авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 9 |

«Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации На правах рукописи ...»

-- [ Страница 4 ] --

ми, паникерами, провокаторами, мародерами, с вражескими диверсантами, сиг нальщиками-ракетчиками и парашютистами. Вместе с пограничниками и под разделениями Красной Армии милиция героически вела бои с наступавшими фашистскими войсками1.

Двадцать второго января 1942 года в рамках решения важнейшего общего сударственного дела по заботе об оставшихся без родителей детях и борьбе с бес призорностью СНК СССР принял постановление «Об устройстве детей, остав шихся без родителей», а 31 января 1942 года организовано Центральное справоч ное бюро на эвакуированных при паспортном отделе ГУМ НКВД СССР2.

В первые послевоенные годы сохранялась сложная оперативная обстанов ка, ощущался сильный кадровый голод и назрела необходимость изменения нормативной правовой базы в новых условиях. 15 марта 1946 года на V сессии Верховного Совета СССР принят Закон «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и советов народных комиссаров союзных и автономных республик – в советы министров союзных и автономных республик», соответственно, преобразовании НКВД СССР в Министерство внутренних дел СССР1.

В июле 1946 года создается Управление уголовного розыска, в июне 1947 года реорганизованы аппараты борьбы с хищениями социалистической собственности, а в феврале 1948 года в составе Главного управления милиции МВД СССР, управле ний республик, краев, областей созданы следственные аппараты. В послевоенное время организация деятельности милиции не подвергалась перестроению, как было в царское время, а поэтапно развивалась и совершенствовалась.

Верховный Совет СССР 15 марта 1953 года принимает закон «О преобразовании министерств СССР»2, объединивший Министерство госу Шатилов С.П. Деятельность милиции районов тыла по обеспечению исполнения конституци онных обязанностей гражданами СССР в годы Великой Отечественной войны // История госу дарства и права. 2005. № 3. С. 44–45.

Биленко С.В. Из истории советской милиции в годы Великой Отечественной войны. М., 1967.

Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР: 1938–1956 / сост.

М.И. Юмашев, Б.А. Жалейко;

под ред. Л.И. Мандельштам. М., 1956. С. 77.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1953. № 3, ст. 38.

дарственной безопасности и Министерство внутренних дел в единое Министер ство внутренних дел СССР1.

Время оттепели характеризовалось предписаниями улучшить работу среди населения, чтобы деятельность милиции находила поддержку у граждан, а также усилить уголовный розыск и улучшить наружную службу милиции из-за роста преступности после амнистии. Вместе с тем, продолжался курс на сокращение штатной численности милиции и органов внутренних дел в целом. В итоге 13 ян варя 1960 года Постановлением Совета министров СССР и Указом Президиума Верховного Совета СССР принято решение об упразднении МВД СССР с переда чей функций в МВД союзных республик2. Создается Министерство охраны обще ственного порядка СССР, просуществовавшее до 1968 года, когда 25 ноября Ука зом Президиума Верховного Совета СССР ведомство переименовывается в Ми нистерство внутренних дел СССР3.

Восьмого июня 1973 года приняты нормативные правовые акты, на долгие годы ставшие юридической основой организации и деятельности советской ми лиции: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступ ностью», Постановление Совета Министров СССР № 385 «О дальнейшем совер шенствовании правового регулирования деятельности советской милиции»1.

Последующее десятилетие характеризовалось неким застоем и в изменении системы и структуры органов милиции. Основное внимание уделялось практиче ской проверке эффективности уже произведенных реорганизаций, а новшества носили точечный характер. Значимые изменения в структуре милицейских под разделений последовали уже в последнее десятилетие советской власти. Стреми тельный рост числа опасных преступлений требовал принятия адекватных мер, совершенствования и усиления милицейских подразделений.

Правда. 1953. 16 марта.

Моруков Ю.Н. История органов правопорядка России в точных датах: хронологический спра вочник / под ред. Н.Ф. Самохвалова. М., 2007. С. 135.

Сборник законов СССР и указов Президиума Верховного Совета СССР, 1968–1970 / сост.:

Р.Н. Владимирцев [и др.]. М., 1971. Т. 3.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. № 24, ст. 309.

Организационные начинания советской милиции выдержали проверку вре менем и в большинстве своем сохранились в российской милиции. Более того, со зданные в советское время подразделения успешно функционируют и по сей день.

В стремительно изменяющихся политических, экономических и социальных условиях требовалось создание нового нормативного правового акта, способного конкретизировать основные задачи милиции, расширить ее правовой статус, укрепить организационную структуру, усилить гарантии правовой и социальной защиты сотрудников милиции. Эти задачи был призван решить имеющий огром ное значение для развития милиции Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции»1, по которому милиция жила два десятка лет.

В соответствии с данным Законом милиция подразделялась на криминаль ную и милицию общественной безопасности. В своей деятельности милиция вы полняла задачи по обеспечению безопасности личности, защите всех форм соб ственности, предупреждению, профилактике, пресечению, выявлению и раскры тию преступлений и административных правонарушений, охране и обеспечению общественного порядка и безопасности, оказанию помощи гражданам и органи зациям в защите их прав и законных интересов.

Закон РФ «О милиции» регламентировал деятельность милиции в соот ветствии с духом и буквой Европейской конвенции по правам человека 1, и не случайно, наверное, многие его положения были восприняты Федеральным за коном 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции». Эксперты Совета Европы были единодушны в том, что проблема состоит в неукоснительном соблюдении про писанных норм: этого всегда не хватало российской правоприменительной практике. Если практика искажает закон, дозволяет не исполнять и не соблю дать его нормы, значит, при разработке и принятии закона не были предусмот рены эффективные правовые рычаги обеспечения его действия. Этот недоста ток правовых основ деятельности милиции законодатель попытался исправить, формируя новые правовые основы деятельности полиции. Оценка значения За Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР.

1991. № 16, ст. 503.

http://www.echr.coe.int/nR/rdonlyres/6AE69C60-8259-40F8-93AF-8EF6D817C710/0/ RUS_ CO№ V.pdf кона РФ «О милиции» будет в силу логики изложения материала продолжена и в следующем параграфе.

Признавая значение Закона Российской Федерации «О милиции», следует констатировать, что кардинальное изменение социально-экономических, полити ческих и морально-психологических условий в России потребовало принципи ального переосмысления основных правовых предписаний, регламентирующих деятельность правоохранительного органа. Одним из наиболее важных детерми нантов реформирования законодательства явилось недовольство общественности деятельностью милиции и глубокая озабоченность со стороны высшего руковод ства государства низкой эффективностью деятельности органов внутренних дел, высоким уровнем их коррумпированности. Это привело к изданию Указа Прези дента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совер шенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»1, где была определена необходимость модернизации существующей структуры ор ганов внутренних дел, организации их деятельности, кадрового, финансового, ма териально-технического обеспечения милиции.

О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации:

указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 // Собрание законода тельства Российской Федерации. 2009. № 52, ст. 6536.

§ 4. Современное состояние системы законодательства, регламентирующего деятельность полиции Реформирование организации и деятельности современных правоохрани тельных органов предопределено существующими вызовами в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности. Необходимость высоко эффективного ответа существующей преступности объективно предполагает про ведение принципиальных преобразований органов исполнительной власти, осу ществляющих решение задач в сфере правоохраны.

За время действия Закона о милиции в него вносилось более сорока различ ных по содержанию и объему изменений, что поставило на повестку дня потреб ность разработки нового федерального закона. Другими словами, он набрал ту критическую массу, когда потребовалось существенное изменение данного нор мативного правового акта, что не укладывалось в концепцию существующего За кона о милиции. Механизм разработки нового законодательства был «запущен»

Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 года № 208 «О не которых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации»1. В работе над проектом федерального закона «О полиции» были привлечены видные ученые, не только политики, но и многие институты граж данского общества, включая правозащитные организации.

