. 32.

См.: Лейчик В.М. Указ. соч. С. 207–209.

области для ускорения научно-технического прогресса, для сближения позиций стран в решении общих проблем глобально го масштаба и внедрения на основе международных договоров конкретных достижений эпохи информатизации в жизнь.

В условиях стремительного развития информатизации жиз ни общества формирование и использование разнообразных терминов в информационной сфере – явление достаточно новое.

Из этого следует, что деятельность по унификации (гармониза ции) и систематизации указанных терминов, а также составление максимально полных и точных дефиниций многих вновь возни кающих понятий, обозначаемых этими терминами, в целях более глубокого их осмысления – важная задача совершенствования правового регулирования информационных отношений в меж дународных договорах. Представляется также, что серьезное значение могло бы иметь создание специального словаря унифи цированных «информационных» терминов, используемых в этих нормативных актах и не только.

Если пойти дальше, то, видимо, можно говорить и о том, что наличие единообразного терминологического обеспечения международных договоров как части их информационного обес печения – шаг на пути построения системы международной ин формационной безопасности.

Л.В. Приходько* КАНАДСКИЙ ПРОЕКТ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА Проект электронного правительства является одним из са мых успешных проектов Канады, в прессе его часто называют «реальной историей успеха». Сами канадцы, канадские и меж * Младший научный сотрудник cектора информационного права Института государства и права РАН, аспирантка.

дународные организации дают высокую оценку правительствен ным сетевым услугам1. Следует отметить, что Канада – одна из немногих стран, которая фактически сумела достичь существен ного улучшения качества обслуживания своих граждан благода ря внедрению электронного правительства. Кроме того, посколь ку Канада относится к числу стран с наибольшим количеством пользователей Интернета, то показатели спроса на государствен ные онлайн-услуги там очень высоки.

Указанный проект был разработан благодаря совместным усилиям 34 департаментов и агентств, входящих в правительство страны, а также общественных организаций и частных лиц.

В его обсуждении принимало участие, все общество. Опыт Ка нады в этой сфере существенно повлиял на видение того, как правительство может и должно взаимодействовать с граждана ми, деловыми кругами и международными организациями.

Проект по разработке и внедрению электронного прави тельства (в Канаде он носит название «Правительство онлайн») стартовал в октябре 1999 г. Программа действий по улучшению качества обслуживания была нацелена на предоставление элек тронных услуг гражданам, на утверждение Канады в качестве лидера в «экономике знаний», а также на модернизацию прави тельства.

«Правительство станет образцовым пользователем инфор мационных технологий и Интернета. К 2004 (впоследствии к 2005) году наша цель состоит в том, чтобы быть известным во всем мире как правительство, наиболее близкое гражданам и дающее возможность всем желающим получить доступ ко всей правительственной информации и услугам онлайн в любом ме сте и в любое время»2. Поставленная задача являлась нетриви альной, поскольку федеральное правительство охватывало более 120 департаментов, агентств, и корпораций Короны, ответствен ных более чем за 1600 программ и услуг.

См.: Marshall I. David. Deputy-Minister of Public Works and Government Services Canada // http://www.gol ged.gc.ca/rpt2006/rpt/rpt01_e.asp#_Toc123114223.

Canada’s Government On-Line // http://www.ceprc.ca/cgol_e.html.

Цели проекта состояли в следующем:

cделать правительственные услуги более доступными для граждан;

сформировать информационный каталог о предостав ляемых услугах согласно потребностям граждан и организаций;

сделать информацию доступной круглосуточно на англий ском и французском языках;

предоставлять более быстрые и эффективные услуги путем внедрения новых электронных сервисов;

убедить пользователей в том, что все электронные сделки защищены и гарантируют защиту персональных данных3.

Работа над проектом Правительства онлайн была основана на двух базисных принципах:

формировать информацию и услуги согласно потребностям и приоритетам пользователей, а не для удобства правитель ственных департаментов и агентств;

выстраивать сотрудничество между федеральными депар таментами и агентствами для удобства пользователей, а не со гласно юрисдикции.

При разработке проекта правительство исходило из того, что реально хотят получить граждане и организации страны в результате его реализации. Для получения такой информации был проведен ряд опросов граждан. Для консультирования пра вительства по вопросам, связанным с осуществлением проекта, был сформирован Совещательный комитет, состоящий из из вестных граждан, деловых людей и ученых. Следует заметить, что все это потребовало значительных финансовых вложений.

Осуществление проекта было официально начато 6 апреля 2000 г. Стратегия проекта состояла из следующих элементов:

оказание важных правительственных услуг, ориентирован ных на клиента;

установление общей безопасной инфраструктуры;

обновление законодательства в целях безопасности персо нальной информации, а также усовершенствование обслужива ния, предоставление точной информации;

См.: http://www.ic.gc.ca/eic/site/ceprc-ccrcp.nsf/eng/Home.

развитие квалифицированной рабочей силы.

В ходе работы над проектом правительство столкнулось с задачами, решение которых предопределило большей частью успех проекта в будущем. Прежде всего необходимо было пре одолеть организационный, технический и языковой барьеры.

После объединения всех услуг на сайте правительства стали до ступны в электронном виде 130 правительственных услуг, из ко торых 63 услуги носили информационный характер, а 67 пред ставляли собой транзакционные услуги.

Веб-портал правительства – это первичный пункт открыто го доступа для получения правительственных услуг, который обеспечивает предоставление услуг под тремя субпорталами, относящимися к канадским гражданам, юридическим лицам и негражданам.

Правительство Канады провозгласило безопасность и поли тику конфиденциальности ключевой на пути к успеху проекта.

Одна из частей безопасной инфраструктуры – это электронное установление подлинности (идентификация). Учреждение, вы дающее сертификаты, подтверждает личность пользователей и выпускает открытый ключ (электронные пароли), который может также действовать как цифровая подпись. На сайте электронного правительства измеряется объем выполненных работ, при этом используется так называемый инструмент общих измерений (удобная в работе программа, признанная Институтом государ ственного управления Канады).

Правительство Канады гарантирует, что служащие будут обладать знаниями, навыками и будут достаточно компетентны ми, чтобы предоставлять правительственные услуги в интегри рованных, ориентированных на клиента, многоканальных усло виях работы. Институт знания Канады предоставляет информа ционно-коммуникационные технологии (ИКТ), а также обеспе чивает соответствующее образование, профессиональное разви тие и обучение правительственных специалистов. Для всех госу дарственных служащих предусмотрен определенный учебный план по ИКТ, который помогает им в выполнении поставленных задач, дает возможность приобрести необходимые навыки, а также обеспечивает постоянное и непрерывное повышение про фессионального уровня государственных служащих.

Проект электронного правительства финансируется из фе дерального бюджета. В 2000 г. было выделено 160 млн канад ских долл., чтобы разработать и запустить проект. Приблизи тельно одна треть этой суммы предназначалась для финансиро вания экспериментальных проектов. В бюджете 2001 г. было вы делено 600 млн долл. для продолжения и расширения работ над проектом, а также для построения общей безопасной инфра структуры и внедрения нововведений в практику деловых отно шений. В последующие шесть лет в проект было инвестировано еще 880 млн долл., которые помогли ускорить внедрение онлайн услуг и обеспечить их высокое качество.

