авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |

«Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации На правах рукописи ...»

-- [ Страница 5 ] --

Одной из важных проблем нормативных правовых актов МВД России, в том числе и кодифицированных, является правовая нестабильность, что находит выражение в бесконечном числе вносимых изменений и дополнений. Это нега тивным образом сказывается на качестве нормативного правового регулирования, дестабилизирует правовую базу деятельности органов внутренних дел в целом и полиции в частности. Очевидно, что кодификационную деятельность следует строить на плановой основе, заблаговременно вносить соответствующие измене ния и дополнения, отказываться от дублирования положений федерального зако нодательства, устранять существующие правовые пробелы.

Подводя итог, следует отметить, что принятый Федеральный закон «О по лиции» – значительный шаг по пути унификации деятельности полиции. Необхо димо разработать кодифицированный федеральный закон, специально регламен тирующий деятельность полиции. Сделать это целесообразно в форме Полицей ского кодекса, который объединит нормы Федерального закона «О полиции», Фе дерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона «О службе в органах внут ренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Такое законодательное решение в значительной мере сократит под законное нормативное правовое регулирование и повысит качество правовой ос новы деятельности полиции. При этом следует минимизировать подзаконное нормативное регулирование (прежде всего, сократить число бланкетных норм).

Можно предложить следующую структуру Полицейского кодекса.

Кодекс должен «открыться» развернутой преамбулой, роль которой обычно недооценивается1. В ней целесообразно закрепить положение об обязанности гос ударства перед обществом по обеспечению общественного порядка и обществен ной безопасности и предусмотреть возможности ограничения прав и свобод граждан при чрезвычайных ситуациях. Кроме того, в этой части Полицейского Подробно о сущности и роли преамбул нормативных правовых актов, в том числе и кодексов см.: Баранов В. М. Преамбула нормативного правового акта (доктрина, практика, техника).

М., 2014.

кодекса желательно продемонстрировать его демократические стандарты и их ценность в охране прав и свобод граждан.

Содержание кодекса рельефно выражается в названии глав. Предлагается кодекс сформировать из 12 глав и дать им следующие названия.

Глава 1. Общие положения (понятие полиции, цели, задачи, функции, прин ципы деятельности полиции).

Глава 2. Организация полиции в Российской Федерации (место полиции в структуре федеральных органов исполнительной власти, система и подчинен ность полиции).

Глава 3. Объекты полицейской охраны (виды объектов и их характеристика:

общественный порядок, личная безопасность, общественная безопасность, эконо мическая безопасность, информационная безопасность и др.).

Глава 4. Права и обязанности полиции (изложить меры как возможного, так и должного поведения полиции с учетом возложенных на них задач).

Глава 5. Полицейское принуждение (включает перечень мер предупрежде ния, пресечения, правовой защиты, процессуального обеспечения, наказания, применяемых полицией при обеспечении общественного порядка и общественной безопасности).

Глава 6. Служба в полиции (правовой статус сотрудника полиции;

прием на службу, полицейские должности, присвоение специальных званий, аттестация, перемещение по службе, прекращение службы;

дисциплинарная ответственность и дисциплинарное производство, подготовка кадров).

Глава 7. Профессиональная этика сотрудника полиции (в данную главу включить требования нравственного характера, которые предъявляются сотруд никам полиции, как на службе, так и в быту1).

Эта глава должна включать этические требования, которые носят обязательный характер в связи с утратой силы Приказа МВД России от 24 декабря 2008 года № 1138 «Об утверждении Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации». (Приказ МВД России от 31 октября 2013 года № 883). В настоящее время сотрудники полиции должны руководствоваться «Типовым кодексом этики и служебного поведения государственных служа щих Российской Федерации и муниципальных служащих» (одобрен решением президиума Сове та при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года (протокол № 21)).

Глава 8. Правовые гарантии сотрудника полиции (защита сотрудника поли ции при несении службы, защита сотрудника при применении физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия).

Глава 9. Социальные гарантии сотрудника полиции (оплата труда, социаль ное страхование, медицинское страхование, жилищное обеспечение, пенсионное обеспечение).

Глава 10. Финансовое и материально-техническое обеспечение полиции (источники, виды и порядок осуществления финансирования и материально технического обеспечения полицейской деятельности).

Глава 11. Контроль и надзор за деятельностью полиции (виды, субъекты, пре делы и порядок осуществления контроля и надзора за деятельностью полиции).

Глава 12. Заключительные положения (порядок вступления в силу, перечень нормативных правовых актов, утрачивающих силу в связи с вступлением в силу Полицейского кодекса).

Есть резон осветить несколько проблем, вызванных отсутствием должной систематизации полицейского законодательства.

Отдельные коллизии Федерального закона «О полиции» нашли свое отра жение в публикациях Н.В. Макарейко и А.М. Субботина1, и мы в основном соли дарны с их критическими выводами.

Кроме того, анализ практики применения законодательства о полиции поз воляет обозначить и иные противоречия.

См., например, Макарейко Н.В. Федеральный закон «О полиции» – необходимость качествен ной доработки // Экономическая безопасность России: политические ориентиры, законодатель ные приоритеты, практика обеспечения: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2010.

№ 2 (13). С. 198–202;

Его же. Задержание в системе мер пресечения, применяемых полицией // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № (15). С. 137–141;

Субботин А.М. Коллизии Федерального закона «О полиции» // Экономическая эффективность права: состояние проблемы и направления ее решения в условиях преодоления последствий финансового кризиса, воссоздания и наращивания материального, интеллектуаль ного, образовательного и культурного потенциала страны, формирования и развития процессов ее модернизации и устремленности к обретению статуса мировой державы на принципиально новой основе: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Нижний Новгород, 12 апреля 2011 года) / под ред. П.Н. Панченко, А.В. Козлова. Н. Новгород, 2011. С. 440–445;

Его же. Проблемы применения Федерального закона «О полиции» // Юридическая наука и прак тика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № 4 (17). С. 137–141.

