авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

Министерство образования и науки

Российской Федерации

Южно-Российский государственный технический

университет

(Новочеркасский политехнический

институт)

Н.М.Реброва

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

Новочеркасск 2011

УДК 352.075 (075.8)

ББК 67.400 я73

Р 31

Рецензенты: канд. юрид. наук, доц. Низовцев В.В.

канд. юрид. наук, доц. Записная Т.В.

Реброва Н.М.

Р 31 Муниципальное право Российской Федерации: учебное по собие. / Юж.- Рос. гос. техн. ун-т. - Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011. 254 с.

В учебном пособии дан анализ современного законодательства Российской Федерации в области местного самоуправления. Наряду с теоретическим материалом, в пособии содержатся контрольные во просы по каждой теме, вопросы к экзамену.

Предназначено для студентов специальности 030501.65 «Юрис пруденция» (направления 030500.62 «Юриспруденция», направления 030900 «Юриспруденция») всех форм обучения.

УДК 352.075 (075.8) ББК 67.400 я © Южно-Российский государственный технический университет, © Реброва Н.М., ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………. Тема 1. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И НАУКИ……………………………………… 1.1. Понятие муниципального права и его особенности как комплексной отрасли права…………………………………….. 1.2. Место муниципального права в системе права России……….. 1.3. Источники муниципального права……………………………... 1.4. Муниципально-правовая наука………………………………… Тема 2. ТЕОРИИ И СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ………………………………………………… 2.1. Основные научные концепции местного самоуправления ……. 2.2. Системы местного самоуправления в зарубежных странах……. Тема 3. ИСТОРИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ…………….. 3.1. Самоуправление в России до 1917 года………………………... 3.2. Советское строительство………………………………………... 3.3. Возрождение и развитие местного самоуправления в 90-е годы XX века и в начале XXI века………………………... Тема 4. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ…………... 4.1. Понятие и сущность местного самоуправления………………… 4.2. Принципы местного самоуправления……………………………. 4.3. Компетенция в сфере местного самоуправления………………... 4.4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями……………………………….. Тема 5. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ………………………………………………… 5.1. Понятие муниципального образования…………………………... 5.2. Территория муниципального образования………………………. 5.3. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях…………………………………………… 5.4. Объединения муниципальных образований…………………….. Тема 6. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ…………………………………………………. 6.1. Местный референдум……………………………………………… 6.2. Муниципальные выборы ………………………………………… 6.3. Сход граждан. Собрание граждан.

Конференция граждан (собрание делегатов)…………………... 6.4. Правотворческая инициатива граждан………………………….. 6.5. Обращения граждан………………………………………………. 6.6. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования………………… 6.7. Публичные слушания…………………………………………….. 6.8. Опрос граждан……………………………………………………. 6.9. Территориальное общественное самоуправление……………… Тема 7. ОРГАНЫ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА………….. 7.1. Структура органов местного самоуправления …………………. 7.2. Представительный орган муниципального образования.

Организация деятельности представительного органа муниципального образования…………………………………... 7.3. Правовой статус депутатов представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления ………………………………………. 7.4. Глава муниципального образования……………………………. 7.5. Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)…………………………… 7.6.Муниципальная служба…………………………………………... Тема 8. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ……………………………………………….. 8.1. Понятие и принципы экономических основ местного самоуправления. Муниципальная собственность…………….. 8.2. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом………………………………………………………. 8.3. Понятие местного бюджета……………………………………... 8.4. Доходы местного бюджета……………………………………… 8.5. Расходы местного бюджета……………………………………... 8.6. Бюджетный процесс в муниципальном образовании…………. Тема 9. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В ИХ ВЕДЕНИИ……………………………….. 9.1. Полномочия в хозяйственно-экономической и природоохранной сферах……………………………………….. 9.2. Полномочия органов местного самоуправления в сфере культуры, образования, здравоохранения, физкультуры и спорта…………………………………………... 9.3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере безопасности и обороны страны, обеспечения законности и правопорядка………………………………… Тема 10. ГАРАНТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ……………………………….. 10.1. Гарантии местного самоуправления………………………….. 10.2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления………………………………………………..... 10.3. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления……………………………………………….... ВОПРОСЫ К ЭКЗАМЕНУ…………………………………………... ЛИТЕРАТУРА………………………………………………………… ВВЕДЕНИЕ Местное самоуправление, являясь самостоятельным уровнем публичной власти, стало неотъемлемым элементом механизма управ ления в Российской Федерации. Демократическое правовое государ ство немыслимо без местного самоуправления как особой формы осуществления народом своей власти. Большинство вопросов обеспе чения жизнедеятельности населения наиболее эффективно решаются на местном уровне.

С начала 90-х годов XX века в России начался процесс реформи рования управления на местах, продолжающийся и в настоящее вре мя. Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления» стало важнейшим шагом на пути формирования системы местного самоуправления.

По состоянию на 1 января 2010 года в Российской Федерации на считывалось всего 23907 муниципальных образования, из них: муниципальных районов, 512 городских округов, 236 внутригород ских территорий городов федерального значения, 1739 городских по селений, 19591 сельских поселений.

Муниципальное право является составной частью программы высшего юридического образования в вузах России. Данная дисцип лина дает юристу знания о сущности местного самоуправления, его территориальных, организационных и экономических основах, о пра вовом статусе депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц и муниципальных служа щих и др.

Наряду с теоретическим материалом, в пособии содержатся кон трольные вопросы по каждой теме, вопросы к экзамену, обширный библиографический список, который ориентирует студента на более обстоятельное изучение заинтересовавших его тем.

