авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |

«Министерство образования и науки Российской Федерации Южно-Российский государственный технический университет (Новочеркасский политехнический ...»

-- [ Страница 2 ] --

Численность гласных в городских думах составляла от 30 до человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом го лоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных.

Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свы ше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако по Положе нию общее число гласных не должно было превышать 72 человек.

Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Дос рочно выбывшего гласного заменяло лицо, получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных гласных, чис ло голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не ме нее половины голосов избирателей.

Губернские, уездные земские органы нацеливались на заведова ние делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соот ветствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями;

устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения;

обеспечением народного продовольствия;

прекра щением нищенства;

управлением взаимным земским страхованием имущества;

попечением о развитии местной торговли и промышлен ности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здра воохранении;

содействовали предупреждению падежей скота;

охране хлебных посевов. К названным функциям добавлялись и иные, в том числе имевшие общегосударственное значение. На органы земств возлагались, например, содержание арестантских учреждений и квар тир для чинов полиции, этапная повинность, попечение о тюрьмах.

Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государст венных задач, решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспече ние благоустройства городов согласно утвержденным планам, содер жание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.

Земские, городские учреждения, издавая постановления и распо ряжения, не могли выйти за пределы собственной компетенции. Гу бернатор или Министр внутренних дел вправе были приостанавли вать исполнение актов земских, городских органов, если те противо речили закону или «общим государственным пользам».

Организационное соподчинение между губернскими и уездными земскими органами отсутствовало. В то же время земские органы уез дов обязаны были исполнять решения губернских земских органов, принятые в пределах компетенции последних.

В ходе контрреформ Александра III была сохранена принци пиальная структура земских и городских органов. Однако было внесено ряд существенных изменений. В основу были положены идеи государственной теории самоуправления. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сель ских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налого вый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижи мым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб.;

содержащим в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие.

Такое изменение избирательного ценза привело к значительному со кращению числа выборщиков в российских городах.

Земские, городские органы стали рассматриваться как государст венные учреждения. Поэтому председатели и члены управ зачисля лись в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности могли лишь лица, имеющие право находиться на госу дарственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества та ким правом не обладали.

Органы государства наделялись правом отмены решений зем ских, городских органов в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо по рядка их действий. Приостанавливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государст венным пользам и нуждам либо явно нарушало интересы местного населения. Решения земств могли отменяться, приостанавливаться по соображениям не только законности, но и целесообразности. Многие решения земств подлежали утверждению Министром внутренних дел (об обращении земских дорог в проселочные;

о сборах с проезжаю щих по земским дорожным сооружениям;

о переведении натуральных повинностей в денежные;

о займах и др.).

При губернаторе действовало губернское по земским и город ским делам присутствие как надзорный по отношению к земствам ор ган. Был введен институт земских начальников.

Пришедшее к власти Временное правительство весной – летом 1917 года намеревалось осуществить очередную земскую реформу.

Оно, в частности, попыталось учредить земские органы в волостях, децентрализовать городское самоуправление, создав наряду с город скими учреждениями на отдельных территориях городов участковые думы и управы. Земства были наделены несвойственными им функ циями (полицейскими, мобилизационными), чем подрывало их авто ритет. В условиях социально-экономического и политического кри зиса Временное правительство параллельно пошло на чрезвычайные меры, назначая на места собственных комиссаров. Однако воплотить свои начинания по совершенствованию земской организации ему не удалось.

Советское строительство. Большевики после захвата власти в октябре 1917 года сделали в организации местной власти ставку на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые изна чально возникли как организационные ячейки стачечного движения (революция 1905 года), став в 1917 года наряду с военно революционными комитетами органами вооруженного восстания. В обращении II Всероссийского съезда Советов 8 ноября (26 октября) 1917 года провозглашалось, что вся власть отныне принадлежит Со ветам. Председатели Советов сносятся непосредственно с революци онным правительством. Однако до лета 1918 года Советы сосущест вовали с органами земского, городского самоуправления.

Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января 1918 года (22 декабря 1917 года) «Об организации местного само управления» указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, район ными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью со ветских организаций, которые будут находиться в тесной организаци онной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановле ниями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм республика Советов.

На Советы дополнительно возлагались задачи управления и об служивания всех сторон местной жизни административной, хозяй ственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь декреты и постановления центральной власти. Они наделялись правом издавать обязательные постановления, произво дить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контр революционные органы печати, производить аресты, распускать об щественные организации, призывающие к активному противодейст вию или свержению советской власти. Советы избирали из своей сре ды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагалось проведение в жизнь постановлений Совета и вся текущая работа по управлению Конституция РСФСР 1918 года установила принцип единст ва Советов как органов государственной власти, система которых строилась на принципе демократического централизма с жест кой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократическо го централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Была учреждена двухзвенная система советских органов, включающая созываемые в областях, губерниях (округах), уездах (районах), волостях съезды Советов и городские, сельские Советы. Съезды Советов и Советы являлись представитель ными и распорядительными органами. Для текущей работы они соз давали ответственные перед ними исполнительные комитеты. Советы избирали исполкомы из своего состава. Съезды Советов и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В пери од между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы.

Местные съезды Советов, Советы, их органы обязаны были про водить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. Доминирующее положение занимали съезды и их испол комы. Они контролировали на своей территории деятельность мест ных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достиг шие ко дню выборов 18 лет. Избирательное право было не всеобщим.

