авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |

«Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации На правах рукописи ...»

-- [ Страница 2 ] --

В этом плане следует поддержать позицию М.М. Рассолова и В.П. Малахо ва, которая заключается в том, что вовлечение всех граждан в повседневную го сударственную работу – основной принцип постсоветского государственного строительства. Без этого новый государственный аппарат, как бы хорошо и сла женно он ни работал, не может справиться с теми грандиозными задачами, кото рые перед ним поставлены рыночной экономикой и демократией. Это механизм, работающий под контролем общества. Контроль со стороны общества над рабо той российского государственного аппарата служит одним из важнейших средств улучшения его работы, исправления его ошибок, недостатков, незаконных дей ствий работников государственных органов3.

См.: Виноградова В.С. Реформа МВД России и правовой статус полиции: концептуальные во просы правотворческой политики // Правотворческая политика. 2013. № 1. С. 114.

Григонис Э.П. Механизм правового государства: монография. СПб., 1999. С. 31.

См.: Рассолов М.М., Малахов В.П. Актуальные проблемы теории государства и права.

М., 2011. С. 133.

Четкого разделения на институты государства и институты гражданского общества на абстрактно-логическом уровне сделать практически невозможно, по скольку в разные времена и у разных народов те или иные публичные институты относились то к сфере гражданского общества, то к неотъемлемым атрибутам государства1. Так, например, В.П. Малахов и М.М. Рассолов отмечают, что к ос новным элементам механизма классового государства относятся вооруженные силы, органы государственной безопасности, административный (государствен ный) аппарат, правительство, судебные органы, представительные органы госу дарства и общественные организации2. В частности, относить профсоюзы к эле ментам государства предлагал Ю.М. Козлов, который, в соответствии с суще ствующей доктриной, исходил из того, что если общественные организации (профсоюзы) играют значительную роль в управлении государством, следова тельно, они являются частью государственного механизма.

Кроме того, в пользу обосновываемой позиции свидетельствует наметивша яся тенденция негативного влияния общественных образований на механизм го сударства. Непродуманная система процессов нормативного и организационного регулирования взаимодействия органов государственной власти между собой и органов государственной власти и институтов гражданского общества может негативно влиять на структуру механизма государства и даже разрушать ее. Сви детельством этих явлений стал ряд катаклизмов революционного характера, про исходящих в современном мире, которые приводят к изменению управления го сударством, упразднению ряда органов государственной власти, существенному изменению их структуры и функций.

Приведенные позиции позволяют сделать вывод, что предлагаемое нами видение динамической составляющей механизма государства имеет право на существование. В нее следует включать взаимодействие структурных элемен тов механизма государства между собой, а также их взаимодействие с инсти Беспалова Т.В., Парафило А.В. Социально-философские основания гражданственности: про блемы определения // Философия права. 2013. № 2. С. 120.

См.: Рассолов М.М., Малахов В.П. Актуальные проблемы теории государства и права.

М., 2011. С. 120.

тутами гражданского общества, направленное на обеспечение целостности, стабильности и эффективности механизма государства.

Таким образом, механизм государства представляет собой двухаспектную систему, состоящую из структурного и динамического элементов.

К структурному элементу относится система государственных органов и иных государственных образований (государственных предприятий, государ ственных учреждений, государственных корпораций), создаваемых для реализа ции целей и задач государства.

К динамическому элементу относится взаимодействие структурных эле ментов механизма государства между собой, а также их взаимодействие с инсти тутами гражданского общества, которое направлено на обеспечение целостности, стабильности и эффективности механизма государства.

Механизм государства – нормативно закрепленная система структур ных и динамических элементов, представляющая собой совокупность госу дарственных органов и иных государственных образований, направленных на реализацию целей и задач государства, а также процессов их взаимодействия между собой и процессов взаимодействия с институтами гражданского об щества с целью обеспечения целостности, стабильности и эффективности функционирования этой системы.

Таким образом, можно сделать выводы, что в настоящее время институты гражданского общества оказывают существенное воздействие на систему госу дарственно-властных структур, предопределяя необходимость учета своих требо ваний в их организации и функционировании. Это обстоятельство зачастую ста вит под угрозу целостность и слаженность существования государственного ме ханизма, предопределяя инициирование ряда реформационных процессов.

Эффективность функционирования любого органа государственной власти зависит от состояния механизма государства. Реформирование полиции необхо димо осуществлять с учетом особенностей механизма государства на конкретном этапе его существования и развития.

§ 2. Полиция в механизме государства: природа, место, функции Опыт, накопленный в сфере государственно-правового строительства, со всей очевидностью показывает, что полиция, зародившись в государственно организованном обществе, становится его непременным спутником и опорой. Бла годаря осуществляемой защите и поддержанию условий, необходимых для нор мальной жизнедеятельности людей, она зарекомендовала себя в качестве феномена, в существовании которого оказались заинтересованы как отдельные индивиды, так и различные социальные общности, вне зависимости от их отношения к власти, мате риального положения и места в сложившейся социальной иерархии. История разви тия практически любого государства содержит в себе многочисленные примеры, связанные с формированием и деятельностью подразделений полиции. Тесная взаи мосвязь этих явлений была подмечена К. Марксом, в свое время отмечавшим, что «полиция так же стара, как государство»1. При этом, как правило, каждый значимый этап развития страны сопряжен с попытками оптимизировать ее структуру и уточ нить сферу деятельности. Подобное положение вещей объясняет, по какой причине большинство отечественных и зарубежных ученых-правоведов склонны рассматри вать полицию как неотъемлемый атрибут государства.

Давно было подмечено, что «полиция есть вьющееся растение, обхватыва ющее все части государственного устройства и управления»2. В то же время во прос о ее месте в механизме государства продолжает оставаться остродискусси онным и требует дополнительного и специального внимания со стороны научной общественности. Обращение к юридической литературе показывает, что данной проблеме посвящено значительное количество исследований. Содержание мно гих из этих трудов характеризуется несогласованностью и противоречивостью.

В отдельных исследованиях основной акцент смещается в область вопросов назначения либо функций полиции.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 21. М., 1955. С. 118.

Цит. по: Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь: в 82 т. Т. XXIV. СПб., 1898.

С. 320.

По нашему мнению, в современном государствоведении существует острая потребность в проведении конструктивно-критического анализа представленных в юридической литературе теоретических концепций, затрагивающих вопросы специфики места и роли полиции в механизме государства, и их последующем уточнении.

На первом этапе такого рода исследования следует определить, какое со держание заложено в понятии «полиция», и попытаться кратко проследить исто рию ее возникновения и развития.

Этот материал является необходимой предпосылкой наших последующих рас суждений – в третьем параграфе диссертации мы логически продолжим ретроспек тиву и рассмотрим историю становления и развития правовых основ деятельности полиции (милиции). Иными словами, история формирования понятия «полиция» – логико-гносеологическая база эволюции нормативной правовой основы деятельно сти полиции как институционального образования, реального властного органа.

Более ста лет назад Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон, определяя полицию как «исполнительный полицейский персонал и полицейские учреждения, охраняю щие жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок и публичную безопас ность»1, констатировали, что «в научном отношении понятие полиции долго было спорным, особенно среди немецких ученых. К концу XVIII столетия были извест ны 24 определения;

в первой четверти текущего столетия число определений по лиции достигало до 100, а в наше время их насчитывают до 150. Классификация определений полиции не достигала цели: окончательный вывод получался тo слишком узкий, то слишком обширный»2. Изложенный тезис не утратил своей ак туальности и в наши дни. Обращение к справочной и юридической литературе XX – начала XXI века позволяет обнаружить достаточно большое количество определений понятия «полиция».

Советские ученые-правоведы оценивали природу полиции исключительно с позиций классовой борьбы. Так, И.В. Лхин и Ф.Н. Петров понимали под ней Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1898. Т. XXIV. С. 320.

Там же.