Тема 1. ПОНЯТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ ПРАВА И НАУКИ Понятие муниципального права и его особенности как ком плексной отрасли права. В Российской Федерации власть осуществ ляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. При чем, если два первых уровня – это уровни осуществления государст венной власти, то на местном уровне осуществляется публичная власть, по своей природе не являющаяся государственной. Муници пальное право, будучи самостоятельной отраслью права, регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти на местном уровне.

Предметом муниципального права являются общественные отношения, связанные с территориальной организацией населе ния, самостоятельно решающего вопросы местного значения, во просы устройства и функционирования местной власти как спе цифического уровня власти.

Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие:

- в процессе решения вопросов местного значения путем непо средственного выражения гражданами своей воли, в процессе дея тельности органов местного самоуправления по управлению муници пальной собственностью, формированием и исполнением местного бюджета и иной деятельности, направленной на обеспечение жизне деятельности населения муниципального образования, включая во просы организации муниципальной службы;

- в процессе реализации органами местного самоуправления от дельных государственных полномочий и в процессе организации и исполнения органами местного самоуправления правовых актов фе деральных органов государственной власти и органов государствен ной власти субъектов федерации.

Эти общественные отношения имеют определенную специфику:

1) они имеют локально-территориальный характер (ст. 131 Кон ституции РФ);

осуществляются в пределах города, поселка, станицы, района, округа;

2) в этих отношениях участвуют особые субъекты: муниципаль ное образование, население, сход граждан, органы местного само управления, граждане, депутаты представительных органов местного самоуправления в соответствии со своим статусом, органы террито риального общественного самоуправления, объединения муници пальных образований, государственные органы и др.;

3) это комплексные отношения: местное самоуправление реали зует функции во всех сферах жизни местного сообщества: экономиче ской, бюджетной, социально-культурной и др. Но все эти отношения – это отношения местного уровня. Круг этих вопросов определяется федеральными законами и закрепляется в уставах муниципальных образований. Именно комплексный характер этих отношений и определяет комплексный характер муниципального права.

Поскольку муниципальное право регулирует отношения, склады вающиеся и в публичной и в частной сфере, постольку оно использу ет синтез методов правового регулирования. Так как местное само управление является формой реализации власти, следовательно, в процессе осуществления власти складываются отношения субордина ции, то используется императивный метод правового регулирования.

Но одновременно при реализации местного самоуправления склады ваются частноправовые отношения, поэтому используется диспози тивный метод.

Место муниципального права в системе права России. Мест ное самоуправление – это многоплановая сфера общественных отно шений, регулируемая многими отраслями права: конституционным правом, административным правом, гражданским правом, финансо вым правом и др. Однако среди этих отношений можно выделить от ношения, регулируемые нормами именно муниципального права:

территориальные и организационные основы местного самоуправле ния, порядок деятельности органов местного самоуправления, муни ципальная служба, территориальное общественное самоуправление и др.

Большинство норм и институтов муниципального права являются нормами и институтами других отраслей права. Нормы гражданского, административного, налогового, бюджетного и других отраслей пра ва, не меняя своей первичной отраслевой принадлежности, являются одновременно нормами и институтами муниципального права. Одна ко, муниципальные нормы, не меняя режима других отраслей, требу ют учета особенностей субъектов муниципально-правовых отноше ний, например, особенностей правового положения муниципального образования как субъекта гражданско-правовых отношений. В то же время, муниципальное право включает в себя специфические право вые институты, не свойственные другим отраслям права, например, институт муниципальной службы, институт главы муниципального образования, институт территориального общественного самоуправ ления.

Поэтому муниципальное право выступает одновременно и как комплексное межотраслевое образование, включающее в себя нор мы и институты других отраслей права и как обособленная по предмету правового регулирования часть российского права.

Как межкомплексное образование, муниципальное право – это совокупность норм, закрепляющих ценности, цели, исходные катего рии местного самоуправления, ориентирующих иные отрасли права на учет особенностей муниципальных образований и других субъек тов местного самоуправления, обеспечивающих согласованное, не противоречивое воздействие норм разных отраслей на отношения ме стного самоуправления.

Как обособленная часть российского права, муниципальное право – это совокупность норм, закрепляющих с помощью разнообразных методов правовое регулирование территориальной и организацион ной основы местного самоуправления, порядок деятельности органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления, положение депутатов представительного органа ме стного самоуправления, выборных должностных лиц местного само управления.

Источники муниципального права. На природу и содержание источников муниципального права оказывает влияние:

1) комплексный характер муниципального права (совпадение ис точников муниципального права с источниками отраслей частного и публичного права);

2) высокий уровень юридической децентрализации (без активно го развития нормотворческой деятельности на местном уровне невоз можно было бы существование этой отрасли права).

К источниками муниципального права относятся: норматив ные правовые акты, международные правовые акты, правовые обычаи.

Система правовых актов, являющихся источниками муниципаль ного права, в общем виде представлена в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Закон 2003 года): «Правовую основу местного самоуправления со ставляют общепризнанные принципы и нормы международного пра ва, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, на стоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издавае мые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Рос сийской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Россий ской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных ор ганов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уста вы муниципальных образований, решения, принятые на местных ре ферендумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые ак ты».

Международные правовые акты. К источникам муниципально го права относятся универсальные акты в области прав человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 года и др.) и специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления.

Универсальные акты в области прав человека оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов мест ного самоуправления в Европе. Их главное значение заключается в косвенном закреплении демократического права на местное само управление. Термин «местное самоуправление» в данных междуна родных актах не употребляется.