Лишены были избирательного права лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи, ду ховные служители церквей, религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Не имели избиратель ного права душевнобольные и умалишенные, состоящие под опекой, осужденные за корыстные и порочащие преступления.

Избирательное право было не равным: преимущество было отда но избирателям городов. Голос одного рабочего равнялся пяти голо сам крестьян.

Главной особенностью Советов как органов власти являлось сочетание в себе и принятие решений, и их исполнение. Именно в этом В.И. Ленин видел преимущества Советов перед формами «бур жуазной демократии». За повседневное исполнение решений съездов Советов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними орга нами съездов Советов, Советов.

Другие особенности заключались в следующем:

советские органы действовали в рамках принятого тогда адми нистративно-территориального деления;

Советы признавались классовыми организациями, объединяв шими пролетарские и полупролетарские слои населения;

местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения ни жестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов ниже стоящих;

в условиях сложившейся однопартийной системы власть Сове тов стали проводниками власти партийной. Они стали рассматривать ся орудиями социалистического строительства.

вводился институт императивного депутатского мандата, глав ным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов.

Таким образом, местные органы власти оказались встроен ными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее прояв ление государственной теории самоуправления. Советы и их ис полнительные комитеты являлись звеньями единой государст венной системы управления с высокой степенью централизации и субординации.

Советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встро енные в вертикаль избранных советских органов (как органов госу дарственной власти).

Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на лик видацию начал самоуправления. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократи ческого централизма» в управлении страной и частной жизнью. Та ким образом, процесс становления и развития местного самоуправле ния в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Конституция СССР 1936 года, Конституция РСФСР 1937 года внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Упразднялись съезды Советов и принцип их многостепен ного формирования. Органами государственной власти краев, облас тей, автономных областей, округов, районов, городов, сел были объ явлены Советы депутатов трудящихся. Советы стали избираться сро ком на два года в ходе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов.

Избирательного права лишались только лица, признанные в установ ленном законом порядке умалишенными. Устанавливалось, что Сове ты принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, пре доставленных им законами СССР и РСФСР. Решения акты, как пра вило, нормативные;

распоряжения индивидуальные. Было опреде лено, что Советы избирают в качестве своих исполнительных и рас порядительных органов исполнительные комитеты в составе предсе дателя, его заместителей, секретаря и членов. Таким образом, испол комы сочетали в своей деятельности функции руководящего органа Совета и органа управления общей компетенции. В структуре испол комов по отдельным направлениям работы образовывались отделы, управления, комиссии. Особо оговаривалось, что в небольших посе лениях исполкомы не создаются, а исполнительные и распорядитель ные функции выполняют избираемые Советами председатель Совета, его заместитель и секретарь. Исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Сове там, так и исполкомам вышестоящих Советов, т.е. исполкомы наделя лись статусом органов двойного подчинения.

Проблема правового статуса местных органов власти была под нята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года. Итогом стало закрепление в Конституции положения о на личии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действо вавшего конституционного положения.

Конституция СССР 1977 года, Конституция РСФСР 1978 года заявили о построении в стране общенародного государства. Поэтому указывалось, что народ осуществляет свою власть через Советы на родных депутатов, составляющие политическую основу страны. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Сове там. Однако реальной властью обладали не Советы, а КПСС, опреде ленная в ст. 6 Конституции СССР как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государ ственных и общественных организаций.

Предусматривалось, что срок полномочий местных Советов со ставляет два с половиной года.

Новые конституционные акты четко определяли принципиаль ную компетенцию местных Советов. Ст. 146 Конституции СССР ус танавливала, что местные Советы руководят на своей территории го сударственным, хозяйственным, социально-культурным строительст вом;

утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет;

осуществляют руководство подчиненными им го сударственными органами, предприятиями, учреждениями и органи зациями;

обеспечивают соблюдение законов, охрану государственно го и общественного порядка, прав граждан;

содействуют укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий они обес печивают комплексное экономическое и социальное развитие;

осуще ствляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вы шестоящего подчинения;

координируют и контролируют их деятель ность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслужива ния населения.

Советская модель организации местной власти в том виде, в ка ком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:

- формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными ор ганами;

- формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправле ния и общественных организаций. Фактически данные органы нахо дились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на вы полнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;

- каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью ор ганов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вме шиваться в дела нижестоящего уровня;

- пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах мест ного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправ ления. В законе СССР местное самоуправление рассматривалось как часть социалистического самоуправления, самостоятельная в вопро сах социального и экономического развития территории. В законе РСФСР местное самоуправление рассматривалось как система орга низации деятельности граждан для самостоятельного решения вопро сов местного значения исходя из интересов местного населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Были обозначены такие важные признаки самоуправления как «собственная ответственность населения» и «муниципальная собственность».

Однако Закон предполагал формирование местного самоуправле ния на основе сложившейся структуры местной советской власти, со храняя главенствующую роль местных советов, двойное подчинение органов управления, право вышестоящих советов отменить противо речащие законодательству решения местных советов.

Возрождение и развитие местного самоуправления в 90-е го ды XX века и в начале XXI века. Осенью 1993 года начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Правовой осно вой послужили Указы Президента РФ от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации».