«особые административные органы, располагающие вооруженными отрядами, охраняющие буржуазный строй и его порядок»1. Отголосок подобного подхода можно обнаружить в словаре русского языка С.И. Ожегова, в котором полиция определяется как «1. В царской России и в некоторых странах: административ ный орган охраны государственной безопасности, общественного порядка.

2. Лица, служащие в этом органе»2.

Современным российским исследователям удалось дистанцироваться от классовых начал как методологической базы исследования. В юридической эн циклопедии под редакцией Б.Н. Топорнина под полицией, в частности, понимает ся «совокупность учреждений, должностных лиц и военизированных отрядов, предназначенных для поддержания общественного порядка и борьбы с преступ ностью, принуждения к исполнению государственных велений, обеспечения без опасности населения и защиты общественного и государственного строя, по литических деяний и учреждений, государственной безопасности»3. В подобном ключе ее рассматривает и М.Ю. Тихомиров. Он полагает, что «полиция (от гр.

politeia – управление делами государства, управление;

нем. polizei;

англ. police) – система особых органов, обеспечивающих правопорядок и внутреннюю безопас ность государства путем надзора и принуждения, а также, в некоторых госу дарствах, разновидность внутренних войск»4.

У современных исследователей есть все основания утверждать, что обра зование полиции прямо связано с появлением и развитием государства. На раз личных этапах развития данного феномена система органов, обеспечивающих его функционирование, постоянно менялась. Так, увеличивалось или уменьша лось их количество, оптимизировались структура и полномочия. Вместе с тем, по справедливому замечанию В.И. Позняка, многие государственные институ Словарь иностранных слов / под. ред. И.В. Лехина, Ф.Н. Петрова. 3-е изд. М., 1949. С. 511.

Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е изд., стер.

М., 1990. С. 552.

Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 763.

Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова.

М., 1997. С. 329.

ты «существуют… под различными наименованиями, «извечно». К их числу относится полиция»1.

Можно предположить, что главной причиной ее появления было, прежде всего, стремление господствующего класса защитить и сохранить свое домини рующее, привилегированное положение. Вместе с тем, вряд ли стоит ассоцииро вать государство исключительно с «машиной эксплуатации и угнетения». По сво ей природе оно является мощной организующей силой, очередной, более прогрес сивной, на фоне родовой общины, формой организации жизни общества. Даже на ранних этапах своего существования оно в той или иной степени было нацелено на выполнение, так называемых, «общих» дел, что не могло не отразиться на за дачах, поставленных перед полицией. Отдельные направления ее деятельности, например, охрана общественного порядка, служили интересам всего общества2, были направлены на сохранение его устоев и обеспечение безопасности.

Историческая и юридическая науки сегодня не в состоянии точно обозна чить дату появления феномена под названием «полиция». Вместе с тем, есть все основания полагать, что она возникла в глубокой древности. В частности, извест но, что со времен эллинизма в Древнем Египте существовала полиция, организо ванная, в основном, по военному образцу3. В период эпохи Нового Царства (около XVII в. до н. э.) уже были созданы специальные полицейские подразделения, ко торые формировались из пленных ливийцев и выполняли вспомогательные функ ции. Они, в частности, исполняли обязанности надсмотрщиков над рабами во время выполнения общественных работ, преследовали преступников, охраняли общественный порядок. Военно-полицейские части помогали властям взимать подати, проводить мобилизацию населения для строительства ирригационных со оружений. Подразделения полиции охраняли пирамиды и усыпальницы фараонов4.

Позняк В.И. Милиция в организационно-правовом механизме реализации исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 69.

Мушкет И.И. Полиция в механизме российского государства (историко-теоретическое иссле дование): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 40.

См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихоми рова. М., 1997. С. 330.

См.: Федоров К.Г., Лисневский Э.В. История государства и права зарубежных стран. Ростов на/Д, 1994. Ч. 1. С. 55.

Наряду с этим, широко известна позиция ряда исследователей, полагавших, что полиция зародилась в древнегреческих полисах как управление городом государством («полиция»)1. Так, по утверждению И.А. Горшеневой, «в современ ном понимании термин «полиция» начали употреблять сравнительно недавно.

Этимологически, слово «полиция» связано с греческим «polis» то есть город, а термин «politeria» означает правительство города и порядок, который оно долж но обеспечивать»2.

Процесс становления полиции в Древней Греции весьма любопытен. Бурное развитие общественных отношений и реформы, начало которым положил Тесей, послужили мощным толчком к образованию Афинского государства. Постепенно свободные граждане были разделены на эвпатридов (евпатридов) – благородных, геоморов – земледельцев и демиургов – ремесленников. К эвпатридам перешло исключительное право на занятие общественных должностей, что вело к даль нейшему отделению публичной власти от населения. Со временем власть бази левса (вождя племени) стала не пожизненной, а выборной, затем постепенно его функции переходят к новым, выборным из эвпатридов должностным лицам – ар хонтам. Вместо Совета старейшин создается ареопаг, орган, контролирующий народное собрание и осуществляющий высшую судебную власть.

В состав ареопага входили все бывшие и действующие архонты. Один из них наблюдал за общественным порядком в Афинах. Ему подчинялась полиция.

Она формировалась из рабов и состояла, как обычно отмечают исследователи, из двухсот человек3. Однако некоторые специалисты утверждают, что «Афины рас полагали полицией, вооруженной луками, численностью в триста человек»4. По лагаем, что в рамках нашего исследования количественные показатели не имеют решающего, принципиально важного значения.

См.: Утченко С.Л. Цицерон и его время. 2-е изд. М., 1986. С. 32.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспек ты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 33.

См., например: История государства и права зарубежных стран: учебник для студентов юри дических вузов и факультетов / под общ. ред. О.А. Жидкова, Н.А. Крашенинниковой. М., 1996.

Ч. I. С. 116.

Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова.

М., 1997. С. 330.

Возложение полицейских функций на рабов, на первый взгляд, говорило об унизительности такого рода деятельности для свободных афинян. Однако не сто ит сбрасывать со счетов существовавшие острые противоречия между враждую щими группировками господствующего класса, не доверявшими друг другу. Кро ме того, «немаловажную роль играло и то, что выполнение полицейских функций представлялось свободному афинянину неправомерным по отношению к сограж данам»1. В то же время, имея уважение к закону и подчиняясь ему, свободные афинские граждане «позволяли арестовывать себя полицейским, состоящим из людей довольно низкого, по сравнению с ними, положения»2.

Функции полиции были весьма разнообразны. Она вела борьбу с преступ лениями;

наблюдала за состоянием нравственности в государстве;

следила за са нитарным состоянием в Афинах;

оберегала памятники старины и достопримеча тельности ландшафта;

осуществляла надзор за публичными женщинами, которые были обложены особым сбором;

наблюдала «за общественными зданиями, ули цами, площадями»3. Полиция также следила за соблюдением существовавших в то время запретов, например, из Афин запрещалось вывозить масло, из Аттики – все необходимое для судостроения (лес, деготь, воск и т. п.)4.

Таким образом, полицейское устройство Афин было одним из самых пер вых в странах античного мира. Оно базировалось на полисной системе и, в целом, отвечало интересам основной массы населения.

Специального рассмотрения в нашем исследовании требует вопрос о зарож дении полиции в Древнем Риме. Известно, что до правления Августа граждане Рима не являлись объектами эксплуатации и были равноправны. Римская семья сама управляла своими рабами и не нуждалась в силе государства. Поэтому в данный период в Риме не было ни полиции, ни прокуратуры5.

История государства и права зарубежных стран: учебник для студентов юридических вузов и факультетов / под общ. ред. О.А. Жидкова, Н.А. Крашенинниковой. М., 1996. Ч. I. С. 116.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 102.

См.: Репетиториум полицейского права по курсу И.Е. Андреевского. Харьков, 1888. Ч. I. С. 9.

См.: Мушкет И.И. Полиция в механизме российского государства (историко-теоретическое исследование): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 41.

См.: Штаерман Е.М. К проблеме возникновения государства в Риме // Вестник древней исто рии. 1989. № 2. С. 76–95.

