авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
-- [ Страница 1 ] --

Академия управления

Министерства внутренних дел

Российской Федерации

На правах рукописи

ВИРАБОВ Вартан Самсонович

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ПОЛИЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ:

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Специальность: 12.00.01 – теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Баранов Владимир Михайлович Москва – 2014 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение ……………..………………………………………………............ Глава I. Методологические предпосылки формирования правовых основ статуса и деятельности полиции в современных условиях России………………………………………………………………………... § 1. Механизм современного государства: доктринальные трактовки и оптимальные пути их интеграции………………………………………….. § 2. Полиция в механизме государства: природа, место, функции………. Глава II. Эволюция нормативной правовой основы деятельности полиции России……………………………………………………………... § 3. Исторический аспект становления правовых основ деятельности полиции (милиции) России…………………………………………………. § 4. Современное состояние системы законодательства, регламентиру ющего деятельность полиции………………………………………………. Глава III. Мониторинг правоприменения действующего российско го законодательства о полиции…………………………………………... § 5. Правовое регулирование мониторинга правоприменения в Россий ской Федерации……………………………………………………………… § 6. Основные результаты мониторинга правоприменения российского законодательства о полиции………………………………………………… § 7. Перспективы совершенствования мониторинга реализации поли цейского законодательства………………………………………………….. Заключение………………………………………………………………….. Библиография.............…………………...…………………………………. Введение Актуальность темы диссертационного исследования. Кардинальное ре формирование всех сторон общественной жизни ставит на повестку дня проблему качественного правового регулирования деятельности полиции современной России.

Мы исходим из предельно широкой трактовки понятия «правовые основы»

и солидаризуемся с позицией, согласно которой она представляет собой: а) систе му принципов международного и национального права, ориентированных на со здание условий для наиболее полной жизненной самореализации и удовлетворе ния интересов общества, индивидов и их коллективных образований;

б) закрепле ние руководящих идей, раскрывающих ценности, на которые ориентируются при выстраивании механизма правового регулирования;

в) систему правовых актов, опосредующих конструируемые общественные отношения;

г) систему юридиче ских инструментов и технологий, с помощью которых обеспечивается достиже ние прогнозируемого результата1. Сообразно этому: правовыми основами деятель ности полиции обобщенно или конкретно моделируются и обеспечиваются жела тельные для государства и гражданского общества стандарты, предписания, уста новления, закрепляющие и развивающие организацию и функционирование поли цейских структур.

Демократическое социальное правовое государство должно обладать мощ ным правоохранительным потенциалом. Это предопределено необходимостью выдвижения адекватных ответов внутренним вызовам и внешним угрозам. Дема гогические рассуждения о ненужности армии, органов безопасности и правоохра ны являются утопией, которая несет в себе серьезную социальную опасность и может привести к утрате государственности. Двадцать восьмого марта 2012 года Святейший Патриарх Московский и всея Руси Кирилл, выступая в Московском университете МВД России на «круглом столе» «Духовность. Нравственность. За кон», отметил: «Совершенно очевидно, что идет скрытая необъявленная война с Ср.: Взаимодействие гражданского общества и государства в России: правовое измерение / колл. авт.;

под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2013. С. 53.

нашим обществом тех, кто не желает жить по закону. Очень легко демонтировать полицию и другие правоохранительные органы;

легче всего это сделать, если су ществуют изъяны в их деятельности, точно так же, как достаточно легко демон тировать Вооруженные силы. Но совершенно очевидно, что результат будет тра гическим для всей страны. Страна потеряет самое себя»1.

Модернизация государственного управления потребовала перенастройки правоохранительного механизма, формирования принципиально нового право охранительного института – полиции. Ситуация, сложившаяся в конце первого десятилетия XXI столетия в России, привела к тому, что у большинства населе ния сформировалось негативное отношение к сотрудникам правоохранитель ных органов, и в первую очередь, к сотрудникам милиции, как к наиболее мощному правоохранительному органу, решающему широкий круг правоза щитных задач. Стремясь улучшить ситуацию, Президент Российской Федера ции издал Указ от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствова нию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» 2, в котором констатировалась необходимость модернизации существующей структуры ор ганов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, материально-технического обеспечения.

Этим нормативным правовым актом было положено начало не простому из менению «милицейской» терминологии на «полицейский» понятийный ряд, а пере воду системы МВД России на новую систему отношений правоохранительных орга нов и населения, которая направлена на преодоление барьеров отчуждения и проти востояния между правоохранительными органами и институтами гражданского об щества. Был сформирован новый вектор отношений между полицией и гражданами, который предполагает активное участие населения в деятельности полиции, форми рование системы социального контроля над преступностью и создание принципи ально нового, объективного образа полицейского в общественном сознании. Норма Русская Православная Церковь. Официальный сайт Московского Патриарха. URL:

http://www.patriarchia.ru/db/text/2111750.html (дата обращения: 30.01.2013).

О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации:

указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 // Собрание законода тельства Российской Федерации. 2009. № 52, ст. 6536.

тивная база для указанной деятельности была заложена в Федеральном законе от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»1, в котором предусмотрены принципы взаи модействия и сотрудничества, общественного доверия полиции и поддержки ее гражданами, открытости и публичности деятельности полиции.

Федеральный закон «О полиции» явился не только первоосновой норматив ной правовой базы деятельности полиции, но и всей системы правоохранительно го законодательства Российской Федерации. Он является статусным законом, на базе которого должно происходить формирование нормативных правовых актов, регулирующих деятельность других правоохранительных органов. Это предопре делено тем, что в нем наиболее концентрированно закреплены основные задачи и принципы государственной правоохранительной политики.

Реализация указанных принципов повлекла за собой разработку соответству ющей нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность полиции2. При нятие этого комплекса нормативных правовых актов высшей юридической силы сформировало прочную законодательную основу для деятельности полиции.

Обращаясь к количественной стороне нормативных правовых актов, регла ментирующих деятельность полиции, необходимо исходить из общих тенденций развития действующего отечественного законодательства. Очевидна необходи мость перехода от экстенсивного развития законодательства, связанного с увели чением числа юридических актов, к законодательной политике и практике, осно ванной на повышении их эффективности. «В последние два года, – констатирует академик РАН Т.Я. Хабриева – наметилась тенденция к снижению числа прини маемых законов как следствие ужесточившихся требований к их качеству». По приведенным ею данным, на сегодняшний день действуют около 1000 «базовых»

федеральных законов и более 20 000 законов субъектов Российской Федерации3.

О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3 // Собрание законодательства Рос сийской Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел и о внесении изменений в от дельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 19 июля 2011 го да № 247 // Российская газета. 2011. 21 июля;

О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 2011 года № 342 // Российская газета. 2011. 7 декабря.

Хабриева Т.Я. Конституционное развитие должно быть эволюционным // Российская Федера ция сегодня. 2013. № 23. С. 21.

Деятельность органов внутренних дел в Российской Федерации ныне ре гламентируется (без учета секретных документов и актов с пометкой «ДСП») 3 федеральными законами, 18 указами Президента России, 32 постановлениями Правительства Российской Федерации, 54 приказами МВД России.

Столь внушительный массив нормативных правовых актов, лежащих в ос нове деятельности полиции, трудно освоить, а значит разумно и эффективно при менять. Необходимые пути совершенствования этой основы – последовательное сокращение ее элементов за счет повышения качества содержания и формы и по средством инновационных форм систематизации.

Роль и значение нормативного правового регулирования деятельности по лиции предопределено необходимостью перевода ее функционирования на проч ную правовую базу, так как правовое регулирование выступает наиболее эффек тивной формой государственного управления, позволяющей оперативно и каче ственно оказывать услуги населению в правоохранительной сфере1. Вместе с тем, не преодолены тенденции бюрократизации и формализма в деятельности поли ции, заметно снижается профессиональный уровень сотрудников.

Значимо, и не только с технико-юридической, но и с системно-содер жательной стороны, то обстоятельство, что модернизация полицейского законода тельства и доведение его до приемлемого для государства и гражданского общества уровня может актуализировать модификацию и смежных с ним отраслей права.