Пункт 14 части 1 статьи 12 Федерального закона «О службе в ОВД» в ка честве одной из основных обязанностей сотрудников полиции называет необхо димость уведомлять непосредственного руководителя (начальника), органы про куратуры Российской Федерации или другие государственные органы о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению кор рупционного правонарушения.

Часть 1 статьи 9 Федерального закона «О противодействии коррупции»

устанавливает, что государственный или муниципальный служащий обязан уве домлять обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы. Часть той же статьи фиксирует, что порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или му ниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, пере чень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведе ний и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанима теля (работодателем).

Во исполнение указанных норм Министерством внутренних дел Российской Федерации издан Приказ от 19 апреля 2010 года № 293 «Об утверждении Порядка уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к со вершению коррупционных правонарушений»1, который возлагает обязанность уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения, в том числе о ставших известными фактах обращения к другим сотрудникам, воен нослужащим, гражданским служащим, в целях склонения к злоупотреблению служебным положением, даче или получению взятки, злоупотреблению полномо чиями либо иному незаконному использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного пре Российская газета. 2010. 13 июля.

доставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также склонение к совершению указанных деяний от имени или в интересах юри дического лица на всех сотрудников, военнослужащих и гражданских служащих системы МВД России.

Таким образом, указанные нормативные акты в качестве адресатов уведом ления о коррупционных предложениях называют руководителей различного уровня (прямого и непосредственного начальника соответственно), что представ ляется недопустимым.

Еще один пример связан с реализацией отдельных положений Федераль ного закона «О службе в органах внутренних дел». Так, пункт 22 части 2 ста тьи 82 указанного Закона определяет, что контракт может быть расторгнут, а сотрудник органов внутренних дел может быть уволен со службы в органах внутренних дел в связи с утратой доверия. Часть 4 той же статьи устанавлива ет, что сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

2) непринятия руководителем (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему сотрудника личной заинтересованности, ко торая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвраще нию и (или) урегулированию конфликта интересов;

3) непредставления сотрудником органов внутренних дел сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха рактера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

4) участия сотрудника на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федераль ным законом;

5) осуществления сотрудником предпринимательской деятельности;

6) вхождения сотрудника в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправи тельственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным до говором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

7) нарушения сотрудником, его супругой (супругом) и несовершеннолетни ми детьми в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О запрете отдель ным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денеж ные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», запрета открывать и иметь счета (вклады), хра нить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, располо женных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользо ваться иностранными финансовыми инструментами.

В то же время пункт 6 части 2 статьи 82 Федерального закона «О службе в ОВД» в качестве еще одного из оснований расторжения служебного контрак та называет совершение сотрудником грубого нарушения служебной дисци плины, а пункт 20 указанной нормы позволяет расторгнуть контракт в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установленных феде ральными законами.

Часть 2 статьи 49 рассматриваемого Федерального закона к числу грубых нарушений служебной дисциплины в том числе относит:

– несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных зако нодательством Российской Федерации;

– совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя;

– непредставление сотрудником сведений (представление заведомо недо стоверных или неполных сведений) о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об иму ществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

– сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения.

Таким образом, если сотрудник ОВД, например, не представил сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного харак тера, он может быть уволен одновременно по трем основаниям:

1) в связи с грубым нарушением служебной дисциплины;

2) в связи с несоблюдением сотрудником ограничений и запретов, установ ленных федеральными законами;

3) в связи с утратой доверия.

Анализ содержания указанных оснований для расторжения контракта с со трудником ОВД позволяет сделать вывод о том, что грубое нарушение служебной дисциплины полностью поглощает два других основания, в связи с чем они явля ются излишними.

Более того, если указанные действия рассматривать как совершение про ступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел, то расторжение контракта и увольнение в силу пункта 9 части 3 статьи 82 Федерального закона «О службе в ОВД» становится не правом, а обязанностью представителя нанима теля (работодателя).

Еще одной иллюстрацией несогласованности норм законодательства, вы званной излишней правовой регламентацией, может служить часть 2 статьи Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции», устанавливающая, что на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанно сти, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273 «О про тиводействии коррупции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федера ции», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-разыскной деятельности.

Данная юридическая норма, по всей видимости, призвана максимально ужес точить требования к сотрудникам полиции в целях недопущения с их стороны про тивоправного (в том числе коррупционного) поведения. Проблема заключается в том, что отсылка осуществляется на устанавливающие различные требования, но имеющие одинаковую юридическую силу правовые нормы.

Так, часть 1 статьи 12 Федерального закона «О противодействии корруп ции» устанавливает, что гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной органи зации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимо стью более ста тысяч рублей (курсив наш. – В.В.) на условиях гражданско правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной ор ганизацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по со блюдению требований к служебному поведению государственных или муници пальных служащих и урегулированию конфликта интересов.

В свою очередь часть 3.1 статьи 17 Федерального закона «О государствен ной гражданской службе Российской Федерации» сформулирована следующим образом: «Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами Рос сийской Федерации, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулирова нию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу (оказывать данной организации услуги) на условиях гражданско-правового договора (гражданско правовых договоров) в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности гражданского служащего». Как видим, имеет место расхождение в стоимости работ или услуг по гражданско-правовому договору, которые может выполнять (оказывать) бывший государственный слу жащий без получения разрешения соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулирова нию конфликта интересов.

При этом возникает резонный вопрос: какой именно из указанных норм стоит руководствоваться сотруднику полиции после увольнения? Во избежание подобных коллизионных проблем представляется целесообразной унификация норм различных нормативных правовых актов, регламентирующих однородные общественные отношения.