В конце II–начале I века до н. э. Рим потрясали небывалые по своему размаху массовые выступления рабов. Поскольку в Риме не было полицейских отрядов и специальных сил общественной безопасности, функцию прямого подавления вы ступления рабов, обездоленных, восставших и их союзников осуществляли армей ские части. Так, например, в 194 году до н. э. в Этрурии произошло настоящее вос стание рабов, на подавление которого был направлен легион регулярных войск1.

С установлением в Риме системы магистратур к низшим магистратурам от носились эдилы, которые ведали полицейской службой. Эдилы занимались «охраной общественного порядка, следили за рынками, устройствами народных гуляний, чистотой улиц, в целом выполняли полицейские функции»2.

В республиканском Риме четыре эдила, бывшие своего рода начальниками полиции, кроме того, осуществляли надзор за зданиями и строительством в горо де, ведали общественными играми. Лишь в период заката республиканского строя были созданы полицейские войска численностью в 1000 человек во главе с пре фектом полиции и специальный пожарный корпус3.

Таким образом, в античных государствах для решения все более усложняю щихся задач, постепенно формировался специальный аппарат публичной власти – механизм государства. Его основы закладывались с сугубо прагматических пози ций. Изложенный материал позволяет утверждать, что на этапе своего зарожде ния полиция в странах античного мира выступала в качестве структурного эле мента механизма соответствующего государства. Кроме того, наряду с каратель ным аспектом, в содержании ее деятельности четко просматривался общесоци альный аспект, во многом связанный с выполнением общих дел в интересах всего общества. В то же время его масштаб, роль и значение не следует преувеличивать, тем более идеализировать. Как справедливо отмечал Ф.М. Городинец, «несмотря на то, что полиция решила отдельные проблемы обеспечения общественного по рядка и безопасности граждан, в основном ее назначение сводилось к кара Утченко С.Л. Цицерон и его время. 2-е изд. М., 1986. С. 83.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 104.

См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихоми рова. М., 1997. С. 330.

тельному аспекту. Это вызывало соответствующее реагирование со стороны сво бодных граждан, которые считали деятельность полиции позорной и унизитель ной. Исходя из этого происходило формирование полицейских подразделений из низших сословий и даже рабов, которые хотя и занимали в социальной структуре общества низшие ступени, но, действуя от имени государства, стояли на защите тех, кто стоял у власти, кто эксплуатировал население, в том числе и их»1.

Имея мощную базу, сформировавшуюся и окрепшую в античные времена, по лиция, как может показаться, должна была в дальнейшем совершить очередной шаг вперед в своем развитии. Однако после распада Римской империи и вплоть до ста новления в Европе абсолютизма мы имеем возможность наблюдать общую слабость государственной власти и выполнение полицейских функций обществом2.

Незначительная роль государства в его воздействии на процессы, происхо дящие в обществе, была вполне объяснимой: феодальная раздробленность, нату рализация в ведении хозяйства, ограниченность королевской власти – все эти об стоятельства объективно снижали авторитет и возможности государства в выпол нении полицейской функции. Церковь, община, а затем и сословные корпорации – вот те социальные институты, которые во многом заменяли полицию в рассматри ваемый период времени. Образно говоря, «вместе с натурализацией общественно го хозяйства натурализуется и полицейская функция общества»3.

В Древней Руси и в более поздние периоды развития нашей страны функ ции полиции исполняли княжеская дружина и различные органы управления, землевладельцы и вотчинная администрация, органы городского и сельского об щинного самоуправления, сотские, пятидесятские и десятские из местного насе ления. В охране общественного порядка широко использовались расквартирован ные в городах воинские части, особенно подразделения стрельцов4.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 104.

См.: Яковлев К.Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской Империи (1802–1811 гг.): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14.

Мушкет И.И. Полиция в механизме российского государства (историко-теоретическое иссле дование): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 44.

См.: Юридическая энциклопедия / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 763.

Любопытно, что до конца второго десятилетия XVIII века в России не было регулярных полицейских органов, не употреблялся и сам термин «полиция».

Лишь по возвращении из-за границы в конце 1717 года Петр I приступил к созда нию первых учреждений регулярной полиции1. Их становление и развитие в Рос сии происходило по тому же сценарию, что и в странах Западной Европы.

Во многом это объясняется тем, что с начала XVIII века осуществлялось активное заимствование и попытка приспособления к российским условиям европейского и, прежде всего, шведского и немецкого опыта и научных идей в сфере государ ственного строительства и права. Э.Н. Берендтс, раскрывая причины данной тен денции, писал: «Не существует ни одного наказа ни общего, ни специального для приказов, который бы определил точно их компетенцию, их делопроизводство.

Напечатано только два указа царя Алексея Михайловича, регулирующих время, в течение которого бояре и дьяки в каждом приказе должны были работать. Это от сутствие всяких организационных законов для центральных учреждений и побу дило Петра Великого искать образцов для своих регламентов в чужих краях. Род ная страна передала ему только одну бесформенность»2.

Разрешить в короткий срок проблемы, копившиеся в области государственно го управления в течение многих и многих десятилетий, естественно, было крайне проблематично. Проблемы организационно-правового плана вносили крайнюю за путанность и неустойчивость в деятельность полиции, которая была одновременно судебным, полицейским, исполнительным и распорядительным органом. Положение ее «колебалось», властные полномочия то сужались, то расширялись, предметы ве дения представляли нечто крайне неопределенное. Во времена Петра I в обязанности полиции входило: поимка воров, надзор за гулящими людьми, прекращение драк и ссор на улицах, наблюдение за выполнением строительных и противопожарных пра вил, за устройством и чистотой улиц, безвредностью продаваемых жизненных при пасов, недопущение обмера, обвеса и других обманов при торговле и т. п.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 106.

Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Обзор истории административного права и истории его литературы. Ярославль, 1898. С. 95.

В сложившемся правовом и организационном хаосе полиция, заняв несоот ветствующее ей положение, успела присвоить себе одно время даже законода тельную власть, издавая общеобязательные уставы. В целях планомерного, твер дого распределения административных, судебных, полицейских и финансовых функций необходима была новая реформа государственного управления, основ ные принципы которой были определены Екатериной II1.

Создание Министерства внутренних дел, как и других министерств, было вызвано объективной потребностью приспособить государственный аппарат Рос сийской империи к новым историческим условиям обостряющегося кризиса си стемы и повысить уровень централизации государственного управления. Станов ление Министерства внутренних дел, в основном, завершилось к 1806 году2.

В целом начало XIX столетия можно охарактеризовать появлением двух тенден ций: с одной стороны, предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой – круг их задач постоянно сужается по средством выделения специальных государственных органов3.

Далее, начиная с 60-х годов XIX века, в России делались попытки проведе ния реформы полиции, суть которой заключалась в уточнении ее специализации и направлений деятельности. На этом пути была проделана значительная работа.

В частности, от полиции «отошли» и обособились юстиция и судебное дело. Ме няется структура самой полиции, намечаются тенденции к устранению сословно го начала в ее построении. Правительство проявляет заботу о повышении автори тета полицейской службы, вводя для этого различного рода материальные и мо ральные поощрения4.

Как можно заметить, «превращение полиции в орган обеспечения и охраны правопорядка в государстве произошло в эпоху абсолютизма»5. На этом этапе она См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского госу дарства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 95–98.

См.: Яковлев К.Л. Министерство внутренних дел в государственном механизме Российской Империи (1802–1811 гг.): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13–14.

См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского госу дарства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 101.

См.: Кикоть В.Я. Организационно-правовое и информационное обеспечение реализации кадро вой политики МВД России в сфере подготовки кадров: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспек ты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 35.

все отчетливее проявляет себя как «регулярный, военизированный, исполни тельный орган государственного управления, повседневно и профессионально охраняющий общественный порядок и внутреннюю безопасность»1.

Таким образом, в XVIII–XIX веках происходило формирование принципов, структуры, основных направлений деятельности правоохранительных органов российского государства, которые в большинстве своем были заимствованы в со ветский период, несмотря на многочисленные заявления политических деятелей о разрушении аппарата буржуазного государства и отрицании какой-либо пре емственности2.