Противостояние представительных органов (Советов) и испол нительных органов, определенная конфронтация органов государст венной власти и местных органов в итоге привели к роспуску мест ных Советов и изданию Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной кон ституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от октября 1993 года № 1760.

Согласно данному Положению:

1) органами местного самоуправления в городах, сельских посе лениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие ор ганы местного самоуправления - собрание представителей, глава ме стного самоуправления.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответ ствующих территорий;

2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. че ловек местное самоуправление могло осуществляться непосредствен но населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собрани ем, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сель ских поселениях и др.) предусматривалось создание представитель ных коллегиальных органов местного самоуправления и главы мест ного самоуправления.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. чело век глава администрации назначался главой администрации края, об ласти, города федерального значения, автономной области, автоном ного округа либо избирался населением;

3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои за седания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.

В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входили: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за дея тельностью главы местного самоуправления;

4) в компетенцию главы местного самоуправления входили:

управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных ис полнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;

5) органы местного самоуправления наделялись правом само стоятельно определять свою структуру местного самоуправления.

Деятельность местных советов была прекращена и их функции фактически была возложена на местную администрацию.

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гаран тиях местного самоуправления» было установлено:

1) органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную соб ственность;

2) передача объектов (имущества), относящихся к муниципаль ной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда;

3) считать исчерпывающим перечень полномочий представи тельного органа местного самоуправления, предусмотренных Поло жением об основах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, ут вержденным Указом Президента Российской Федерации от 26 октяб ря 1993 года № 1760. Остальные полномочия местного самоуправле ния, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», осуществляет местная администрация;

4) решения органов местного самоуправления могут быть отме нены лишь в судебном порядке;

5) глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях выборного представительного ор гана местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;

6) дата выборов в представительный орган местного самоуправ ления устанавливается решением представительного (законодатель ного) органа власти субъекта РФ по предложению главы исполни тельной власти субъекта РФ;

7) глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего пред ставительного органа местного самоуправления.

Все эти указы были подготовлены до Конституции 1993 года и ей не соответствовали. Попытка вписать самоуправление в суще ствующую систему власти на местах не дала результата.

Следующим принципиальным шагом стало то, что местные советы были исключены из числа органов государственной власти, что и было закреплено в Конституции РФ.

С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восста навливаться и представительная власть на местах, хотя заложенные в Конституции РФ принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Феде рации.

С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации» (далее – Закон 1995 года) активизировался процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершен ствования на основе Конституции РФ.

Этот закон был разработан при непосредственном участии муни ципальных ассоциаций и активистов муниципального движения.

Данный закон по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не со держал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам РФ (исходя из того, что вопрос находится в со вместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уров ням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, го род могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями);

не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.

На основе этого Закона сложилась новая организационно территориальная структура местного самоуправления, представляю щая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены пуб лично-властными полномочиями (проявление государственной тео рии), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной тео рии). Названный Федеральный закон был принят в условиях острой политической борьбы. В Государственную Думу были внесены три законопроекта по данной проблеме. Было рассмотрено около поправок к нему. Закон дважды отклонялся Советом Федерации. В итоге 12 августа 1995 года Государственная Дума квалифицирован ным большинством преодолела вето верхней палаты и направила За кон Президенту РФ, который подписал его 28 августа 1995 года.

Не все нормы этого Закона подтвердили свою эффективность на практике, что повлекло впоследствии необходимость принятия его нового закона. Но это были погрешности не юридического, а полити ческого плана. С точки зрения уровня юридической проработки этот Федеральный закон являлся документом высокого уровня. Это под твердили эксперты Совета Европы, указавшие в 1997 года в докладе о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации (так называемый «доклад Черноффа»), что этот Закон в полной мере соот ветствует положениям Европейской хартии местного самоуправле ния. Обращения в Конституционный Суд РФ также завершились при знанием конституционности ряда положений Закона 1995 года.

Принятие Закона 1995 года дало старт процессу приведения ор ганизации власти на местах в соответствие с Конституцией РФ, в пер вую очередь обеспечению выборности органов местного самоуправ ления. В Федеральный закон было внесено важное в условиях на чального этапа формирования современного российского законода тельства положение, устанавливающее, что данный Федеральный за кон обладает приоритетом над иными законами в части норм муни ципального права.

Как указывалось выше, Закон 1995 года определял лишь общие положения об организации местного самоуправления, большинство вопросов было отнесено к ведению субъектов РФ. Активно стало формироваться региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления.

Начавшаяся в России административная реформа, призванная усилить роль федерального центра в системе органов государствен ной власти, неизбежно должна была коснуться и организации местно го самоуправления. Самостоятельность органов местного самоуправ ления привела к потере управляемости территориями, во многих слу чаях к произволу местных властей, эффективно пресечь которые го сударственная власть на основе действующего законодательства ока залась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» мест ного самоуправления в систему государственной власти.

Комиссией под руководством Д.Н. Козака был подготовлен про ект нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная комис сия была создана Президентом РФ для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Федеральный закон был принят 6 октября 2003 года.