Эта работа активно осуществлялась в формате как Организационного ко митета, так и Экспертного совета МВД России. При этом было предусмотрено проведение совместных заседаний, которых в период с апреля по декабрь 2010 года было пять. Важную роль в разработке законопроекта сыграло его об суждение в сети Интернет. С этой целью в период с 7 августа по 15 сентября 2010 года функционировала сетевая площадка www.zakonoproekt2010.ru. Этот ресурс посетили более полутора миллионов посетителей, выдвинувших более двадцати тысяч предложений. Предложения были проанализированы и некото Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 8, ст. 839.

рые из них были учтены, что позитивным образом сказалось на качестве разра ботанного законопроекта.

Двадцать седьмого октября 2010 года Президентом России проект Феде рального закона «О полиции» был внесен в Государственную Думу для обсужде ния. В итоговом варианте Государственной Думой Федерального Собрания Рос сийской Федерации был принят Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № «О полиции»1, которым были внесены принципиальные изменения в нормативное правовое регулирование деятельности органов внутренних дел. Этот Закон стал основополагающим нормативным правовым актом, положенным в основу юриди ческого регулирования деятельности самого крупного правоохранительного орга на, призванного решать широкий круг задач.

Основная задача реформы – вывести систему МВД России на новый качест венный рубеж развития. Функционально и организационно она должна обеспечи вать удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать порядок на улицах и в других общественных местах2.

Осознавая роль данного Федерального закона, отечественный законодатель пошел на беспрецедентный в российской законодательной практике шаг – обще ственное обсуждение законопроекта прошло с активным использованием сети Интернет.

По этому поводу в Отчете Федерального Собрания Российской Федерации о 20-летнем развитии отечественного законодательства констатировано следующее:

«Широкий резонанс в российском обществе получил Закон о полиции. По су ществу, это был первый опыт широкого всенародного обсуждения конкретного законопроекта»3.

В существующих условиях современное государство должно обладать мощным правоохранительным потенциалом, что предопределено необходи О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3 // Российская газета. 2011. 8 февраля.

Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (поглавный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Була вин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников. М., 2011. С. 3.

Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конститу ции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. С. 11.

мостью давать должный ответ существующим внутренним и внешним вызовам, высокоэффективно обеспечивать защиту существующих общественных отноше ний от реальных и предполагаемых угроз. Очевидно, что государство несет суще ственные расходы по содержанию армии и органов обеспечения правопорядка и безопасности, но это является обязательным условием современного государ ственного строительства. Нельзя соглашаться с разрушительной риторикой псев долибералов о необходимости демонтажа армии, органов безопасности и право охраны, так как реализация таких идей несет в себе серьезную опасность и может повлечь за собой утрату государственности. Не следует пугать общественность сползанием Российской Федерации к полицейскому государству. «Правоохрани тельная деятельность, направленная на охрану правопорядка и обеспечение без опасности граждан, – подчеркивается в юридической литературе, – эта деятель ность, имманентно присуща любому государству. С этой стороны любое государ ство, – буржуазное и социалистическое, исламское и христианское, правовое и ав торитарное, – если оно серьезно выполняет функции по охране правопорядка и обеспечению безопасности в стране, выступает как система правоохранительных органов, среди которых особое место занимают надзорно-принудительные или полицейские органы. Поэтому любое государство, даже правовое, сохраняет чер ты полицейского государства (Polizeistaat)»1.

Очевидно, что в термин «полицейское государство» сегодня пытаются вло жить исключительно негативное содержание, акцентируя внимание на возмож ность незаконного ограничения прав и свобод граждан со стороны правоохрани тельных органов, на произвол со стороны последних. Вместе с тем, вектор дея тельности правоохранительных органов направлен на защиту прав и свобод граж дан. Имеющие место незаконные ограничения, факты необоснованного примене ния мер государственного принуждения к гражданам и юридическим лицам не в коей мере не могут свидетельствовать в пользу отказа от правоохранительных ор ганов. В этой связи не утратило актуальности высказывание известного россий ского юриста И.Е. Андриевского, который отмечал, что использование термина Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 24.

«полицейское государство» в большинстве случаев лишено обоснования: «Такое воззрение вытекает из смешения понятия государственной полицейской деятель ности и тех нередко встречаемых в практической жизни насилия и несправедли востей со стороны органов исполнительной полиции, что вовсе не вытекает из существа полицейской деятельности, но, напротив, прямо ему противоречит»1.

Предупреждение злоупотреблений и нарушений в деятельности правоохрани тельных органов во многом предопределено качественным нормативным правовым обеспечением, что является обязательным условием построения правового государ ства и функционирования гражданского общества. В этой связи принятие Федераль ного закона «О полиции» можно рассматривать как поворотный момент в этом направлении.

Следует согласиться с мнением В.С. Виноградовой, которая отмечает, что концепция новой полиции, формируемая в рамках общегосударственной право творческой политики, должна быть не военизированно-ограниченной, а открытой, нацеленной на взаимодействие с обществом в решении проблем обеспечения пра вопорядка. Необходима коренная реформа МВД не только с учетом изменений в структуре и качестве преступности, но прежде всего – для отражения в его дея тельности новых реалий российского общества, изменяющих само понятие «внутренних дел» – от узко-полицейского его значения к широкой гражданской трактовке, принимающей во внимание усложнение функций Российского госу дарства2.

Разработчики закона положили в основу нового акта положения Закона Рос сийской Федерации «О милиции», что свидетельствует о его разумной преем ственности. Такое законодательное решение позволило относительно безболез ненно перестроить деятельность самого мощного правоохранительного органа, смягчить для сотрудников милиции трудности перехода на службу в новых орга низационно-правовых реалиях. В этой связи целесообразным видится проведение Андриевский И.Е. Полицейское право // Российское полицейское (административное) право:

Конец ХIХ – ХХ: Хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 52.

Виноградова В. С. Реформа МВД России и правовой статус полиции: концептуальные вопросы правотворческой политики // Правотворческая политика. 2013. № 1. С. 112.

краткого ретроспективного анализа названного нормативного правового акта.

Следует отметить, что он был принят еще до вступления в силу Конституции Рос сийской Федерации и не претерпел принципиальных изменений. По мнению од ного из разработчиков, В.В. Черникова, эти изменения и дополнения были пред определены принятием более двадцати федеральных законов. «Произошла кор ректировка обязанностей и правомочий милиции, с учетом потребностей времени и изменявшихся условий уточнены вопросы, связанные с организацией милиции и органов внутренних дел в целом. Известную корректировку претерпели нормы, качающиеся прохождения службы в милиции. Существенные новеллы внесены в систему гарантий социальной защиты сотрудников. Уточнен порядок финансиро вания милиции»1.

Необходимость разработки Закона о милиции была предопределена масштаб ными социально-экономическими преобразованиями, прежде всего, переходом к рыночным отношениям. При этом были закреплены на законодательном уровне международные обязательства, вытекающие из Венских договоренностей, и между народные стандарты, регулирующие поведение должностных лиц по охране право порядка, применению силы, специальных средств и оружия. Остро стоял вопрос де партизации милиции, законодательного закрепления социальных гарантий сотруд ников милиции, переименования милиции в полицию, закрепления порядка приме нения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Многие вопросы, решение которых сегодня воспринимается как вполне за кономерное, в начале 90-х годов ХХ столетия вызывали сомнение и даже проти водействие. Преодоление этих сомнений иногда приводило к расширению сферы правовой регламентации – вопрос департизации, например, в дальнейшем нашел отражение в Федеральном законе «Об общественных объединениях».