Одним из важнейших факторов успешного внедрения про екта электронного правительства было разделение вложений на четыре сферы:

1) развитие стратегии, технических стандартов, таких как «Простой диалог с пользователем», законодательства, и требова ний конфиденциальности;

2) развитие инструментов измерения и программ информа ционного взаимодействия и рекламных мероприятий;

3) повышение профессионального уровня государственных специалистов, необходимое для предоставления ими качествен ных правительственных услуг и осуществления онлайн взаимодействия с пользователями;

4) развитие общей технологической инфраструктуры, например, цифровых свидетельств и общих сетей4.

5) Согласно официальным данным, за счет работы элек тронного правительства значительно снижаются финансовые издержки: получение правительственной услуги лично стоит 44 долл., получение услуги по почте – 38 долл., по телефону – 8 долл., в то время как получение онлайн-услуги стоит меньше 1 долл.

См.: Riley T. Successful eGovernment in Canada // http://www.egovmonitor.com/.

В 2004 г. было осуществлено почти 600 млн операций меж ду гражданами и федеральным правительством, тогда как в 2001 г. – 150 млн.

Согласно исследованию ассоциации EKOS5, в ходе которого анализировались тенденции доступа в Интернет в 2004–2005 гг., 72% канадцев имели доступ во всемирную паутину с домашних ПК, а число канадских домов с быстродействующим доступом в сеть превзошло количество тех, где доступ осуществляется через модемную связь. Кроме того, было выявлено, что:

71% пользователей Интернета заходили на веб-сайты феде рального правительства, а 31% пользователей заявили, что их самые последние контакты с федеральным правительством осу ществлялись через Интернет;

81% канадских пользователей услуг электронного прави тельства были «удовлетворены» или «чрезвычайно удовлетворе ны» обслуживанием;

77% канадцев, имевших контакт с федеральным правитель ством в последнее время, отметили, что обращение к интернет услугам для них было легким, в то время как в отношении дру гих каналов обслуживания легкость доступа отметили 67% поль зователей;

76% пользователей Интернета считают, что он облегчает поиск информации о государственных программах и услугах;

90% канадских пользователей сети и 38% непользователей, которые планируют подключиться к Интернету, надеются иметь дело с государственными организациями в будущем, а 42% насе ления Канады полагает, что в предстоящие пять лет большинство своих транзакций с федеральным правительством они будут осуществлять в онлайновом режиме6.

Существенное увеличение спроса на правительственные онлайн-услуги лишний раз доказывает успех проекта в целом.

В 2005 г. 130 онлайн-услуг стали дополнением к традиционным См.: http://www.ekos.com/.

См.: Штрик A. Электронные правительства США и Канады // http://www.pcweek.ru/themes/detail.php?ID=72370&phrase_id=68735.

каналам предоставления услуг (лично, телефон, почта). Все транзакции граждан с правительством Канады увеличились до почти 1,1 млрд в 2005 г. и составили 30% всех осуществленных сделок. По мнения многих специалистов, надежды канадцев на более быстрое и удобное получение правительственных услуг оправдались. Об этом свидетельствует и частота использования онлайн-канала. Кроме того, согласно правительственным дан ным, 94% пользователей онлайн-услуг удовлетворены качеством обслуживания.

По мнению канадского правительства, система Правитель ства онлайн должна быть доступной, выгодной, удобной, орга низованной в соответствии с интересами и потребностями граж дан, безопасной, экономящей их время и деньги, обладающей высоким качеством и значительным объемом услуг7.

На конференции «Информационно-коммуникационные тех нологии и творческий подход», состоявшейся в Вене 2 июня 2005 г., Ш. Фарлонг, представитель канадской компании «Терри ториал коммуникейшнз», представила доклад о работе портала электронного правительства в Канаде8. По ее мнению, оно обес печивает качественные услуги гражданам и организациям в ре жиме онлайн, которые постоянно совершенствуются правитель ством и являются доступными для всех, удобными и безопасны ми для пользователей. При их разработке правительство Канады постаралось учесть все пожелания жителей страны.

Стратегия действий правительства страны состоит в том, что электронное правительство должно быть ориентировано на граждан, но с единым центральным управлением;

иметь общую инфраструктуру и безопасный канал доступа (работы);

все предоставляемые онлайн-услуги должны быть интегрированы и обладать способностью к взаимодействию, объединению и пре образованию.

См.: Government of Canada’s Commitment 1999 Speech from the Throne // http://www.wsa-conference.org/presentation/shauneen_furlong.pdf.

См.: http://www.wsa-conference.org/presentation/shauneen_furlong.pdf.

Казначейский Совет Канады несет ответственность за веде ние административной политики для работы всего проекта. Со вет Казначейского Секретариата в целом и руководитель отдела информации в частности ответственны за продвижение и коор динирование успешного выполнения проекта Правительства он лайн.

В целях информирования граждан, организаций и всех за интересованных лиц о проделанной работе, о планах и продви жении проекта публикуется Доклад о результатах работы над проектом. Ежегодные сообщения о проекте, так же как сообще ния каждого из ведомств, ответственных за него, публикуются на сайте http://www.gol-ged.gc.ca/.

В 2001 г. руководитель Совета Казначейского Секретариата учредил независимую внешнюю Консультативную группу элек тронного правительства, на которую возложен контроль за каче ством предоставляемых услуг. Кроме того, Консультативная группа следит и за тем, чтобы правительственные услуги полно стью отвечали потребностям граждан Канады и ее деловых кру гов. Консультативная группа состоит из представителей всех об ластей страны, включая представителей от частного сектора, а также от общественных и добровольных организаций и научного сообщества.

В результате правительственной перестройки в декабре 2003 г., ответственность за выполнение проекта электронного правительства была возложена на Отделение услуг в области информационных технологий при Общественных и правитель ственных услугах Канады, являющееся основным агентством, отвечающим за оказание правительственных услуг, и ключевым игроком в проекте электронного правительства, а также предла гающим краткий обзор данного проекта на своем веб-сайте.

В настоящее время работой электронного правительства управляет Центр управления информационными ресурсами – правительственный портал, работающий как с внутренними, так и международными информационными ресурсами.

В марте 2006 г. проект электронного правительства был признан полностью реализованным, в связи с чем правитель ственный веб-сайт больше не будет обновляться.

В соответствии с проектом граждане Канады, юридические лица и зарубежные пользователи могут получать правитель ственную информацию, сформированную согласно их потребно стям, круглосуточно семь дней в неделю на двух языках, причем конфиденциальность данных гарантируется правительством страны.

Безусловно, при реализации данного проекта Канада имела существенные преимущества перед другими странами с разви вающимися электронными правительственными услугами. Од ним из них являлся высокий уровень интернет-пользователей в стране, более 63% населения используют сеть регулярно. Однако правительство стремилось еще более повысить уровень пользо вателей всемирной паутины, подключая школы по всей стране к Интернету, включая даже отдаленные регионы, и проводя Ин тернет в библиотеки и общественные центры.