Продолжая рассуждения о качестве нормативных правовых актов, образу ющих юридическую основу деятельности полиции, нельзя, хотя бы самым крат ким образом, не обратиться к ее (основе) технико-юридической составляющей.

Многие технико-юридические погрешности функционирующих в современной России нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность полиции, уже не только отмечены в литературе, но и предложены пути их устранения 1. По этому коснемся лишь некоторых моментов, которые являются типичными, а зна чит широко распространенными технико-юридическими дефектами формирова ния и реализации нормативной правовой основы деятельности полиции.

Известно, что на всех уровнях правотворчества подавляющее большинство принимаемых актов относится к изменению ранее подготовленных документов.

Технико-юридические формы изменения различны, но, к сожалению, нормодатели, в том числе и в сфере деятельности полиции, зачастую разбирают худшие из них.

Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: в 2 т. / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2001;

Тихонова С.С. Юридическая техника в уголовном пра ве: курс лекций. Н. Новгород, 2008;

Давыдова М.Л. Юридическая техника: проблемы теории и ме тодологии. Волгоград, 2009;

Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно практическое пособие. М., 2010;

Кашанина Т.В. Юридическая техника. М., 2011;

Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2011;

Юридическая техника: курс лекций / под ред. В.М. Баранова, В.А. Толстика. М., 2012.

В «Российской газете» 29 января 2014 года опубликован Приказ Министер ства внутренних дел Российской Федерации от 10 октября 2013 года № «О внесении изменений в нормативные правовые акты МВД России»1, которым внесены изменения сразу в двадцать четыре подзаконных документа. С одной сто роны, это является обязательным требованием, придающим легальность норматив ному правовому акту МВД России. С другой стороны, возникает проблема их ре ального восприятия (точнее – невосприятия) не только обычным гражданином, но и профессиональным юристом, а также сотрудником полиции. Опубликованные изменения в действующие нормативные правовые акты МВД России размещены на 7 газетных разворотах: требуется большая и кропотливая (пусть и сугубо тех ническая) работа по их внесению в тексты соответствующих документов. Воспри нять многочисленные и разноплановые изменения с ходу, «на память» весьма про блематично и, пожалуй, невозможно без цельного нормативного правового акта.

Далеко не всегда сотрудники полиции имеют перед собой такой документ и совсем не сразу нововведения появляются в Интернете. Понимая «цену вопроса», все-таки в таких ситуациях для удобства правоприменительной (а не ради облегчения поло жения нормотворческого органа) необходимо публиковать текст нормативного правового акта при внесении в него существенных изменений в полном объеме.

Практика нормотворчества в системе МВД России не отличается единством при применении конкретных, даже традиционных, приемов юридической техники.

Примечания, судя по всему, применяются в нормативных правовых актах по «вкусовому принципу»: они встречаются в самом тексте либо «сопровождают»

его в качестве своеобразного заключения. Конечно, это обстоятельство может быть поставлено в вину юридической науке, которая до сих пор не предложила объективных критериев использования примечаний. Но, даже принимая такой упрек, вряд ли можно оправдать такой разнобой на практике. Кстати, количество Российская газета. 2014. 29 января. Такого же рода упрек можно сделать и в отношении При каза Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 ноября 2013 года № «О внесении изменений в Административный регламент Министерства внутренних дел Россий ской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о реабилитации жертв политических репрессий, утвержденный приказом МВД России от 23 ноября 2011 года № 1165». См.: Российская газета. 2014. 31 января.

примечаний в разных нормативных правовых актах слишком разнится. Желатель но соблюдать меру и в этом случае.

Почти такой же дефект присущ и практике использования в нормативных пра вовых актах МВД России приложений. Иногда их чрезмерно много, а порой совсем второстепенные детали оформлены в виде юридических норм вместо того, чтобы «вынести» информацию в приложение. Справедливости ради, надо отметить, что нормативная правовая основа деятельности органов внутренних дел, в том числе и полиции, имеет и удачные, на наш взгляд, образцы «точечной конкретизации», если можно так выразиться, по вертикали и с использованием приложений и перечней.

Это правовые ситуации, когда берется высокого уровня и ранга норматив ный правовой акт и устанавливается иерархически нижестоящим документом де тальный механизм его реализации. Например, Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 декабря 2013 года № 997 «О мерах по реализа ции постановления Правительства Российской Федерации от 29 июня 2013 года № 550»1 концентрирует свое содержание в двух приложениях («Квалификацион ные требования к должностным лицам военной автомобильной инспекции внут ренних войск МВД России, допущенным к проведению технического диагности рования транспортных средств» и «Перечень средств технического диагностиро вания, используемых при проведении технического осмотра транспортных средств воинских частей внутренних войск МВД России»).

Такого рода технико-юридическая практика нуждается в расширении и процедурно-технологическом улучшении по всем основным направлениям дея тельности полиции.

В новейшей правовой литературе предпринята попытка повысить содержа тельное и технико-юридическое значение преамбул нормативных правовых ак тов, предложен расширенный элементный состав этой части юридического до кумента2. На основе этих разработок целесообразно рассмотреть возможность подготовки преамбул к некоторым видам нормативных правовых актов, образу Российская газета. 2014. 31 января.

См.: Баранов В.М. Преамбула нормативного правового акта (доктрина, практика, техника).

М., 2014.

ющих юридическую основу деятельности полиции. Думается, если в ведомст венном приказе и тем более в федеральном законе идет речь о социальной защите полицейского, о его безопасности, формах общения с населением, то желательно подробно раскрыть демократическую и профессиональную ценность этих пред писаний, что уместно сделать в его преамбуле.

К разряду малоисследованных можно отнести и такой технико-юри дический прием, как законодательная классификация1.