Особая актуальность темы диссертационной работы заключается в том, что надлежащее качество нормативной правовой основы деятельности полиции напрямую влияет на число совершаемых в этой сфере правоприменительных и интерпретационных ошибок: дефектная юридическая основа с неизбежностью влечет рост такого рода ошибок, что одновременно означает увеличение наруше ний прав и свобод граждан.

Актуальность исследования обусловливается и тем, что только качест венная нормативная правовая основа деятельности полиции может обеспечить Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 // Собрание законодательства Рос сийской Федерации. 2012. № 19, ст. 2338.

уверенное и решительное поведение сотрудников при пресечении противо правных деяний, профилактировать на ранних этапах формирование асоциаль ного поведения граждан, должностных лиц государственного аппарата, пред принимателей.

Указанные обстоятельства вызывают объективную потребность в проведе нии специального доктринального общетеоретического исследования правового регулирования деятельности полиции.

Степень научной разработанности проблемы. Изучение научной литера туры позволяет заключить, что в современной отечественной теории права отсут ствуют самостоятельные монографические труды, где новейшее правовое регули рование деятельности полиции выступило бы в качестве самостоятельного объек та исследования.

Проблематика правового регулирования деятельности полиции нашла от ражение в трудах видных русских правоведов дореволюционного периода (И.Е. Андриевский, А.А. Антонович, Э. Берендтс, Н.Н. Белявский, Н.Х. Бунге, В.А. Гольцев, П. Гуляев, В.М. Гессен, В.О. Дерюжинский, А.И. Елистратов, В.В. Ивановский, Ю. Крижанич, В.Н. Лешков, А.С. Оскольский, М.К. Палибин, И. Посошков, И.Т. Тарасов, Н.С. Таганцев, Н. Шеймин, М.М. Шпилевский и др).

Историко-правовому анализу природы и месту полиции в механизме госу дарства посвящены труды современных юристов Борисова А.В., Гибова В.В., Ко дана С.В., Малыгина А.Я., Мушкета И.И., Мулукаева Р.С., Яковлева К.Л. и др.

Общетеоретический и конституционно-правовой аспекты проблемы места и роли полиции в механизме государства отражен в работах Аврутина Ю.Е., Ани симова П.В., Астахова Д.В., Барановой М.В., Барбина В.В., Бельского К.С., Бог данова Н.А., Боера В.М., Гончарова И.В., Городинца Ф.М., Горшеневой И.А., Григониса Э.П., Григорьева А.В., Еремяна В.В., Зубова И.Н., Кикотя В.Я., Кли шаса А.А., Коваленко И.А., Лазарева В.В., Мазаева В.Д., Москальковой Т.Н., Ов чинникова А.И., Позняка В.И., Сальникова В.П., Сафонова В.Е., Свечниковой Л.Г., Сенякина И.Н., Синюкова В.Н., Радько Т.Н., Ромашова Р.А., Рыбакова О.Ю., Ти хомирова Ю.А., Толстика В.А., Тюриной Е.Н., Хабибулина А.Г., Хабриевой Т.Я., Черникова В.В., Эбзеева Б.С., Янгола Н.Г.

Фрагментарно правовая основа деятельности полиции освещалась в отрас левой юридической науке усилиями Алехина А.П., Аслаханова А.А., Атаман чука Г.В., Бабаева М.М.,, Бахраха Д.Н., Бачило И.Л., Бельского К.С., Веремеенко И.И., Гаврилова Б.Я., Гурова А.И., Демина А.А., Дугенца А.С., Еропкина М.И., Зайцева О.А., Искужина Р.С., Килясханова И.Ш., Козлова Ю.М., Колодкина Л.М., Комиссарова В.С., Кондрашова Б.В., Конина А.М., Коренева А.П., Кузнецова А.П., Лазарева Б.М., Лунеева А.Е., Макарейко Н.В., Маркушина А.Г., Марфицина П.Г., Ноздрачева А.Ф., Пиотровского В.Ю., Пискотина М.И., Позднышова А.Н., Ренова Э.Н., Россинского Б.В., Салищевой Н.Г., Сверчкова В.В., Серегина А.В., Соловья Ю.П., Сорокина В.Д., Старилова Ю.Н., Студеникиной С.С., Федорова В.И., Чекалина А.А., Шергина А.П., Юсупова В.А., Якимова А.Ю. и др.

Правовое регулирование деятельности полиции выступало объектом исследо вания таких представителей зарубежной полицейской науки, как Г. фон Берг, Ч.-Ж. Бо ненн, К. фон Герберт, Е. фон Зонненфельс, Р. фон Моль, И. Пюттер, И. Юсти и др.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникаю щие в сфере организации и деятельности полиции.

Предметом диссертационного исследования является та сторона объекта, которая избирается субъектом познания для непосредственного анализа. Предмет настоящей работы образуют правовые нормы, регламентирующие деятельность, статус, функции полиции, качество и эффективность реализации действующего полицейского законодательства.

Цель исследования – характеристика системы правовой основы деятельно сти современной полиции России, факторы, обусловливающие ее качество, де фекты, снижающие эффективность ее реализации.

Достижение поставленной цели предполагает последовательное решение следующих задач:

– уточнить понятие и структуру механизма современного Российского госу дарства;

– определить природу, место и функции российской полиции в механизме государства;

– проследить становление правовых основ деятельности полиции (милиции) России;

– обрисовать и критически оценить современное состояние российского за конодательства, регламентирующего деятельность полиции;

– выявить сущность и содержание мониторинга правоприменения в Россий ской Федерации и на этой основе представить основные результаты действия рос сийского законодательства о полиции;

– обосновать перспективы совершенствования мониторинга реализации по лицейского законодательства;

– выработать общие и частные рекомендации по совершенствованию право вого регулирования деятельности полиции;

– обозначить будущее «проблемное поле» доктринального анализа право вой основы деятельности полиции.

Методологической основой диссертационного исследования выступают принципы диалектико-материалистического познания, требования системного подхода, приемы исторического, функционального, социологического, статисти ческого, сравнительного, психологического анализа, концепции соотношения правоохранительных структур и институтов гражданского общества.

Теоретической основой диссертации послужили работы отечественных и зарубежных специалистов в области теории государства и права и отраслевых юридических наук, политологов, психологов, социологов, философов и предста вителей других отраслей знаний.

Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Рос сийской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации, органов законодательной, ис полнительной и судебной властей, местного самоуправления. Отдельное место среди источников исследования занимают общепризнанные принципы и нормы международного права, регламентирующие деятельность полиции.

Эмпирической базой диссертации явились материалы деятельности поли ции, судебной практики, данные конкретно-социологических опросов, научно практические экспертные рекомендации, аналитические документы, отражающие взаимоотношения полиции и правозащитных организаций, информация о пуб личных обсуждениях деятельности полиции и проекта закона о полиции, учебно методические комплексы вузов, в которых ведется преподавание учебной дисци плины «Полицейское право» (дидактическая практика).

Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых общетеоретических комплексных исследований монографического харак тера, посвященных новейшей правовой основе деятельности полиции. Новизна также определяется авторским подходом к раскрытию сущности и уровней право вого регулирования деятельности полиции. В диссертации проведен тщательный анализ основных изменений в нормативном правовом регулировании деятельно сти полиции (милиции) со времен Петра I и до настоящего времени. При этом впервые акцент сделан на поиске элементов преемственности полицейского зако нодательства с учетом особенностей того или иного исторического периода раз вития Российского государства. Новаторски проведен мониторинг правового ре гулирования деятельности полиции, выработаны рекомендации, направленные на повышение эффективности правового регулирования деятельности полиции. Дис сертация является новаторской в части комплексного общетеоретического иссле дования языка полицейского законодательства, особенностей применения норм полицейского права, редко либо неточно используемых в полицейском правовом пространстве приемов юридической техники.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы но визны положения:

1. Авторская трактовка категории «механизм государства», которая пред ставлена в диссертации в качестве особой двухаспектной системы, состоящей из структурного и динамического элементов. К структурному элементу относится система государственных органов и иных государственных образований (государ ственных предприятий, государственных учреждений, государственных корпора ций), создаваемых для реализации целей и задач государства. К динамическому элементу относится взаимодействие структурных элементов механизма госу дарства между собой, а также их взаимодействие с институтами гражданского общества, которое направлено на обеспечение целостности, стабильности и эф фективности механизма государства.