Важно отметить, что не только федеральное правительство занимается развитием онлайн-услуг, регионы Канады также имеют свои программы по развитию электронных правитель ственных услуг. Правительства регионов Новой Шотландии, Нью-Брансуика, Ньюфаундленда и Острова Принца Эдуарда в сотрудничестве с компанией Unisys запустили проект «Восточ ная Канада Онлайн», призванный упростить получение регио нальных правительственных услуг. Среди предоставляемых услуг самыми популярными являются: регистрация юридиче ских лиц, получение водительских прав и регистрация частной собственности.

Однако, по мнению канадского правительства, не стоит по чивать на лаврах, поскольку еще многое можно усовершенство вать. Примерно 41% регулярных интернет-пользователей редко посещали или никогда не посещали правительственные веб сайты. Государственные специалисты также признают, что неко торые услуги непросто оказывать в режиме онлайн.

Кроме того, после известных событий 11 сентября в США Канаде вновь необходимо продумать аспекты безопасности элек тронного правительства, особенно в таких областях, как выдача паспортов и иммиграционных карт.

По мнению Президента Казначейства Канады Л. Робилард, успех канадского проекта электронного правительства состоит в том, что при разработке портала учитывались как пожелания граждан, так и организаций и деловых кругов, а программа, предоставляя онлайн-услуги, зачастую выходит за рамки при вычных правил, расширяя границы общения правительства с гражданами и юридическими лицами.

Одним из преимуществ портала электронного правитель ства Канады является доступ ко всем услугам посредством одно го окна и восприятие правительства страны как единого целого, а не набора различных министерств и ведомств.

Канадцы активно пользуются Интернетом для получения правительственных услуг. Согласно Отчету компании «Erin Re search», опубликованному в январе 2003 г., 70% канадских ин тернет-пользователей посетили веб-сайт правительства, по крайней мере, один раз в 2002 г. и более 80% из тех, кто восполь зовался онлайн-услугами портала, сделал бы так снова.

Российский проект «Электронное правительство»

Потребность в создании электронного правительства воз никла в связи с запросом российского общества на практическое использование всех возможностей, предоставляемых новыми информационными технологиями, прежде всего в интересах ря довых граждан, а также малого и среднего бизнеса.

В настоящее время в России, к сожалению, практически от сутствуют государственные услуги, которые могут быть получе ны организацией или гражданином без непосредственного по сещения государственного органа, при этом запросы формиру ются на бумажном носителе, так же предоставляется вся необхо димая информация, что в эпоху стремительного формирования в мире информационного общества и экономической глобализа ции является анахронизмом.

В целях создания новой формы организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающей за счет широ кого применения ИКТ качественно новый уровень оперативно сти и удобства получения гражданами и организациями государ ственных услуг и информации о результатах деятельности госу дарственных органов, была разработана Концепция формирова ния в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р).

В соответствии с Концепцией целями формирования в Рос сийской Федерации электронного правительства являются:

повышение качества и доступности предоставляемых орга низациям и гражданам государственных услуг, упрощение про цедуры и сокращение сроков их оказания, снижение админи стративных издержек со стороны граждан и организаций, свя занных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

повышение открытости информации о деятельности орга нов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и ин ститутов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государ ственного управления;

повышение качества административно-управленческих процессов;

совершенствование системы информационно аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативно сти деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.

Распоряжением Правительства РФ от 25 июня 2009 г.

№ 872-р утвержден перечень государственных услуг и функций, осуществляемых с использованием информационных и теле коммуникационных технологий, в том числе в электронном виде.

Согласно перечню, появится возможность через Интернет про изводить регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, постановку на налоговый учет, получать вы писки из реестров юридических лиц и индивидуальных пред принимателей, платить налоги и сборы. Ставить на учет и сни мать с учета автотранспортные средства, платить администра тивные штрафы за нарушение Правил дорожного движения так же можно будет через Интернет. Кроме того, через сеть будут осуществляться государственные услуги по выдаче документов, связанных с таможенным оформлением товаров, государствен ные услуги в сфере социальной защиты;

государственные услуги в сфере регистрации прав на земельные участки, недвижимое имущество и сделок с ними;

государственные услуги по оформ лению и выдаче документов, удостоверяющих личность, под тверждающих гражданско-правовой статус, по регистрации по месту жительства и месту пребывания. Лицензирование отдель ных видов деятельности также будет доступно через Интернет.

Перечень государственных услуг, получаемых гражданами Ка нады, схож с российским перечнем и, по мнению канадцев, по лучение государственных услуг онлайн значительно облегчает и ускоряет процесс взаимодействия граждан и государства.

Указанные государственные услуги и функции будут осу ществляться с момента создания соответствующей информаци онной и телекоммуникационной инфраструктуры, в том числе обеспечивающей возможность использования электронной циф ровой подписи. Согласно вышеуказанному распоряжению, усло вия для осуществления госуслуг должны быть созданы к 2011 г.

Помимо этого, Россия стремительно сокращает отставание от развитых стран по уровню распространения персональных компьютеров среди населения и доступности Интернета, а также правительство направляет усилия на повышение уровня компью терной грамотности населения.

Российское общество вправе ожидать от программы созда ния электронного правительства практического социально экономического результата. Такие ожидания основаны на том, что в числе целей создания в стране информационного общества и проведения административной реформы предусмотрено, по мимо прочего, радикальное сокращение очередей граждан за по лучением многочисленных бумажных документов и справок, а также связанных с очередями коррупционных проявлений. По этому результативность этой программы должна определяться не количеством поставленных программно-аппаратных комплексов, а позитивным социальным резонансом со стороны населения и предпринимательских структур вследствие введения процедур их дистанционного и безопасного электронного взаимодействия с органами власти в рамках предоставления государственных услуг с использованием открытой сети Интернет.

И.Л. Бачило* ПРАВОВОЙ МОНИТОРИНГ – ИНФОРМАЦИОННЫЙ РЕСУРС ДЛЯ ОЗДОРОВЛЕНИЯ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ Правовая информация – важнейшая составная часть ин формационного ресурса не только в России, но и во всем мире.

От ее состояния зависит не только уровень развития правового государства и правового общества. Правовой мониторинг слу жит интересам гражданского общества, всего социума, исполь зуя современные информационные технологии. Этот институт позволяет воспитать ответственность за каждую принятую и применяемую правовую норму, выявить, как она сказывается на поведении человека и на правовой культуре общества в целом.

И мониторинг правовой системы как неизбежный этап в ре ализации ее совершенствования получил общее признание. Он представляет собой институт информационного права, обеспе чивающий реализацию деятельности субъектов законотворче ства и правоприменения, государственных и общественных * Доктор юридических наук, профессор, заведующая сектором информационного права Института государства и права РАН.

структур, средств массовой информации по оценке состояния законодательства, выявлению его динамики в соответствии с из меняющимися условиями жизни общества, пробелов и противо речий в законодательстве в целях выработки предложений по его совершенствованию и повышению эффективности правовой ос новы управления и правосудия, укрепления принципов правово го государства, законности и правопорядка.