Нормативная правовая основа содержит значительное число самых разных классификаций: используются они, как правило, бессистемно. И здесь необходим поиск реального места и роли классификаций в нормативной правовой основе, ре гламентирующей деятельность полиции.

Обратимся к еще одной иллюстрации. Содержание Приказа Министер ства внутренних дел Российской Федерации от 20 ноября 2013 года № «О внесении изменений в приказ МВД России от 12 сентября 2011 года № “Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по вы даче архивных справок”»1 составляет перечень изменений, вносимых в выше обозначенный Административный регламент. Но по непонятным причинам этот перечень оформлен в виде приложения к этому Приказу. По сути, все со держание анализируемого приказа вынесено в громоздкое приложение, а сам Приказ содержит всего две общего плана строчки. Полагаем, что не было ника ких технико-юридических препятствий прибегать в данном случае к использо ванию приложения. Перечень изменений, вносимых в Административный ре гламент – вполне можно было сделать его основной частью и не прибегать к приложению, поскольку оно «утяжеляет» акт и в определенной степени ниве лирует его значимость.

Таким образом, систематизация правовых основ деятельности полиции должна идти по следующим направлениям.

См.: Баранов В.М., Кузнецов А.П., Маршакова Н.Н. Классификация в российском законода тельстве (теоретико-прикладное исследование). М., 2014.

Российская газета. 2014. 5 февраля.

Во-первых, в максимальной мере исключить подзаконное нормативное пра вовое регулирование. Во-вторых, ввести мораторий на внесение изменений и до полнений в действующие базовые федеральные законы, регламентирующие дея тельность полиции. В-третьих, провести масштабную работу по подготовке По лицейского кодекса. В-четвертых, при реформировании правовых основ деятель ности полиции в максимальной мере учитывать результаты мониторинга приме нения полицейского законодательства, о котором подробно пойдет речь в следу ющей главе диссертации.

Глава III. Мониторинг правоприменения действующего российского законодательства о полиции § 5. Правовое регулирование мониторинга правоприменения в Роcсийской Федерации Вопрос эффективности права актуален всегда. Однако, если раньше про блемы определения эффективности носили все-таки в значительной степени док тринальный характер1, то теперь2 делаются попытки обосновать наличие неких конкретных индикаторов, критериев, мер, параметров и иных измеримых показа телей3 для отдельных элементов механизма правового регулирования. Предпри См.: Самощенко И.С., Никитинский В.И. Некоторые теоретические вопросы изучения эф фективности правовых норм. Варна, 1970;

Эффективность правовых норм. / В.Н. Кудрявцев [и др.]. М., 1980;

Баранов В.М. Поощрительные нормы советского социалистического права.

Саратов, 1987;

Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993;

Эффективность закона (методология и конкретные исследования) / под ред. Ю.А. Тихоми рова, В.М. Сырых. М., 1997;

Лапаева В.В. Современное российское законодательство: ос новные слагаемые эффективности / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999;

Законотворчество в Российской Федерации: научно-практическое и учебное пособие / под ред. А.С. Пиголкина.

М., 2000.

См.: Экономический анализ нормативных актов. М., 2001;

Правоприменение: теория и практика. М., 2008;

Эффективность законодательства и современные юридические технол о гии: материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 29–31 мая 2008 года) / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2009;

Эффективность законод а тельства в экономической сфере. М., 2010.

Более того, ведется спор о значении названных терминов и целесообразности применения того или иного из них. См., например: Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: государственно-правовые, социальные и организационные аспекты изуче ния, оценки, проектирования: дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998. С. 96–97;

Зелепукин А.А.

Проблемы эффективности российского законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук.

Саратов, 2000. С. 10;

Абрамова А.А. Эффективность механизма правового регулирования:

дис. … канд. юрид. наук. Красноярск, 2006. С. 9;

Мешков Д.Н. Эффективность воздействия права на отношения личности и государства: дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2007.

С. 84;

Мамай Е.А. Эффективность правоприменительных процедур (теория, практика, тех ника): дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 131–133.

нимаются попытки1 привнести на российскую почву зарубежный опыт оценки эффективности норм права2.

Мониторинг правоприменения выступает в современной России одной из форм актуализации теоретических научных исследований (правовой доктрины) в практику. Качество правового регулирования определяется качеством нормативного правового материала, поэтому особое значение в механизме правового регулиро вания играет экспертиза нормативного материала. Теперь экспертиза нормативно го материала рассматривается не только как элемент правотворческой деятельно сти, но и эффективный способ контроля реализации норм права. Очевидно, что экспертиза нормативного материала в правотворчестве и при мониторинге право применения различаются. Но и в том и в другом случае экспертиза нормативного материала позволяет устранить информационную недостаточность, помогает уполномоченным субъектам принять выверенное юридически значимое решение.

Таким образом, экспертиза при осуществлении мониторинга правоприменения выступает одним из способов оценки эффективности реализации права.

Мониторинг (англ. monitoring – наблюдение) обычно понимается как: по стоянное отслеживание какого-либо процесса для установления его соответствия первоначальным предположениям или желаемому результату3;

система постоян ных наблюдений, оценки и прогноза изменений какого-либо природного, соци ального и тому подобного объекта4. Вероятно, потребуются дополнительные ар гументы в обоснование термина «мониторинг правоприменения», чтобы он либо максимально органично «вписался» в традиционно сложившийся в российском праве понятийно-категориальный ряд, либо был скорректирован, либо заменен.

В качестве альтернативы наименованию процедуры «мониторинг правопримене См. об этом: Лаврентьев А.Р., Тюрякова А.В. О совершенствовании правового регулирования экспертизы проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и мони торинга региональных нормативных правовых актов // Юридическая техника: Ежегодник. № 6:

Техника современного правотворчества: состояние, проблемы, модернизация. 2012. С. 287–291.