Представленный выше краткий исторический экскурс позволяет составить общее представление о генезисе полиции и ее развитии. Принципиально важное значение для нас здесь имеет то обстоятельство, что она создавалась по воле го сударства, выступала в качестве значимого элемента его механизма и была ориен тирована на решение задач, стоявших перед обществом на каждом историческом этапе его развития.

Вместе с тем, отечественной истории известны попытки изменить подоб ную модель отношений полиции и государства. Наиболее ярко они проявили себя в начале XX века.

В качестве первого, относительно безобидного, «нововведения» в охвачен ной революционной смутой России, следует выделить замену традиционного термина «полиция» на «милицию». Соответствующая идея была озвучена Вре менным правительством наряду с заявлениями о полной политической амнистии, основных правах и свободах граждан. В апреле 1917 года была учреждена мили ция, на которую возлагались функции по охране общественного порядка, граж данской свободы, содействие органам власти. В этот период сотрудникам мили ции пришлось осваивать и многие новые направления деятельности. В частности, в задачу милиции входил надзор за ценами на продукты. Она должна была бо Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 107.

Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского государ ства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 84.

роться с продажей и изготовлением самогона, изымать поддельные рецепты вра чей. Милиционеры должны были надзирать за хранением продуктов в торговых лав ках, изгонять коз и коров из общественных садов и парков.

Боролась милиция и с нерадивыми ассенизаторами, которые, двигаясь по ночам, расплескивали нечистоты на улицах. Другой заботой милиции стали до мовладельцы, которые отказывались убирать мусор с прилегающих территорий и посыпать песком проезжую часть улиц. Милиционерам приходилось помогать и вагоновожатым трамваев, в том числе, предотвращать переполнение обществен ного транспорта1.

Замена полиции милицией, как мы полагаем, носила сугубо идеологиче скую подоплеку. По своей природе это одна из форм проявления стремления про демонстрировать решительный и окончательный разрыв с прошлым. Известно, что милиция (от лат. militia – войско) представляет собой «название народного ополчения»2. В ряде случае ее определяют как «ополчение, выставляемое в случае войны и имеющее в мирное время лишь небольшие кадры военных инструкторов под руководством которых население, призываемое для коротких учебных сбо ров, обучается военному делу»3. Созданием милиции и соответственно привлече нием народа к охране правопорядка «реформаторы» желали продемонстрировать его причастность к управлению государством. Кроме того, подобного рода дея тельность населения косвенно указывала бы на одобрение и поддержку с его сто роны существующего государственного строя и действующего правительства.

Однако данный шаг имел во многом популистский характер. По нашему мнению, в первую очередь, он проявился в том, что кардинальных изменений в природе рассматриваемого нами феномена он не вызвал. Милиция как преемница полиции продолжала оставаться элементом механизма государства. Трансформа ции ее в некое общественное формирование не произошло. Справедливости ради отметим, что, как нам представляется, Временное правительство и не ставило пе См.: Радьков А. Милиция Временного правительства //

Защита и безопасность. 2013. № 3 (66).

С. 28.

Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / под ред. М.Ю. Тихомирова.

М., 1997. С. 244.

Словарь иностранных слов / под. ред. И.В. Лехина, Ф.Н. Петрова. 3-е изд. М., 1949. С. 413.

ред собой подобной цели. Его работа в этой области в большей степени была свя зана с идеологическим воздействием на российских граждан.

В дальнейшем идея создания на месте полиции новой структуры – милиции, выступила основой для появления второй, весьма одиозной, тенденции. В рамках нее можно наблюдать попытку как теоретического обоснования возможности и необходимости вывода указанной структуры за рамки механизма государства, так и первые шаги по практической реализации данной концепции.

Имеющий латинские корни термин «милиция» изначально ассоциировался с такими понятиями как «поход», «военная служба», «воинский дух», «воинствен ность». В эпоху Просвещения понятие «militia» расширило свое значение и обозна чало вооруженный народ, самостоятельно, без опоры на органы власти, обеспечи вающий собственную безопасность. Данная идея была воспринята К. Марксом, ра товавшим в своих трудах за всеобщий переход «к организованному в виде милиции вооружению народа»1. Развивая данный тезис, В.И. Ленин, в свою очередь, в пери од Февральской революции предложил записать в новой программе партии, что вооруженной народ должен заменить и постоянное войско, и полицию2.

В системе его политико-правовых взглядов данный шаг был логичен и оправдан. Если под государственным аппаратом В.И. Лениным понимается «прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество»3, то следует «раз бить, сломать вдребезги, стереть с лица земли буржуазную… государственную машину, постоянную армию, полицию, чиновничество»4.

Таким образом, еще до прихода к власти большевики полагали, что социа листическое государство не будет иметь ни армии, ни полиции. Функции этих ор ганов по мере необходимости будет выполнять само население путем поголовно го вооружения, то есть всенародного ополчения, которое и стало именоваться ми лицией5. В.И. Ленин видел существенное различие между милицией, представля См.:Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 17. М., 1955. С. 386.

См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 32. М., 1969. С. 155.

См.: Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 34. М., 1969. С. 302.

Ленин В.И. Государство и революция // Полное собрание сочинений. В 55 т. М., 1981. Т. 33. С. 100.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 110.

ющей собой всенародную, вооруженную армию, и оторванной от народа полици ей: «...нам нужна...действительно народная милиция, то есть, во-первых, состоя щая из всего поголовно населения..., во-вторых, соединяющая в себе функцию народной армии с функцией полиции»1.

В условиях российской революции появилась возможность попытаться реа лизовать на практике такого рода теоретические идеи. Органы милиции РСФСР были созданы 10 ноября 1917 года2.

Однако очень скоро жизнь показала несостоятельность многих теоретиче ских воззрений большевиков. Уже в марте 1918 года Народным комиссаром внут ренних дел Г.И. Петровским в СНК был возбужден вопрос о необходимости орга низации Советской милиции на штатных началах3. В июле 1918 года на съезде председателей губернских Советов было признано невозможным всеобщее во оружение всего населения и высказано предложение о создании Советской Рабо че-Крестьянской милиции4.

Таким образом, в 1918 году большевики вынуждены были создать и армию, и государственную службу по охране порядка и борьбе с преступностью, аналоги которой во всем мире называются полицией. Однако так полюбившееся наимено вание «милиция» осталось, хотя оно уже не соответствовало своему первоначаль ному содержанию, зато давало основание называть милицию народной и проти вопоставлять ее «буржуазной антинародной полиции»5.

Функции милиции того времени были многочисленны: борьба с мародер ством, спекуляцией, дезертирством, хищениями, охрана революционного порядка.

Одной из важнейших функций милиции являлось оказание содействия каратель ным органам, ведущим борьбу с контрреволюцией и устанавливающим новый порядок в стране.

Ленин В.И. Полн. собр соч. М., 1969. Т. 31. С. 42.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспек ты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 35.

См.: Крылов С.М., Мулукаев Р.С. и др. История советской милиции. М., 1977. Т. 1. С. 43.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 110.

См.: Шестаев Н. Какая полиция нам нужна? // Право и жизнь. 1992. № 2. С. 140.

Вся дальнейшая история развития советской милиции характеризуется тес ной взаимосвязью и активным взаимодействием с государством. Многочисленные идеи о выведении милиции из структуры НКВД (МВД), отделении общей мили ции от уголовного розыска, переподчинении милиции иным ведомствам и т. п., периодически возникавшие в научной литературе либо содержавшиеся в конкрет ных законодательных решениях1, ничуть не изменяли сложившуюся модель от ношений государства и милиции.

На основании представленного материала можно утверждать, что развитие полиции с момента ее образования и до наших дней происходило параллельно с развитием и утверждением государственно-организованного общества. При этом она, традиционно выступала как важная часть, элемент механизма государства.