Мониторинг является комплексным правовым институтом в силу связи его со всеми отраслями законодательства и право применения и одновременно специальным институтом инфор мационного права по средствам обеспечения методов и приемов учета, классификации, оценки динамики нормативных правовых актов всех видов и уровней на основе использования информа ционных технологий и средств обработки данных деятельности субъектов мониторинга по выявлению и оценке состояния пра вовой системы и перспектив ее развития. Такое определение, по существу, поддерживается и другими исследователями. Так, Д.Б. Горохов определяет понятие правового мониторинга как «систему информационных наблюдений, дающую возможность анализировать и оценить: 1) результаты нормотворческой дея тельности, прежде всего законодательной (правотворческий процесс);

2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предо ставленной ему правотворческой компетенцией;

3) эффектив ность их практического действия, реализации (правопримени тельный процесс)»1.

Правовой мониторинг реализуется как комплексная инфор мационная электронная система сбора и обработки данных по отслеживанию жизненного цикла нормативных правовых актов, формирующих действующее законодательство, по использова нию накапливаемых данных как информационного ресурса для проведения анализа и оценки состояния и динамики правовой См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права.

2007. № 5. С. 30.

системы РФ, для выработки предложений по ее совершенствова нию. Мониторинг правовой системы формирует базы данных, содержание которых используется в целях выявления соответ ствия правовой системы задачам государства и общества, правам и свободам граждан и других физических лиц, находящихся в юрисдикции Российской Федерации.

В проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» включено определение правово го мониторинга, предложенное автором этой статьи, участво вавшим в подготовке данного проекта. Правовой мониторинг определен как «осуществляемая на постоянной основе деятель ность по обобщению и систематизации информации, необходи мой для оценки, анализа и прогноза состояния и динамики зако нодательства и практики его применения в целях выявления его соответствия планируемому результату правового регулирова ния, а также ожиданиям участников правотворческой деятельно сти, должностных лиц исполнительных, судебных и иных орга нов, институтов гражданского общества, граждан». Такой подход разделяют многие авторы2.

К настоящему времени опыт проведения правового монито ринга уже приобрел обозримую историю, реализуется в работе законодательных органов субъектов РФ, Государственной Думы и остается в центре внимания Совета Федерации РФ, а также научных исследований3. Например, информационно-поисковая См., например: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве. М., 2009. С. 18.

См.: Миронов С.М. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4–5;

Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. № 6;

она же:

Теоретические проблемы мониторинга правовой системы // Вестник мониторинга права РФ. 2006. № 1;

Толмачева Н.Н. Мониторинг закона – от практики к теории // Право и экономика. 2006. № 7;

Лапаева В.В.

Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга // Законодательство и экономика.

система Государственной Думы содержит сведения о 130 тыс.

документов, которые могут использоваться в процессе монито ринга действующих законов и поступающих в Думу законопро ектов4.

На основе многолетнего исследования проблем правового мониторинга и участия в работе соответствующей комиссии и рабочих групп Совета Федерации автором данной статьи про блема правового мониторинга введена в курс информационного права. Учебник по этой дисциплине 2009 г. (гл. «Мониторинг правовой системы в Российской Федерации») раскрывает содер жание этой проблемы через такие темы, как понятие и назначе ние правового мониторинга, задачи мониторинга права;

виды мониторинга;

этапы мониторинга законов и подзаконных норма тивных актов;

мониторинг актов органов правоохранительной и судебной системы;

информационная система «Правовой мони торинг»;

практическая значимость мониторинга5.

Итоги мониторинга подводятся на ежегодных всероссий ских научно-практических конференциях, которые проходят под девизами «коллективное творчество», «конституционное парт нерство», «диалог власти и общества». Анализ обсуждаемых на этих конференциях и в текущей практике проблем показывает, что этот институт мониторинга должен развиваться на достаточ но прочной методологической основе и найти свое место в пра вовой системе в качестве самостоятельного правового института.

Возникает вопрос: к какой отрасли права может быть отне сен данный институт, ибо он носит комплексный характер. По своему содержанию деятельность мониторингового характера сводится к сбору информации о динамике развития нормативных правовых актов в целом, отслеживанию их динамики, оценке их 2008. № 10. Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А.Тихомирова и Д.Б. Горохова. М., 2009.

См.: Иевлев Г.П. Экспертно-правовое сопряжение законодательного процесса в государственной Думе // Юридическая мысль. 2007. № 5.

С. 43.

См.: Бачило И.Л. Информационное право: Учебник для вузов. М., 2009. С. 372–397.

изменений, оформлению итогов для представления в компетент ные органы в целях принятия соответствующих решений.

В этой связи в 2008 г. в очередном докладе Совета Федера ции о состоянии российского законодательства специалистами Института государства и права РАН были поставлены вопросы, важные для определения направлений разработки методологиче ской и методической основ мониторинга6. Эти вопросы включа ли следующие позиции: 1) для каких целей применяется право вой мониторинг;

2) какими способами осуществляется монито ринг;

3) как выбираются объекты для наблюдений и контроля;

4) кто проводит мониторинг и использует результаты, получае мые в итоге;

5) почему не всегда удается получить ясный ответ даже притщательном соблюдении выше названных установок.

По первой позиции было отмечено, что наиболее распро страненные препятствия коренятся в области определения цели мониторинга. Обращение к мониторингу, как правило, связано с необходимостью получить ответ на вопрос о том, почему тот или иной закон не работает или не совсем хорошо работает либо ме шает другим законам или подзаконным актам реализоваться в полной мере. Это касается и других нормативных правовых ак тов более низкого уровня. При этом важно установить, каким способом вести отслеживание динамики избранного объекта (за кона или блока законов) и насколько он органично вписан в сфе ру правового регулирования.

Это направление работы обеспечивает оценку общесистем ных основ правового мониторинга. При этом реализуются такие требования, без которых любой шаг в данной области не может быть достаточно результативным и влиять на решение задач по вышения уровня нормативного правового регулирования тех или иных общественных отношений. Эти требования касаются прежде всего соблюдения принципов, на которых основан мони торинг.

См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации».

М., 2008.

Тема принципов в праве и отдельных его отраслях остается одной из трудных. Отметим в этой связи такие важные для пра вового мониторинга принципы, как законность и социальность.

Без соблюдения этих общетеоретических и конституционных принципов деятельность по мониторингу в рассматриваемой сфере не будет иметь реальной значимости и не даст объектив ных результатов.

Указанные принципы реализуются в процессе организации мониторинга, например, при определении места объекта мони торинга (правового акта) в системе смежных по цели правовых нормативных актов, его роли в правовом пространстве отноше ний и сферы действия. Практика показывает, что чаще всего со блюдается первая часть этих требований – закон или иной из бранный для мониторинга акт рассматривается с учетом его ме ста и зависимости от самой нормативной правовой среды. И это правильно, но на этом дело не должно завершиться. Главное со стоит в выявлении места и роли объекта мониторинга в регули ровании реальных общественных отношений. Идеально, когда мониторинг определенной материальной сферы отношений по состоянию и запросам к праву совпадает с мониторингом право вых регулирующих эти отношения методов и средств. Совпаде ние ожиданий в области повышения внимания к рождаемости населения, к поощрению родительских обязанностей с правовы ми решениями, которых до сих пор не было, дает позитивный результат. И это можно проследить на примере повышенного внимания к законодательству РФ о детях за последние два года.