Наиболее значимым из международных актов является Ев ропейская хартия местного самоуправления от 15 октября года. Ее политико-правовое значение определяется тем, что в ней да ется понятие местного самоуправления, демократические основы ор ганизации и деятельности органов местного самоуправления, закреп лен принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые им предоставляются, право местных сообществ на объединение. Хартия содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с се редины ХIХ в. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления.

Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 года и ратифицирова ла 11 апреля 1998 года;

для России Хартия вступила в силу с 1 сен тября 1998 года.

Определенную роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных орга нов власти Европы в 1992 г.) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии го родов констатируется, что в настоящее время город все больше ото ждествляется с понятием муниципалитета как автономной админист ративной единицы, образуемой сообществом жителей с определен ными интересами, как населенного центра с организованным строи тельством, коммунальным обслуживанием и своей собственной ад министрацией.

Другим важным актом в области местного самоуправления является Декларация о принципах местного самоуправления, при нятая Межпарламентской ассамблеей государств – членов СНГ в 1994 году.

Хотя международные акты имеют верховенство над националь ными правовыми актами, следует учитывать позицию Конституцион ного Суда РФ, выраженную в постановлении от 30 ноября 2000 года.

Конституционный Суд РФ указал, что хотя Устав Курской области воспроизводит положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, но эта хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ и фе деральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий само стоятельности местного самоуправления, который субъекты не вправе занижать или игнорировать. Нормативно-правовые акты. Система нормативно-правовых актов, являющихся источниками муниципального права, имеет трехуровневую структуру: федеральный уровень, региональный уровень, местный уровень. На каждом уровне имеется главный для данного уровня акт. Особое место занимает Конституция РФ. В ней закреплены:

– институт местного самоуправления как основа конституцион ного строя РФ, как одна из форм народовластия (статьи 8, 9, 12);

– институт правового положения человека и гражданина в систе ме местного самоуправления (статьи 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 60);

– институт организации и функционирования местного само управления как особой публичной власти (ст. 130 - 133);

– институт разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ в области местного самоуправления.

Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Кур ской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении из менений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»// СЗ РФ. - 2000. - № 50. - Ст. 4943.

Все эти статьи содержат нормы прямого действия. Конституция РФ является основой всей системы норм муниципального права. По этому большое значение имеет толкование этих норм, даваемое Кон ституционным Судом РФ.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении. В настоящее время этот уровень является основным (ранее, до принятия Закона 2003 года, основным был уровень субъекта РФ). Федеральный законодатель резко сузил сферу регионального законодательства, стремясь урегулировать как можно больше отношений местного уровня.

Системообразующим актом является Федеральный закон от 6 ок тября 2003 года «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации». Первоначально предполага лось, что он полностью вступит в силу с 1 января 2006 года. К этому моменту субъекты РФ должны были полностью перестроить органи зацию местного самоуправления в соответствии с новым законом.

Однако не все субъекты РФ успели перестроить систему местного самоуправления в соответствии с новым законодательством. Поэтому окончательное введение в действие Закона 2003 года было отложено до 1 января 2009 года (до окончании я переходного периода). Пара докс заключался в том, что все нормы закона практически вступили в силу. И при этом продолжали действовать Закон РФ от 6 июля года «О местном самоуправлении в РФ», ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации» (далее – Закон 1995 года), ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправлении в РФ», которые к настоящему времени утратили силу.

Закон 2003 года имеет особенности действия в пространстве. В Чеченской республике и Республике Ингушетия выборы в органы ме стного самоуправления прошли только в 2010 году, поскольку в этих субъектах большие проблемы возникли при определении границ му ниципальных образований. Был принят специальный Федеральный закон от 24 ноября 2008 года № 207-ФЗ «О мерах по организации ме стного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Рес публике», который установил порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях этих республик, порядок формирования органов местного самоуправления и исполне ния органами местного самоуправления вновь образованных муници пальных образований полномочий по решению вопросов местного значения. Положения Закона 2003 года на этих территориях приме няются в части, не урегулированной законом № 207-ФЗ. До 1 января 2010 года на территориях Республики Ингушетия и Чеченской Рес публики был установлен переходный период.

Имеется множество специальных федеральных законов, содер жащих нормы муниципального права: Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муни ципальных образований»;

Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Россий ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного са моуправления»;

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

Источниками муниципального права являются практически все кодексы России, прежде всего: Налоговый Кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и др.

Будучи комплексной отраслью права, муниципальное право включает в себя нормы, содержащиеся во многих федеральных зако нах: Федеральном законе от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размеще нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральном законе от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тари фов организаций коммунального комплекса», Федеральном законе от 14 ноября 2002 года «О государственных и муниципальных унитар ных предприятиях» № 161-ФЗ;

Федеральном законе от 12 июня года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

Феде ральном законе от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении дос тупа к информации о деятельности государственных органов и орга нов местного самоуправления» и др.

Нормы муниципального права содержатся в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти РФ: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных рай онов»;

Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 года № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного само управления»;

Указ Президента РФ от 15 октября 1999 года № «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федера ции»;

Постановление Правительства РФ от 20 декабря 2004 года № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной вла сти по утверждению границ муниципальных образований»;

Поста новление Правительства РФ от 1 июня 2005 года № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», Приказ Минюста РФ от 24 августа 2005 года № 139 «Об утверждении положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности све дений, включенных в него» и др.

Региональное законодательство о местном самоуправлении.

Особое место среди источников муниципального права на этом уров не занимают конституции и уставы субъектов РФ.