Отдельные попытки вывести полицию за его рамки, перевести ее в плоскость гражданского общества и рассматривать в качестве «народного ополчения» носи ли сугубо теоретический характер и, как показала практика, оказались нежизне способными.

Обращаясь к отечественному социально-правовому опыту и отбросив идео логическую составляющую, можно утверждать, что советская милиция по своим ключевым признакам мало чем отличалась от полиции. Отмирания государства после Октябрьской революции 1917 года не произошло. По этой причине возло жения функции охраны общественной безопасности на простых граждан и пере хода «к поголовному участию народа в милиции»2 не состоялось. Советская, а да лее российская милиция всегда выступали в качестве обособленной составляю щей механизма государства.

Подобный подход позволяет нам сделать важный вывод. Так, если при по мощи понятий «полиция» и «милиция» мы обозначаем структурно обособленную часть механизма государства, то в этом случае допустимо рассматривать выше указанные термины в качестве синонимов.

См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского госу дарства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 106.

Ленин В.И. Государство и революция // Полное собрание сочинений: В 55 т. М., 1981. Т. 33.

С. 100.

Определив, что полиция (милиция) выступает в качестве важного элемента механизма государства, далее мы можем переходить к следующему шагу в нашем исследовании. В частности, нам следует определить место полиции (милиции) в этой конструкции. Данный вопрос достаточно давно попал в поле зрения ученых правоведов, однако юриспруденции по сей день не удалось сформулировать еди ный общепризнанный вариант ответа на него.

Анализ существующих теоретических разработок в данной области позво ляет выделить несколько наиболее ярких тенденций. Первая из них проявляется в том, что ряд авторов в ходе изучения роли и места полиции в механизме государ ства, рассматривают ее вне контекста его традиционных элементов. Нередко они переносят основной акцент на анализ выполняемых ей функций. Исследование направлений деятельности полиции способствует уточнению наших представле ний о ее природе, однако оно не позволяет определить характеристику полиции как элемента механизма государства. В результате представленные материалы по этому вопросу «страдают» пробельностью. Нет возможности сформировать чет кое представление о том, к какому из числа традиционных элементов механизма государства может быть отнесена полиция.

Ситуация усугубляется тем, что нередко вместо рассмотрения полиции в контексте «устоявшихся» традиционных элементов механизма государства в виде государственных органов и государственных организаций, исследователи, не имея порой достаточных оснований, пытаются расширить понятийный аппарат юрис пруденции. При этом содержание вновь вводимых понятий, как правило, должным образом не раскрывается, а отсутствие единства терминологии может быть обна ружено в рамках даже одного отдельно взятого исследования. Например, Я.М. Бельсон в работе «Полиция «свободного» общества» оперирует понятиями «полицейский аппарат», «полицейские учреждения», «полицейский механизм»1.

Использование подобных «новых» терминов при изучении полиции как особого элемента механизма государства, свидетельствует, на наш взгляд, о том, что полиция, по всей видимости, не «вписывается», с точки зрения ряда авторов, См.: Бельсон Я.М. Полиция «свободного» общества. М., 1984. С. 54–60.

в традиционную концепцию механизма государства. Уйти от теоретических проб лем такого рода они пытаются, «спрятавшись» за очередным «новым» понятием.

Например, можно объявить, что полиция является «профессиональным воору женным формированием исполнительной власти»1. В дальнейшем данная идея была услышана и поддержана другими специалистами. Например, очевидно ее влияние на формирование следующих тезисов: «Полиция – это полувоенные формирования, создаваемые на основе жесткой дисциплины и вооруженные стрелковым оружием»2;

«национальная полиция и национальная жандармерия Французской Республики… являются профессиональными вооруженными фор мированиями исполнительной власти страны»3.

По мнению отдельных ученых-правоведов, допустимо рассмотрение полиции (милиции) в качестве «структурно-функционального звена государственного меха низма», «структурно-функционального элемента государственного механизма», «структуры государственной исполнительной власти»4;

«силовой структуры», «си лового компонента исполнительной власти»5. Американский специалист Р. Роберг отмечает, что полиция представляет собой «государственное образование»6.

В современных публикациях нередко можно обнаружить рассуждения об «институте полиции», который «у разных авторов и в разных странах трактует ся как обязательный структурный элемент государственной власти, механизма государства»7.

Признавая, что любое научное исследование привносит свой вклад в общую копилку знаний, тем не менее, зададимся вопросом: есть ли сегодня основания Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и ис пользование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России:

дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 14.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспек ты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 30.

Шишкарев С.Н. Полицейская система Франции: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 10.

См.: Астахов Д.В. Роль и место органов внутренних дел в государственном механизме совре менной России (теоретико-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 7–9;

99.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспек ты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 27;

132.

Roberg R.R. The Changing Police Role. New Dimensions and New Issues. San Jose, Calif., 1976. P. 15.

См.: Беспалова Т.В., Парафило А.Л. Социально-философские основания гражданственности:

проблемы определения // Философия права. 2013. № 2. С. 116.

относить к элементам механизма государства такие явления как, например, «форми рование», «звено», «институт»? Полагаем, что их нет. В противном случае совре менная концепция механизма государства утратит свою четкость и логичность.

Вторая тенденция в области изучения места полиции в механизме государ ства связана с попыткой рассмотрения полиции в качестве одного из традицион ных элементов механизма государства. При этом здесь имеют место два относи тельно самостоятельных течения.

Первое из них характеризуется рассмотрением полиции в качестве особой государственной организации либо учреждения. Р. Моль в свое время полагал, что «полиция есть совокупность тех государственных учреждений и действий, ко торые имеют целью удалить посредством применения государственной силы внешние, … препятствия, которые стоят на пути к всестороннему разумному раз витию человеческих сил и которых не в состоянии устранить ни отдельное лицо, ни дозволенный союз отдельных лиц»1.

В наши дни наиболее последовательное развитие идея отнесения полиции к государственным организациям нашла в работах Н.Т. Шестаева. Он полагает, что функции государства выполняют две разновидности государственных организа ций. Для одних из них управление представляет собой главную задачу. Эти орга низации являются органами государства. Задачей других организаций является практическое претворение в жизнь функций государства. К ним Н.Т. Шестаев от носит государственные предприятия, государственные учреждения и особые го сударственные организации2. К числу последних, в соответствии с логикой авто ра, может быть отнесена полиция (милиция).

Легко заметить, что отнесение полиции к числу государственных организа ций, в рамках представленного подхода, связано, прежде всего, с нетипичной, широкой трактовой понятия «государственная организация». В отличие от боль шинства ученых-правоведов, Н.Т. Шестаев склонен видеть в государственной ор Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства / пер. 3-его изд. Р. Сементков ским. СПб., 1871. Вып. I. С. 2.

См.: Шестаев Н.Т. Органы внутренних дел в механизме социалистического общенародного государства: дис. … канд. юрид. наук. М., 1988. С. 20.

ганизации конструкцию, содержащую в своей структуре все иные традиционные элементы механизма государства, в том числе государственные органы. Изложен ный подход, несомненно, заслуживает внимания научной общественности. Одна ко, разделяя широко распространенное мнение о том, что государственный орган и государственная организация должны рассматриваться как относительно само стоятельные элементы механизма государства, мы полагаем, что место полиции в рамках него отражено не в полной мере корректно. Представленная позиция ос нована на субъективном восприятии автором механизма государства и его ос новных элементов.

Мы полагаем, что более перспективным является второе течение. Оно свя зано с рассмотрением полиции в качестве специфического государственного ор гана. Так, например, Циммерман под полицией понимает те «органы, которые осуществляют охрану публичного и гражданского порядка посредством на блюдения, предупреждения, пресечения и обнаружения»1. Ф.М. Городинец рас сматривает ее как «орган конституционных гарантий государства»2. Белорусский исследователь В.А. Шелкопляс в ходе проводимого историко-правового исследо вания рассматривает «органы полиции», изучает их структуру и компетенцию3.