Очевидно, что Закон Российской Федерации «О милиции» явился первым статусным законом в правоохранительной сфере. Его принятие позволило пере вести на новый качественный уровень защиту жизни, здоровья, прав и свобод Черников В.В. Закон Российской Федерации «О милиции» пятнадцать лет спустя // Закон Рос сийской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: материалы конфе ренции 21 апреля 2006 года. М., 2006. С. 36.

граждан, защиту существующих форм собственности, интересов общества и госу дарства от преступных и иных противоправных посягательств, стало мощным импульсом для развития правоохранительного законодательства.

Разработчикам Закона Российской Федерации «О милиции» удалось решить важную задачу, а именно, ограничить функции милиции. Один из активных участников законопроектной деятельности, Б.П. Кондрашов, назвал этот процесс «деуниверсализацией»1. Такое законодательное решение позволило сконцентри ровать деятельность милиции непосредственно на деятельности по противодей ствию коррупции.

Сравнительный анализ системы разрозненных нормативных правовых ак тов, регламентирующих деятельность милиции, позволяет заключить, что про изошло значительное расширение ее прав. Такое положение вызвало определен ные опасения о милитаризации деятельности исполнительной власти. Это, по нашему мнению, не соответствовало действительности. Многие полномочия ми лиции до вступления в силу рассматриваемого юридического акта не получили законодательного опосредования и регламентировались значительным количе ством подзаконных нормативных правовых актов. Эти пробелы преодолевались путем использования традиций и опыта правоохранительной деятельности, то есть явочным порядком, что в условиях формирования правового государства бы ло недопустимым и малопродуктивным. При сложившейся ситуации сами со трудники были незащищены, так как отсутствие четко определенных полномочий в ряде случаев ставило под сомнение законность деятельности сотрудников ми лиции, делая их уязвимыми перед субъектами контрольно-надзорной деятельно сти. Был четко закреплен порядок применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия.

Значительное внимание было уделено вопросу социальной защищенности сотрудников милиции. Для решения этой задачи была закреплена контрактная система прохождения службы, закреплена сорокачасовая рабочая неделя, введены Кондрашов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции» и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: материалы конференции 21 апреля 2006 г. М., 2006. С. 19.

компенсации за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, сверх урочную работу. Сотрудники милиции получили право объединяться в професси ональные союзы для защиты своих прав и свобод в связи с осуществлением своей деятельности. Социальная защищенность сотрудников милиции была повышена, что нашло отражение в обязательном страховании жизни и здоровья, праве на до полнительный отпуск за выслугу лет, на бесплатный проезд в общественном транспорте, льготы в обеспечении жильем, телефонной связью, внеочередном предоставлении мест в дошкольных учреждениях и других правах.

И все же правовая защищенность сотрудников милиции оказалось недоста точной, слабой. Потребовалось закрепление обязанности исполнения всеми лица ми законных требований сотрудников милиции, презумпции законности их дей ствий;

недопустимости вмешательства в деятельность должностных лиц милиции, прямо не уполномоченных на то законом субъектов;

распространения на сотруд ников милиции положения законодательства об обстоятельствах исключающих преступность деяния;

прав на постоянное ношение специальных средств и огне стрельного оружия.

Правовая основа деятельности полиции (полицейское законодательство) – эта система взаимосвязанных, взаимообусловленных нормативных правовых ак тов различной юридической силы, регулирующих деятельность полиции. В этой связи возникает закономерный вопрос о месте полицейского законодательства в системе российского законодательства. К.С. Бельский отмечает, что полицейское законодательство является подотраслью административного права1. С таким док тринальным подходом согласиться нельзя, так как он не отражает в полной мере реальное положение вещей. Очевидно, что деятельность полиции регулируется нормами конституционного, административного, уголовного, уголовно-процес суального, финансового, налогового, трудового и иных отраслей права. Это поз воляет заключить, что полицейское законодательство представляет собой круп ный межотраслевой правовой институт.

См.: Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А.В. Куракина.

М., 2004. С. 61.

Современная правовая основа деятельности полиции включает несколько составных элементов.

Первый блок содержит конституционное и международно-правовое регули рование. Второй блок состоит из специальных федеральных конституционных и федеральных законов. Третий блок включает нормативные правовые акты Прези дента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации. Четвертый – нормативные правовые акты МВД России. Пятый блок составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

О целесообразности и точности приведенной классификации свидетель ствует тот факт, что Федеральный закон «О полиции» содержит в себе следующие прямые отсылки:

– к Конституции Российской Федерации и международным актам – 3;

– к федеральным конституционным законам – 6;

– к федеральным законам – 61;

– к указам Президента Российской Федерации – 4;

– к постановлениям Правительства Российской Федерации – 19.

Кроме того, анализируемый Закон в ряде случаев предполагает издание ведомственных приказов и нормативных актов субъектов Российской Фе дерации.

С учетом предложенной развернутой рубрикации мы и проведем анализ правовых основ деятельности полиции.

Международные нормативные правовые акты играют существенную роль в регулировании деятельности полиции. Следует согласиться с мнением В.А. Тол стика, что нормы международного права, включенные в правовую систему Рос сийской Федерации, выступают не инородным телом, не каким-то особым право порядком, а неотъемлемой частью этой системы, в целом подчиняющейся ее дог мам, но при этом не утрачивающей своей связи с международно-правовой систе мой и в силу этого имеющей ряд особенностей, в том числе касающихся и специ фики их толкования1.

Толстик В.А. Иерархия российского и международного права. М., 2001. С. 92.

Анализ положений Федерального закона «О полиции» позволяет заключить, что при его разработке был учтен положительный зарубежный опыт в области регу лирования правоохранительной деятельности. Базой для формулирования юридиче ских норм этого Закона выступили: Декларация о полиции (принята 8 мая 1979 года Парламентской Ассамблеей Совета Европы в Страсбурге), Европейский кодекс по лицейской этики (принят 19 сентября 2001 года Комитетом министров Евросоюза от 17 сентября 2003 года № 58.578), Международный кодекс поведения государствен ных должностных лиц (принят Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 17 декаб ря 1979 года), Всеобщие стандарты борьбы с коррупцией в полицейских ведомствах и органах (приняты на 71-й Генеральной ассамблее Интерпола 21 – 24 октября года в Камеруне), Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (приняты восьмым Конгрес сом ООН по предупреждению преступности обращению с правонарушениями, со стоявшимся в Гаване 27 августа – 7 сентября 1990 года), Конвенция Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижаю щего достоинство обращения или наказания 1987 года.

Положения вышеперечисленных и некоторых других актов были рекомен дованы для применения всем государствам-участникам при организации право творческой и правоприменительной деятельности. Это позволило гармонизиро вать отечественное и международное законодательство, которое регламентирует правоохранительную деятельность1.

Мы разделяем точку зрения В.В. Черникова, о том, что «Федеральный закон «О полиции» отвечает международным стандартам, содержит много инновационных идей и положений, воплощающих современные политические и правовые реалии, которые предопределяют дальнейшее развитие полицейского законодательства»1.

См.: Пшеничнов М.А. Гармонизация российского законодательства (теория, практика, техни ка): дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2011.

Черников В.В. Закон о полиции – новая веха в развитии полицейского законодательства Рос сии // Полиция – новый институт современной государственной правоохранительной системы:

материалы Всероссийской научно-практической конференции (15–16 сентября 2011 г.) / отв. за вып. С.М. Андреев. Омск, 2012. С. 5.