2. Закономерности, определяющие место полиции в механизме государства, обусловлены содержанием закона соответствия структуры функциям управления.

До настоящего момента сохраняется организационно-правовая неопределенность полиции как элемента механизма государства: действующее российское законо дательство не позволяет вести речь о ее относительной самостоятельности и структурной обособленности.

3. В современной России существует острая потребность уточнения организа ционно-правовой формы полиции, осуществления ее социально-правовой институ ционализации. Закономерным итогом развития полиции в современном российском обществе и очередным шагом на пути оптимизации структуры МВД России может выступить появление относительно автономной Федеральной службы полиции.

4. Становление полицейской деятельности объективно началась в период цен трализации Московского государства. Петр I встроил полицию в систему органов государственной власти. Эволюция функций полиции осуществлялась под влиянием объективных государственно-политических факторов. Основные задачи

и функции полиции (милиции) на различных этапах развития Российского государства остава лись стабильными. Доказывается, что Федеральный закон «О полиции» основывает ся на позитивном опыте нормативного правового регулирования правоохранитель ной деятельности с учетом существующих вызовов и перспектив государственного строительства. Современное полицейское законодательство базируется на положи тельном опыте нормативного правового регулирования деятельности дореволюци онной полиции и советской милиции, которое развивалось в рамках государственно го строительства соответствующего исторического периода.

5. Правовая основа деятельности полиции (полицейское законодательство) – система взаимосвязанных, взаимообусловленных нормативных правовых актов раз личной юридической силы, регулирующих деятельность полиции. Она включает в себя следующие 5 блоков: а) конституционное и международно-правовое регулиро вание;

б) федеральные конституционные и федеральные законы;

в) нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ;

г) нормативные правовые акты МВД России;

д) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

6. Важнейшим путем повышения качества полицейского законодательства является его систематизация, которая должна идти по следующим направлениям.

Во-первых, требуется оптимизировать количество и качество подзаконного нор мативного правового регулирования. Во-вторых, необходимо ввести мораторий на внесение изменений и дополнений в действующие базовые федеральные зако ны, регламентирующие деятельность полиции. В-третьих, в перспективе пред ставляется целесообразной подготовка Полицейского кодекса. В-четвертых, при реформировании правовых основ деятельности полиции следует в максимальной мере и в обязательном (а не рекомендательном) порядке учитывать результаты мониторинга применения полицейского законодательства.

7. Для нормативного закрепления предлагается ныне отсутствующая в дей ствующем российском законодательстве дефиниция понятия «полиция», под ко торой понимаются «подразделения, входящие в единую централизованную си стему федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, пред назначенных для защиты жизни, здоровья, прав, свобод, законных интересов граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, про тиводействия преступности, обеспечения общественной безопасности, охраны правопорядка, собственности, и наделенных правом применения мер государ ственного принуждения в пределах, установленных настоящим Законом и други ми нормативными правовыми актами».

8. В Российской Федерации формируется система мониторинга правопри менения как составная часть правового мониторинга, но необходимо продолжить методологическое обоснование этой деятельности по следующим направлениям:

– в качестве альтернативы наименованию процедуры «мониторинг право применения», предусмотренному Положением о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, целесообразно использовать термин «мониторинг реали зации права»;

– на основе сравнительного анализа показателей, предусмотренных Мето дикой осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, установлено, что имеющаяся система показателей мониторинга правоприменения чрезмерно сложна и нуждается в совершенствовании;

– необходимо разработать подробные универсальные Методические реко мендации осуществления мониторинга правоприменения;

– желательно активизировать работу по наполнению Портала о состоянии законодательства и правоприменения максимально функциональными сервисами.

9. Концептуально новые направления совершенствования механизма мони торинга применения правовой основы полиции могут быть сведены к следующим организационно-юридическим и управленческим мерам:

– требуется расширить круг способов и форм сбора и обобщения информа ции о совершенствовании правового регулирования реформы полиции;

– необходимо подвергнуть более полному анализу эффективность реализа ции оценочных норм Федерального закона «О полиции»;

– желательно включить в число актов, подлежащих систематическому мони торингу правоприменения, не только базовый Федеральный закон «О полиции», но и конкретизирующие его указы Президента Российской Федерации;

– комплексно исследовать соответствие реформы полиции и модификации полицейского законодательства концепции и приоритетам административной ре формы;

– мониторинг применения правовой основы деятельности полиции дол жен носить не только ретроспективный (оценка эффективности применения существующей законодательной основы деятельности полиции), но и перспек тивный характер (оценка приоритетных направлений реформы полиции в бли жайшем будущем).

10. Авторское видение перспектив правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка – обосновывается необходимость существенной доработки проекта федерального закона № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка» путем инкорпорации уже успешно применяемых форм участия граждан в охране общественного порядка и более подробной регламентации прав и обязанностей народных дружинников.

11. Выдвижение перспектив муниципальной милиции – желательно разра ботать и принять Федеральный закон «О муниципальной милиции в Российской Федерации» и на его основе сформировать в структуре органов местного само управления подразделения муниципальной милиции путем реализации следую щих идей: системность реформирования;

поэтапное проведение реформы;

учет исторических и иных местных традиций;

выборность населением руководителей муниципальной милиции;

многообразие организационно-правовых моделей му ниципальной милиции;

финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальной милиции не ниже существующих для МВД России нормативов.

Теоретическая значимость исследования определяется его актуально стью, новизной, обоснованностью и аргументированностью выводов и предложе ниями. Проведенный общетеоретический анализ позволяет дополнить отдельные разделы теоретического знания о механизме правового регулирования, реализа ции правоотношений, современном состоянии юридической техники.

Общетеоретическое и историко-правовое исследование особенностей право вого регулирования деятельности полиции может служить методологической осно вой для более детального анализа указанных вопросов отраслевыми юридическими науками, теорией государственного управления, помочь углублению концептуаль ных основ изучения полицейской деятельности в правовом поле России.

Практическая значимость работы заключается в возможности непосред ственного использования выводов и предложений, содержащихся в ней, субъек тами, осуществляющими правовое регулирование деятельности полиции, дей ствующими сотрудниками полиции.

Дидактическая ценность диссертации состоит в том, что ее материалы могут быть полезны в процессе преподавания теории государства и права, административ ного права, концепции государственной службы, совершенствования учебных кур сов по правоохранительным органам, административной деятельности полиции.

Отдельные положения по совершенствованию правового регулирования де ятельности полиции позволяют повысить уровень правосознания и правовой культуры должностных лиц органов законодательной и исполнительной власти при осуществлении правового регулирования деятельности полиции, активизиро вать гражданскую инициативу в процессе осуществления мониторинга деятельно сти полиции, обеспечить учет и согласование интересов граждан, общества и го сударства в решении этой общественно значимой проблемы.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в пери од очного адъюнктского обучения на кафедре государственно-правовых дисци плин Академии управления МВД России. Основные положения диссертации нашли отражение в 14 публикациях автора общим объемом 9,2 п. л., из которых 5 публикаций помещены в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки. Поло жения диссертации были доложены на:

– Всероссийской научно-практической конференции «Полиция – новый ин ститут современной государственной правоохранительной системы» (Омск, Омская академия МВД России, 15–16 сентября 2011 года);

– круглом столе «Роль и место Федерального закона «О полиции» в россий ской правовой системе» (Москва, Московский университет МВД России, 25 ноября 2011 года);

– XII Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как правовая основа обеспечения инновационного развития России» (Москва, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 28 ноября 2011 года);

– Международной научно-практической конференции «Полиция России:

вчера, сегодня, завтра» (Нижний Новгород, Нижегородская академия МВД Рос сии, 27–28 апреля 2012 года);

– XIV Международной научно-практической конференции «Экстремальные ситуации, конфликты, согласие» (Москва, Академия управления МВД России, 30 ноября 2012 года);

– межвузовском круглом столе «Качество современного российского законо творчества: состояние и пути повышения» (Нижний Новгород, Нижегородская ака демия МВД России, 27 февраля 2013 года);

– XV Международном научно-практическом форуме «Юртех» в формате круглого стола на тему «Демократизация правотворчества: доктрина, практика, техника» (Нижний Новгород, Нижегородская академия МВД России, 26–27 сен тября 2013 года).