Масштабность законодательно закрепленных изменений позво ляет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправ ления. Законодатель не ограничился подготовкой новой редакции За кона от 28 августа 1995 года, а был принят новый Закон с тем же на званием. Организация местного самоуправления изменилась корен ным образом. Закон 2003 года унифицировал виды муниципальных образований, определил общеобязательные подходы к определению территории муниципального образования, закрепил обязательную систему органов местного самоуправления, многие вопросы урегули ровал императивно. Поэтому Закон 2003 года предусмотрел значи тельный по времени переходный период (вначале – до 1 января года, затем – до 1 января 2009 года), в течение которого его положе ния действовали наряду с положениями Закона 1995 года.

В целом Закон 2003 года сохранил подход, представляющий со бой симбиоз государственной и общественной теорий местного само управления. Однако государственная его составляющая усилена. Оче видно, что реформа нацелена на укрепление государственного кон троля за органами местного самоуправления. В частности, органам государственной власти субъекта РФ предоставлено право при опре деленных обстоятельствах распустить представительный орган мест ного самоуправления и отрешить от должности главу муниципально го образования или главу местной администрации. Отдельные полно мочия органов местного самоуправления могут временно осуществ ляться органами государственной власти субъектов Российской Фе дерации в указанных законом случаях.

В науке поставлен вопрос о соотношении конституционной мо дели местного самоуправления и модели, которая будет построена на основе норм Закона 2003 года: развивает ли новый Федеральный за кон нормы Конституции РФ или, наоборот, осуществляет, по сути, их скрытую ревизию.14 Определилось две точки зрения по данному во просу. Первая, основываясь на нормах ст. 55 и ст. 71 Конституции РФ, полностью оправдывает новое, гораздо более узкое содержание конституционного принципа самостоятельности местного самоуправ ления, придаваемое ему федеральным законодательством. Федераль ный законодатель развивает конституционную модель местного са моуправления, интерпретирует принципы организации муниципаль ной власти, установленные Конституцией РФ, ограничивает это право в конституционно значимых целях. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные и законодательные основы местного само управления в Российской Федерации. - М., 2004.

Противоположная точка зрения исходит из несоответствия Кон ституции РФ и Закона 2003 года. Кроме того, ряд положений Закона 2003 года расходится с положениями Европейской хартии местного самоуправления. Так, ст. 3 Хартии устанавливает, что советы или со брания (т.е. представительные органы местного самоуправления) мо гут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Та ким образом, согласно Хартии учреждение исполнительных органов местного самоуправления, тем более имеющих статус самостоятель ных, не обязательно. Согласно ст. 6 Хартии местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодатель ных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Ст.

131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако в Законе 2003 года в нарушение статей 3 и 6 Хартии и ст. 131 Консти туции РФ предусмотрено, что наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования, но и главы муниципального образования, местной ад министрации (исполнительно-распорядительного органа муници пального образования) является обязательным, за исключением слу чаев, предусмотренных этим Законом.

По мнению Н.Л. Пешина, в Российской Федерации была по строена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. В 1993 2000 годы эта модель эволюционировала в сторону децентрализо ванной модели взаимоотношений. Государство признало местное са моуправление как одну из основ конституционного строя. Конститу ционное признание местного самоуправления соответствовало меж дународно-правовым обязательствам Российской Федерации. В част ности, Европейская хартия местного самоуправления содержала нор му о необходимости признания местного самоуправления на консти туционном уровне. Более того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года16 было отмечено, что Конституция РФ и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Кур ской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // СЗ РФ. - 2000. № 50. - Ст. 4943.

закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности мест ного самоуправления.

Как отмечает Н.С. Бондарь, за годы реформирования отношение населения к местному самоуправлению не изменилось. По сути, орга ны власти в городах и районах воспринимаются в общественном соз нании в преобладающей степени как низовое звено государственной власти, а не как органы публичной власти самого населения;

основ ными же субъектами местных политических процессов все в большей степени выступают узкие группы, цель которых - контролировать му ниципальные ресурсы в собственных интересах. Одновременно про должается непрерывный процесс экспериментирования, внесения бесконечных поправок и изменений в Закон 2003 года.17 С момента вступления его в силу внесены изменения и дополнения почти 50 Фе деральными законами;

при этом корректировке подверглись более трети его нормативных положений, причем нередко по несколько раз.

Все это не способствует стабильному развитию местного самоуправ ления.

Вопросы для самоконтроля 1. В чем заключались особенности развития местного само управления в России до земской реформы 1864 года?

2. Каковы отличительные черты земств как органов местного самоуправления в России?

3. В чем особенности советской системы организации власти на местах?

4. Каковы основные направления в развитии местного само управления в России на современном этапе?

Тема 4. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Понятие и сущность местного самоуправления. Легальное оп ределение местного самоуправления дано в целом ряде правовых ак тов. В Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конститу ционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008.

местного самоуправления регламентировать значительную часть пуб личных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою от ветственность и в интересах местного населения.

В Конституции РФ местное самоуправление понимается как са мостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственно стью.

Согласно Закону 1995 года местное самоуправление – это при знаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосред ственно или через органы местного самоуправления вопросов местно го значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Закон 2003 года характеризует местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пре делах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъек тов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение насе лением непосредственно и (или) через органы местного самоуправле ния вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Два последних определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода – прямая характеристика местно го самоуправления как формы народовластия, что точно отра жает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ). Но в тоже время оба определения:

– подчеркивают активность населения при решении вопросов ме стного значения;

– сферой этой активности является круг проблем, охватываемых понятием «вопросы местного значения»;

– местное самоуправление осуществляется относительно само стоятельно, но в рамках закона. Самостоятельность выражается в ор ганизационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством;

– население осуществляет местное самоуправление под свою от ветственность.