Значительную помощь в деятельности полиции призвано оказать разрабо танное Управлением верховного комиссара ООН по правам человека Руководство по правам человека для инструкторов полиции. В нем нашли отражение вопросы методологии подготовки полицейских по вопросам прав человека, общие сведе ния по правам человека, программа подготовки полицейских, где акцентировано внимание на наиболее типичных, часто встречающихся полицейских действиях (полицейское расследование, арест, задержание, применение силы и огнестрель ного оружия, действия при гражданских беспорядках, чрезвычайном положении, вооруженных конфликтах и других ситуациях)1. Для более качественного изуче ния прав человека в деятельности полиции предложены типовые учебные про граммы по указанной проблематике.

В целях оперативного использования международных стандартов при осу ществлении полицейской деятельности существенную помощь призвано оказать Карманное пособие по правам человека для работников полиции. Это пособие представляет собой предельно упрощенный справочник для сотрудников поли ции, которые ставят перед собой задачу законно и гуманно исполнять свои функ ции по охране правопорядка. В нем в доступной форме изложены положения бо лее тридцати международных источников по вопросам соблюдения прав человека при осуществлении профессиональной полицейской деятельности. При этом ак центировано внимание на связи между правами человека и конкретными поли цейскими функциями2.

Позднее этот справочник претерпел изменения и дополнения и получил еще более прикладную направленность. Пособие охватило основные темы прав чело века, имеющие отношение к деятельности полиции. При этом особое внимание было уделено таким полицейским мероприятиям, как расследование, арест, со держание под стражей, использование силы. Очевидно, что неподготовленный сотрудник может столкнуться с определенными сложностями при изучении посо Права человека и поддержание правопорядка: Руководство по правам человека для инструк торов полиции. Нью-Йорк;

Женева, 2002.

Международные стандарты для органов по поддержанию правопорядка: Карманное пособие по правам человека для работников полиции. Нью-Йорк;

Женева, 1996.

бия, но разъяснительная работа соответствующих руководителей и доступность изложения позволит успешно справиться с данной задачей1.

Использование указанных рекомендаций позволит сотрудникам полиции выполнить стоящие перед ними профессиональные задачи, облегчить оценку их деятельности населением, минимизировать нарушение прав и свобод граждан.

Немаловажно и то, что документ может способствовать снижению количества об ращений российских граждан в международные органы по защите правопорядка.

Итак, положения международных договоров и других источников междуна родного права нашли адекватное (для нынешнего этапа развития государства) от ражение в Федеральном законе «О полиции». Другими словами, рассматриваемый Закон в главном вполне соответствует части 4 статьи 15 Конституции РФ соглас но которой общепризнанные принципы и нормы международного права и между народные договоры Российской Федерации являются составной частью ее право вой системы. Если международным договором Российской Федерации установле ны иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила меж дународного договора.

Отмечая позитивную роль и значение использования общепризнанных норм и принципов международного права, зарубежного опыта правового регулирова ния полицейской деятельности при формировании российского полицейского за конодательства, следует отказаться от мифа, что, как и триста лет назад, все пози тивное мы «берем из западных образцов»2. Мы солидарны с Ю.Е. Аврутиным, что, например, идея мягкого и гуманного обращения полиции с гражданами была отражена в законах Петра Великого («полиция призирает нищих, защищает ста рых, по заповедям божьим воспитывает юных»), и была одним из исходных пунк тов полицейского законодательства Екатерины II1.

Стандарты и практика в области прав человека для работников полиции: Расширенное кар манное пособие по правам человека для работников полиции. Нью-Йорк;

Женева, 2003.

Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Обзор истории административного права и истории его литературы. Ярославль, 1898. С. 95.

Аврутин Ю.Е. «Полицейское присутствие» в обществе и законодательстве: мифы и реаль ность // Полиция – новый институт современной государственной правоохранительной систе мы: материалы Всероссийской научно-практической конференции (15–16 сентября 2011 г.) / отв. за вып. С.М. Андреев. Омск, 2012. С. 5.

Многие граждане, которые обсуждали проект федерального закона «О по лиции», полагали, что речь идет о простой замене названия милиции на полицию.

Некоторые были уверены в несущественном и декоративном изменении юриди ческих норм, регулирующих деятельность милиции-полиции. Анализ норм при нятого в окончательной редакции Закона позволяет заключить, что в данном слу чае имеет место принципиальное реформирование нормативной правовой базы органов внутренних дел. Статс-секретарь – заместитель Министра внутренних дел С.П. Булавин в свое время обратил внимание на то, что в ходе реформирова ния МВД России была поставлена задача законодательного закрепления такой модели деятельности, которая позволяет сконцентрировать деятельность на обес печении правопорядка и защите прав и свобод граждан1.

Глубина изменений правового регулирования деятельности полиции обу словлена тем, что в Федеральном законе «О полиции» предпринята попытка кон кретизировать положения Конституции России. Основной вектор модернизации полицейского законодательства направлен на гуманизацию ее деятельности, о чем свидетельствует статья 5 Федерального закона «О полиции». Статья 2 Конститу ции Российской Федерации провозгласила, что «человек, его права и свободы яв ляются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита права и свобод че ловека и гражданина – обязанностью государства». В этой связи сотрудники по лиции ограждены от участия в политической деятельности, что предопределено требованиями статьи 13 Конституции Российской Федерации. Особенно четко та кая взаимосвязь прослеживается при анализе главы 2 Конституции Российской Федерации, где закреплены права и свободы человека и гражданина. Эти положе ния нашли свое отражение в закреплении обязанностей и прав полиции. Вместе с тем, разработчики Федерального закона «О полиции» акцентировали внимание на учете этих конституционных норм при закреплении мер государственного при нуждения (главы 4 – 5 Федерального закона «О полиции»).

Подчеркивая факт деидеологизации деятельности полиции, необходимо от метить, что за пределами темы диссертационного исследования находится остро См.: Фалалеев М. Рожденная без революции // Российская газета. 2010. 12 августа.

дискутируемая в российском обществе1 проблема оправданности запрета статьей 13 Конституции России устанавливать какую-либо идеологию в качестве государ ственной или обязательной. России, конечно, нужна постоянно обновляемая идеология развития, способная сплотить граждан, сохранить территориальную целостность, укрепить суверенитет государства. Думается, однако, что действу ющая Конституция Российской Федерации содержит достаточно идеологических элементов, которые уже положены в основу полицейского законодательства и ко торые выступают надежным ориентиром деятельности полиции в целом и от дельных полицейских в частности.

Уровни правового регулирования полиции предопределены статьями 71– Конституции Российской Федерации. Это является обязательным условием качест венного регулирования деятельности полиции.

В условиях правового государства требуется формирование нового облика, привлекательного имиджа полиции, основанного на всемерной поддержке ее со стороны населения. В соответствие с частью 6 статьи 9 Федерального закона «О полиции»: «Общественное мнение (курсив наш. – В.В.) является одним из ос новных критериев официальной оценки деятельности полиции, определяемых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел». Это тре бует кардинальной перестройки деятельности полиции, которая, с одной стороны, призвана эффективно решать имеющиеся правоохранительные задачи, а, с другой стороны, она должна быть понятна для населения. В этой связи к числу приори тетных принципов деятельности полиции отнесено соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, а в пункте 2 части 4 статьи 5 Федерального закона «О полиции» закреплено, что при обращении к гражданину сотрудник полиции обязан «в случае применения к гражданину мер, ограничивающих его права и свободы, разъяснить ему причину и основания применения таких мер, а также возникающие в связи с этим права и обязанности гражданина».

Указанный факт констатирует и Ю.И. Попугаев, отмечая, что в Федераль ном законе «О полиции» закреплена партнерская модель взаимоотношений поли См., например: Запесоцкий А. Гражданин с дипломом. Должны ли вузы отказываться от идео логической работы? // Российская газета. 2014. 31 января.

ции с обществом, предусматривающая, что полиция не стоит над обществом, а служит ему с учетом тесного взаимодействия и сотрудничества с институтами гражданского общества и гражданами в процессе защиты прав и свобод граждан, противодействия преступности и охраны общественного порядка1.