См., например: Hovenkamp H. Arrow’s theorem: ordinalism and republican government // 75 lova L. Rev. 1990;

Farber D., Frickey P. Law and public choice. 1991;

Kelman M. Guide to critical legal studies. 1992;

Mueller D. Public choice. 2003;

Posner R. Economic analysis of law. 6 ed. 2003;

Beck er G., Posner R. Uncommon sense. 2007.

Новейший словарь иностранных слов и выражений. М., 2003. С. 540.

Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 358.

ния», предусмотренному Положением о мониторинге правоприменения в Россий ской Федерации, целесообразно использовать термин «мониторинг реализации права»1. Мы полагаем, что следует стремиться к формированию системы монито ринга правоприменения как составной части правового мониторинга2.

Нередко даже в юридических документах мониторинг трактуют как «перио дическое наблюдение (курсив наш – В.В.) за тем или иным объектом с помощью сбора информации по определенной системе показателей»3. В целом, это верный организационно-правовой подход, но есть резон его скорректировать по следую щим моментам. Термин «наблюдение» слишком абстрактен и желательно его по средством аутентического толкования развернуто разъяснить правопримените лям. Термин «периодическое» тоже нуждается в детализации – важно для реаль ного контроля этого процесса избирать определенные временные отрезки (квар тал, полугодие, год).

Поскольку в настоящее время мониторинг правоприменения выступает от носительно новым явлением, окончательно не сложились практика его осуществ ления, требования к процедурам и субъектам, не ясна правовая природа результа тов мониторинга, постольку необходимо продолжить поиск путей разрешения об наружившегося комплекса методологических проблем. Мы полагаем, что мони торинг можно рассматривать и как средство (форму, вид) систематизации норма тивных правовых актов.

Правоприменение – одна из форм реализации права наряду с непосредственными формами реализации права – использованием субъективных прав и свобод, соблюдением запретов и ис полнением юридических обязанностей.

См. об этом также: Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве (проблемы теории и практики): автореф. дис. …канд. юрид. наук. Владимир, 2008;

Негробов В.Л. Мониторинг зако нодательства как элемент правовой политики: общетеоретический аспект: автореф. дис. …канд.

юрид. наук. Владимир, 2008;

Правовой мониторинг. М., 2009;

Правовой мониторинг: актуаль ные проблемы теории и практики / под ред. Н.Н. Черногора. М., 2010;

Москалькова Т.Н., Чер ников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011;

Капицына Д.В. Правовой мониторинг (понятие, направления, субъекты, уровни) // Конституционное и муниципальное право, 2012. № 8, С. 25–28;

Варкова С.А. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2013;

Чере панова Е.В. Обеспечение планирования правового мониторинга // Журнал российского права.

2013. № 4. С. 59–64.

Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Нижегородской области : пункт 8.1 Постановления Правительства Нижегородской области от 12 июля 2013 года № 470 // Нижегородские новости. 2013. 16 декабря.

В начале 90-х годов ХХ века В.К. Бабаев предлагал, «не ломая пока тра диций», рассматривать в качестве видов систематизации нормативных пра вовых актов инкорпорацию (консолидация названа разновидностью инкор порации) и кодификацию1. Позднее концепция изменилась – перечислены че тыре вида систематизации: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация2.

Теперь теория систематизации законодательства развита и дополнена. Напри мер, как форма систематизации рассматриваются получившие широкое распро странение автоматизированные электронные базы данных нормативных право вых актов3. Так и мониторинг выступает разновидностью систематизации нор мативных правовых актов, упорядочения нормативного правового материала, поскольку позволяет:

– описать стратегию законодательного обеспечения государственного и му ниципального управления;

– представить полноту и качество нормативного правого регулирования и правоприменительной практики;

– проанализировать состояние не только законодательства, но и подзакон ных актов;

– выявить тенденции развития законодательства;

– обосновать концептуальные подходы к совершенствованию законопро ектной деятельности.

Бабаев В.К. Теория современного советского права: Фрагменты лекций и схемы. Н. Новгород, 1991. С. 73.

Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория государства и права в схемах и определениях:

учебное пособие. М., 1999. С. 123.

Правовая кибернетика становится реальностью. См. об этом: Керимов Д.А. Проблемы об щей теории права. М., 2000. С. 63–82. Сейчас созданы и успешно функционируют офици альные порталы правовой информации: pravo.gov.ru (источник официального опубликова ния нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также междуна родных договоров Российской Федерации и актов Конституционного Суда Российской Фе дерации);

zakon.scli.ru (ресурс, наполнение и поддержание в актуальном состоянии которого обеспечивает Министерство юстиции Российской Федерации: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие обязательной государственной регистрации;

реестр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

гос у дарственный реестр уставов муниципальных образований;

федеральный регистр муници пальных нормативных правовых актов).

Утверждение о том, что мониторинг правоприменения – форма системати зации права, теперь юридически закреплено1 и развивается. Можно с большой до лей уверенности предположить, что по мере возрастания значения мониторинга правоприменения потребуется развивать нормативное правовое регулирование этой деятельности в подзаконных актах федеральных органов власти и иных фе деральных органов, в субъектах Российской Федерации и в муниципальных пра вовых актах.

Изучение проблем мониторинга правоприменения началось относительно недавно – с 2002 года Совет Федерации Федерального Собрания Российской Фе дерации в инициативном порядке начал работу по созданию системы мониторин га законодательства и правоприменительной практики. С 2004 года Совет Феде рации Федерального Собрания Российской Федерации стал готовить ежегодные доклады «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Первая офи циальная концепция осуществления мониторинга правоприменения была предло жена в 2005 году. В ней были отражены:

– понятие мониторинга как «систематической и комплексной деятельности органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и об щественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения»2;

– цель, задачи, этапы, виды субъектов мониторинга правоприменения (кон ституционные и инициативные)3;

– идея мониторинга в субъектах Российской Федерации4;

Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 // Российская газета. 2011. 24 августа.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 213.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 214–215.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 216–217.