Материалы исследования используются при подготовке и проведении лек ционных, семинарских и практических занятий по теории государства и права, административному праву, административной деятельности полиции в Академии управления МВД России и Нижегородской академии МВД России.

Подготовленные диссертантом предложения по совершенствованию поли цейского законодательства поставлены на учет в Государственной Думе Феде рального Собрания Российской Федерации (акты внедрения от 13 февраля 2014 года и от 24 февраля 2014 года). Результаты диссертационной работы внед рены в учебно-воспитательный процесс Нижегородской академии МВД России (от 10 февраля 2014 года).

Диссертация обсуждена и одобрена на заседаниях кафедр государственно правовых дисциплин Академии управления МВД России и теории и истории го сударства и права Нижегородской академии МВД России.

Структура диссертации обусловлена логикой заявленной проблематики и состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографии, включающей 565 источников, из них 32 – на иностранных языках.

Глава I. Методологические предпосылки формирования правовых основ статуса и деятельности полиции в современных условиях России § 1. Механизм современного государства: доктринальные трактовки и оптимальные пути их интеграции Проблемы формирования механизма государства и поиска путей повыше ния эффективности его деятельности являются основными направлениями науч ных исследований на любом этапе развития российской государственности. Как справедливо отмечает И.А. Горшенева, практическое решение стоящих перед Российским государством задач невозможно без глубокого и всестороннего науч но обоснованного осмысления сущности и тенденций развития основообразую щих институтов государства1.

Изменения российской действительности вносят свои коррективы в систему организации государственной власти, зачастую отражаясь на качестве ее осу ществления. Перед любым государством постоянно стоит проблема создания ста бильной и слаженной системы государственных органов. М.И. Байтин отмечал, что механизм государства непосредственно олицетворяет государство, представ ляет собой его реальное материализованное воплощение, его «плоть и кровь», вне и без государственного механизма нет и не может быть государства2.

Базовое положение о первичности общества и вторичности государства не может не сказаться на общественном «мандате» государства3.

Для целенаправленного и эффективного воздействия государства на раз личные сферы общественной жизни необходимо наличие строгой функциональ ной и структурной связи всех его элементов, предопределяющих его устойчи вость. В процессе развития государства и общества всегда была потребность в со Горшенева И.А. Полиция в механизме современного демократического государства. М., 2004.

С. 3.

Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 84.

См.: Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013. С. 8–19. На с. 56 автор подчеркивает, что «госу дарство есть универсальная публичная организация общества для управления его общими де лами на основе права».

здании таких государственных органов, которые максимально эффективно могли бы обеспечить его нормальное существование и функционирование, то есть в хо де осуществляемых процессов должны присутствовать перманентные периодиче ские изменения структурной основы государства. Но, как отмечает в своей статье Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев, желание пе ремен может быть обусловлено и чисто бюрократическими мотивами – стремле нием уволить неугодных, имитацией активной деятельности. Такие изменения бессмысленны, они причиняют серьезный ущерб, мешая формированию эффек тивного государства1.

Как справедливо отмечается в современных научных изысканиях, проблема эффективного управления обществом приобретает первоочередное значение в рам ках совершенствования механизма Российского государства и особое место в ней отводится органам внутренних дел2. Предварительные итоги проводимой реформы органов внутренних дел показали, что процессы поступательных изменений должны основываться на всестороннем и научно обоснованном осмыслении основных тен денций развития институтов государства, а также поиска места, которое занимает конкретный орган внутренних дел в структуре государства. Проводимое реформи рование является закономерным итогом кризисных явлений в этой системе, немало важное значение среди которых играют сложности во взаимодействии с иными ор ганами государственной власти и общественными институтами.

На различных ступенях развития человеческого общества механизм госу дарства имеет свои особенности, это предопределяется целым рядом факторов:

экономическими, социальными, национальными и другими. Вследствие измене ний, происходящих в общественной жизни, возникают новые и отмирают уста ревшие структуры государственного аппарата3.

Как отмечают Т.В. Беспалова и А.Л. Парафило, вполне непроблематичным, на первый взгляд, видится и вопрос об институциональной структуре и субъектах Медведев Д.А. 20 лет: путь к осознанию права // Российская газета. 2013. 11 декабря.

Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского государ ства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 26.

Хропанюк В.Н. Теория государства и права: учебник. М., 2008. С. 234.

государства. В этом контексте выделяют различные ветви, структуры, учрежде ния и органы, организующие и реализующие государственную власть в обществе.

Однако при более глубоком анализе институциональной структуры общества данная очевидность становится проблематичной. Например, институт полиции у разных авторов и в разных странах трактуется как обязательный структурный элемент государственной власти, механизма государства, у других же рассматри вается в качестве атрибута, необходимого элемента гражданской организации, о чем пойдет подробно речь во втором параграфе диссертации. Кроме того, в госу дарственно-правовой и общественной практике встречаются случаи функциони рования и взаимодействия как государственных органов полиции, так и институ тов общественной защиты правопорядка (общественная милиция, общественные отряды правопорядка, дружинники и т. п.). То же можно сказать и об институте местного самоуправления, где не только в теории, но и на практике существуют различные концептуально-правовые трактовки1.

Место органов внутренних дел в механизме государства в системе доктри нальных разработок также видится неоднозначным. А.В. Григорьев отмечает, что наблюдается тенденция отказа от выделения в механизме государства материаль ных придатков (к которым длительное время относили милицию) как необходи мых организационных и материальных средств, используемых в случае необхо димости для принуждения к исполнению государственной воли2. По мнению Н.А. Воробьевой, правоохранительные органы и вооруженные силы относятся к органам исполнительной власти и тем самым органично входят в механизм госу дарства3. В ряде исследований используется формулировка «силовой механизм государства», который представляет собой совокупность органов, структур и ве домств, обеспечивающих его функционирование и безопасность, а также безопас ность личности и общества преимущественно военно-силовыми методами и средст Беспалова Т.В., Парафило А.В. Социально-философские основания гражданственности: про блемы определения // Философия права. 2013. № 2. С. 118.

Григорьев А.В. Механизм государства: основные концепции и подходы: монография.

Saarbrcken: LAP LAMBTERT Academic Publ., 2012. С. 48.

Воробьева Н.А. К вопросу о механизме современного российского государства // Вестник Са ратовской государственной академии права. 2007. № 4. С. 9.

вами или угрозой их применения1, к которым и относятся органы внутренних дел.

Изложенное позволяет сделать вывод, что неоднозначность определения сущно сти и места органов внутренних дел в механизме государства вызывается не толь ко различным подходом ученых-юристов к определению их правовой природы, а также особенностями государства и общества конкретного исторического периода их развития.

В доктринальных исследованиях неоднократно обращалось внимание на многоаспектное понимание механизма государства, анализировались его органи зация, функциональные особенности, принципы построения. Однако проблема выработки единого определения данного института в отечественной юридической науке до настоящего времени не решена. Немаловажным в этом случае является не только поиск оптимальных подходов к уяснению сущности данного правового явления, но и его корректировка с учетом изменяющихся реалий действительно сти. Специфика механизма государства различается в зависимости от особенно стей его формы, идеологии, степени развития процессов реформирования полити ко-правовых институтов. В различных исторических условиях он не одинаков, его структура изменяется в зависимости от целей и задач определенного истори ческого периода. Вместе с тем, как справедливо отмечает А.В. Григорьев, вопро сы механизма государства относятся к проблемам политизированным2.

Каждое государство добивалось стабильности своего существования, в том числе и за счет хорошо работающего государственного механизма, который не тормозил прогрессивного развития, а содействовал эффективности выполнения государством его функций, обеспечивал достижение поставленных целей и задач.

Как отмечает Ф. Фукуяма, «построение сильного государства заключается в со здании новых правительственных учреждений и укреплении существующих»3.

Таким образом, формирование четкой картины государственного механизма позволит создать предпосылки для создания эффективной структуры отдельных Лабуш Н.С. Силовой механизм государства и общество (политико-социологический анализ):

дис. … д-ра полит. наук. СПб, 1999. С. 47.

Григорьев А.В. Механизм государства: основные концепции и подходы: монография. Saar brcken: LAP LAMBTERT Academic Publ., 2012. С. 8.