Новый Закон о полиции в статье 2 конкретизировал основные направления деятельности полиции, которые были скорректированы с учетом новых социаль но-экономических реалий: полицию освободили от некоторых несвойственных ей направлений деятельности. Как было указано выше, значительное внимание уде лено принципам деятельности полиции, которые впервые получили текстуальное закрепление и не просто перечислены, а детально прописаны в главе 2 рассматри ваемого Федерального закона. Это не только позволило сформировать общее ви дение полицейской деятельности, но, что архиважно в современных условиях, определить основной вектор правотворческой деятельности. Значительное внима ние в статьях 12 и 13 Закона уделено правам и обязанностям полиции, которые по сравнению со статьями 11 – 12 Закона Российской Федерации «О милиции» полу чили детальное закрепление. Редакция данных норм дана с учетом отраслевого законодательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел.

Одной из значимых новелл Федерального закона «О полиции» явилась гла ва 4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения».

В ней получили юридическое опосредование наиболее часто применяемые поли цией меры государственного принуждения: задержание, вхождение (проникнове ние) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объек тов. Такое законодательное решение позволило четко закрепить требования, ко торые должны быть исполнены при реализации мер государственного принуж дения полицией.

Значительные изменения коснулись правовых норм, регламентирующих применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия.

Попугаев Ю.И. Вопросы административно-правового регулирования деятельности полиции в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 34.

Сравнительный анализ законодательства, регламентирующего применение мили цией мер государственного принуждения, позволяет сделать вывод, что, с одной стороны, наблюдается преемственность, так как в Законе о милиции в разделе IV тоже были зафиксированы условия, основания и порядок применения физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия, то есть специальных мер ад министративного принуждения. Но, с другой стороны, ранее недостаточное вни мание уделялось правовой регламентации остальных мер государственного при нуждения, правом применения которых была наделена милиция. Это позволяет констатировать, что разработчики Федерального закона «О полиции» устранили правовой пробел, что нашло выражение в правовом закреплении применения от дельных мер государственного принуждения в главе 4 Федерального закона «О полиции».

В Федеральном законе «О полиции» подробно рассмотрены вопросы нор мативного правового регулирования службы. Такое решение вполне оправданно по причине того, что одним из элементов административной реформы выступает реформа государственной службы1. При этом был законодательно закреплен век тор противодействия коррупции, что явилось результатом осознания необходи мости организации противодействия данному противоправному явлению2.

Принятие Федерального закона «О полиции» поставило на повестку дня проблему продолжения поступательной работы по реформированию законо дательства, регламентирующего деятельность органов внутренних дел. Это ка сается, прежде всего, социальной защиты сотрудников органов внутренних дел.

Глубинные социально-экономические потрясения последнего двадцатилетия поставили многих российских граждан в сложное положение, когда матери ально-финансовые средства не позволяли реализовать самые необходимые по Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Рос сийской Федерации (2009 – 2013 годы): утверждена указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 // Российская газета. 2009. 13 марта.

См.: О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273;

О внесении изменений и дополнений в отдельные акты Российской Федерации в связи с приня тием Федерального закона «О противодействии коррупции»: федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274 // Российская газета. 2008. 30 декабря.

требности. Эта посылка в полной мере относится и к сотрудникам органов внутренних дел.

Важную роль для формирования должного кадрового потенциала сыграло закрепление (в главе 8 Закона) гарантий социальной защиты сотрудников поли ции. Коренные изменения в российском обществе последних десятилетий нега тивным образом отразились на уровне жизни подавляющего большинства населе ния страны, в том числе сотрудников органов внутренних дел и членов их семей.

В этой связи социальная защищенность выступила одним из мощнейших факто ров повышения эффективности служебной деятельности. Следует согласиться с Б.П. Кондрашовым, что значительная часть социальных завоеваний, определен ных Законом РФ «О милиции» была утрачена: «Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122 исключил право соответствующих органов исполнительной вла сти, органов местного самоуправления продавать на льготных условиях жилье со трудникам милиции в собственность за 50% стоимости, лишил сотрудников ми лиции, прослуживших не менее 20 лет, права на льготную покупку жилья после увольнения и оплату жилых помещений;

семья погибшего при исполнении слу жебных обязанностей сотрудника милиции утратила право на получение жилой площади на тех основаниях, которые имелись при постановке на учет»1.

Определенные изменения коснулись финансового и материально технического обеспечения деятельности полиции, что было предопределено из менениями действующего законодательства. По-новому организовано осуществ ление контроля и надзора за деятельностью полиции. Это связано, прежде всего, с расширением практики общественного контроля.

Следующим этапом реформирования полицейского законодательства яви лось принятие Федерального закона от 19 июля 2011 года № 247 «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесе нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 1.

Кондрашов Б.П. Концептуальные положения Закона Российской Федерации «О милиции» и проблемы их формирования // Закон Российской Федерации «О милиции»: 15 лет на защите прав и свобод граждан: материалы конференции 21 апреля 2006 года. М., 2006. С. 22.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49, ч. 1, ст. 7020.

Данным нормативным правовым актом регулируются отношения, связанные с де нежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внут ренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, меди цинским обслуживанием сотрудников, граждан Российской Федерации, уволен ных со службы в органах внутренних дел, и членов их семей, а также с предостав лением им иных социальных гарантий. В этом Федеральном законе были конкре тизированы положения Федерального закона «О полиции» в части социальной защиты сотрудников полиции и, что примечательно, членов их семей.

Следующим этапом формирования полицейского законодательства явилось принятие Федерального закона от 30 ноября 2011 года № 342 «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Рос сийской Федерации»1. Этим Законом новаторски урегулированы общественные отношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел. Принятие вышеназванного норма тивного правового акта явилось вполне закономерным шагом, так как служебные отношения играют важную роль в эффективности деятельности полиции при вы полнении оперативно-служебных задач. Следует обратить внимание и на то, что из Федерального закона «О полиции» был исключен целый ряд правовых норм2.

Полицейское законодательство относится к числу сложных сегментов пра вовой системы общества, что всемерно актуализирует проблему его систематиза ции. Особо важно и весьма трудно определиться с видом упорядочения этого мас сива юридических норм. Учитывая значимость правоохранительных отношений, потенциальную опасность нарушения прав и свобод граждан при ее осуществле нии, целесообразно задействовать различные виды систематизации. В первооче редном порядке необходимо провести кодификацию полицейского законодатель ства. При этом следует сделать важную оговорку на предмет того, что мы вкла дываем в содержание данного понятия. Решение этой задачи имеет не только тео Российская газета. 2011. 7 декабря.

Российская газета. 2011. 7 декабря.

ретическое, но и прикладное значение и во многом предопределяет границы дис сертационного исследования. Мы будем исходить из того, что полиция – это часть МВД России и элемент системы федеральных органов исполнительной власти, предназначенных для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Разработчикам Федерального закона «О полиции», по всей видимости, следовало включить эту либо подобную дефиницию с тем, чтобы исключить дискуссии по данному вопросу.

В настоящее время реализация ряда правомочий полиции, наряду с выше названными федеральными законами, регулируется рядом нормативных правовых актов высшей юридической силы, к числу которых следует отнести: Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196 года «О безопасности дорожного движе ния»1, Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно розыскной деятельности»2, Федеральный закон от 15 июля 1995 года № «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступ лений»3, Федеральный закон от 13 декабря 1996 года № 150 «Об оружии»4 и др.