– перспективы развития системы мониторинга законодательства и право применительной практики1.

Большую роль в популяризации мониторинга законодательства и правопри менительной практики, подготовке нормативной базы мониторинга правопримене ния сыграл созданный при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2007 году Центр мониторинга законодательства и правоприменитель ной практики (Центр мониторинга права).

Уже сегодня можно констатировать: на федеральном уровне основы системы правового регулирования мониторинга правоприменения сложились – приняты По ложение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации2, Методика осу ществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации3 и осуществля ется уже четвертый план (см. таблицу 1).

Таблица Количество субъектов5 осуществления Количество Количество зако- мониторинга отраслей, нов4, включенных Федеральные орга- Органы власти Год включенных в в план монито- ны власти и органи- субъектов Рос план монито зации ринга сийской Феде ринга рации 1 2 3 4 20117 11 16 23 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2006. С. 218–225.

О мониторинге правоприменения в Российской Федерации: указ Президента Российской Фе дерации от 20 мая 2011 года № 657 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011.

№ 21, ст. 2930.

Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Феде рации: постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 // Российская газета. 2011. 24 августа.

Помимо законов, в плане мониторинга правоприменения могут быть отражены указы Прези дента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты иных органов власти.

Предусмотрено три группы субъектов, но первоначально (в 2011, в 2012, в 2013 годах) это были:

федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, а теперь (в 2014 году) – федеральные органы испол нительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и организации.

С 2014 года – организации (по двум отраслям в качестве соисполнителя указан Фонд социаль ного страхования Российской Федерации).

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 год: утвержден распо ряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 35, ст. 5102.

Продолжение таблицы 1 2 3 4 20121 29 34 26 20132 18 22 25 20143 14 19 всего 72 91 117 Мониторингу правоприменения придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов5, которые могут прини мать участие в проведении мониторинга. Объективность предполагает привлече ние к деятельности по мониторингу правоприменения как можно более широкого круга профессиональных юристов, представителей научной школы, правозащит ных и общественных организаций, бизнес-сообщества, средств массовой инфор мации. Только при комплексном изучении оценки общественного мнения, проти вопоставлении полярных позиций возможно получить объективную информацию о правоприменении.

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2012 год: утвержден распо ряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 35, ст. 5102.

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год: утвержден распо ряжением Правительства Российской Федерации от 1 августа 2012 года № 1396-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 32, ст. 4605.

План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2014 год: утвержден распо ряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2013 года № 1513-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 35, ст. 4558.

Некоторые федеральные органы исполнительной власти указаны как ответственные за осуществле ние мониторинга правоприменения двух и более отраслей законодательства. Например: Минсельхоз России – по 2 отраслям;

Миноброны России – по 3;

Минрегион России – по 3;

ФАС России – по 5.

В соответствии с пунктом 6 Методики осуществления мониторинга правоприменения в Рос сийской Федерации используются:

а) практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

б) практика деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов;

в) информация о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившая от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномо ченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, а также из Общественной палаты Российской Федерации, государственных корпораций, фондов и иных организаций, созданных Российской Федерацией на основании федерального закона;

г) информация, поступившая от общественных, научных, правозащитных и иных организаций;

д) информация, почерпнутая из средств массовой информации;

е) информация, поступившая от граждан;

ж) информация, поступившая из иных источников.

В соответствии с пунктом 7 Методики могут быть использованы в том числе:

а) статистическая информация, получаемая на основе статистических показателей и дополняе мая отраслевой статистикой органов государственной власти и иных государственных органов;

б) социологическая информация, формируемая на основе социологических исследований.

Результатом мониторинга правоприменения должны быть компетентные квалифицированные доклады о ситуации правоприменения в определенной сфере, выводы которых могут быть включены в проект доклада Президенту Российской Федерации. В этом плане трудно переоценить роль Доклада Правительства Рос сийской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год.

При формировании ежегодного доклада важно использовать результаты ис следований правоприменительной практики, полученные различными методами.

Это могут быть итоги социологических опросов, научно-практических исследова ний, контент-анализа тематических материалов СМИ, работы привлеченных спе циалистов-экспертов, в том числе на условиях аутсорсинга. Еще одной формой получения информации является анонимное анкетирование граждан, которое предполагает отсутствие заинтересованности в его результатах. Результаты анке тирования позволяют учесть независимое общественное мнение.

Полагаем, что процесс мониторинга правоприменения целесообразно орга низовать путем издания в каждом органе, ответственном за выполнение позиций Плана мониторинга правоприменения, специального акта, в котором необходимо определить структурные подразделения и лиц, ответственных за проведение мони торинга, конкретные сроки проведения мониторинга правоприменения, круг лиц и организаций, привлекаемых к процессу мониторинга правоприменения. Осуществ ление мониторинга правоприменения нужно возлагать на правовые подразделения органа власти. В своей работе они должны привлекать территориальные органы, подведомственные федеральные службы, агентства, научные и образовательные учреждения, иные подведомственные организации, а также общественные советы или иные общественные органы, созданные при органе власти.

Учитывая, что обсуждение обобщенных результатов мониторинга право применения, в том числе с участием научного, юридического сообществ, практи кующих юристов, позволит обеспечить всесторонний подход к мониторингу пра воприменения и учет межведомственных интересов, целесообразно создавать со ответствующие рабочие группы.

Накопленный опыт осуществления мониторинга правоприменения позволил выявить некоторые проблемы методологического характера. Полагаем нужно остановиться на них до рассмотрения прикладного вопроса – мониторинга право применения реформы полиции, поскольку идеи совершенствования методики мо ниторинга правоприменения также проявляются при изучении эффективности нормативной правовой основы деятельности полиции.