К пониманию сущности местного самоуправления сложились различные подходы.

С точки зрения традиционного подхода сущность местного самоуправления проявляется в его соотношении с государствен ной властью. В основе различных позиций в рамках этого подхода по-прежнему лежат сложившиеся еще в XIX веке концепции местно го самоуправления: теория свободной общины, общественная и госу дарственная теории. Одни авторы противопоставляют местное само управление государственной власти, рассматривая его через призму теории естественного права и тесно связанной с ней теории «естест венных прав общины». Эта теория основана на «естественном» про цессе формирования общин, возникающих независимо от государства и отдельно от него. Вследствие этого община является особым, от личным от государства субъектом, она наделена «особыми», неотчу ждаемыми правами. Другие авторы, исходя из государственной тео рии, считают местное самоуправление проявлением той же государ ственной власти, но наиболее приближенной к населению.

Методологическое значение для определения сущности местного самоуправления с позиций данного подхода имеют Определение Кон ституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 236-О, содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагива ет право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения18 и Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года N 3-П19, в котором Конституционный Суд указал, что поня тие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государ ственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.

Таким образом, государственную власть и местное самоуправле ние объединяет понятие «публичной власти». Категория «публичная власть» была определена в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в РФ.

В Российской Федерации существует две равноправные разно видности публичной власти - государственная власть и местная (му ниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими спе цифическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения;

органы местного самоуправле Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 236-О «По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта «е» статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Респуб лики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики «О ме стном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» // СЗ РФ. - 2001. - № 2. Ст. 214.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92 - 94 Конституции Республики Коми от октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // СЗ РФ. 1998. - № 4. - Ст. 532.

ния решают вопросы местного значения. Понятие «публичная власть»

подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие «государственная природа» ис пользуется для характеристики исключительно органов государст венной власти субъектов РФ. Публичный характер муниципальной власти неоднократно отме чал Конституционный Суд РФ, в частности в Постановлении от 2 ап реля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности от дельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и За кона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автоном ном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А.

Хнаева».21 Конституционный Суд указал: «Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для само стоятельного решения населением в пределах своих полномочий во просов местного значения (статья 3, части 2 и 3;

статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное само управление – как публичная (муниципальная) власть – осуществляет ся гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного само управления».

Местное самоуправление – это элемент механизма народо властия. Государственная власть и местное самоуправление являют ся лишь разными организационными формами народовластия, кото рые не должны друг друга подменять. Местное самоуправление – это децентрализованная публичная власть, максимально при ближенная к населению. Однако местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно является формой тер риториальной самоорганизации населения. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обес Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 года № 1-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда по ложений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия «Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия» и Закона Республики Хакасия «О Правительстве Республики Хакасия» в связи с запросом Вер ховного Суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. - 1999. - № 8. - Ст. 1092.

Вестник Конституционного Суда РФ. - 2002. - № 3.

печивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению. Понимание сущности местного самоуправления нельзя сво дить только к пониманию его как разновидности публичной вла сти. Местное самоуправление следует рассматривать в контек сте демократизации общества, в тесной связи с гражданским обществом и правовым государством. Местное самоуправление яв ляется материальной основой становления и развития институтов му ниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее понимании – это универсальный, получивший призна ние, в том числе на международно-правовом уровне, институт демо кратической организации современного гражданского общества и правового государства. Институты муниципальной демократии, с од ной стороны, представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Консти туции РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции), го сударственной целостности, единства государственной власти и осно ванной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 5, п. «н»

ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8, ст. 74 Конституции РФ) и т.д. С другой стороны, институты муниципальной (поселенческой) демократии представляют собой весьма специфичную, муниципально-правовую, форму реализации универсального принципа демократической государственности (ч. ст. 1 Конституции РФ) на местном, поселенческом, уровне человече ской жизнедеятельности, выступают в качестве институтов, говоря словами А.И. Солженицына, демократии «малых пространств: не Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О по рядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А.

Хнаева»// СЗ РФ. - 2002. - № 14. - Ст. 1374.

большого города, поселка, станицы, волости (группа деревень) и в пределах уезда (района)». Эта позиция согласуется с выводами, содержащимися в аналити ческом докладе Института современного развития: Российское мест ное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.:

вопрос о том, является ли местное самоуправление институтом граж данского общества или частью публично-властного механизма, не является принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общест ва, а как форма управления публичными делами – уровнем публичной власти в России.

Определение сущности местного самоуправления как неотъем лемого элемента демократической организации общества проясняет позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П.24 Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положения п. 3 и п. 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голо сов отказаться от реализации права на организацию местного само управления, поскольку тем самым допускается прекращение осуще ствления местного самоуправления на части территории субъекта РФ.

Конституционный Суд РФ указал, что местное самоуправление явля ется необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. Граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей – в осу ществлении публичной власти в рамках муниципального образова ния, причем как само муниципальное образование, так и право про живающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образо вания.