Этот перечень является открытым и включает в себя значительный массив норма тивных правовых актов различной юридической силы, как действующих, так и подлежащих разработке. К числу последних, по нашему мнению, следует отнести федеральные законы «О правоохранительной деятельности», «Об органах внут ренних дел Российской Федерации», № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка»1. При этом перечень планируемых к разработке и приня тию нормативных правовых актов не является исчерпывающим и работа по со вершенствованию правового обеспечения организации и деятельности полиции и органов внутренних дел в целом может и должна быть продолжена.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50, ст. 4873.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29, ст. 2759.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 51, ст. 5681.

Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/SearchUD?OpenForm (дата обращения: 29.04.2013).

Значительный объем прав и обязанностей полиции регламентируется под законными нормативными правовыми актами, которые конкретизируют поло жения соответствующих федеральных законов.

Весомыми полномочиями в данной области обладает Президент Российской Федерации, который согласно статье 90 Конституции Российской Федерации из дает подзаконные акты. Президент обладает значительными правотворческими полномочиями, так как в соответствии с действующим законодательством ему непосредственно подчиняется МВД России1. Значение указов и распоряжений Президента Российской Федерации для полиции и органов внутренних дел в це лом чрезвычайно велико, а их издание благоприятным образом влияет на право творческую и правоприменительную практику.

В целях правового обеспечения реализации федерального полицейского зако нодательства принят ряд нормативных актов Президента Российской Федерации, относящихся к сфере полиции и органов внутренних дел, к их числу можно отнести:

Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутрен них дел Российской Федерации»2, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации»3, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции»4, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 251 «О внеочередной аттестации сотрудни ков органов внутренних дел Российской Федерации»5, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации»1, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № «Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасны См.: О структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 // Российская газета. 2012. 22 мая.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1334.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1335.


Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1336.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1337.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1338.

ми видами преступлений на территориях государств–участников Содружества Неза висимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий»1, Указ Президента РФ от 1 марта 2011 года № 254 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»2 и другие.

Значительную роль в правовом обеспечении деятельности полиции играют нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. Поста новлениями Правительства Российской Федерации конкретизируются направле ния деятельности полиции, уточняются их полномочия. В качестве иллюстрации можно назвать следующие юридические акты: Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 года № 831 «О порядке выдачи оружия лицам, подлежащим го сударственной защите»3, Постановление Правительства от 16 июня 2001 года № 467 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта из пищевого сырья»4, Постановление Пра вительства от 2 августа 2005 года № 483 «Об уполномоченном органе, осуществля ющем формирование и ведение реестра дисквалифицированных лиц»5 и др.

Основанием для принятия правовых актов Правительства Российской Феде рации является наличие в федеральных законах, указах Президента России пря мых указаний на конкретизацию нормативного правового регулирования дея тельности полиции.

Правотворческими полномочиями в области нормотворчества обладает и МВД России. В этой связи следует акцентировать внимание на качестве принима емых нормативных правовых актов, на неукоснительном соблюдении требований, которые изложены в действующем законодательстве1. Приказом МВД России Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1339.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 10, ст. 1340.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 31, ст. 3723.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 26, ст. 2680.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 32, ст. 3323.

См.: Об утверждении порядка опубликования и вступления в силу актов Президента Россий ской Федерации, правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов феде ральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22, ст. 2663;

Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов: постановление Правитель ства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 // Собрание законодательства Рос сийской Федерации. 1997. № 33, ст. 3895.

от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»1 дается официальное опре деление ведомственного нормативного правового акта. Приказом определено, что нормативный правовой акт МВД России – это официальный документ, устанав ливающий, отменяющий или изменяющий нормы права и изданный в определен ной форме правомочным на то должностным лицом системы Министерства. Нор мативными правовыми актами Министра внутренних дел России регулируются, в основном, внутрисистемные отношения. Ими распределяются права, обязанности, а также ответственность между органами и подразделениями системы МВД Рос сии и полиции, в частности, определяются формы, методы и процедуры деятель ности полиции. Вышеназванным приказом запрещено издание актов управления, содержащих правовые нормы в виде распоряжений, указаний, протоколов, заключе ний, писем, телеграмм, телефонограмм, актов, планов, иных служебных документов.

В системе МВД России могут издаваться различные формы нормативных пра вовых актов, исходя из особенностей, целей и предмета правового регулирования.

Можно выделить следующие их виды, относящиеся к деятельности полиции.

Приказы издаются по наиболее важным вопросам функционирования орга нов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Такого рода документы определяют задачи, функции различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, а также порядок прохождения службы в органах внутренних дел и внутренних войсках.

Особо следует отметить директивы, определяющие перспективы развития и основные направления деятельности органов внутренних дел и внутренних войск.

Положение обычно определяет статус, задачи, функции, права и порядок деятельности органа внутренних дел, структурных подразделений, органов управления, соединений и воинских части внутренних войск.

Устав, как правило, устанавливает статус, цели, порядок и характер дея тельности предприятия, учреждения и организации системы Министерства внут ренних дел Российской Федерации.

СПС «КонсультантПлюс».

Инструкция, определяет порядок, способы и методы осуществления того или иного вида полицейской деятельности.

Правила определяют порядок, способы и методы осуществления отдельного вида деятельности полицейских структур.

Наставление фиксирует порядок действия, реализации и исполнения прав и обязанностей органов в той или иной ситуации.

Рассмотрение системы нормативных правовых актов, принимаемых МВД России, позволяет определить следующие основания их классификации, что весь ма важно для понимания их роли при регулировании полицейской деятельности.

К числу этих оснований относятся:

– органы, их принимающие (акты МВД России, органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации, городским, районным и сельским муници пальным образованиям, а также учреждений и предприятий);

– направления деятельности (криминальная, общественная безопасность, правовая, тыла;

– сфера действия (внутренние, действующие в системе МВД России и дей ствие которых распространяется на иные внешние сферы жизни государства);

– степень открытости (открытые для всеобщего пользования, для служебно го пользования и различной степени секретности);

– срок действия (бессрочные и временные, действия которых ограничива ются оговоренным сроком или действием).

Предложенная классификация свидетельствует о качественной неоднород ности нормативных правовых актов, принимаемых органами МВД России, и ак туализирует проблему их систематизации.

Перечень нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, который мы охарактеризовали выше, далеко не исчерпывающий. Здесь следует указать на роль и других законов и подзаконных нормативных правовых актов, которые регламентируют указанный вид деятельности, в частности, Феде рального конституционного закона от 11 февраля 2011 года № 1 «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»1, Федерального закона от 14 ноября Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 898.

2002 года № 138 «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» (ст. 116) и Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 года № «О военных судах Российской Федерации»2 (ст. 9).

К числу законодательных актов, составляющих правовую основу деятель ности полиции и требующих совершенствования, следует отнести Федеральный закон от 13 июня 1996 года № 63 «Уголовный кодекс Российской Федерации»3, определяющий основания и меры уголовной ответственности граждан, Федераль ный закон от 30 декабря 2001 года № 195 «Кодекс Российской Федерации об ад министративных правонарушениях»4, Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)»5, предусмат ривающий гражданско-правовой статус физических и юридических лиц, а также способы защиты гражданских прав, Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196 «О безопасности дорожного движения»6, Федеральный закон от 28 декабря 2010 года № 390 «О безопасности»7, Федеральный закон от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности»1, Федеральный закон от 13 де кабря 1996 года № 150 «Об оружии»2 и др.

Особого внимания заслуживают проблемы совершенствования законода тельства, противодействующего коррупции. Нельзя не упомянуть Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции»3, Указ Пре зидента от 13 марта 2012 года № 297 «Национальный план противодействия кор рупции на 2012–2013 годы»4. Не приходится сомневаться в том, что антикорруп ционное законодательство образует важный и весьма объемный сегмент правовой базы деятельности полиции.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46, ст. 4532.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26, ст. 3170.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25, ст. 2954.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1, ч. 1, т. 1.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32, ст. 3301.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50, ст. 4873.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1, ст. 2.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 51, ст. 5681.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12, ст. 1391.