Главным источникам являются законы субъектов РФ о местном самоуправлении, это системообразующие акты муниципального пра ва субъектов РФ (например, Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2005 года № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Рос товской области»).

Большой массив нормативно-правовых актов составляют законы о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте РФ, о местном референдуме, о муниципальной службе, о на делении органов местного самоуправления отдельными государст венными полномочиями и др. Например, в Ростовской области име ется обширное законодательство о местном самоуправлении: Обла стной закон Ростовской области от 9 октября 2007 года № 786-ЗС «О муниципальной службе в Ростовской области», Областной закон Рос товской области от 28 декабря 2005 года № 429-ЗС «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 19 декабря 2005 года № 414-ЗС «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области», Областной закон Ростовской области от 27 фев раля 2007 года № 633-ЗС «О наделении органов местного самоуправ ления государственными полномочиями Ростовской области по пре доставлению жилых помещений гражданам, в составе семьи которых имеется трое или более детей-близнецов», Областной закон Ростов ской области от 13 октября 2008 года № 103-ЗС «О гарантиях осуще ствления полномочий депутата представительного органа муници пального образования, члена выборного органа местного самоуправ ления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ростовской области» и др.

Нормативные правовые акты муниципальных образований.

Муниципальные образования принимают акты и правоприменитель ные и нормативные. Система муниципальных правовых актов закреп лена в ст. 43 Закона 2003 года. В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должно стных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом му ниципального образования.

Ст. 7 Закона 2003 года устанавливает обязательность муници пальных правовых актов и пределы их действия в пространстве.

Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полно мочий – государственно-властными полномочиями. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подле жат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Закон 2003 года устанавливает наименования правовых актов (в том числе и нормативных), принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления. Представительный орган прини мает решения;

глава муниципального образования – постановления и распоряжения, глава местной администрации – постановления и рас поряжения, местной администрации по вопросам организации рабо ты местной администрации, иные должностные лица – распоряжения и приказы.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Кон ституции РФ, федеральным конституционным законам, Закону года, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), зако нам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Ч. 5 ст. 7 Закона 2003 года регламентирует действия органов ме стного самоуправления в случае наличия коллизии между различны ми нормативно-правовыми актами Российской Федерации или субъ екта РФ. Если правовая коллизия имеет место, то местное правотвор чество по данному вопросу невозможно до разрешения вопроса су дом, так как муниципальный акт не будет соответствовать ни одному из двух.

Источниками муниципального права являются нормативные правовые акты муниципальных образований. В соответствии со ст.

43.1 Закона 2003 года все муниципальные нормативные правовые ак ты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, приня тые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государ ственной власти субъекта РФ, в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъек тов РФ составляют федеральный регистр муниципальных норматив ных правовых актов. Ведение федерального регистра муниципаль ных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установлен ном Правительством РФ.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Устав муниципального образования (ст. 44 Закона 2003 года) имеет конституирующее значение для местного самоуправления со ответствующей территории:

– обладает признаками учредительного документа, определяет систему местного самоуправления, структуру его органов (в настоя щее время – только в рамках федерального закона);

– обладает повышенной легитимностью;

– является актом всеобъемлющего характера, регламентирует все области жизнедеятельности местного сообщества;

– является основой для дальнейшего нормотворчества;

– должен быть самодостаточным, т.е. включать все нормы, необ ходимые в практике решения вопросов местного значения.

Закон 2003 года устанавливает обязательные положения устава, без которых он не может пройти государственную регистрацию.

Уставом муниципального образования должны определяться:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении во просов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного само управления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов мест ного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликова ния (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного са моуправления, выборных должностных лиц местного самоуправле ния, а также основания и порядок прекращения полномочий указан ных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекраще ния полномочий выборных органов местного самоуправления и вы борных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответст вии с Бюджетным кодексом РФ;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муници пального образования.

В отличие от старого закона, в Законе 2003 года отсутствуют по ложения об обязательном закреплении в уставе условий и порядка ор ганизации муниципальной службы, общего порядка владения, поль зования и распоряжения муниципальным имуществом.

Уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления, но в рамках федерального и регионального законодательства.

Устав муниципального образования принимается представи тельным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

Поскольку в настоящее время принятие устава муниципального образования путем прямого волеизъявления населения невозможно, постольку в целях выявления мнения населения муниципального об разования по содержанию устава проект устава муниципального об разования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежат официаль ному опубликованию (обнародованию) с одновременным опублико ванием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Анало гичный порядок установлен и для случаев внесения изменений и до полнений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного орга на муниципального образования.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального об разования подлежат государственной регистрации в органах юстиции (территориальные органы Министерства юстиции РФ) в порядке, ус тановленном федеральным законом от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образова ний». Устав муниципального образования направляется главой муни ципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муни ципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе:

1) устав муниципального образования;

2) решение представительного органа муниципального образова ния либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на кото рых был принят устав муниципального образования;

3) сведения об источниках и о датах официального опубликова ния (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Регистрирующий орган:

1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъ екта РФ, законам субъекта РФ;

2) проверяет соблюдение установленного порядка принятия уста ва муниципального образования;

3) присваивает уставу муниципального образования государст венный регистрационный номер;

4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъ екта РФ.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального об разования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципально го образования (муниципального правового акта о внесении измене ний в устав муниципального образования) обязан направить в регист рирующий орган сведения об источнике и о дате официального опуб ликования (обнародования) устава муниципального образования (му ниципального правового акта о внесении изменений в устав муници пального образования) для включения указанных сведений в государ ственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

Правовые обычаи. Правовой обычай как источник муниципаль ного права не упомянут в ст. 4 Закона 2003 года. Однако в законе он неоднократно упоминается (например, в ст. 1, ч. 3 ст. 34) как «исто рические и местные традиции». Например, специфической формой казачьего самоуправления являются станичные казачьи общества.