Сформулировано нормативное определение понятия «мониторинг право применения». Под ним понимается комплексная и плановая деятельность, осу ществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами госу дарственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномо чий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения приня тия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законода тельных и иных нормативных правовых актов с целью совершенствования право вой системы Российской Федерации. Однако в этой дефиниции перечислены не все существенные признаки. В ходе мониторинга правоприменения следует также обобщить информацию о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Россий ской Федерации1 и Европейского суда по правам человека;

выработать предложе ния по совершенствованию не только нормативных правовых актов Российской Федерации, но и деятельности органов власти2.

Реальные результаты мониторинга правоприменения пока не очевидны, по скольку в Государственной Думе России в качестве обоснования внесения проек тов законов мониторинг правоприменения не называется, даже в послании Прези дента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2012 году тема монито ринга была поднята только в отношении качества медицины, образования, науч ных результатов, востребованности учреждений культуры. Опыт осуществления мониторинга правоприменения накапливается, положительное необходимо попу ляризировать, процедуры – совершенствовать.

См. об этом: Шахрай С.М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и соци ально-политических преобразований. М., 2013. С. 402–409.


См. об этом: Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики: монография / под ред. Н.Н. Черногора. М., 2010.

В Методике осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации предусмотрена сложная система показателей (см. таблицу 2).

Таблица № Пункт 8 Методики Пункт 9 Методики Пункт 10 Методики П\п 1 2 В целях реализации анти- В целях устранения проти коррупционной политики и воречий между норматив устранения коррупциоген- ными правовыми актами ных факторов равной юридической силы Несоблюдение гаранти рованных прав, свобод и законных интересов че ловека и гражданина Наличие нормативных правовых актов Прези дента Российской Феде рации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов ис полнительной власти, ор ганов государственной власти субъектов Россий ской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных норма тивных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых преду смотрена актами большей юридической силы См. таблицу также в работе: Лаврентьев А.Р. О совершенствовании правового регулирования экспертизы проектов нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации и мони торинга региональных нормативных правовых актов // Юридическая техника: Ежегодник. № 7.

2013. Ч. 1. С. 151–162.

Продолжение таблицы 1 2 Наличие противоречий меж ду нормативными правовы ми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального харак тера, регулирующими одно родные отношения Наличие единой понятийно терминологической систе мы в нормативных право вых актах Наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах Наличие противоречий в нормативных правовых ак тах, регулирующих одно родные отношения, приня тых в разные периоды Несоблюдение пределов компетенции органа государ ственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта Искажение смысла поло жений федерального зако на и (или) актов Президен та Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также реше ний Конституционного Су да Российской Федерации и постановлений Европей ского Суда по правам чело века при принятии норма тивного правового акта Продолжение таблицы 1 2 Несоответствие нор мативного правового акта Российской Федерации международным обяза тельствам Российской Федерации Наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов Наиболее часто встречающи еся коррупциогенные факто ры в нормативных правовых актах Количество коррупциоген ных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикорруп ционной экспертизы упол номоченным органом Количество коррупциоген ных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикорруп ционной экспертизы незави симыми экспертами Сроки приведения норма тивных правовых актов в со ответствие с антикоррупци онным законодательством Российской Федерации Неполнота в правовом ре гулировании обществен ных отношений Продолжение таблицы 1 2 Коллизия норм права Наличие ошибок технико- Наличие ошибок технико юридического характера юридического характера в нормативных правовых актах Использование положе ний нормативных право вых актов в качестве ос нований совершения юридически значимых действий Искажение смысла поло жений нормативного пра вового акта при его при менении Неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта Использование норм, поз воляющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления Наличие (отсутствие) единообразной практики применения нормативных правовых актов Количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения нормативно го правового акта Продолжение таблицы 1 2 Количество вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с отношениями, уре гулированными норматив ным правовым актом, и основания их принятия Количество и содержание Количество и содержание Количество и содержание удовлетворенных обра- обращений (предложений, обращений (предложений, щений (предложений, за- заявлений, жалоб) о несоот- заявлений, жалоб), в том явлений, жалоб), связан- ветствии нормативного пра- числе по вопросам поня ных с применением нор- вового акта антикоррупци- тийно-терминологической мативного правового ак- онному законодательству системы нормативных пра та, в том числе с имею- Российской Федерации, в вовых актов, наличия в них щимися коллизиями и том числе о наличии в нор- дублирующих норм и про пробелами в правовом ре- мативном правовом акте тиворечий, а также ошибок гулировании, искажением коррупциогенных факторов юридико-технического ха смысла положений нор- рактера мативного правового акта и нарушениями единооб разия его применения Количество и характер зафиксированных правонаруше ний в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности При необходимости мониторинг правоприменения может быть осуществлен по допол нительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 11 Методики) Очевидно, что предложенная система показателей мониторинга правопри менения чрезмерно сложна и нуждается в совершенствовании. Так, например, по казатели «разбиты» на три группы, но при этом дублируются (см. показатели 7–8, 11–12, 23–24, 32–33) или при сходном фактическом содержании различаются терминологически (см. показатели 19–20, 29–31). Из 33 показателей подлежат из мерению в цифрах только 9 (см. показатели 14–15, 27–33), иные показатели изме рению, на наш взгляд, не поддаются (например, показатели 1, 5, 6, 9, 10, 17, 18, 21, 22, 25, 26). Спорно научное обоснование включения в перечень некоторых по казателей: наличие «коллизии норм права» совсем не обязательно и далеко не всегда выступает дефектом права. Или, например, сложно «оценить» терминоло гию по единым стандартам, но это важно, поскольку от точного и одинакового понимания всеми участниками общественных отношений понятийно категориального аппарата зависят предсказуемость регулирования общественных отношений и правильность разрешения споров1.