Статья 3 Федерального закона «О полиции» устанавливает, что федераль ный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел разрабатывает и пред ставляет в установленном порядке Президенту России и в Правительство Россий ской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, а также предложения по совершенствованию иных нормативных пра вовых актов по вопросам, касающимся деятельности полиции. Указанная норма предполагает инициативную деятельность МВД России, его структурных подраз делений и отдельных сотрудников по совершенствованию нормативной правовой базы. Это особенно важно, так как сотрудники полиции профессионально пред ставляют те отношения, участниками которых они выступают, видят правовые пробелы и другие дефекты правового регулирования и в наибольшей степени за интересованы в их преодолении.


Именно сотрудники полиции, особенно профессорско-преподавательский со став образовательных и научно-исследовательский учреждений МВД России, в со стоянии предложить оптимальные варианты дальнейшего совершенствования нор мативной правовой основы полицейской деятельности. Кроме всего прочего, здесь надо системно преодолевать консервативный стереотип о том, что полицейские должны применять закон, а не творить его. Конечно, главное в полицейской работе – эффективная реализация закона. Но уклонение профессионала-полицейского от устранения достоверно известных ему по роду своей деятельности дефектов законо дательства, затрудняющих его работу, неразумно и малоплодотворно. Пусть участие в совершенствовании нормативной правовой основы собственной деятельности бу дет у действующего полицейского вспомогательным, фрагментарным участком дея тельности, но оно просто необходимо для быстрейшей ликвидации болевых точек и белых пятен содержания и формы полицейского законодательства.

Мы не предлагаем вменить полиции участие в совершенствовании норма тивной правовой основы своей деятельности в качестве юридической обязанно сти, но официальная рекомендация Министра внутренних дел России по этому поводу была бы уместной и полезной.

Широкое распространение получила практика правовой регламентации дея тельности полиции нормативными правовыми актами, совместно принимаемыми МВД России с другими органами государственной власти. Примером такого вза имодействия может быть решение о едином учете преступлений, установленном в совместном Приказе Генпрокуратуры № 39, МВД № 1070, МЧС № 1021, Миню ста № 253, ФСБ № 780, Минэкономразвития № 353, ФСКН № 399 от 29 декабря 2005 года «О едином учете преступлений»1;

совместный Приказ Минэкономраз вития № 412, МВД № 645, Минобороны № 1183, Минюста № 216, МЧС № 422, Минздравсоцразвития № 782Н, Минкомсвязи № 120, ФСБ № 425, ФСКН № 370, ФТС № 1638, ФМС № 264, ФНС № ММВ-7-6/437@ от 3 сентября 2010 года «О функционировании государственной информационной системы «Правоохра нительный портал Российской Федерации»2;

совместный приказ МВД № 948, ФНС № ММ-3-6/561 от 31 октября 2008 года «Об утверждении Положения о вза имодействии подразделений Госавтоинспекции и налоговых органов при пред ставлении сведений о транспортных средствах и лицах, на которых они зареги стрированы»1.

Следующим срезом правового регулирования деятельности полиции явля ется региональный уровень – уровень субъекта Российской Федерации. Федера тивное устройство Российского государства обусловливает тот факт, что в соот ветствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона «О полиции» она в своей дея тельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопас ности, изданными в пределах их компетенции. Региональные органы власти обла дают соответствующими правотворческими полномочиями в указанной области.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации направлены на реализацию положений Конституций (уставов) и законов регионов по вопро сам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

Это зачастую происходит без учета федерального законодательства и приводит к Российская газета. 2006. 25 января.

СПС «КонсультантПлюс».

Российская газета. 2009. 28 января.

определенным правовым коллизиям, негативным образом сказывается на закон ности деятельности полиции.

Эффективность действия норм региональных нормативных правовых актов во многом зависит от реализации субъектами РФ положений статей 73 и 76 Кон ституции Российской Федерации, утверждающих их полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, и субъекты Российской Федерации принимают в соответствии с ними собственные нормативные правовые акты. Субъектам РФ следует соблюдать принцип разгра ничения правотворчества по предметам ведения и полномочий между федераль ным и региональными органами государственной власти.

Субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое ре гулирование, включая принятие региональных законов и иных нормативных пра вовых актов, таких как указы, постановления, распоряжения и даже «деклара ции»1. В этих нормативных правовых актах конкретизируются положения феде рального законодательства, устраняются имеющиеся правовые пробелы, создает ся необходимая правовая база по обеспечению общественного порядка и обще ственной безопасности.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации издают нормативные правовые акты в пределах их компетенции по вопросам правоохра нительной деятельности, регулирования оперативно-служебной деятельности, ма териально-технического обеспечения, дополнительного финансирования и соци ального обеспечения полиции за счет их бюджетных средств, например, Закон го рода Москвы от 21 ноября 2007 года № 45 «Кодекс города Москвы об админи стративных правонарушениях»2, Закон Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 года № 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»3, Закон См.: Инвестиционная декларация Нижегородской области : утверждена распоряжением Пра вительства Нижегородской области от 25 декабря 2013 года № 2701 // Нижегородские новости.

2014. 30 января.

Ведомости Московской городской Думы. 2008. № 12, ст. 251.

Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. 14 июня.

Санкт-Петербурга от 7 июня 2006 года № 287-41 «Об обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции в Санкт-Петербурге»1 и другие.

При разработке и принятии правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих деятельность органов внутренних дел и полиции, необходимо обеспечивать их соответствие Конституции и федеральным законам Российской Фе дерации. Не соответствующие Конституции России и федеральному законодатель ству нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут быть опротестованы органами прокуратуры или обжалованы в судебном порядке.

В соответствии со статьей 25 Конституции Российской Федерации акты фе деральных органов государственной власти или их отдельные положения утрачи вают силу в случае признания их неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации. Это также способствует определению круга источников правовых основ деятельности полиции.

Все изложенное позволяет сделать вывод, что в настоящее время деятельность полиции регламентируется значительным числом нормативных правовых актов, принимаемых широким кругом субъектов права. Сложившаяся ситуация, естествен но, актуализирует проблему систематизации полицейского законодательства.

Проводя работу по систематизации полицейского законодательства, необ ходимо исходить из посылки, что системность – свойство, имманентно присущее праву. Системность обусловлена сложностью полицейского законодательства, необходимостью упорядочения его элементов, потребностью установления связей между этими элементами, задачами гармонизации правоохранительного законо дательства. Следует согласиться с мнением В.Н. Карташова, что благодаря сис темному действию достигается основной результат правового регулирования – упорядочение не только отдельных ситуаций, но целого рода и вида, системы об щественных отношений;

в этом проявляется синергетический эффект права1. Иг норирование систематизации правоохранительного законодательства ведет к нарушению внутрисистемных связей, влечет за собой дисбаланс правового регу Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2006. 27 июня.

См.: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Ярославль, 2005. С. 172.

лирования правоохранительной деятельности на разных уровнях правового регу лирования, снижает эффективность данного вида деятельности. Следует помнить, что действующим законодательством предусматривается проведение всеобщей систематизации1. Далекой, но, по всей видимости, неизбежной перспективой вы ступает подготовка Свода законов Российского государства, где полицейское за конодательство должно занять подобающее место.

При решении задачи систематизации полицейского законодательства следует в первоочередном порядке дать ответ на вопрос о тех видах систематизации, кото рые при этом следует применить. В научной литературе давно указывается на необ ходимость систематизации полицейского законодательства в форме Полицейского кодекса2. Очевидно, что потенциал кодификации как особого правотворческого вида систематизации следует задействовать в первоочередном порядке. «Кодификация оказывает большое влияние на повышение стабильности правового регулирования в обществе, усиление юридического единства и согласованности законодательства, эффективность деятельности правоприменительных органов. Велика роль кодифи кации и в обеспечении законности, охраны личных прав и интересов граждан»1. Ис пользование кодификации является важным средством предупреждения юридиче ских ошибок в ходе реализации полицейского законодательства.