Муниципально-правовая наука. Наука муниципального права представляет собой совокупность знаний о различных проявлени ях местного самоуправления и муниципального права как отрасли права. Муниципальное право в качестве отрасли научного знания от носится к семье правоведческих дисциплин.

Предметом науки муниципального права является местное само управление как общественный, но прежде всего политико-правовой институт в его статике и динамике, в его внешних отношениях с ины ми институтами общества и в первую очередь с государством. Наука муниципального права раскрывает сущность местного самоуправле ния, изучает общие закономерности муниципально-правового регули рования общественных отношений, обобщает судебную практику.

Это область теоретических знаний. Составной частью предмета науки муниципального права является само муниципальное право как от расль права, совокупность норм, регулирующих отношения местного самоуправления.

Методология муниципального права основывается на общемето дологических подходах, основным из которых является диалектиче ский. Такой подход требует рассматривать местное самоуправление, его отдельные институты в контексте таких фундаментальных зако номерностей, как единство и борьба противоположностей, переход количественных изменений в качественные, отрицание отрицания.

К числу методов муниципально-правовой науки относятся исто рический, генетический, аксиологический методы, метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот.

Исторический метод ориентирует на исследование фактов про шлого. Без этого трудно понять современную организацию местного самоуправления, уяснить его основные тенденции.

Генетический метод нацеливает на выявление первопричин того или иного института местного самоуправления, местного самоуправ ления в целом. Он помогает исследователям продвигаться вперед в поиске ответа на вопрос о причинах обособления в обществе местно го самоуправления, предполагающий установление зависимостей ме жду политико-правовой формой местного самоуправления и порож дающими ее социально-экономическими, духовно-культурными, ци вилизационными факторами.

Аксиологический (ценностный) метод настраивает на рассмотре ние муниципальной практики с точки зрения тех или иных социаль ных ценностей. За ней, как и за любыми другими событиями общест венно-политической практики, находятся чьи-либо потребности, ин тересы как базовые социальные ценности.

Метод движения от абстрактного к конкретному, и наоборот, по могает общее разделять на частности, а частности соединять в общие правила, установки, институты, модели.

Науке муниципального права присущи формально-логический, системно-структурный, функциональный, нормативно интерпретационный методы, метод сравнительного правоведения и др.

К источникам науки муниципального права следует отнести нор мативные, судебные, теоретические источники, социологические ис следования, муниципальную практику.

Вопросы для самоконтроля 1. Понятие муниципального права и его особенности как комплексной отрасли права.

2. Источники муниципального права.

3. Особенности устава муниципального образования как ис точника муниципального права.

4. Наука муниципального права.

Тема 2. ТЕОРИИ И СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Основные научные концепции местного самоуправления. В настоящее время в научной литературе дискуссионным является во прос о том, какая модель местного самоуправления закреплена в Кон ституции РФ и реализуется на практике. По мнению Н.Л. Пешина, в современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправ ление в Российской Федерации, хотя этот вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений го сударственной власти и местного самоуправления, поскольку в осно ве любой теории местного самоуправления лежит оценка взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью. Как отмечает А.Н. Дементьев,3 в научных кругах и среди спе циалистов-практиков весьма распространено мнение об изначальной «дефектности», ошибочности модели местного самоуправления, за крепленной в некоторых положениях Конституции Российской Феде рации 1993 года.

Исторически сложилось несколько теорий местного самоуправ ления, лежащих в основе организации власти на местах и по-разному трактующих существо института местного самоуправления, особен ности его взаимоотношения с государством.

Среди основных теорий местного самоуправления следует вы делить теорию свободной общины, общественную и государст венную теории. Появление теории свободной общины относят к концу XVIII - началу XIX вв. В числе ее создателей - представители французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиль, Гербер и др. Л.А. Велихов, излагая существо теории свободной общины, пола гал, что она возникла в XIX в. как реакция чиновному управлению. В основе этой теории лежат идеи естественного права. Ее сущ ность отражена в формуле «Община имеет право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование по своей приро де». Самостоятельность и независимость общины от государства свя Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.

Дементьев А.Н. Теории местного самоуправления и их современные интерпретации //Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 4.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л.: Гос. изд-во, 1928.

заны с самой природой общины, которая исторически предшествова ла государству. Эту характерную черту общины выделял Г. Еллинек. Теория свободной общины должна была обосновать само стоятельность общинной жизни, основываясь на положении о местном самоуправлении как о естественном праве общин. Имен но поэтому право государства на вмешательство в дела общины должно быть ограничено. Теория свободной общины обращала вни мание на наличие у местных общин особых интересов, негосударст венных по природе. Для реализации этих интересов общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Органы государственной власти не должны вмеши ваться в собственную компетенцию общин, а вправе только следить за тем, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

Некоторые принципы теории свободной общины реализованы в практике местного самоуправления государств англосаксонской сис темы права.

Особенностью этой теории является признание существования не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законода тельной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Но то гда возникает вопрос – муниципальная власть – это ветвь государст венной власти или это самостоятельная власть, независимая от госу дарства?

В группу общественных теорий местного самоуправления входит хозяйственная (общественная) теория местного само управления. Основателями общественной теории являлись О. Ресс лер, Р. Моль. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым,6 А.И.