Но когда принимаются решения в целях поправки нормативной основы регулирования без учета состояния реальных дел в об ществе, ожидание пользы от мониторинга или движений по из менению нормативной базы по другим основаниям приводит к противоположному итогу.

В качестве примера можно привести подход Минобрнауки России к пересмотру стандартов для вузов. Очевидно, что во прос назрел. Однако когда делается шаг либо назад, либо в сто рону от реальных потребностей общества, результат оказывается плачевным. В данном случае отметим только «продвижение» в области такой специальности, как «юриспруденция». Под пред логом того, что юристов стало «многовато», в проект нового стандарта не включен ряд правовых специальностей для подго товки специалистов в области, например, информационного и ряда других отраслей права. Такие дисциплины, как налоговое право, бюджетное, предпринимательское, финансовое, не входят в государственный стандарт подготовки специалистов, бакалав ров и магистров. Они как бы в режиме факультатива государ ственного внимания к подготовке кадров.

В ситуации, когда информационно-коммуникативные отно шения, новые информационные технологии развиваются семи мильными шагами и определяют будущее общества, когда остро стоит вопрос об инновационных процессах во всех сферах жиз ни и ни одна социальная программа, не говоря уже об экономике, обороне, не может реализоваться без должного информационно го обеспечения, без правового регулирования отношений в этой сфере, такое решение выглядит более чем странно. В то время, когда страна ждет законов о праве на информацию, о гарантиях и порядке широкомасштабного использования электронного доку мента, когда информационное взаимодействие даже федераль ных органов власти находится в прорыве, база подготовки спе циалистов свертывается. Информационное право читается во многих вузах, в России активно развивается теоретическая осно ва этой дисциплины, и на нее есть спрос в обществе. Это свиде тельствует о том, что особое внимание Президента и премьер министра РФ к снятию причин правового нигилизма, к полно ценному обеспечению развития информационного общества вполне обоснованно, и требуется оценка состояния законода тельства и в данной области. Равно как и постановка вопроса о борьбе с коррупцией требует большего внимания к правовому регулированию организации деятельности всей системы органов исполнительной власти.

Опыт проведения административной реформы, буксующей уже почти восемь лет, говорит о том, что юридические основа ния принимаемых мер недостаточно продуманы и проанализи рованы. Мониторинга либо не было, либо он не выявил необхо димых направлений работы. Юристы как нигде нужны в госу дарственном управлении. Но даже в Государственной Думе про екты законов нередко готовятся без их участия. Вследствие этого после принятия законодательного акта начинается процесс усво ения истинных причин неудач или ошибок.

Не менее остра и актуальна проблема выбора индикаторов юридической и социальной оценки нормативных правовых актов и методов отслеживания их динамики. Начиная мониторинг, необходимо заранее учитывать, через какие параметры, катего рии следует оценивать ситуацию, которая сложилась на начало работы, и возможные перспективы. Это тоже связано со знанием действительности в той или иной сфере человеческих отноше ний. Если вернуться к упомянутому примеру о «лишних» юри стах, то важно отследить, сколько есть юристов, где и чем они заняты, каков кпд от их работы, кто и как их готовит. Эти вопро сы должны быть поставлены до принятия решения о сокраще нии той или иной области знаний и специальности. Именно при невнимании к указанным вопросам у нас обнаруживается не хватка таких специальностей, как слесарь, монтажник и т.д. Ко роли не знают, как сажать «капусту», но и людей, которые это знают, становится все меньше. Многие вопросы, даже политиче ски обоснованные, решаются компанейски. Надо сделать мень ше вузов или функций органов исполнительной власти – сдела ем! И рапортуем о готовности.


Следует констатировать, что Федеральная целевая програм ма «Электронная Россия», рассчитанная до 2010 г., не выполне на, и так называемое электронное правительство (структуры, призванные обеспечить широкомасштабное внедрение инфор мационных технологий, в том числе и в государственном управ лении, общение гражданина с органами государства и местного самоуправления) находится в «предварительной фазе развития».

К сожалению, сохраняется сугубо арифметический подход к оценке результатов деятельности как в собственно правовой сфере отношений, так и в социальной практике мониторингов по результатам деятельности того или иного сектора производства, управления, судебной практики.

Следует согласиться с В.В. Лапаевой, считающей, что «пра во рассматривается не как средство решения социальных задач, а как самодовлеющая ценность, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека»7. Продолжая эту мысль, Д.Б. Горохов пишет: «Эта странная позиция, позволяющая праву быть «ве щью в себе» и «для себя», как быть с правовым обеспечением «Стратегии 20-20»… В такой интерпретации права не находится места и правовому мониторингу как способу оценки его эффек тивности»8. Приведенные мнения подтверждают существующий разрыв между усилиями правового мониторинга и многих направлений мониторинга социологической и производственной направленности, и при поиске путей оценки реальных результа тов и сдвигов в состоянии правового государства, информацион ного общества, гражданского общества еще предстоит немало потрудиться науке и практике.

Обобщение по ряду показателей оценки мониторинга сде ланы и авторами упоминавшейся выше работы по теории и ме тодологии правового мониторинга.9 Этими же авторами постав лены на обсуждение общественности вопросы стадий, принци пов, терминологии в области мониторинга.

Важным индикатором в процессе совершенствования мето дологии мониторинга в правовой системе остается фактор обще ственного сознания и его важнейший сегмент – правосознание.

Корни естественного права лежат именно в правосознании о су щем и должном правовом регулировании общественных отно шений, общественного порядка. Невозможно подсчитать количе ство различных концепций, стратегий, доктрин, «первоочеред ных» задач, выражающих мнение рабочих групп, сообществ.

Озабоченность вызывает и качество подобных документов.

Большинство из них не выходит за рамки границ ведомства, ко торых к настоящему времени также великое множество. В одном из своих посланий Президент РФ В.В. Путин отмечал, что в Лапаева В.В. Указ соч. С. 27.

Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч. С. 29.

См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Указ. соч. С. 48–49.

стране функционирует свыше 35 тыс. федеральных государ ственных учреждений. Федеральных органов исполнительной власти в их числе более 100.

Первый этап административной реформы создал миф о со кращении функций органов государственной власти. Но утрое ние структур даже на федеральном уровне быстро уравняло арифметику администрации в государственном масштабе. Со здан институт государственных услуг, означающий не что иное, как легитимированную область деятельности органов и органи заций государственной власти в форме принятия индивидуаль ных решений или индивидуального информирования о путях решения проблем. На форумах и конференциях с гордостью называют цифры о количестве государственных услуг, которые превышают 4 тыс. В этой связи прибавилось и работы в области правотворчества. Но проблема правового нигилизма на этом фоне не получила заметных сдвигов. Панацеей стала идея разра ботки административных регламентов, зачастую при отсутствии или весьма проблематичном состоянии положений об органах, их структурных подразделениях и конкретных исполнителях функций государственного управления. На этом фоне задача мо ниторинга правовых источников, в первую очередь федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ приобретает исключительно важное значение. Проблема право сознания переносит свою тяжесть с обывателя на законодателя и в целом на политику правового обеспечения административной реформы и качество работы аппарата исполнительной власти, если говорить в рамках затронутого примера. Однако требова ния, предъявляемые к мониторингу, касаются любой реформы, стратегии и иных форм организационного обеспечения государ ственной политики.