При этом не следует переоценивать данный правовой инструментарий, при знавая его определенную роль в механизме правового регулирования. В этой свя зи академик РАН Т.Я. Хабриева отмечает: «Кодификация законодательства необ ходима для обеспечения нормального функционирования механизма правового регулирования, но она должна быть не целью, а средством (курсив наш. – В.В.) построения целостной, согласованной системы правовых актов»2.

См.: О классификаторе правовых актов: указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года № 511 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12, ст. 1260.

Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. Омск, 1993.

Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005. С. 7–8.

Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного госу дарства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международ ной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 года) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 35.

Следует отметить, что потенциал кодификации был оценен дореволюцион ными правоведами. В этой связи Г.Ф. Шершеневич писал: «Здесь речь идет не только о новой форме, но и о новом содержании: старые законы заменяются новы ми, прежние пробелы восполняются, накопившиеся противоречия устраняются.

Ежели даже значительная часть окажется заимствованной из исторически сложив шегося законодательства, все же такой Кодекс представит собой новый закон»1.

В результате кодификации создается новый нормативный правовой акт (ко декс), который содержит в себе предписания действовавшие ранее, и кроме того, включает правовые нормы, которых не было ранее, но они необходимы для устранения имеющихся правовых пробелов. По мнению Н.М. Коркунова, «коди фикация не ограничивается изменением только формы, она дает систематическое объединение и содержание. Кодекс является не только новой формой старого за кона, а новым законом в полном смысле слова»2.

Результатом кодификации выступают соответствующие кодификационные акты. Опыт кодификации имеет давнюю историю, и в советское время широкое распространение получила такая форма кодификации, как Основы, которые в настоящее время практически не применяются. Развитие техники кодификации позволяет назвать следующие кодификационные акты: положения, уставы, мо дельные законы, основы законодательства, основы, основные принципы, кодексы1.

Имеется положительный опыт кодификационной деятельности и в сфере органов внутренних дел. Здесь необходимо сделать небольшое отступление и ак центировать внимание на качестве подготовки нормативных правовых актов ор ганами внутренних дел. Эти требования изложены, как нами отмечалось выше, в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов испол нительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановле Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911. С. 422.

Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1893. С. 305.

См.: Бошно С.В. Кодификационные акты и другие источники права: проблемы приоритета // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно практической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сентября 2008 года) / под ред. доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.М. Бара нова, кандидата юридических наук, доцента Д.Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская ака демия МВД России, Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. С. 120–141.

нием Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009, где наряду с закреплени ем нормотворческой компетенции МВД России, содержащийся перечень основ ных видов принимаемых нормативных правовых актов, к числу которых отнесе ны: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения1.

Издание данного Постановления Правительством Российской Федерации можно рассматривать в качестве действенного шага по пути унификации ведомственного нормотворчества. Развитие идей систематизации ведомственного законодатель ства получило свое логическое развитие в Приказе МВД России от 27 июня года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России», где были нормативно закреплены следую щие виды нормативных актов МВД России: приказ, директива, положение, устав, инструкция, правила, наставление.

Анализ вышеуказанного Приказа не дает ответа на вопрос о праве МВД Рос сии на принятие кодифицированных нормативных правовых актов в пределах своей компетенции. Вместе с тем, отсутствует прямой запрет, что позволяет сделать вывод о возможности их принятия. В этой связи интерес представляет рассмотрение осо бенностей, которые отличают кодифицированные ведомственные нормативные пра вовые акты от обычных нормативных правовых актов. Здесь мы солидарны с мнени ем Ю.Г. Арзамасова, который называет следующие отличия между ними.

Во-первых, содержание нормативного материала (как правило, нормы, за крепленные в кодифицированных ведомственных нормативных актах, уже про шли проверку на «прочность», то есть в той или иной интерпретации, а может быть и без особых изменений они определенное время использовались в других нормативных актах, которые раньше регулировали аналогичную группу общест венных отношений).

Во-вторых, систематическое изложение нормативного материала: систем ность кодифицированных актов выше.

См.: Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства Рос сийской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33, ст. 3895.

В-третьих, особая юридическая конструкция, которая у кодифицирован ных актов, как правило, отличается от конструктивных построений приказов и инструкций.

В-четвертых, отличительным признаком является то, что обычные акты утверждаются приказами.

В-пятых, ведомственные кодифицированные акты являются более дей ственным средством в борьбе с такими дефектами нормативных актов, как про бельность, коллизионность, множественность.

В-шестых, ведомственные кодифицированные акты в сегодняшних услови ях являются результатами осуществления функций правового регулирования.

В-седьмых, в силу своей специфики они всегда выступают правовыми ин струментами в реализации государственной политики, политики, формируемой парламентом, Президентом и Правительством Российской Федерации в различ ных сферах жизни общества1.

Рассматривая вопрос правовой регламентации деятельности полиции, следует обратить внимание на порядок реализации ее отдельных функций, что находит свое отражение в соответствующих регламентах. Они утверждаются соответствующими приказами МВД России. Административный регламент предоставления соответствующих услуг МВД России, вне всякого сомнения, следует отнести к одному из перспективных направлений правосистематизи рующей деятельности. Только за последние три года приказами МВД России было принято порядка 50 административных регламентов. При этом постоянно проводится работа по изменению и дополнению ранее принятых администра тивных регламентов.

Следует также обратить внимание на такой вид кодификационного акта, как устав. Примером может служить приложение к Приказу МВД России от 29 января 2008 года № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственные кодификационные акты: ценность, виды, дефекты, про блемы повышения эффективности // Кодификация законодательства: теория, практика, техника:

Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25–26 сен тября 2008 года) / под ред. В.М. Баранова, Д.Г. Краснова. Н. Новгород, 2009. С. 220–221.

патрульно-постовой полиции», когда был принят Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности. Затем Приказом МВД России от 11 марта 2012 года № 160 в названии и по тексту Устава слова «милиции обще ственной безопасности» были заменены на термин «полиция». В данном кодифи цированном акте закреплены нормы, регламентирующие порядок создания и функционирования наиболее многочисленного строевого подразделения органов внутренних дел – патрульно-постовой службы. В нем зафиксирован правовой ста тус должностных лиц ППСП: командира подразделения ППСП, заместителя ко мандира – начальника штаба, заместителя командира отдельного подразделения ППСП, заместителя командира подразделения ППСП по кадровой и воспитатель ной работе, заместителя командира подразделения ППСП по материально техническому обеспечению. Детально регламентировался процесс управления си лами и средствами ППСП, типовые тактические действия (действия нарядов ППСП при совершении преступления и на месте происшествия, особенности за держания и доставления в ОВД лиц, подозреваемых в свершении преступлений, действия сотрудников ППСП при выявлении административных правонарушений и т. д.). Кроме того, в Уставе содержатся пять приложений, которые устанавлива ют правила ведения служебной книжки, бортового журнала автопатруля, образцы рапорта и журнала учета использования транспортных средств.

Широкое применение в правотворческой практике органов внутренних дел получил такой кодификационный акт, как наставление. По мнению В.В. Черни кова, под ним понимается такой акт, в котором «содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач»1. Вместе с тем, наставления не имеют официального признания, то есть данные правовые акты не получили прямого закрепления в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов испол нительной власти и их государственной регистрации. Это позволяет заключить, что названные акты, их легитимность могут быть поставлены под сомнение.

Черников В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управле ния. М., 1996. С. 7.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.