Васильчиковым.7 Л.А. Велихов считал, что теория базируется не только на том, что признает общину самостоятельным субъектом прав, но и на том, что выделяет в качестве особого предмета содержа ние коммунальной деятельности. Он указывал: «Цели и задачи дея тельности общины являются сугубо хозяйственными, а не государст венными. В рамках этой теории самоуправляющиеся единицы ото ждествляются одними авторами с частными союзами и корпорация ми, учеными и благотворительными обществами, даже с промышлен ными компаниями, другие относят общинную деятельность к пуб лично-правовым, но не государственным делам». Еллинек Г. Общее учение о государстве. - С.-Петербург: Издание товарищества «Об щественная польза», 1903.

Лешков В.Н. Опыт теории земства // День. - 1865. - № 42.

Васильчиков А.И. О самоуправлении. - СПб., 1869.

Велихов Л.А. Указ. соч.

Согласно общественной теории самоуправление - это, в пер вую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмеша тельства государства. В разделении государственных дел и дел мест ного значения находится основание для самостоятельности местного самоуправления. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных об щин - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовые. К этим вопросам государство безразлично и не имеет собственного общего сударственного интереса.

Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общест венная» теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в со хранении за правительственными органами заведования одними толь ко государственными делами. «Общественная» теория исходит, сле довательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами». Государственная теория местного самоуправления была раз работана Рудольфом Гнейстом и Лоренцем Штейном в середине XIX в. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Гра довским,10 В.П. Безобразовым,11 Н.И. Лазаревским.12 Сущность дан ной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, и их компетенция не является какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Местное самоуправление осуществляет задачи госу дарственного управления, возложенные на местное сообщество. Это децентрализованное государственное управление.

Согласно этой теории местное самоуправление имеет своим ис точником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности Коркунов Н.М. Русское государственное право / Под ред. и с доп. М.Б. Горенберга, приват-доцента С.-Петербургского университета. 7-е изд. - С.-Петербург: Типография М.М. Стасюлевича, 1913.

Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. IX // Собр. соч. - СПб., 1904.

Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882.

Лазаревский Н.И. Лекции по государственному праву. Т. I - II. Конституционное пра во. 2-е изд. - С.-Петербург, 1910. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. - СПб., 1903.

не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государст вом.

Государственная теория представляет местное самоуправление как вид государственной деятельности, когда на органы самоуправле ния возлагаются государственные задачи, среди которых и решение вопросов местной жизни. Таким образом, согласно государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения общин и каж дого его члена в государственную деятельность. Однако специфика органов местного самоуправления заключается в том, что они форми руются местными общинами и не являются государственными орга нами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоя тельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов.

В рамках государственной теории сложилось две ее разновидно сти. Первая разновидность (политическая теория местного само управления) связана с наличием в местном самоуправлении выбор ных начал. Вторая разновидность (юридическая) исходит из того, что органы местного самоуправления являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление части своих задач.

Н.М. Коркунов сформулировал основные признаки государст венной теории местного самоуправления:

1. Местные общения осуществляют... функции власти не по соб ственному самостоятельному праву, а лишь по уполномочию госу дарства.

2. Органы самоуправления подчинены в границах и в содержании своей деятельности надзору государства, но не прямым его распоря жениям. По существу, в Европейской хартии местного самоуправления в современном изложении приводятся положения, сформулированные известным дореволюционным российским юристом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть пуб личных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою от ветственность и в интересах местного населения».

Коркунов Н.М. Указ. соч.

Таким образом, общественная теория самоуправления и тео рия свободной общины во многом основываются на идее противо поставления государственной власти и местных сообществ.


Осуществление местного самоуправления местными территори альными единицами не по собственному праву, а по уполномочию государства есть одно из принципиальных отличий государствен ной теории местного самоуправления от общественной теории и теории свободной общины.

К концу XIX века государственная теория стала господствующей и в теории, и в практике местного самоуправления в России.

Системы местного самоуправления в зарубежных странах. В зарубежных государствах накоплен значительный опыт действия раз личных моделей местного самоуправления. Принято считать, что су ществует определенный набор моделей местного самоуправления, ко торые сформировались в Европе и распространились в определенных вариациях по всему миру. Появление тех или иных моделей было обусловлено спецификой социальной организации соответствующих обществ (в том числе, их политической и правовой культурой). Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного са моуправления, предметам ведения местного самоуправления, харак теру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправ ления с органами государственной власти, степенью детализации го сударством компетенции местного самоуправления, уровнем свободы муниципалитетов при оказании ими публичных услуг жителям, сте пенью фискальной автономии местного самоуправления.

В качестве классических моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую и континентальную (ро манскую) модели.

Англосаксонская муниципальная система существует в Вели кобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. Она сло жилась в странах с традиционно высоким уровнем гражданских сво бод, относительной слабостью бюрократического аппарата и характе ризуется максимальным уровнем самостоятельности местного само управления. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основные признаки англосаксон ской муниципальной системы:

– органы местного самоуправления напрямую не подчинены ор ганам государственной власти;

– основная единица местного самоуправления – приход;

– местное самоуправление рассматривается как отдельный ин ститут относительно власти государственной;

муниципалитеты при знаются автономными территориальными образованиями, осуществ ляющими делегированную им власть;

государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администра ции на местах также не создаются;

– предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судеб ного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответст венность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»);

– свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципаль ные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важ ной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый на бор социальных услуг;

– соответственно, в вопросах финансового обеспечения муници палитетов основную роль играют собственные доходы местных бюд жетов;

фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;

– государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами;

специальные государствен ные органы и должностные лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют.

Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной, романской). Она сложилась в странах с исторически более сильной ролью государственного аппа рата (независимо от того, централизован он или автономизирован по областям). Организация муниципальной системы по «романскому»

образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Главное отличие романской системы местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений орга нов местного самоуправления и органов государственной власти. Для этой системы свойственно:

– баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» вы страивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (цен трализации);

обычной практикой является создание органов, одно временно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям;

муниципальная власть в извест ной мере входит в иерархическую систему государства;

– формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограничен ным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вме шательства муниципалитета и пресечения нерационального использо вания средств налогоплательщиков;

выход муниципалитета за преде лы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;

– стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права ме стного сообщества самостоятельно определять свои потребности;

– финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;

– автономия местного самоуправления ограничивается необхо димостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах спе циальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 года Закона «О правах и свободах местных коллективов», согласно которому:

– основной единицей местного самоуправления является комму на, население которой избирает муниципальный совет сроком на лет;

– избирательное право имеют граждане Франции, достигшие лет;

– в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представ ляют непосредственно полномочия мэра;

– решения совета, принятые в пределах его компетенции, приоб ретают обязательную силу при условии, что они переданы представи телю государства в департаменте и опубликованы;

– муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны;

готовит сессии муници пального совета и исполняет его решения;

управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок;

представляет интересы коммуны в судебных органах;

назначает слу жащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях;

председательствует в административных комиссиях и др.

Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, при нимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального прави тельства Франции. Государственному контролю подлежат все без ис ключения решения органов местного самоуправления. Если предста витель государства считает решение незаконным, он вправе предло жить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений, пред лагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государ ства не вправе.

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубеж ных странах встречаются и иные системы - как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного самоуправления. Идеологически они тяготеют к романской модели, однако уровень реальной автономии муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, на пример, в законодательстве реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города;

уровень района и не входящего в район го рода) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с кон трольными полномочиями государственных органов за местным са моуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерст во внутренних дел земли – контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции в Германии проведено разграничение «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный» характер ее му ниципальной системы среди моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевид но, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Евро пе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступ ность, напротив, выше в южно-европейских странах).

Общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение публичных дел.


Вопросы для самоконтроля 1. В чем состоит главное отличие теории свободной общины и общественной теории от государственной теории местного само управления?

2. Каковы отличительные черты различных моделей местно го самоуправления?

Тема 3. ИСТОРИЯ САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ Самоуправление в России до 1917 года. Гиперцентрализация была постоянным спутником российского государства, и хотя в Рос сии местное самоуправление имеет давнюю историю, оно всегда соз давалось государством и отражало сословную структуру общества.

Однако одновременно в России всегда существовала «демократия ма лых пространств».

Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. Вервь была носитель ницей обычно-правового уклада отношений, низовой судебно административной единицей, входящей в состав более широкого тер риториального объединения – волости-земли. Волость тяготела к оп ределенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах – вечевая демократия. Вече – собрание (сход) жителей.

Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка, и Псков. Самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, по строенную на сочетании непосредственной и представительной демо кратии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов. Территория Новгорода делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк – тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жите ли соответствующих территорий избирали улицких, кончанских ста рост, сотских. В качестве общегородских органов управления высту пали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призва ние, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание по садника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако вы носимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской со вет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществ лялось посадником, тысяцким, князем, старостами.

Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV века, постепенно превратившись из ор гана прямой демократии в орган представительной власти.

Наиболее распространенными формами местного самоуправ ления в России средних веков являлись самоуправляющаяся город ская слобода и крестьянское общинное самоуправление.

Дальнейшее развитие самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти. По мере склады вания Московского государства шло усиление центральной вла сти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Но централизация управления, не подкрепленная самодеятельностью на селения, обнаруживала свою неэффективность. Реформы середины XVI в. царя Ивана IV имели целью устранить систему кормлений (содержание за счет населения управителей на местах). Намест ников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское само управление.

Губное управление, как отмечал В.О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских ор ганов. Губное самоуправление стало оплотом дворянства. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд.

Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на кото рые делились по числу дворов губные округа. Перечисленные долж ностные лица и составили наряду с иными чиновниками так называе мые губные избы. В ведении губного управления находилась уголов ная и тюремная политика уездов.

Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местных сообществ. Хотя на практике губного старосту могли назначить приказом. Сменить его было невозможно, и отсутствовал действенный механизм контроля.

Земская реформа Ивана Грозного способствовала развитию крестьянского общинного самоуправления. Институт наместничест ва был заменен выборными земскими учреждениями. Земская рефор ма предусматривала возможность осуществления местного само управления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц.

В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находи лись сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и су дебные дела. В последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старос ты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяг лое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб.

Земские избы содержались на деньги местного населения. В их веде нии находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

Большинство функций губных, земских изб носило общегосу дарственный характер. Сущность такого самоуправления заклю чалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять общегосударственные по ручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Земская реформа позволила перестроить ме стное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию власти.

В XVII веке губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо преврати лось в его придаток. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формирова лись путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны бы ли согласовывать свои действия.

Преобразования местного управления были предприняты Пет ром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 году разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.

Губернии делились на провинции, провинции – на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, рас квартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 – 12 чело век). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Гу бернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции коллегиально, опираясь на ландраты. Провинции управлялись воево дами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дист риктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камери рам - ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге - воеводам.

В 1720 году Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам – Камер-коллегии. Таким образом, в магист ратскую систему был введен элемент соподчинения органов само управления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством горо дов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финан совыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из прези дента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. Ма гистраты несли на себе печать сословного начала.