Круг интересов ученых-правоведов в этой сфере точно определил В.В. Ги бов, отмечавший, что «место полиции, очевидно, следует искать в определении того, каким органом государства она является, либо к какой ветви государствен ной власти она относится»4. По перечисленным им вопросам в современной юри дической науке встречается больше всего противоречивых точек зрения. Сторон ники рассмотрения полиции как элемента системы государственных органов пы таются установить, можно ли полицию отнести к какой-либо из существующих трех ветвей власти либо она, самостоятельно или совместно с другими «силовы Цит. по: Позняк В.И. Милиция в организационно-правовом механизме реализации исполни тельной власти в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 79.

Городинец Ф.М. Правовое государство и милиция (теоретико-правовой аспект): дис. … канд.

юрид. наук. СПб., 2005. С. 7.

См.: Шелкопляс В.А. Карательный аппарат России во второй половине XIX века: учебное по собие. Минск, 1994. С. 129.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и истори ко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 33.

ми» органами, составляет относительно автономную частью механизма государ ства, и олицетворяет дополнительную особую ветвь власти.

Рассмотрим наиболее оригинальные, с нашей точки зрения, тезисы. В юри дической литературе широко распространено мнение, согласно которому «меха низм государства составляют законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а также «силовые структуры», осуществляющие в случае необходи мости меры принуждения (армия, полиция, внутренние войска, тюрьмы и т. п.)»1.

В юриспруденции они получили название «материальные придатки» (реже ис пользуется термин «вещественные придатки»). Зачастую, когда речь шла об «экс плуататорских» государствах либо социалистических странах в условиях «капита листического окружения»2, именно им отечественные ученые-правоведы придавали решающее значение. В современных юридических источниках отмечается, что дан ная оценка остается справедливой по отношению к тоталитарному государству.


В исследованиях подобной направленности подчеркивается то обстоятельство, что полиция выступает неотъемлемой частью, так называемых «материальных при датков» к государственному механизму3, выступает их значимым элементом.

В рамках данной концепции полиция и другие силовые структуры провозгла шаются самостоятельной властью4. При этом утверждается, что подход к полиции «как к органу исполнительной власти, по меньшей мере, не вполне точно выражает ее место в государственном механизме», кроме того, отождествление полиции «лишь с исполнительной деятельностью чревато негативными последствиями в виде превращения ее во вспомогательное звено государственного аппарата»5.

К числу «материальных придатков», помимо полиции (милиции), принято от носить вооруженные силы, органы безопасности, исправительные учреждения и т. п.

Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республики Германия): дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 14.

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 24.

См., например: Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теорети ческий и историко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 34.

См. там же. С. 35.

См.: Чигринов С.П. Государственно-правовой статус милиции: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 1993. С. 16.

Иногда к ним же причисляют структуры, создаваемые при чрезвычайных обстоя тельствах и имеющие временный характер (например, Государственный комитет обороны во время Великой Отечественной войны).

Во многом можно понять логику рассуждений сторонников этого подхода.

Так называемые «материальные придатки государства» примыкают к органам от раслевого управления, в частности, к министерствам. Они играют свою специфи ческую и немаловажную роль в осуществлении задач и функций государства. Ис ходя из того, что «материальные придатки» – вооруженные формирования, наде ляемые особыми полномочиями, можно предположить, что они в силу своей во оруженности в состоянии обособиться и выйти из-под контроля тех государ ственных органов, которыми они создаются и которыми управляются, превра тившись в отдельную самостоятельную структуру. Если принимать во внимание эти соображения, то «существуют все основания для выделения таких материаль ных придатков как составной части механизма государства»1.

Оценивая данный подход, мы должны отметить, что вряд ли можно согла ситься со многими суждениями его представителей. В частности, изучение осно вополагающего принципа – принципа разделения властей – позволяет констати ровать факт существования только трех ветвей власти: законодательной, испол нительной и судебной. Наличие иных ветвей власти, например, специальной пра воохранительной власти, полицейской (милицейской) власти, данный принцип не допускает и не предусматривает.

Поэтому мы солидарны с теми учеными-правоведами, которые полагают, что структуры, «называемые «материальными придатками», не могут обладать самостоятельной властью»2. Очевидно, что место их в механизме государства должно определяться принадлежностью к одной из ветвей власти, входящих в из вестную триаду. При такой постановке вопроса становится очевидной несостоя тельность попытки искусственно выделить из них и внешне оформить конструк цию, именуемую «материальными придатками».

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 42.

Боер В.М., Григонис Э.П., Янгол Н.Г. Правовое государство. Проблемы организации и функ ционирования государственного механизма Российской Федерации. СПб., 1997. С. 28.

Изложенные соображения позволяют получить представление о причинах, по которым «на современном этапе развития юридической науки применительно к рассматриваемой проблеме наблюдается тенденция отказа от выделения в меха низме государства материальных придатков как его структурного элемента»1.

Как нами уже было выяснено, обращаясь к исследованиям в области меха низма государства, можно обнаружить, что большинство исследователей, касав шихся этой проблемы, сознательно или интуитивно рассматривают полицию (ми лицию) в контексте органов государственной власти. Речь о ней чаще всего захо дит при обращении к вопросу о классификации указанного элемента механизма государства.

Как отмечал Т.М. Шамба, «если классифицировать органы государства по функциональному признаку в зависимости от характера и направления их дея тельности, то к правоохранительным органам следует отнести суд, прокуратуру, милицию, органы юстиции, государственной безопасности, арбитража, нотариата, органы народного контроля, ведомственные инспекции и др.»2. И.П. Антонов, ис пользуя для классификации тот же признак, относит полицию (милицию), наряду с судом и прокуратурой, к правоохранительным органам3.

В таком же ключе строит свои рассуждения Д.В. Астахов, полагающий, что в число «специализированных правоохранительных органов» можно включить органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, таможенные органы и т. д. В.В. Гибов и Э.П. Григонис видят в правоохранительных органах более сложную систему. Помимо полиции (милиции), они относят к ней внутренние войска, службу судебных приставов, уголовно-исполнительную систему, а также органы охраны основ конституционного строя и безопасности государства: орга ны федеральной службы безопасности, органы и войска пограничной службы, ор Григорьев А.В. Механизм государства: основные концепции и подходы: монография. Saar brcken, 2012. С. 48.

Шамба Т.М. Советская демократия и правопорядок. М., 1985. С. 84.

Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республики Германия): дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 25.

См.: Астахов Д.В. Роль и место органов внутренних дел в государственном механизме совре менной России (теоретико-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 90.

ганы внешней разведки, федеральные органы государственной охраны, федераль ные органы и войска правительственной связи и информации1.

Представленный материал позволяет сделать несколько важных выводов.

Во-первых, современные ученые-правоведы, в основном, «отошли» от идеи выде ления «материальных придатков»;

во-вторых, полицию (милицию), как правило, принято рассматривать в контексте правоохранительных органов;

в-третьих, по лиция (милиция) большинством специалистов отнесена именно к государствен ным органам, а не к государственным организациям. Полагаем, что последний те зис заслуживает особого внимания.

В рамках многих из представленных ранее подходов полиция (милиция) рассматривается в качестве особого органа государственной власти. Подоб ная трактовка не нова и получила в юриспруденции наибольшее распространение.

В ее основу положены многочисленные специальные исследования, авторы которых склонны относить полицию (милицию) к «органам управления»2, «мно гоотраслевым органам управления»3. Так, И.А. Горшенева, проведя изучение ме ста полиции в механизме современного государства, приходит к выводу о том, что «она является самостоятельным специфичным государственным органом, об ладает специальной компетенцией и властными полномочиями»4.

Определив, к какому элементу механизма государства следует относить по лицию, ученые-правоведы, как правило, переходят к вопросу об его принадлеж ности к одной из трех ветвей власти. Известные варианты его решения демон стрируют редкое для юридической науки сходство во взглядах представителей научной общественности. Большинство из них полагает, что полиция является исполнительным органом государственной власти.

См.: Гибов В.В., Григонис Э.П. Правоохранительные органы России: понятие, виды, место в государственном механизме // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. СПб., 1999. № 3. С. 131.