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конститу ционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской об ласти» // СЗ РФ. - 2000. - № 50. - Ст. 4943.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправ ления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Рос сийской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия. Отказаться от местного самоуправления или изначально избрать другой способ самоорганизации может толь ко население первичных административно-территориальных единиц субъектов РФ, т.е. тех, на которые субъекты Федерации разделены (районы, города с правами районов, т.п.). Население же иных терри торий (сельсоветы, волости, т.п.) или поселений обязано осуществ лять местное самоуправление. Население обладает не правом на ме стную власть, а правом на участие в осуществлении публичной вла сти в муниципальных образованиях.

Принципы местного самоуправления. Принципы местного са моуправления – это обусловленные природой местного самоуправле ния основополагающие начала и идеи, лежащие в основе самооргани зации населения. Таковыми являются:

– самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

вопросы решаются путем референдума, муниципальных выборов, через деятельность органов местного самоуправления;

му ниципальные образования обладают муниципальной собственностью, являются участниками гражданского оборота (ст. 12, 130 Конститу ции РФ). Конституционный Суд РФ указал, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132;


ч. 2 ст. 15). Фор мы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществле ния не могут нарушать гарантии самостоятельности местного само управления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соот ветствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть про возглашен государственный контроль за деятельностью органов ме стного самоуправления как общий принцип отношений между орга нами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государствен ный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркнута недопустимость государствен ного контроля за целесообразностью использования средств, матери альных ресурсов и собственности, переданной муниципальному обра зованию государственной властью.25 Нормы Закона 2003 года всту пают в противоречие с приводимыми позициями;

– организационная обособленность местного самоуправления в системе управления государством;

оно должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действий для осуществления собственных инициатив (ст. 12 Конституции РФ);

– население само выбирает любые формы представительной и непосредственной демократии;

граждане могут реализовать право на народную правотворческую инициативу, на индивидуальные и коллективные обращения (ст. 131 Конституции РФ);

– обеспечение деятельности местного самоуправления необ ходимыми материальными и финансовыми ресурсами, самостоя тельное управление муниципальным имуществом, формирование, ут верждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Местное самоуправление гарантируется обеспече нием минимального бюджета, передачей необходимых ресурсов для выполнения переданных органам местного самоуправления отдель ных государственных полномочий, компенсацией дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти (ст.

132 Конституции РФ);

– гарантия права местного самоуправления на судебную за щиту (ст. 133 Конституции РФ);

граждане, проживающие на терри тории муниципального образования, а также муниципальные органы власти могут обращаться в суд за восстановлением их нарушенного права;

– сочетание представительной демократии с формами пря мого волеизъявления граждан (ст. 1, ст. 3 Закона 2003 года);

– ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 70 Закона 2003 года);

– соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуще ствлении местного самоуправления;

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября года 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Ос новного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской облас ти» // СЗ РФ. - 2000. - № 50. - Ст. 4943.

– законность в организации и осуществлении местного само управления. Содержание этого принципа раскрыто в ст. 6 Закона 2003 года, где говорится, что в случае противоречия конституции (ус тава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регу лирующего вопросы организации местного самоуправления и уста навливающего права, обязанности и ответственность органов местно го самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам применя ются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. В соответствии со ст. 7 Закона 2003 года муниципально правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, феде ральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным актам;

– гласность при осуществлении местного самоуправления;

– возможность передачи на уровень местного самоуправления исполнения отдельных государственных полномочий;

– использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления (ст. 1 Закона 2003 года);

– учет мнения населения при изменении границ территорий муниципальных образований.

Компетенция в сфере местного самоуправления. Компетен цию в сфере местного самоуправления необходимо рассматривать в двух аспектах:

1) компетенция (предметы ведения и полномочия) самого мест ного самоуправления);

2) полномочия органов государственной власти в области мест ного самоуправления.

К компетенции местного самоуправления относятся сле дующие вопросы:

– вопросы местного значения;

– вопросы, право решения которых предоставлено органам ме стного самоуправления федеральными законами и которые не от несены к вопросам местного значения;

– вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов госу дарственной власти и не исключенные из их компетенции феде ральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

– отдельные государственные полномочия, переданные орга нам местного самоуправления.

Ст. 2 Закона 2003 года дает два критерия квалификации вопросов местного значения: материальный – вопросы, касающиеся непосред ственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципально го образования и формально-юридический – они должны быть отне сены к вопросам местного значения Конституцией РФ и законом года.

Каждый тип муниципального образования решает свой круг во просов (ст. 14 – 16 Закона 2003 года). Если прежде предметы ведения муниципального образования должны были разграничиваться зако нами субъектов, то в настоящее время их исчерпывающий перечень закреплен федеральным законом. Закон 2003 года исходит из прин ципа субсидиарности: в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут ре шаться наиболее эффективно. Участие субъекта РФ в определении круга вопросов местного значения практически исключено. Их пере чень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Закон 2003 года (ст.18 Закона 2003 года).

Решение всего перечня вопросов местного значения обяза тельно для муниципального образования. Это правообязанности муниципального образования, реализация которых должна происхо дить в рамках местных бюджетов.