Важнейшая задача методологии мониторинга нормативных правовых актов связана, по нашему мнению, определением со держания и методов его проведения. Она затрагивает по крайней мере три проблемы: 1) выработка и максимально возможная ле гитимация терминологии, которая используется при мониторин ге и которая должна приниматься всеми правотворческими и правоприменительными субъектами;

2) учет сферы правоприме нения;

3) формализация стадий мониторинга для отдельных ви дов нормативных правовых актов, которые должны быть уста новлены до сих пор не принятым федеральным законом «О нор мативных правовых актах в Российской Федерации».

Несколько слов о терминологии. В Совете Федерации был разработан словарь мониторинга. Не вдаваясь в подробности, отметим лишь, что единый понятийный аппарат является непре менным условием системной организации не только мониторин га права, но и развития самого права и его основной формы со циальной легализации – законодательства. Без однозначного тол кования правовых понятий и категорий невозможно оценить эф фективность права и объективно оценить результаты наблюде ний. К таким определяющим суть дела категориям необходимо отнести понятия «сфера правового регулирования», «законода тельство», «нормативные правовые акты», «индивидуальные правовые акты», «правовое поле», «правовое пространство», «правовая среда», «правоприменение», «правоисполнение» и др.

Одним из ключевых для понимания природы и эффектив ности правового мониторинга является вопрос о его объектах и субъектах.

Объектами мониторинга, естественно, предполагаются все виды нормативных правовых актов. Однако их классификация на виды и подвиды должна быть предусмотрена законом. Но, как уже говорилось, такого закона пока нет (последняя редакция проекта федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» представлена Советом Федерации в Государственную Думу в 2007 г.).

Еще один вопрос касается легитимации субъектов монито ринга. Его решение требует сбора информации о действующих нормативных правовых актах, отслеживания их динамики и про чих наблюдений, входящих в процессуальную сторону монито ринга. Все это основывается на принципе гласности. И первая роль по учету и предоставлению информации о законах, других нормативных правовых актах принадлежит таким средствам ин формации, как сайты законодательных органов РФ, сайты орга нов исполнительной власти на всех уровнях, сайты органов местного самоуправления. В этом же ключе с функциями инте грации всех видов нормативных правовых актов действуют и такие корпорации, как «КонсультантПлюс», «Гарант» и другие источники правовой информации. Но это обеспечение лишь пер вых шагов мониторинга, а дальнейшие действия по сравнитель ной оценке взаимосвязанных по сферам регулирования норма тивных правовых актов, отслеживание действий по их гармони зации после принятия, обобщение и анализ полученной инфор мации уже требуют профессионального внимания.

Понимая это, организаторы мониторинга в первую очередь опираются на силы самих законотворческих структур – законо дательных и правоохранительных органов, органов исполни тельной власти. Вместе с тем все более ощущается необходи мость участия в мониторинге экспертов разного статуса: госу дарственных, корпоративных, частных;

особенно научной экс пертизы. Для реализации индикативной оценки получаемых ре зультатов по собственно правовой системе крайне необходима связь с социальными направлениями мониторинга. Если индика торы эффективности нормативного правового акта будут согла сованы со специалистами разных направлений, то их точность значительно возрастет.

Большая часть мониторинговой оценки состояния права и законодательства принадлежит обычным и электронным сред ствам массовой информации, средствам массовых коммуникаций – блогам, журналам, диалоговым формам общения в Интернете самого широкого круга субъектов, представляющих структуры гражданского общества. С этим также надо считаться и культи вировать более грамотное отношение к закону, имея в виду сильное влияние сторонников снижения роли законности и орга низующей роли структур государственной и иных форм публич ной власти.

К проблеме субъектов мониторинга прямое отношение име ет создание Центра мониторинга законодательства и правопри менительной практики (Центра мониторинга права) как специ ального органа при Совете Федерации. Этот экспертно консультационный орган создан в соответствии с постановлени ем Совета Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ. Положе ние о Центре мониторинга утверждено распоряжением Предсе дателя Совета Федерации С.М. Миронова от 25 апреля 2008 г.

№ 173-рп-СФ.

Руководителем Центра является Председатель Совета Фе дерации. В Положении закреплен перечень функций руководи теля Центра, ответственного секретаря и членов Центра. Все ра боты по мониторингу этого органа реализуются только в преде лах Совета Федерации, хотя проблема правового мониторинга – общегосударственная. Правда, п. 3 ст. 21 Положения предусмат ривает взаимодействие ответственного секретаря Центра «по поручению руководителя Центра мониторинга права с феде ральными органами государственной власти, органами государ ственной власти субъектов Российской Федерации, иными госу дарственными органами, Советом законодателей, органами местного самоуправления, научными и экспертными организа циями, общественными объединениями по вопросам, планируе мым для рассмотрения на заседаниях Центра мониторинга права и бюро». В п. 24 Положения закреплены права членов Центра «запрашивать и получать в установленном порядке (кем? – И.Б.) информацию от комитетов Совета Федерации, структурных под разделений Аппарата Совета Федерации, федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов само управления, научных организаций и общественных объедине ний;


пользоваться информационными ресурсами Совета Феде рации;

привлекать в установленном порядке для аналитических и экспертных работ, проводимых в соответствии с планами рабо ты Центра мониторинга права, научные организации, ученых и иных специалистов». Все это лишний раз подтверждает, что данный орган еще не станет общегосударственным центром пра вового мониторинга и даже методологическим центром органи зации этой работы в масштабах страны.

Как уже говорилось выше, одна из проблем методологии и методик организации и проведения правового мониторинга свя зана с моделированием его функциональных областей и стадий.

Под функциональными областями правового мониторинга понимается выделение таких видов правовой деятельности, как проектная работа по подготовке нормативных правовых актов различного уровня: законов, указов, постановлений, приказов и т.д. Сюда относится: мониторинг прохождения проекта, например закона, в законодательном собрании вплоть до его принятия в установленном порядке и опубликования и включе ния в систему действующих правовых актов, что обязывает со здавать так называемый паспорт нормативного правового акта и отслеживать его путь от идеи до принятия, а затем до изменения или отмены. Сюда же относится и область правоприменения, которая пока остается нормативно неопределенной. Что охваты вается термином «правоприменение»: только разработка и изда ние нормативного правового акта, создание сопровождающих закон подзаконных актов или и отслеживание итогов их приме нения (исполнения закона и других сопровождающих его нормативных актов)? Четкого ответа на этот вопрос нет, как нет и единой практики в данной сфере.