См.: Рудяков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов советского государства. Хабаровск, 1990. С. 7.

См.: Курицын В.М., Мулукаев Р.С., Коряков В.П. История полиции дореволюционной России.

М., 1981.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспек ты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.

По мнению И.А. Воробьевой, «правоохранительные органы и вооруженные силы относятся к органам исполнительной власти и, тем самым, органично входят в механизм государства»1. И.А. Горшенева прямо указала, что «полиция в совре менном демократическом государстве является неотъемлемым компонентом ис полнительной власти»2. Отголоски этой идеи можно обнаружить в тезисе, соглас но которому в государствах с тоталитарным режимом исполнительная власть и ее носители, в том числе полиция (милиция), должны занимать доминирующее по ложение в механизме государства3.

Наиболее четко суть данной концепции была сформулирована в трудах В.В. Гибова. Он полагает, что полиция в государственном механизме – это орган в структуре исполнительной власти государства, призванный осуществлять его правоохранительную функцию во взаимодействии как с другими органами ис полнительной ветви власти, так и с законодательной и судебной ветвями государ ственной власти»4. Анализируя труды советских ученых-правоведов, занимав шихся данной проблемой, В.В. Гибов специально уточняет, что используемые ими понятия «органы управления», «административные органы» «в современной интерпретации называются органами исполнительной власти»5.

Сторонники данного подхода исходят из того, что полиция должна рассмат риваться как часть исполнительной власти, и взаимодействие ее «с другими госу дарственными органами должно четко укладываться в рамки функций, обязанно стей и прерогатив власти исполнительной»6.

С представленной концепцией во многом можно согласиться. Действитель но, ни к законодательной, ни к судебной ветви власти полицию отнести нельзя.


Григорьев А.В. Механизм государства: основные концепции и подходы: монография. Saar brcken, 2012. С. 48.

Горшенева И.А. Полиция в механизме современного государства (теоретико-правовые аспек ты): дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 54.

См.: Антонов И.П. Полиция в механизме государства (на материале Федеративной Республи ки Германия): дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 18.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и истори ко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 47.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и истори ко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 35.

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 44.

Основные ее задачи – охрана и защита прав человека, гражданина, его свобод и законных интересов ни в коей мере не выходят за рамки функций исполнительной власти. По этой причине отнесение полиции к исполнительной власти у нас не вызывает серьезных возражений.

Изложенный материал отражает основные направления научного поиска места, занимаемого полицией в механизме государства. Согласно доминирующей в современной юриспруденции концепции полиция является органом исполни тельной власти. Однако, по нашему мнению, такой подход не лишен недостатков.

Если, как было ранее отмечено, мы можем согласиться с отнесением полиции к исполнительной ветви власти, то рассмотрение ее в качестве самостоятельного органа, вызывает у нас определенные сомнения. Постараемся изложить собствен ное видение данного вопроса.

Рассуждения приверженцев рассмотренного выше подхода в последние два десятилетия, как правило, базируются на положениях статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции». В ней милиция опре делялась как «система государственных органов исполнительной власти, при званных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, ин тересы общества и государства от преступных и иных противоправных посяга тельств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установ ленных настоящим Законом и другими федеральными законами»1. Конечно, ряд положений данной законодательной дефиниции вызывал вопросы и требовал уточнения. В частности, необходимо было установить: какие конкретно виды го сударственных органов исполнительной власти образуют милицию и как они называются. Попытка решения подобной задачи носила бесперспективный харак тер, так как обращение ко второму абзацу статьи 1 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» позволяло констатировать, что «милиция входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федера ции»2. Таким образом, в качестве органа исполнительной власти выступало Ми Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16, ст. 503.

Там же.

нистерство внутренних дел Российской Федерации, милиция же представляла со бой элемент его системы.

В этой связи был уместен вопрос: может ли милиция, которая позициониру ется рядом исследователей как отдельный самостоятельный государственный ор ган, выступать частью другого государственного органа, функционировать в роли некоего «суборгана государственной власти»? По-нашему мнению, ответ на него мог быть лишь отрицательным. Современная теории государства и права, как правило, допускает создание под руководством государственных органов иных структур, в частности, государственных организаций. Однако формирование са мих государственных органов является исключительной прерогативой государ ства. «Множить» себе подобные конструкции, тем более, в рамках самих себя, государственные органы не уполномочены.

Несмотря на ряд явных недостатков, данный подход нашел отражение во многих научных трудах. Они содержат положения примерно такого характера:

«отличительной чертой правового статуса милиции в СССР, а затем и в Россий ской Федерации является ее законодательная институализация как системы госу дарственных органов исполнительной власти»1;

«все органы, именуемые правоох ранительными, в современной Российской Федерации… входят в соответствую щие федеральные органы исполнительной власти (министерства, государствен ные комитеты, федеральные службы и другие)2;

«…такие органы структурно от носятся к органам исполнительной власти»3.

Помимо выявленных и отмеченных выше недостатков данного подхода, об ращает на себя внимание то обстоятельство, что милиция (в современных услови ях – полиция), представлена не одним государственным органом, входящим в со став МВД России, а их «системой». Этот конгломерат государственных органов, тем не менее, характеризуется «внутренним единством, выполнением общих для Позняк В.И. Милиция в организационно-правовом механизме реализации исполнительной власти в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 8.

Гибов В.В. Сыскная полиция в механизме российского государства (теоретический и истори ко-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 36.

Григонис Э.П. Механизм государства (теоретико-правовой аспект): дис. … д-ра юрид. наук.

СПб., 2000. С. 44.

всей системы МВД России задач, единым порядком прохождения службы;

еди ным статусом лиц рядового и начальствующего состава»1.

В ходе изучения суждений такого рода возникает вопрос о том, насколько оправданно и целесообразно, с точки зрения государства, создавать систему столь похожих, во многом идентичных, государственных органов. Ответ на него очеви ден. Создавать подобную модель нет необходимости. В этой связи с позиций как теории государства и права, так и практики государственно-правового строитель ства, все попытки представить полицию (милицию) в виде «системы государ ственных органов» выглядят несостоятельными.

Как показал опыт последних лет, существовавшая модель милиции, подхо ды к правовому регулированию ее организации и деятельности полностью исчер пали себя в условиях современной России и выступили одной из важных предпо сылок проводимой сегодня реформы МВД России. Тем не менее, стереотипы, свя занные с «государственным органом, выступающим частью государственного ор гана» и «государственными органами в государственном органе» оказались ис ключительно живучими. Для отдельных ученых-правоведов они продолжают оставаться методологической основой для изучения места полиции (милиции) в механизме государства.

Реформирование Министерства внутренних дел России, начавшееся в году, было нацелено на совершенствование его деятельности, оптимизацию структуры, коренное обновление нормативно-правовой базы. На смену милиции пришла полиция. Посредством возвращения к этому термину законодатель, как мы полагаем, стремился подчеркнуть, акцентировать внимание на связи данной структуры с государством, его механизмом. С уходом в прошлое милиции исчезла и вызываемая ею некоторая неопределенность, «размытость» ее статуса и сущно сти. Терминологически она была «привязана» к народу, должна была представ лять «народное ополчение». Фактически же она выступала элементом механизма государства. В этой связи появление полиции выступает достаточно своевремен ным и продуманным шагом.

См.: Коваленко И.А. Система органов внутренних дел России в механизме российского госу дарства: дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 112.

Отдельные законодательные новеллы, возникшие в ходе реформирования Министерства внутренних дел России, по нашему мнению, являются весьма удачными. В частности, часть 1 статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции» определяет, что полиция «является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел»1. Как можно заметить, подобная трактовка полиции «сни мает» ряд острых теоретических проблем, о которых шла речь выше при обраще нии к Закону Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О мили ции» и анализе содержащихся в нем положений.

В современной России законодательно закреплено, что Министерство внут ренних дел Российской Федерации в целом является органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, что само по себе вполне логично. Его «составной частью», в соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № «О полиции» выступает полиция. Признавая справедливость подобного подхода в целом, позволим себе заметить, что и он не лишен некоторых недостатков.