Фукуяма Ф. Сильное государство: управление и мировой порядок в XXI веке. М., 2010. С. 5.

органов государства и их успешного функционирования. Особое значение это имеет в периоды коренных реформационных преобразований, который и пережи вает в настоящее время система органов внутренних дел.

Понятие «механизм государства» зародилось в отечественной правовой науке и стало применяться в 20-30-е годы ХХ века после выдвижения лозунга о механизме диктатуры пролетариата. Суть его заключалась в следующем: партия как ядро власти через государственные и негосударственные организации прово дит свой политический курс1. Государство при этом рассматривалось как машина по преодолению сопротивления эксплуататорских классов, выражающая волю и интересы господствующего класса. Следовательно, если государство – это маши на, то ее структуру вполне можно назвать механизмом.

На этапе развития научного познания, предшествующего советскому пери оду, исследование механизма государства не входило в сферу всеобщего научного интереса дореволюционных ученых-юристов. Так, например, в издании «Очерк общей теории государственного права» (1896) М.И. Свешникова не содержится указания на исследуемый термин. В фундаментальной работе теоретика права и государствоведа Н.М. Коркунова «Русское государственное право» (1901–1909) вопросы, связанные с механизмом государства, также не нашли освещения. Не за трагивает вопросов о механизме государства и А.И. Елистратов в работе «Очерк государственного права. Конституционное право» (1915). Отражение проблемы генезиса механизма отсутствует в трудах таких исследователей, как Н. Бунге, М.Н. Гернет, А.Д. Градовский, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский, И.Б. Новицкий, А.В. Романович-Славатинский, А.Д. Солодовников, В.М. Устинов, Б.Н. Чичерин2.

Вместе с тем, обращение к проблематике государственной власти, институтов государства, формы государства и формы правления представителями дореволю ционной юридической науки стало фундаментом для разработки понятия меха низма государства, исследования его сущности и содержания.

Тихомиров Ю.А. Механизм государства // Теория государства и права: учебник / под ред.

В.К. Бабаева. М., 2007. С. 106.

Механизм государства в дореволюционной политико-правовой мысли. URL:

http://territoriaprava.ru/topics/ Внедрившись в научный оборот, данное понятие продолжало активно раз виваться. С течением времени оно постепенно изменялось и стало широко ис пользоваться в работах отечественных ученых-государствоведов. Объектом при стального научного изучения в многочисленных монографиях, диссертациях и статьях были и есть проблемы организации и функционирования государственно го механизма, его принципы, вопросы соотношения различных его частей. Но до настоящего времени устоявшегося и однозначного определения данной катего рии так и не сложилось.

Нередко употребляется не словосочетание «механизм государства», а «го сударственный механизм». Как отмечает Э.П. Григонис, употребление того или иного термина носит чисто контекстуальный характер1.

В настоящее время существуют два подхода к пониманию механизма го сударства.

Концепция статического (традиционного) понимания механизма госу дарства, в соответствии с которой он представляется как устойчивая опорная кон струкция, как своего рода «скелет» государства, без которой нельзя добиться устойчивости государства, и включает государственные органы и государствен ные организации. Таким образом, он представляет собой статическое образова ние и создается в соответствии со стоящими перед государством задачами и це лями для реализации его функций.

Концепция динамического понимания механизма государства, в соответ ствии с ней в механизм государства включаются не только статические элементы – государственные органы и государственные организации, но и динамические со ставляющие (процессы, процедуры, средства, методы, состояния).

Данные подходы имеют свои определенные вариации. Остановимся на них подробнее.

Концепция статического (традиционного) понимания механизма государ ства первоначально базировалась на этимологическом смысле понятия «меха Григонис Э.П. Механизм правового государства: монография. СПб., 1999. С. 5.

низм». «Механизм» (в переводе с древнегреческого «искусство построения ма шин») – это:

1) система, в которой движение одного или нескольких ведущих тел преоб разуется в требуемые движения остальных тел;

2) совокупность промежуточных состояний и процессов, из которых скла дывается некое физическое, химическое или иное явление в целом;

3) внутреннее устройство или строение чего-либо (в качестве примера при водится государственный механизм)1.

В соответствии со словарем русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «механизм» – это:

1) внутренне устройство (система звеньев) машины, прибора, аппарата, приводящее их в действие;

2) система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида дея тельности (в переносном смысле);

3) последовательность состояний, процессов, определяющих собой какое либо явление (в переносном смысле)2.

Таким образом, первоначальное значение механизма заключается в его по нимании как строения, структуры какого-либо явления. Историко-правовой ана лиз показывает, что это были ранние трактовки данного явления. Исследование данного понятия показывает, что в 50-е годы XX столетия механизм государства трактовался в двух аспектах: широком и узком смыслах, причем оба из них бази ровались на структурных представлениях.

В узком смысле под механизмом государства понималась только лишь си стема государственных органов – Верховных и местных Советов, органов госу дарственного управления с разведкой и армией, органов суда, прокуратуры, то есть только государственные образования.

В широком смысле механизм государства представлял собой совокупность государственных органов и иных образований и определялся как механизм дикта Новый словарь иностранных слов. М., 2005. С. 575.

Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 354.

туры рабочего класса, объединяющий в себе Коммунистическую партию, Советы с их многочисленными разветвлениями в центре и на местах в виде различных государственных организаций (административных, хозяйственных, культурных);

профсоюзы;

ВЛКСМ и даже кооперацию, то есть он представлял собой систему государственных органов и других образований. Отражая реалии действительно сти, данная структура механизма государства раскрывала засилье управленческо го воздействия правящей партии.

По мнению Л.Л. Григоряна, такая позиция в определении механизма госу дарства «...служила своеобразным теоретическим обоснованием огосударствле ния всех сфер общественной жизни»1. После XX съезда КПСС эта концепция бы ла отвергнута подавляющим большинством государствоведов. Можно утверж дать, что на данном этапе развития научных представлений понятие «механизм государства» сводилось в целом к системе государственных органов и государ ственных организаций, реализующих функции государства.

В дальнейшем актуальными стали проблемы разграничения понятий «госу дарственный механизм» и «государственный аппарат». В учебной и научной ли тературе высказывалось огромное количество различных точек зрения по поводу соотношения этих двух понятий. При всем их многообразии можно выделить не сколько самых распространенных.

Первая из них заключается в том, что понятия механизма государства и государственного аппарата тождественны между собой и, по сути, означают то же самое. Так, например, М.И. Байтин прямо утверждает, что в теории государства и права понятие государственного аппарата в широком смысле адекватно понятию государственного механизма. Оно основывается на понятии государственного ап парата, которое сформулировал еще В.И. Ленин: «Под государственным аппара том, разумеется, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество». По этому с данной точки зрения под государственным аппаратом в широком смысле слова можно понимать совокупность всех, а не только исполнительных органов Цит. по: Хесин Б.Л. Механизм современного Российского государства: дис.... канд. юрид.

наук. Н. Новгород, 2001. С. 71.

власти. Приверженцами этой точки зрения являются, в частности М.И. Хмелинин, А И. Денисов, В.М. Корельский и другие1.

Понимание механизма государства не претерпело особых изменений в ряде трудов ученых по прошествии определенного времени. Так, авторская позиция М.И. Байтина не изменилась, он понимает механизм государства в том же смыс ловом содержании – как пронизанную едиными законодательно закрепленными принципами, основанную на принципе разделения властей и располагающую не обходимыми материальными придатками систему государственных органов, по средством которых осуществляются задачи и функции государства2.

Вторая точка зрения заключается в более широкой трактовке государ ственного механизма. Ученые, поддерживающие ее, единодушны во мнении, что между государственным аппаратом и государственным механизмом существуют определенные различия. Комплексное исследование этой проблемы было пред принято В.В. Копейчиковым. Его доктринальная позиция – механизм государства и государственный аппарат связаны между собой, но каждое из них вполне само стоятельно и по своему объему понятие механизма государства значительно шире понятия государственного аппарата. В понятие «механизм государства» В.В. Ко пейчиков включает наряду с государственными органами и другие структурные образования: государственные организации, которые функционируют под непо средственным руководством государственных органов3.