Важен и процесс выявления дублирования и конфликтов в процесе правоприменения нормативных актов. Представляется необходимым обеспечить централизованный сбор данных о ре зультатах мониторинга и об уже принятых (принимаемых) мерах разными субъектами. Отсутствие централизации приведет к из лишней затрате средств и распылению результата. Еще одна из актуальных задач – координация усилий в области управленче ского мониторинга по регионам, по ведомственным и отрасле вым системам управления.

Нельзя забывать, что сама сфера правоприменения неодно родна в связи с разнонаправленностью деятельности исполни тельной власти и власти судебной, и это также следует учиты вать.

Область мониторинга судебного (правоохранительного) применения нормативных правовых актов – это особая тема. Ра бота в этом направлении требует специальных методик оценки и анализа результатов изучения практики и ее эффективности.

Здесь мониторинг вступает в область принятия индивидуальных судебных решений. Нормативное значение в этой сфере имеют лишь решения Конституционного Суда РФ, уставных судов субъектов РФ, рекомендации пленумов высших судебных орга нов РФ. И все это должно быть отражено в субъектах, объектах и методах мониторинга.

Что касается методик организации разных стадий монито ринга, то это как бы процессуальная сторона дела.

К таким стадиям возможно отнести следующие.

1. Отслеживание соблюдения и фиксации важных элемен тов подготовки, создания, принятия и введения в действие нор мативного правового акта. Это фиксируется в паспорте норма тивного акта, о котором говорилось выше. Данная стадия возоб новляется и в ходе дополнения, изменения действующего акта.

Она может быть названа «производственной» с точки зрения за вершения создания, производства продукта субъекта, по своему статусу ответственного за законотворчество источников норма тивного регулирования.

Важным моментом в этой стадии является экспертная оцен ка содержания (контент анализа) нормативного правового акта, а также учет всех требований юридической техники.

2. Системно-структурная организация. Она предусматрива ет выявление связей конкретного нормативного правового акта с уже действующими и разрабатываемыми актами по одноимен ной проблеме правового регулирования. Это как бы стадия веер ной подготовки мониторинга, позволяющая выявить и отрегули ровать горизонтальные связи основного нормативного акта с ак тами своего уровня и оценить его механизм вписывания в систе му актов нижестоящего уровня по иерархии. При этом оценке подлежит глубина охвата системы правоприменительных актов в регулируемой сфере отношений.

3. Контент-креативный анализ. На данной стадии отслежи ваются изменения в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь принятым нормативным право вым актам. Это важно с точки зрения выявления наличия при знаков коррупциогенности акта, его влияния на возникновение или сглаживание конфликтности в регулируемых отношениях;

пробельности действий или отношений, подлежащих регулиро ванию именно этим актом;

внутренней согласованности его норм и т.п. Иными словами, это оценка продуктивности и эффектив ности нормативного акта в системе правового регулирования, степени его ориентации на предмет регулирования и индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и инди каторы, заложенные в концепции данного акта. При этом оценка осуществляется с учетом ожидания правоприменителей и ис полнителей закона или иного нормативного правового акта. Эта стадия существенно дополняет уже введенные в практику требо вания экономического обоснования проекта нормативного акта, которые, как правило, касаются возможных (как можно мень ших) затрат на его применение или выражаются трафаретной фразой: «не потребует дополнительных затрат». Совершенно непонятно, почему эксплуатация электростанции, вокзала или дорог, производство хлеба или другой продукции требуют при знанных затрат, которые учитываются в бюджете, в бизнес планах, а затраты на реализацию правового регулирования должны быть нежелаемыми или минимальными.

4. Мониторинг правоприменения. Обычно данную стадию связывают с необходимостью принятия нового подзаконного ак та с учетом специфики области и сферы его применения. Однако это не главное. В настоящее время бурно развивается монито ринг самых разных процессов в обществе – снижения смертно сти и повышения рождаемости, повышения социальной обеспе ченности населения, спасения сферы образования, здравоохра нения, перестройки обороны и т.д. На этой стадии правоприме нительные акты призваны связать нормы вышестоящего норма тивного акта с решением задач реального сектора жизни. Здесь обеспечивается перевод виртуального (установленного, желае мого) в действенное, решаются задачи получения реальных ре зультатов и применения в процессе мониторинга тех индикато ров эффективности нормативных правовых актов, которые зало жены в его общей части.

При этом с методологической позиции важно установить для каждого вида актов и их уровня в правовой системе виды и формы мониторинга реальных последствий принимаемого акта:

кто, как и в каких целях его проводит и кто использует получен ные результаты. В последующем могут быть предложены разные модели и показатели.

В целом методологические проблемы сбора, обработки ре зультатов мониторинга нуждаются в концентрации по опреде ленным критериям.

Примером грамотного подхода к решению данной пробле мы может быть опыт Комиссии по телекоммуникациям и ин формационным технологиям Совета РСПП (Российского союза предпринимателей и производителей) по конкурентоспособно сти и отраслевым стратегиям. В целях выявления проблем, пре пятствующих более эффективному функционированию телера диовещания и других форм применения информационно коммуникационных технологий, мониторингу были подвергнуты законы «О связи», «Об информации, информационных техноло гиях и о защите информации» и фрагменты четвертой части ГК РФ, касающиеся информационных технологий. Был разработан вопросник, в целом отражающий подход к выявлению индикато ров оценки результативности взаимодействия названных зако нов, влияния их на практику и выработку предложений органам законодательной и исполнительной власти. Для проведения экс пресс-мониторинга были привлечены союзы и ассоциации, представляющие интересы более 300 субъектов предпринима тельской деятельности, юристы, практикующие в этой сфере, другие специалисты и представители средств массовой инфор мации. Экспертов интересовали такие вопросы, как прозрач ность и сложность процедур распределения и использования ра диочастотного сектора;

система лицензирования;

организация торгов при получении лицензии;

достаточность обеспечения услуг, вопросы тарифов, вопросы недискриминационного досту па к инфраструктуре связи, регулирования деятельности опера торов и др.;

проблема конвергенции услуг, сетей и технологий, различных видов услуг.

Результаты мониторинга свидетельствуют о необходимости создания комплексной концепции использования информацион но-коммуникационных технологий в рассматриваемой сфере.

Отмечено, что современный понятийный аппарат не соответ ствует тем терминам, которыми оперирует закон «О связи», вы явлены элементы коррупциогенности последнего;

не решен во прос о цифровом вещании, правилах формирования пакетов про грамм и новых правилах лицензирования.

Итогом проведенной работы явилась выработка предложе ний по совершенствованию действующего законодательства.

Рассмотрены альтернативные подходы к решению высвеченных проблем, включая изменение действующих законов и разработку кодекса по комплексу проблем массовых коммуникаций.

Проведенный мониторинга имел и некоторые реальные по следствия. Например, включение так называемой последней ми ли в зону ответственности недискриминационного доступа под нажимом Федеральной антимонопольной службы10. В настоящее время ФАС готовит проект постановления Правительства РФ по данному вопросу.

Однако, несмотря на ряд положительных примеров, мони торинг, как и другие формы оценки действующего законодатель ства, все же остается пока сферой корпоративных интересов.