Позднее, при Петре II, главный магистрат был упразднен.

Екатерина II утвердила 21 апреля 1785 года Грамоту на права и выгоды городам Российской империи («Жалованная грамота горо дам»). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено «общество градское» как объединение городских обывателей незави симо от их сословной принадлежности. Городским властям предпи сывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обыва тельскую книгу. Городское население делилось на шесть разрядов.

Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной каз ной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с не движимого имущества, отчислений процентов от питейных заведе ний, иных доходов.

В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каж дого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каж дые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал губернатора или губернатора для проведения выборов городских ор ганов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов город ских магистратов и др.

), для выслушивания предложений генерал губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской кни ги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестиглас ную думу как орган текущего представительного правления (собира лась не реже одного раза в неделю). В городах также действовали ма гистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Органы го родского самоуправления действовали под контролем государствен ных органов.

Таким образом, городское самоуправление при Екатерине II, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом.

При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление.

Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах. В 1785 году была издана «Жалованная грамота дворянству», дающая дворянству право создавать дворянские обще ства и собрания. По разрешению губернатора дворяне могли один раз в три года созывать губернское дворянское собрание (также и уезд ное). Они избирали двух кандидатов, из которых губернатор назначал губернского предводителя дворянства. Помимо руководства деятель ностью дворянского собрания со временем они стали вести дела об опеке, раскладке рекрутской повинности и др.

При Екатерине II система местного самоуправления развива лась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых вы борных органов и должностей, включалась в достаточно сильный аппарат государственного управления.

Павел I упразднил Жалованную грамоту. При нем усилилась цен трализация власти.

В 1838 году в условиях усиливающихся волнений крестьян Ни колай I предпринял реформирование органов самоуправления госу дарственных крестьян. В волостях, включающих сельские общества государственных крестьян и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление, волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волос ти, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя: по полицейским и хозяйственным делам. Волостной голова избирался волостным сходом на три года.

Сельские общества учреждались в больших казенных селениях. Их органами являлись: сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Сель ские старосты и волостные головы утверждались Палатой государст венных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной го лова по представлению окружного начальника, а сельский староста по представлению волостного правления. Ряд вопросов жизни сель ской общины обсуждались на "мире" общем собрании крестьян хозяев изб.

Крестьянская реформа 1861 года сохранила органы самоуправ ления, созданные в 1838 году для государственных крестьян, рас пространяя их деятельность на все сельское общество – основную единицу сельского управления. Волостное, сельское самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьян ский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское са моуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся об ширными полномочиями по общественным делам в пределах компе тенции сельского самоуправления, а также по административно полицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского ста росты решения сельского схода не имели законной силы. Контроль над органами крестьянского самоуправления осуществляли на осно вании Положения о губернских и уездных по крестьянским делам уч реждениях мировые посредники, уездные мировые съезды и губерн ские по крестьянским делам присутствия.

Императором Александром II 1 января 1864 года было утвер ждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 года Городовое положение. В основу земской ре формы была положена концепция общественной теории.

Органы земств по Положению 1864 года уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские упра вы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий.

В уездных, губернских собраниях председательствовали соответст венно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из предсе дателя и двух членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губерн ским собранием сроком также на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности Министром внутренних дел.

Органы городского самоуправления по Положению 1870 года городские избирательные собрания, городские думы (представитель ные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избирае мые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции ис полнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в изби рательных собраниях. Голова в Санкт-Петербурге и Москве утвер ждался в должности императором, в губернских городах - Министром внутренних дел, в остальных городах - губернатором.

Таким образом, впервые в России появились всесословные ор ганы местного самоуправления.

Хотя земские и городские учреждения образовывались как орга ны всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для проведения выборов уездных земских собра ний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных зем левладельцев;

горожан - собственников недвижимого имущества;

крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, ус тановленным для каждого уезда (в среднем не менее 200 десятин);

лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имеющие годовой доход не менее 6 тыс. руб.

Мелкие помещики на предварительных собраниях избирали уполно моченных, делегируемых на съезд землевладельцев от первой курии.

Допускалось участие в выборах по первой курии лиц независимо от имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посред ника или мирового судьи. Вторую группу избирателей составляли ли ца, имеющие купеческие свидетельства;

владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.;

ли ца, обладающие собственностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. В третьей курии сельские общества направляли своих представителей на волостные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды избирали установленное число гласных уездного земского соб рания.

В состав избирательных съездов допускались русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, на ходящиеся под уголовным следствием или судом;

опороченные по суду или общественному приговору. Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия ( года), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товари щества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на уча стие в земских выборах, назначали от себя на съезды поверенных.

При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного - по доверен ности или уполномочию.

Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов. Преду сматривалось избрание на шесть уездных гласных одного губернско го гласного.

В соответствии с Городовым положением городские обыватели делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской думы. Все три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов. В из бирательных собраниях вправе были принимать участие русские под данные, достигшие возраста 25 лет, уплачивающие сборы в пользу города и не имеющие недоимок по ним. Лишены были избирательно го права лица, подвергнутые суду за преступления и проступки;

от решенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения);

состоящие под следствием или судом;

лишенные духовного сана;

иностранцы. Как и при выборах в земские собрания, круг городских избирателей был шире, чем круг лиц, обладавших правом участия в избирательных собраниях. Аналогично решался вопрос и о предста вительстве на избирательных собраниях избирателей, не имевших права в них участвовать.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.