Закон 2003 года в первоначальной редакции исходил их принци па закрытости перечня вопросов местного значения. Органы местного самоуправления были не вправе включаться в решение вопросов за рамками установленного перечня вопросов местного значения и пе реданных им в законном порядке отдельных государственных полно мочий. Очевидно, что это не только прямо противоречило принципу субсидиарности, но и пресекало для муниципальных образований возможность принимать на себя решение тех вопросов, которые акту альны для населения, но не предусмотрены в списках предметов ве дения государства и муниципалитетов.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ в Закон 2003 года введены дополнительные статьи 14.1, 15.1, 16.1. Они опре деляют права органов местного самоуправления поселения, муници пального района, городского округа на решение вопросов, не отне сенных к вопросам местного значения (например, создание музеев муниципального образования, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству и др.) Дан конкретный перечень этих во просов (в зависимости от вида муниципального образования), и эти вопросы муниципальное образование вправе решать за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Фе дерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нор мативам отчислений.

Кроме того, за счет собственных доходов (за исключением меж бюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) они вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года), если это участие пре дусмотрено федеральными законами (ч. 4, ч. 4.1, ч. 5. Закона 2003 го да). Федеральные законы, закрепляющие право органов местного са моуправления участвовать в осуществлении государственных полно мочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, могут содержать положения: предусматривающие порядок согласова ния участия органов местного самоуправления в осуществлении ука занных полномочий, а также особенности такого участия;

возмож ность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении этих государственных полномочий в слу чае принятия представительным органом муниципального образова ния решения о реализации права на участие в осуществлении указан ных полномочий. При осуществлении таких государственных полно мочий органы местного самоуправления вправе осуществлять расхо ды за счет средств бюджета муниципального образования (за исклю чением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов), если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами. Однако ор ганы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социаль ной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих ука занное право.

На практике это привело к тому, что контролирующие органы стали требовать от муниципальных образований выполнения госу дарственных полномочий (например, по ведению капитального ре монта жилых домов, находившихся в муниципальной собственности до 1 марта 2005 г.), но уже без необходимости соблюдения процедур, установленных статьями 19-21 Закона 2003 года, т.е. без государст венного финансирования.


Вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного само управления других муниципальных образований, органов государст венной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, муниципаль ные образования вправе решать за счет собственных средств.

Законом 2003 года решен вопрос о соотношении полномочий ор ганов местного самоуправления муниципального района и поселения, как муниципального образования, входящего в состав муниципально го района.

Органы местного самоуправления муниципального района обла дают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправле ния поселения на межселенных территориях.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона 2003 года органы местного са моуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципаль ного района, вправе заключать соглашения с органами местного са моуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, пре доставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципально го района. В свою очередь, органы местного самоуправления муни ципального района вправе заключать соглашения с органами местно го самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муници пального района, о передаче им осуществления части своих полномо чий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюдже та муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок пре кращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными со глашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресур сы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

В целях решения вопросов местного значения органы местно го самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в не го изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образо вания;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуще ствление финансового обеспечения деятельности муниципальных ка зенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муници пального задания бюджетными и автономными муниципальными уч реждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муници пальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмот рено федеральными законами;

5) регулирование тарифов на подключение к системе коммуналь ной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потреби телей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потреби телей могут полностью или частично передаваться на основе согла шений между органами местного самоуправления поселений и орга нами местного самоуправления муниципального района, в состав ко торого входят указанные поселения;

6) полномочиями по организации теплоснабжения, предусмот ренными Федеральным законом «О теплоснабжении»;

7) организационное и материально-техническое обеспечение под готовки и проведения муниципальных выборов, местного референду ма, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местно го самоуправления, выборного должностного лица местного само управления, голосования по вопросам изменения границ муници пального образования, преобразования муниципального образования;

8) принятие и организация выполнения планов и программ ком плексного социально-экономического развития муниципального об разования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муници пального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти;

9) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проек тов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования офици альной информации о социально-экономическом и культурном разви тии муниципального образования, о развитии его общественной ин фраструктуры и иной официальной информации;

10) осуществление международных и внешнеэкономических свя зей в соответствии с федеральными законами;

11) организация подготовки, переподготовки и повышения ква лификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов пред ставительных органов муниципальных образований, а также профес сиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учрежде ний;

12) утверждение и реализация муниципальных программ в облас ти энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквар тирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организа ция и проведение иных мероприятий, предусмотренных законода тельством об энергосбережении и о повышении энергетической эф фективности.

По решению вопросов местного значения федеральными закона ми, уставами муниципальных образований могут устанавливаться до полнительные полномочия органов местного самоуправления по ре шению указанных вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении гра ждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения некоторых вопросов местного значения поселений (напри мер, участие в профилактике терроризма и экстремизма, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования и др.) Полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправ ления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность орга на местного самоуправления или должностного лица местного само управления одного муниципального образования органу местного са моуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ в Закон 2003 года была введена ст. 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». В соответствии с Указом Прези дента РФ от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» главам местных администраций городских округов и муниципальных районов вменяется в обязанность ежегод но, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государ ственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен го родской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности орга нов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соот ветственно городского округа или муниципального района в сети «Интернет», а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъ екта РФ, в границах которого расположен городской округ или муни ципальный район.