Превалирует внимание к интересам производителя и участника рынка, а не пользователя. Мало внимания уделяется и кадровым вопросам, вопросам подготовки специалистов связи и связи средств масс-медиа с качеством программ и содержания, с инте ресами общества.

Есть еще одна важная сторона обеспечения эффективности мониторинга. Это создание Центра не только методического и организационного руководства и координации этой работы в масштабе страны, но и Центра современной электронной обра См.: Сальманов О., Цуканов И. Артемьев убедил Щеголева // Ведомости. 2009. 4 сент.

ботки данных мониторинга разных уровней и видов в едином комплексе, а также создание таких программ обработки, которые бы поднимали сам мониторинг на общегосударственный уро вень, работали на мобилизацию задач и интересов всего обще ства. Пока же преобладает либо точечный подход – оценка одно го нормативного правового акта, либо мониторинг, нацеленный на задачи отраслевого уровня. Для информационно-техно логического обеспечения мониторинга необходимо создание та кой информационной системы не ниже уровня ГАС «Выборы».

В технологической части для такой аналитической информаци онной системы мог бы быть использован потенциал уже создан ного – Общегосударственного информационного центра (ОГИЦ), который пока ориентирован исключительно на решение обеспечения взаимодействия различных региональных и феде ральных центров оказания государственных информационных услуг.

Ориентиры стабильности, ретроспективы и перспективы в механизмах мониторинга – это также важный методологический вопрос. Цель мониторинга и выводы по его результатам должна быть обоснованы. Варианты: сдержать отклонения от уже име ющей место нормы и подчинить живое дело норме, которая в Государственной Думе вырабатывалась годами;

принять новую норму права или акт в целом под давлением ситуации, момента, интереса определенной силы;

обратиться вспять и сделать так, как уже делали сами или другие;

оценивать результат с позиций того, что видится как зарождение нового или установления про дуктивных механизмов, позволяющих сделать выбор без нару шений закона в целом. Особенно опасны слепое копирование актов и норм, неоправданная имплементация образцов чужих решений. Именно это мы наблюдаем в последнее время в прак тике нормотворчества на разных уровнях. Можно закрепить норму, которая хорошо работает в другой стране, но система ор ганизации управления в которой значительно отличается от рос сийской. Кроме конфуза получить при этом что-либо другое надежды мало.

Обращая внимание на ряд методологически важных для ор ганизации и развития правового мониторинга проблем, мы, без условно, понимаем, что это не полный охват вопросов. Но и он представляется достаточным для постановки задачи выработки рекомендаций по методологии и методике мониторинга как важ ного института информационного права.

В заключение необходимо подчеркнуть значение принципа законности как для организации всех структур в области право вого мониторинга, так и для тех целей, которые ставятся в про цессе проведения мониторинга, и учета его результатов в право творческой деятельности и в сферах правоприменения. Следует отметить, что проблема законности не звучит сегодня как общий принцип деятельности органов государственной власти и задач, которые решаются страной в стабильных и кризисных условиях, как принцип, который лежит в основе реализации государствен ной политики развития гражданского и информационного обще ства в России. Вместе с тем нельзя не отметить, что в странах развитой демократии проблема законности никогда не исчезала.

Об этом свидетельствует зарубежная практика правового обес печения мониторинга. Примечательно, что работа в области обеспечения и поддержания законности в ряде стран Запада обо значается термином «обеспечение регулирующего воздей ствия»11. Однако эта тема заслуживает отдельного внимания, и не только в связи с проблемой правового мониторинга.

См.: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Указ. соч. С. 37.

В.М. Елин*, А.К. Жарова** О ВЫДЕЛЕНИИ ИНФОРМАЦИОННЫХ ОБЪЕКТОВ В САМОСТОЯТЕЛЬНУЮ КАТЕГОРИЮ ОБЪЕКТА ПРЕСТУПЛЕНИЯ*** В настоящее время на наших глазах зарождается глобальное информационное пространство, основанное на применении ком пьютерной техники, информационных технологий и Интернета, объединяя все страны и уголки земного шара в единое информа ционное общество без географических и геополитических гра ниц. Человечество впервые столкнулось с ситуацией, когда цир куляция информации приобрела масштабный характер и осу ществляется в электронно-цифровой форме, а законодательство, регулирующее вещные отношения, к этому не готово. Эта про блема касается и России. В нашей стране отсутствует достаточно проработанное законодательное регулирование правоотношений в сфере информационно- коммутационных технологий.

Не случайно Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г.

№ 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Рос сийской Федерации до 2020 года1, представляющая собой офи циально признанную систему целей и мер в области внутренней и внешней политики и определяющая стратегические нацио нальные приоритеты создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан РФ. Исходя из необхо димости постоянного совершенствования правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию * Кандидат педагогических наук, заведующий кафедрой уголовно правовых дисциплин Академии сферы социальных отношений.

** Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН.

*** Работа выполнена с использованием СПС «КонсультантПлюс».

СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

актов терроризма, экстремизма, других преступных посяга тельств на права и свободы человека и гражданина, собствен ность, общественный порядок и общественную безопасность, конституционный строй Российской Федерации, в разд. 2 Стра тегии определяется круг задач, направленных на обеспечение национальной безопасности в сфере государственной и обще ственной безопасности. При этом одним из главных направлений государственной политики в указанной сфере должно стать со вершенствование нормативного правового регулирования преду преждения и борьбы с преступностью.

Несомненно, следует соотносить положения разд. 2 Страте гии с положениями разд. 6, определяющего стратегические цели обеспечения национальной безопасности в сфере науки, техно логий и образования. Следует также иметь в виду, что в числе иных мер противодействия угрозам в сфере науки, технологий и образования надлежит обеспечить эффективность государствен но-правового регулирования в области интеграции науки, обра зования и высокотехнологичной промышленности, а средствами обеспечения национальной безопасности определены в том чис ле и правовые средства.

Характерно, что положения Стратегии национальной без опасности во многом перекликаются с положениями Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации2, предусматривающей меры противодействия использованию по тенциала информационных и телекоммуникационных техноло гий в целях угрозы национальным интересам России. К числу этих мер относятся следующие: обеспечение безопасности функционирования информационно-телекоммуникационной ин фраструктуры;

обеспечение безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем ключевых объектов инфраструктуры РФ, в том числе критических объектов и объектов повышенной опасности;

повышение уровня защи щенности корпоративных и индивидуальных информационных Утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-212// Российская газета. 2008. 16 фвр.

систем;

создание единой системы информационно телекоммуникационного обеспечения нужд государственного управления, обороны страны, национальной безопасности и пра вопорядка;

совершенствование правоприменительной практики в области противодействия угрозам использования информаци онных и телекоммуникационных технологий во враждебных це лях;

обеспечение неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, соблюдение требований по обеспечению без опасности информации ограниченного доступа.

Таким образом, в очередной раз подтвержден тезис о том, что современный этап развития общества характеризуется воз растающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструк туры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распро странение и использование информации, а также системы регу лирования возникающих при этом общественных отношений.

Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасно сти Российской Федерации. Национальная безопасность России существенным образом зависит от обеспечения информацион ной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависи мость будет возрастать.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.