В частности, законодатель, ведя речь о полиции, ограничился достаточно обоб щенной и абстрактной формулировкой – «является составной частью» МВД Рос сии, не уточнив, к какому элементу механизма государства она может быть отне сена. Ответ на этот вопрос не содержится и в Указе Президента Российской Феде рации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Рос сийской Федерации»2. В пункте 14 лишь отмечается, что «в единую централизо ванную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию», наряду с внутренними войсками, организациями и подразделениями, созданными для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. В этой связи не вполне последовательным выглядит пункт 15 того же Указа. Он, в частности, определяет состав органов внутренних дел, к которому отнесены «центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-сани Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

Российская газета. 2011. 2 марта.

тарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, предста вительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел». Как можно заметить, вопреки содержанию пункта 14, полиция здесь вообще не выделяется в качестве самостоятельного структурного элемента органов внутренних дел.

Обращение к Указу Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»1 позволяет установить только тот факт, что «в состав полиции входят подразделения, организации и службы», ее место в системе органов внутренних дел не определено.

Федеральный закон «О полиции» и ряд подготовленных на его основе под законных актов, не привнесли ясности в вопрос о том, является ли полиция го сударственным органом либо выступает в качестве иного элемента механизма государства.

Таким образом, проблему не удалось решить ни субъектам правотворчества, ни представителям юридической науки. Обращает на себя внимание то обстоя тельство, что подавляющее большинство ученых-правоведов, обращавшихся ра нее к этой проблематике, вели свои исследования в традиционном русле так называемого структурного анализа. Он предполагал определение основных эле ментов механизма государства и выявление связи между ними. В качестве одной из составляющих данной конструкции традиционно преподносилась полиция.

Подобный подход, по нашему мнению, должен рассматриваться лишь как один из этапов исследования места полиции в механизме государства. Структурный анализ должен сопровождаться, дополняться анализом функциональным, в против ном случае из нашего поля зрения «выпадает» ряд теоретически значимых аспектов.

Как известно, в государственно-организованном обществе состояние урегули рованности и упорядоченности общественных отношений обеспечивается посред ством государственного управления. Последнее следует рассматривать в качестве Российская газета. 2011. 2 марта.

одной из основных функций государства, которое осуществляет целенаправленное воздействие с целью создания социальной среды, которая бы в максимальной степе ни обеспечивала нормальную жизнедеятельность людей. Для решения этой задачи специально формируется механизм государства, содержащий в себе набор тех или иных звеньев. Исходя из потребностей государства и стоящих перед ним целей и за дач, за каждым из них закрепляется определенный набор функций.

Именно система функций государства обусловливает специфику построе ния механизма государства. В этой связи можно утверждать, что функции го сударства носят первичный характер, а система государственных органов и ор ганизаций – вторичный характер. Данную закономерность необходимо учиты вать и при изучении места полиции в механизме государства. Функциональный анализ в данном случае поможет расширить наши представления о ее предна значении и роли в данной системе. Исходя из системы функций современного российского государства, Президент Российской Федерации в пункте 3 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Ми нистерства внутренних дел Российской Федерации» 1 четко определил круг ос новных задач Министерства внутренних дел Российской Федерации. Указ вы ступил основой для формирования структуры данного органа исполнительной власти.

К сожалению, в ходе проводившейся оптимизации структуры МВД России не в полной мере был принят во внимание сформулированный В.А. Толстиком закон соответствия структуры функциям управления2. Его игнорирование, как известно, влечет за собой функционально не обоснованные структурные преобразования.

В системе государственного управления либо создаются структуры, в деятельности которых нет малейшей общезначимой потребности, либо, наоборот, упраздняются структуры, деятельность которых объективно необходима для общества3.

Российская газета. 2011. 2 марта.

См.: Толстик В.А. Закономерности эффективного государственного управления // Государ ственно-правовые закономерности: теория, практика, техника: сборник статей по материалам Международной научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 23–24 мая 2013 года):

в 2 т. / под общ. ред. В.А. Толстика. Н. Новгород, 2013. Т. 1. С. 77.

Там же.

На примере Министерства внутренних дел Российской Федерации можно видеть, что значительное количество возложенных на него функций было за креплено за таким его структурным элементом, как полиция. Основные направления ее деятельности, в том числе озвученные в Указе Президента Рос сийской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внут ренних дел Российской Федерации» 1 и отнесенные к компетенции МВД Рос сии, обозначены в статье 2 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № «О полиции»2, пункте 1 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции» 3. К числу вопросов, которы ми занимается современная российская полиция, отнесены: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

розыск лиц;

производство по делам об административных правонарушениях, исполне ние административных наказаний;

обеспечение правопорядка в общественных местах;

обеспечение безопасности дорожного движения;

контроль за соблюде нием законодательства Российской Федерации в области оборота оружия;

кон троль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе;

государственная защита потер певших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контроли рующих органов, а также других защищаемых лиц;

осуществление экспертно криминалистической деятельности.

Полагаем, что анализ возложенных на полицию функций позволяет прийти к выводу о том, что она фактически выполняет основной объем работы в рамках Министерства внутренних дел Российской Федерации и должна рассматриваться в качестве его «ядра», главного элемента.

Российская газета. 2011. 2 марта.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 900.

Российская газета. 2011. 2 марта.

Однако, несмотря на масштаб и важность деятельности полиции, действу ющее российское законодательство не позволяет нам вести речь не только об ее относительной самостоятельности, но и даже о какой-либо структурной обособ ленности. В частности, в соответствии с примечанием, изложенным в Указе Пре зидента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министер ства внутренних дел Российской Федерации», к полиции отнесены: Главное управление вневедомственной охраны;

Главное управление по обеспечению без опасности дорожного движения;

Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации;

Главное управление по противо действию экстремизму;

Главное управление собственной безопасности;

Главное управление на транспорте;

Главное управление уголовного розыска;

Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции;

Нацио нальное центральное бюро Интерпола;

Оперативное управление;

Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите;

Управле ние по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации;

Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий;

Управление оперативно-разыскной инфор мации;

Управление по организации дознания.

Таким образом, современная полиция представляет собой набор, по сути, разрозненных фрагментов Министерства внутренних дел Российской Федерации.

На основе закона соответствия структуры функциям управления логично предпо ложить, что подобный конгломерат элементов необходимо институциализиро вать, что, несомненно, способствовало бы повышению эффективности как его функционирования, так и управления им. Однако вплоть до настоящего момента этого не произошло. Полиция, по нашему мнению, сегодня продолжает оставать ся «рассредоточенной» в рамках системы Министерства внутренних дел Россий ской Федерации.

Представленный материал позволяет нам прийти к нескольким важным вы водам. Во-первых, в современных условиях полиция не может и не должна рас сматриваться в качестве отдельного самостоятельного органа государственной власти. Как известно, «Конституция Российской Федерации определяет цели пуб личного управления, общий конечный результат государственного и обществен ного развития. К их числу относятся защита прав и свобод человека и граждани на, обеспечение суверенитета государства, экономическое благополучие, целост ность и безопасность страны, социальная справедливость и др.»1. Вместе с тем, показательно, что Конституция Российской Федерации не содержит упоминания о полиции как об отдельном органе государственной власти.

Во-вторых, представляется, что полиция сегодня должна позиционировать ся в качестве важнейшей составной части государственного органа, именуемого Министерством внутренних дел Российской Федерации. Подобная позиция не противоречит постулатам теории государства и права, согласуется с действую щим российским законодательством и, прежде всего, с Федеральным законом «О полиции».

В-третьих, мы полагаем, что в юридической науке в данный момент будет уместной и своевременной постановка вопроса о необходимости социально правовой институализации полиции. В настоящем наблюдается значительная «размытость» ее структуры, малый объем самостоятельности. Полиция фактиче ски «растворена» в Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Представляется, что в современных условиях именно этот вопрос является наиболее сложным, значимым и в первую очередь требующим к себе внимания со стороны научной общественности.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.