Сходной позиции придерживается С.С. Алексеев и в понятие государствен ного аппарата (которое он рассматривает как синоним механизма государства) включает кроме государственных органов государственные учреждения и госу дарственные организации, выделяя в механизме государства специфическую и не специфическую части4.

К специфической части относятся государственные органы, которые харак теризуются тем, что обладают государственно-властными полномочиями. Еще Цит по: Астахов Д.В. Роль и место органов внутренних дел в государственном механизме со временной России: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 14–15.

Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 84.

Копейчиков В.В. Механизм советского государства. М., 1973. С 30.

Алексеев С.С. Государство и право. М., 2007. С. 11–12.

Г. Еллинек отмечал, что необходимость государственных органов вытекает уже из самого существования государства как единого организованного союза. Госу дарство без органов было бы неосуществимым на практике представлением, рав нозначным анархии1. Н.М. Коркунов акцентировал внимание на том, что «те ли ца, за которыми признается право распоряжения в определенном отношении вла стью, называются органами государства»2.

Вместе с тем, понимание государственного органа также было неоднознач ным. Так, например, в СССР только Советам принадлежало право называться ор ганами государственной власти. Все остальные органы государства имели иные наименования: органы государственного управления, органы суда, органы проку ратуры и т. д. Вследствие этого в текстах нормативных правовых актов и в юри дической литературе очень распространенным стало словосочетание «органы го сударственной власти и управления»3.

Но, вместе с тем, изложенное не отрицает понимания государственных ор ганов как важнейшего элемента механизма государства, как относительно само стоятельных, структурно обособленных частей государственного аппарата, наде ленных соответствующей компетенцией и опирающихся в процессе реализации своих функций на организационную, материальную и принудительную силу госу дарства.

К неспецифической части следует отнести государственные организации (предприятия и учреждения), которые выполняют хозяйственные, научные, соци ально-культурные задачи и которые не имеют властных полномочий.

Прежде чем рассматривать специфику госпредприятий и госучреждений, остановимся на понятии организации, дефиницию которой в своем труде форму лирует В.Е. Чиркин: «Организация – это определенная структура, основу которой составляет коллектив людей, связанных взаимоотношениями, руководимый своим Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 522.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права // Теория государства и права: хрестоматия:

в 2 т. / авт.-сост. М.Н. Марченко. М., 2004. Т. 1. Государство. – С. 763.

Григонис Э.П. Государственный механизм России: история и современность: монография.

СПб, 1999. С. 45.

органом управления и имеющий обособленное имущество в собственности, хо зяйственном ведении или оперативном управлении»1.

Государственные организации, в отличие от негосударственных, созда ются не явочным порядком гражданами, а государством и принадлежат госу дарству. Орган государства, создавший подчиненную государственную органи зацию, определяет ее целевое назначение. Она имеет свой орган государствен ного управления, должностных лиц, возглавляющих организацию (директор за вода, ректор вуза). Они осуществляют управление внутренними делами органи зации, издают приказы и иные акты, дают распоряжения, обязательные для ра ботников учреждения или предприятия. Вместе с тем, государственная органи зация и руководители органа управления государственной организации нахо дятся в иерархическом подчинении. Вышестоящая организация не ограничива ется регулированием общего характера, а осуществляет прямое управление ни жестоящей. Она назначает руководителей подчиненной организации, дает рас поряжения, обязательные для исполнения, контролирует работу, при необхо димости проводит реорганизацию.

В отношении государственных предприятий и государственных учрежде ний осуществляется прямое государственное регулирование, не только на уровне законов, но и путем приказов, распоряжений, указаний.

Государственные предприятия – это государственные организации, кото рые под руководством государственных органов практически осуществляют функции государства в сфере производственной деятельности. Государственные предприятия являются хозяйствующими субъектами. Только они могут осу ществлять производство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, сильнодей ствующих ядов и других предметов, в отношении которых существует разреши тельный порядок производства (причем разрешение дают иные органы, а не обычные органы лицензирования). Свою продукцию, работы и услуги предприя тие реализует по ценам, устанавливаемым самостоятельно, на договорной основе, а в случаях, предусмотренных законом, – по государственным ценам.

Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2001. С. 262.

Государственные учреждения – это государственные организации, которые под руководством государственных органов осуществляют функции государства в сфере деятельности, непосредственно не связанной с созданием материальных ценностей (учебно-воспитательные, научные учреждения и т. д.).

К их числу относятся аппараты законодательных, судебных органов, госу дарственные учреждения образования и культуры. Некоторые исследователи определяют их как вспомогательные государственные органы1. В отечественной юридической науке отсутствует доктрина, определяющая их место, политико правовой статус и функциональную роль в механизме государства. Вместе с тем, правоведы справедливо отмечают, что выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государ ственной власти способны обеспечить успешное решение социально экономических и политико-правовых задач.

Кроме того, следует отметить, что развитие общественных отношений предо пределяет возникновение новых форм государственных организаций.

С определенной долей условности к их разновидности можно отнести государствен ные корпорации. Государственная корпорация в соответствии с дефиницией, кото рая дается в Федеральном законе от 12 января 1996 года № 7 «О некоммерческих ор ганизациях»2 – это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осу ществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций.

В соответствии с данным понятием это – некоммерческая организация и предпринимательская деятельность не может быть главной функцией госкорпо раций. С другой стороны, государственным корпорациям многими законами предоставляются широкие возможности по осуществлению предпринимательской деятельности3. Кроме того, ряд ученых отмечают, что она выполняет роль ин тегрирующей структуры коммерческих организаций в сфере производства.

Осавелюк А.М. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в меха низме государства: дис.... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 3.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3, ст. 145.

Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал россий ского права. 2009. № 1. С. 12.

Так, например, М.И. Клеандров отмечает, что «госкорпорацию справедливо назы вают новым организационно-предпринимательским образованием и связывают с ним новый механизм управления экономикой страны»1. Например, Государствен ная корпорация «Ростехнологии» объединила более 400 различных предприятий машиностроения, в том числе входящих в систему национальной безопасности страны, обеспечивающих обороноспособность государства.

Закономерным представляется вопрос: могут ли негосударственные образо вания включаться в механизм государства? Учитывая опыт правового наследия советского государства, такие прецеденты были, и в современной правовой док трине аналогичного рода предложения встречаются. Так, например Д.А. Астахов отмечает, что «в структуру государственного механизма необходимо внести раз личного рода негосударственные организации, которым в процессе их деятельно сти государство делегирует часть своих полномочий для более качественного удовлетворения интересов населения либо удовлетворения тех интересов, кото рые государственная деятельность не затрагивает вообще, однако которые вос требованы обществом»2. Полагаем, что на этот вопрос следует дать отрицатель ный ответ. Включение элементов гражданского общества в механизм государства, с одной стороны, будет способствовать излишнему влиянию со стороны государ ства на общественные институты, с другой стороны – будет осуществляться «раз мывание» функций государственных органов и возможное нарушение принципа разделения властей (как это уже было в СССР).

Таким образом, можно сделать вывод, что в строении механизма государ ства в качестве обязательной составляющей следует выделять структурный эле мент, к которому относится система государственных органов и иных государ ственных образований (государственных предприятий, государственных учре ждений, государственных корпораций), создаваемых для реализации целей и за дач государства.

Клеандров М.И. Право собственности государственных корпораций: некоторые вопросы // Вещные права: система, содержание, приобретение / под ред. Д.О. Тузова. М., 2008. С. 31.

Астахов Д.В. Роль и место органов внутренних дел в государственном механизме современ ной России: дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 42.

Вместе с тем, ряд исследователей формулируют понятие «механизм госу дарства», включая в него динамические составляющие. Они обосновывают свои предположения на ряде дефиниций механизма, которые имеют динамические трактовки.

Так, например, в философии механизм – это система движений или собы тий, а также устройство или приспособление, в котором и посредством которого совершаются эти движения, определяемые законами природы1.


В науке менеджмента Р. Дафт описывает механизм управления как «сово купность действий и методов воздействия на деятельность людей с целью побуж дения их к достижению организационных целей»2.

Бесспорно, что государство невозможно рассматривать в качестве застыв шей, статичной системы. Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, понятие «механизм государства» должно обеспечить возможность взглянуть на государ ство как на единое, целостное социальное явление, непрерывно функционирую щее во времени и пространстве. Это понятие позволяет «связывать элементы го сударства в структурно-функциональный «узел» и придавать им динамический смысл»3.