Данная мера должна стимулировать муниципальные образования в достижении наиболее эффективного использования бюджетных средств, поскольку на основе показателей эффективности деятельно сти органов местного самоуправления городских округов и муници пальных районов должны определяться размеры грантов муници пальным образованиям, выделяемых за счет бюджетных ассигнова ний из бюджета субъекта РФ с учетом региональных особенностей в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наи лучших значений показателей деятельности органов местного само управления городских округов и муниципальных районов. Согласно распоряжению Правительства РФ от 11 сентября 2008 года № 1313-р в соответствии с установленным субъектом РФ порядком гранты мо гут предоставляться как за достижение наилучших значений показа телей в отдельных сферах деятельности органов местного самоуправ ления (гранты в сфере образования, здравоохранения, жилищно коммунального хозяйства и других сферах), так и за достижение наи лучших значений показателей комплексного социально экономического развития.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го сударственными полномочиями. Статьи 19-21 Закона 2003 года определяют порядок наделения органов местного самоуправления от дельными государственными полномочиями. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом года к вопросам местного значения, являются отдельными государст венными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, ставится заслон федераль ным и региональным мандатам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривает ся, как правило, для муниципальных районов и городских округов.

Наделение органов местного самоуправления отдельными го сударственными полномочиями может осуществляться только законодателем – федеральным или законодателем субъекта РФ и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федера ции и субъектов РФ.

Однако недопустимо даже добровольная передача хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения орга нам государственной власти. Как указал Конституционный Суд РФ, из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавли вающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопро сы местного значения могут и должны решать именно органы мест ного самоуправления или население непосредственно, а не органы го сударственной власти.26 На органы же государственной власти возла гается обязанность создавать необходимые правовые, организацион ные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населе нию в осуществлении права на местное самоуправление.

Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения со ставляет одну из основ конституционного статуса местного само управления. Любое ограничение непосредственно влияет на норма тивно - правовое содержание и полноту права граждан на осуществ ление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном за Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Кур ской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. - 2000.

- № 50. - Ст. 4943.

конодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возмож ность передачи органам государственной власти полномочий по во просам местного значения.

Закон 2003 года определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обя зательный как для федеральных, так и для региональных органов го сударственной власти. Признанное в судебном порядке несоответст вие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделе ние органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 Закона года, является основанием для отказа от исполнения указанных пол номочий (ч. 2 ст. 20 Закона 2003 года).

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо на определенный срок.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномо чий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из со ответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государствен ных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом му ниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие на деление органов местного самоуправления отдельными государст венными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправле ния, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения обще го объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из феде рального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответ ствующих полномочий, включая федеральные или региональные го сударственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управ ление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полно мочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осу ществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти кон троля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования орга нов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами ме стного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Возможна передача органам местного самоуправления феде ральных государственных полномочий, делегированных органам государственной власти субъектов РФ, но только в случае, если такая возможность прямо предусмотрена федеральными закона ми.

Показательным является следующий пример. Федеральным зако ном от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в от дельные законодательные акты Российской Федерации в связи с со вершенствованием разграничения полномочий» была предусмотрена передача с 1 января 2008 года полномочий по организации и осущест влению деятельности по опеке и попечительству органам государст венной власти субъектов РФ.

Минобрнауки России разработал модель закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительст ву в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федера ции». Эта модель предусматривала наделение полномочиями по орга низации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ уполномоченного ис полнительного органа государственной власти субъекта РФ), опреде ляемого высшим должностным лицом субъекта РФ. Для осуществле ния эффективной работы по опеке и попечительству в отношении не совершеннолетних предусматривалось создание государственным ор ганом опеки и попечительства субъекта РФ своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований.

Однако субъекты РФ пошли по другому пути. Они стали делеги ровать свои полномочия по осуществлению опеки и попечительства органам местного самоуправления (например, ОЗ Ростовской области от 26 декабря 2007 года № 830-ЗС «Об организации опеки и попечи тельства в Ростовской области»;

Закон Ульяновской области от декабря 2007 года № 227-ЗО «О наделении органов местного само управления муниципальных образований Ульяновской области госу дарственными полномочиями по организации и осуществлению дея тельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолет них» и др.).

Такая ситуация была признана Верховным Судом РФ в определе нии от 13 мая 2009 года № 80-Г09-5 несоответствующей закону. Вер ховный Суд РФ указал, что федеральный законодатель, возлагая обя занность на субъект РФ по созданию органа опеки и попечительства в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, каких-либо прав по передаче органам местного самоуправления этих полномочий субъекту РФ не предоставляет.

Поэтому Федеральным законом от 18 июля 2009 года № 178-ФЗ в ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» были внесе ны изменения. Органы местного самоуправления муниципальных об разований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечитель ству, образованные в соответствии с законом «Об опеке и попечи тельстве», законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного само управления наделяются указанными полномочиями с передачей не обходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Поэтому в настоящее время фактически функции по опеке и по печительству осуществляют органы местного самоуправления, кото рым эти полномочия делегированы законами субъекта РФ.

Другой пример связан с регистрацией актов гражданского со стояния. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния яв ляются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов РФ (с возможностью де легирования органам местного самоуправления), финансирование ко торых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Кроме того, органы местного самоуправления муниципальных обра зований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, законом субъекта РФ могут наделяться пол номочиями на государственную регистрацию актов гражданского со стояния, в том числе органы местного самоуправления сельских посе лений - на государственную регистрацию рождения, заключения бра ка, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы ме стного самоуправления наделяются указанными полномочиями с пе редачей необходимых для их осуществления материальных и финан совых средств.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.