Например, С.И. Игонькина в феномен «механизм государства» включает три составляющих: структурную (систему определенных органов), функцио нальную (совокупность определенных функций, для реализации которых и со здана данная группа органов), инструментальную (совокупность полномочий, способов, методов, приемов и средств реализации указанных функций) 4. Разде ляя данную позицию, Б.Л. Хесин механизм государства понимает как «закреп ленную Конституцией Российской Федерации и иными действующими в насто ящий момент нормативно-правовыми актами Российской Федерации систему государственных органов с их полномочиями, формами и методами воз Жюлиа Д. Философский словарь / пер. с фр. М., 2000. С. 127.

Дафт Р. Менеджмент / пер.с англ. СПб., 2006. С. 202.

См.: Тихомиров Ю.А. Механизм государства // Теория государства и права: учебник / под ред.

В.К. Бабаева. М., 2007. С. 109.

Игонькина С.И. Милиция в механизме современного Российского государства: дис. … канд.

юрид. наук. М., 1996. С. 22.

действия на общественные процессы, а также способами реализации задач и функций государства»1.

Ю.А. Тихомиров на основе структурно-функционального понимания меха низма государства трактует его как структурно оформленную систему средств государственного воздействия на общественные процессы2.

При этом выделяются следующие структурные элементы механизма госу дарства: государственные органы, публичные службы и корпорации, процеду ры принятия государственных решений, ресурсное обеспечение, государствен ные служащие.

Раскрывая значение публичных служб и корпораций, данный исследователь к ним относит следующие структурные составляющие.

Во-первых, сюда включаются армия, милиция, пограничные войска как жестко организованные и централизованно управляемые структуры. Их назначе ние – охрана правопорядка и обеспечение законности и безопасности, обороны страны. Во-вторых, к ним относятся публичные службы, призванные оказывать общественные услуги. Это – системы телефонной, телеграфной, почтовой и электронной связи, транспортные системы, системы жизнеобеспечения населе ния. В-третьих, к этому разряду относятся государственные корпорации типа Газ пром, ЕЭС России, Водохозстрой, сочетающие функции самостоятельных хозяй ствующих субъектов и государственного регулирования3.

Аналогичны взгляды Э.П. Григониса: «Механизм государства – это спосо бы, приемы, совокупность приемов и способов функционирования системы госу дарственных органов (государственного аппарата), взаимосвязь и взаимодействие между собой отдельных ее частей»4.

И.П. Антонов, анализируя категорию «механизм государства», акцентирует внимание на взаимодействии составляющих его элементов, рассматривая его как Хесин Б.Л. Механизм современного Российского государства: дис.... канд. юрид. наук.

Н. Новгород, 2001. С. 104.

Тихомиров Ю.А. Механизм государства // Теория государства и права: учебник / под ред.

В.К. Бабаева. М., 2007. С. 108.

См. там же. С. 118.

Григонис Э.П. Механизм правового государства: монография. СПб, 1999. С. 16.

«предусмотренную правом совокупность социальных образований… находящи мися в непрерывной взаимосвязи и взаимозависимости, уполномоченными опре деленными формами и методами воздействовать на реализацию целей и функций государства»1.

Так, например, О.М. Алехина отмечает, что «механизм есть система в дей ствии, а не «действие системы»… более точным было бы определять механизм государства не как «действие органов государства»… а как систему государ ственных органов (государственный аппарат) в динамике, то есть в действии, в процессе осуществления государственной власти, функционировании и во взаи модействии… механизм государства – это целостная общая система, которая состоит из ряда частных подсистем, находящихся в динамике»2.

Указанные авторы, аргументируя свое видение механизма государства, приводят в основном сходные доводы, смысл которых сводится к следующему.

Во-первых, одним из значений смысла слова «механизм» является такое его свойство, как совокупность соединенных частей, совершающих заданное движение, это не простое механическое соединение, суммирование его отдель ных элементов, а их четко организованная и упорядоченная система, где изме нение одного элемента ведет к изменению системы в целом, так как все части находятся во взаимодействии между собой. Следовательно, имеет смысл утверж дать, что механизм государства должен иметь как статические, так и динами ческие характеристики.

Во-вторых, высказываются мнения, что традиционное статическое понима ние механизма государства – это еще недостаточно полная его характеристика.

Представление механизма государства в качестве действующего феномена позво ляет обнаружить и другие его свойства: формы и методы деятельности составля ющих его органов власти и управления;

организации, взаимодействующие с орга нами власти, в частности, осуществляющие властно-управленческие функции.

Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республики Германия): дис.... канд. юрид. наук. М., 1999.

Алехина О.М. Теоретико-методологические аспекты проблемы определения понятия государ ственного механизма Российской Федерации. URL: http://www.yurclub.ru/ docs/pravo/1503/13.html Вместе с тем, несмотря на определенную значимость динамического подхода, он обладает рядом проблемных моментов.

Такая позиция по поводу рассматриваемого нами явления слишком сближа ет (почти отождествляет) понятия «функция государства» и «механизм государ ства». В теоретико-правовом учении выделяются статическая (структурная) и ди намическая характеристики государства. В первом случае это механизм государ ства, а во втором – функции государства.

Кроме того, несмотря на различные акценты в понимании механизма госу дарства, все точки зрения совпадают в главном: в каждой из них подчеркивается особая роль государственного аппарата, который представляет собой систему ор ганов государства, призванных решать стоящие перед государством задачи, реа лизовывать осуществляемые им функции.

Вместе с тем, нельзя абсолютизировать структурную составляющую меха низма государства. Так, например, С.С. Алексеев, исследуя категорию «неразви тое государство», обращал внимание на то, что неразвитость следует понимать не в смысле того, что не отработано, не достигнуто организационно-техническое со вершенство аппарата и структуры власти (власть в авторитарных и тоталитарных государствах, в империях может быть весьма отработанной, технически изощрен ной, доведенной до высокого уровня совершенства), а в смысле того, что не реа лизуется положительный потенциал, который заложен в этом крупном явлении цивилизации, названном «государством», призванном в условиях цивилизации обеспечивать функционирование сообщества людей в условиях свободы, гаран тировать права личности1.

В качестве одного из аргументов можно привести высказывание И. Канта, который в своем произведении «Критика способности суждения» отмечал, что «не положив в основу механизм природы в качестве гипотезы исследования, нельзя получить никакого настоящего познания природы, даже вообще никакой строго точной науки»2. Полагаем, что данная закономерность вполне применима Алексеев С.С. Государство и право: учебное пособие. М., 2007. С. 21.

Цит. по: Жюлиа Д. Философский словарь / пер. с фр. М., 2000. С. 182.

и к ряду явлений, исследуемых в гуманитарных науках. Проведем аналогию госу дарства и живого организма. Скелет человека не сможет существовать лишь сам по себе, без кровеносной системы, которая бы обеспечивала его питание и обнов ление, без мышц, без существующей системы терморегуляции, взаимодействую щей с окружающим миром. Так и с механизмом государства – можно создать но вую совокупность органов государства, но если не обеспечить качественное их взаимодействие и взаимоотношения с обществом, то такая система не будет рабо тать эффективно и не сможет существовать.

Изложенное позволяет сделать вывод, что динамический подход к понима нию механизма государства имеет право на существование, но в качестве един ственно верного и оптимально отражающего сущность и специфику механизма государства использоваться не может. Механизм государства представляет собой в первую очередь структурную основу государства, его «остов». Уход от этой трактовки не представляется конструктивным. Динамический подход к понима нию механизма государства может лишь дополнять его статические, структурные трактовки.

Но в этом случае надо четко разграничивать механизм государства в дина мике и функции государства. Не всегда удается четко провести эту грань. Напри мер, Д.А. Астахов отмечает, что государственный механизм современной России с точки зрения структуры представляет собой сложное системное образование, изучение которого в комплексе целесообразно проводить как в статическом, так и в динамическом состоянии. При рассмотрении механизма в статическом состоя нии используется системный подход, предполагающий рассмотрение государ ственного механизма в качестве совокупности нормативной, организационной и инструментальной составляющих. При исследовании динамики процессов госу дарственного механизма используется функциональный подход, позволяющий рассмотреть статические составляющие в процессе взаимодействия. Целью такого взаимодействия является реализация функций государства. В контексте такой трактовки сложно разграничить механизм государства в динамическом его значе нии и функции государства.

Рассмотрим подробнее соотношение механизма в динамическом понимании и функций государства. Функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, выражающие его сущность и социальное назначение.

Как отмечает Г.П. Щедровицкий, любой механизм, как это следует уже из способа введения понятия, производит процесс изменений объекта. Это значит, что его действие не ограничивается каким-либо одним моментом, а продолжается достаточно длительное время и в этом промежутке может быть разбито на части, соответствующие частям исходного процесса. Следовательно, действие механиз ма, в свою очередь, может быть представлено в виде процесса1. В первом случае процесс, который можно разбить на части и который продолжается определенное время, можно ассоциировать с механизмом государства в его динамическом зна чении. А действие механизма, представленное в виде процесса – это функции го сударства.

Устоявшейся является позиция, в соответствии с которой функционирова ние механизма государства направлено на реализацию целей и задач государства.

Эта позиция отражает статический (или структурный) подход к пониманию меха низма государства, в соответствии с которой механизм – это основа, функции государства – деятельность этой основы.

У динамических составляющих механизма государства по сравнению с функциями государства иное целеполагание. Целью функций государства являет ся непосредственное воздействие на общественные отношения, направленность на определенный планируемый результат. Целью механизма государства в дина мике – обеспечение именно целостности, стабильности и эффективности меха низма государства. Это можно назвать предпосылкой для выполнения механиз мом государства своей роли как целостного образования. То есть только эффек тивная, взаимосвязанная и целостная система способна осуществлять функции государства.

Щедровицкий Г.П. Категории «процесс-механизм» в контексте исследования развития. URL:

http://www.fondgp.ru Кроме того, несмотря на то, что предлагается признать динамический ас пект механизма государства в качестве дополнительной составляющей его пони мания, эта позиция, на наш взгляд, нуждается в дополнении, так как суть процес сов взаимодействия охватывает лишь государственные органы и другие элементы механизма государства. Полагаем, что такой подход представляется чрезмерно узким. Как отмечал фон Виламовиц, «такая холодная абстракция, как государ ство, слабо соотносится с реальной жизнью»1. Задача исследователя в том, чтобы приблизить эту обобщенную конструкцию к специфике государственно-правовой действительности.

Реалии современной жизни таковы, что можно констатировать развитие тенденции активного воздействия общественных институтов на государ ственно-властные структуры. Следует согласиться с позицией Л.И. Спиридо нова, который отмечает, что противопоставление общества и государства воз можно лишь в определенных границах2.

Таким образом, предлагаем в динамическую составляющую механизма го сударства включать не только взаимодействие государственных органов и их структур между собой, но и взаимодействие их с элементами гражданского общества. Причем, целью этого будет являться не реализация функций государ ства или целей государства, а более узкий ориентир – целостность, стабильность и эффективность механизма государства в целом.

В подтверждение данной позиции можно привести целый ряд высказываний ученых, которые касаются соотношения государства и общества в целом и, в частности, раскрывают новое видение органов внутренних дел в механизме госу дарства.

Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев отмеча ет, что серьезное воздействие на государство оказывает гражданское общество, его отдельные институты, которые уже не довольствуются статусом объектов управления и хотят сами влиять на власть. В этих условиях к правовому регули Цит. по: Штарк Р. Res publica // Res publica: История понятия: сборник статей / науч. ред.

О.В. Хархордин;

пер. с нем. СПб., 2009. С. 7.

Спиридонов Л.И. Избранные произведения. СПб., 2002. С. 29.

рованию, системной организации, технологиям функционирования, профессио нальной подготовке персонала и другим параметрам исполнительной власти предъявляются чрезвычайно высокие требования1.

Одними из важных элементов повышения эффективности деятельности ор ганов исполнительной власти должны стать большая открытость госорганов, а также привлечение граждан к участию в управлении делами государства. Новые механизмы взаимодействия исполнительной власти с институтами гражданского общества создают предпосылки для решения проблемы, которую можно назвать хронической для российской государственности. Еще в 1862 году выдающийся русский правовед Б.Н. Чичерин писал о том, что разлад между правительством и общественным мнением всегда составляет преграду народному развитию.

Действительно, периоды этатизма, застоя, активного реформирования госу дарственно-властных структур дают понять, что нельзя воспринимать государ ство в отрыве от общества. Уровень взаимоотношений общественных и государ ственных институтов является своеобразным индикатором эффективности госу дарственного воздействия.

Обращаясь к классикам теоретико-правовой мысли, следует привести слова Б.А. Кистяковского, который отмечал, что «только весь народ, организованный как одно целое, то есть составляющий государство, обладает подлинной государствен ной властью». Он высказывает данную позицию несмотря на то, что полагает, что «только государство обладает всей полнотой власти и располагает всеми ее форма ми… Притом власть всех остальных социальных организаций нуждается для своего осуществления в санкции и поддержке со стороны государственной власти»2.

А.Ф. Кони, характеризуя один из элементов механизма государства, отме чал, что «суд… не отвлечение от жизни, а живой и восприимчивый организм, приходящий в самое непосредственное и богатое разнообразными последствиями соприкосновение с явлениями общежития»3.

Медведев Д.А. 20 лет: путь к осознанию права // Российская газета. 2013. 11 декабря.

Кистяковский Б.А. Государство и государственная власть // Радько Т.Н. Хрестоматия по тео рии государства и права / под общ. ред. И.И. Лизиковой. 2009. С. 487.

Кони А.Ф. Избранные произведения. М., 1956.

Т.Н. Радько справедливо отмечает, что в обществе, где наличествует клас совый компромисс, где государство функционирует в интересах всего общества или его большинства, а не одного класса, механизм государства строится и функ ционирует так, чтобы в наибольшей степени соответствовать этим интересам, удовлетворять их1.

Применительно к специфике ОВД существует позиция, которая заключает ся в том, что концепция новой полиции, формируемая в рамках общегосудар ственной правотворческой политики, должна быть не военизировано ограниченной, а открытой, нацеленной на конструктивное взаимодействие с об ществом в решении проблем обеспечения правопорядка. Необходима коренная реформа МВД не только с учетом изменений в структуре и качестве преступно сти, но прежде всего – для отражения в его деятельности новых реалий россий ского общества, изменяющих само понятие «внутренних дел» – от узко полицейского его значения к широкой гражданской трактовке, принимающей во внимание усложнение функций Российского государства2.

В настоящее время в качестве одного из критериев оценки деятельности поли ции специалисты выделяют оценку со стороны общества (удовлетворенность граж дан работой полиции). В Федеральном законе «О полиции» общественное мнение за креплено в качестве одного из основных критериев деятельности полиции (ч. 6. ст. 9).

Приказ МВД Российской Федерации от 12 сентября 2013 года № «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»3 закрепляет ре альные возможности для граждан выступать с предложениями. Предложение – это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных норматив ных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Радько Т.Н. Механизм государства: лекция. М., 2002. С. 10.

См.: Виноградова В.С. Реформа МВД России и правовой статус полиции: концептуальные во просы правотворческой политики // Правотворческая политика. 2013. № 1. С. 112.

Российская газета. 2014. 17 января.

В.С. Виноградова акцентирует внимание на том, что проводимая реформа МВД носит беспрецедентный характер, который, прежде всего, заключается в том, что активными участниками этого процесса стали структуры гражданского общества, которые впервые являются полноправными субъектами политики обес печения законности1.

Э.П. Григонис отмечает, раскрывая характерные признаки правового госу дарства, что «действие механизма правового государства ограничено сферой дей ствия органов государства: произвольное вмешательство государства в дела гражданского общества и отдельного человека должно быть исключено»2. На наш взгляд, это утверждение не исключает возможности обратных процессов – вме шательства общества в дела государства, осуществляемое в разумных пределах и в рамках законодательно установленных процедур. Государство понимается как организация, существующая в обществе, часть общества. Поэтому частично об щественный характер его сущности можно экстраполировать на динамические процессы взаимодействия общества и государства и включить их в динамическую составляющую механизма государства.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.