Есть трудности с закреплением полномочий субъектов мониторинга право применения и координации их деятельности. Основным субъектом осуществле ния мониторинга правоприменения названы органы исполнительной власти. Роль законодательных органов в Положении о мониторинге правоприменения в Рос сийской Федерации отражена факультативно, а институты гражданского общества обозначены только как источник информации для органов власти. Органы мест ного самоуправления отражены в «шапке» таблицы федеральных Планов монито ринга правоприменения, но ни в одном из них в качестве исполнителей не названы.

Вероятно, эти трудности обусловлены сложностью отечественной правовой си стемы, принципами ее построения. Например, принцип разделения властей пока не позволяет подключить к мониторингу правоприменения судей2.

Актуален вопрос обеспечения «всеохватности» мониторингом правоприме нения. Из приведенной таблицы 1 очевидно, что мониторинг правоприменения на федеральном уровне применяется в отношении только особо актуальных отраслей и наиболее проблемных законов. Вероятно, настала пора изучить эффективность См.: Артамонов А.Н. Мониторинг законодательства как способ обеспечения единства право вого пространства // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 80–86.

Варкова С.А. Проблемы организации мониторинга законодательства и правоприменения // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 10. С. 30–34.

применения самого Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

Отечественного опыта мониторинга правоприменения в прошлом, приме нимого в настоящее время, явно не достаточно. Зарубежный опыт потребует не только существенной адаптации к российским правовым реалиям, но и зачастую малоэффективен. Трудно применить аналогию правового регулирования экспер тизы проектов нормативных правовых актов, поскольку соответствующий вид де ятельности регламентирован недостаточно полно.

Считаем также, что требуется пересмотреть виды и требования к докумен там, в которых отражаются результаты мониторинга правоприменения. По дан ным Центра мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, доклады о состоянии законодательства в настоящее время являются основной официально выраженной формой результатов мониторинга.

Вместе с тем, единых подходов к оформлению результатов мониторинга право применения не выработано.

Напомним, что в докладах Совета Федерации Федерального Собрания Рос сийской Федерации «О состоянии законодательства Российской Федерации» с ко торых начался мониторинг правоприменения, была предложена идея формирова ния и ведения досье закона1 как одной из основных форм осуществления непре рывного мониторинга законодательства и правоприменительной практики, обес печивающей постоянное сопровождение закона от возникновения потребности в его разработке до прекращения действия. Полагаем, следует вернуться к обсуж дению и реализации данной идеи.

Ведение досье нормативного правового акта предполагает не только иссле дование содержания самого акта, но и выяснение причин, побудивших разработку его проекта, а также интерпретацию его положений, постоянную работу, направ ленную на изучение практики его применения, реализации положений норматив Досье (фр. dossier – дело) – совокупность (собрание) документов, записей, относящихся к ка кому либо делу, вопросу. См. об этом, например: Современный толковый словарь русского языка / гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб., 2004. С. 173;

Новейший словарь иностранных слов и вы ражений. М., 2003. С. 300.

ного правового акта в ссылочных и бланкетных нормах, в других документах нормативного и правоприменительного характера. Таким образом, досье норма тивного правового акта как форма накопления материала в ходе мониторинга правоприменения пополнит виды документов, в которых отражаются ход и ре зультаты мониторинга. Досье позволит использовать не внедренные ранее в силу разных причин резервы мониторинга правоприменения. К их числу относятся следующие.


Оценка нормативного правового акта на правотворческой стадии должна, на наш взгляд, сопровождаться анализом основных концепций, которые предполага лось реализовать в нормах права, высказанных аргументов в пользу и против та ких подходов, справочными и другими материалами, которые повлияли на приня тый в итоге нормативный правовой акт.

Действие закона, полагаем, следует дополнить изучением подзаконной правотворческой деятельности субъектов, указанных в законе (особенно в части соблюдения установленных сроков), а также оценкой эффективности действия данных нормативных правовых актов в их совокупности.

Если федеральный закон предполагает издание законов субъектов Россий ской Федерации и муниципальных правовых актов, то должны быть приняты ме ры по разработке модельных правовых актов, а если таковых не создано – то необходимы методические рекомендации по их разработке. Это направление ра боты также должно быть отражено в досье федерального закона.

Поскольку механизм правового регулирования включает не только право творческую деятельность и стадию реализации права (включая правопримени тельную деятельность), но и промежуточную – интерпретацию правовых норм, то мониторинг должен охватывать и официальную деятельность, направленную на уяснение и разъяснение смысла правовых норм субъектам права. Следовательно, мониторинг закона должен включать обзор интерпретационных актов (официаль ное толкование норм закона, анализ содержания решений Конституционного Су да Российской Федерации по вопросам данного закона, обобщение правоприме нительной практики, в том числе судебной).

Также считаем, что мониторингу должны подвергаться не только норматив ные правовые и интерпретационные акты, но и правоприменительные акты по од нородным группам общественных отношений.

Мониторинг должен максимально широко охватывать оценку действия за кона гражданским обществом (анализ обращений граждан, социологические ис следования и опросы общественного мнения и пр.).

Одна из «сопутствующих» целей мониторинга – выявление не только нега тивного – недостатков. Не менее важно установить положительные тенденции и удачный правовой опыт. При этом положительное нуждается в распространении в самых различных, даже еще не устоявшихся, формах. Следует также продумать систему стимулирования активного правомерного поведения по реализации зако на и дать обзор действия данной системы в досье.

Конечно, такой объем работы не под силу одному органу власти и должен вестись комплексно в соответствии с компетенцией по существующим уровням власти. Для этого целесообразно возложить обязанности по проведению монито ринга правоприменения на общественно-государственные формирования, создан ные при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Же лательно расширить практику создания общественных, экспертно-консультатив ных, научно-методических, координационных и иных совещательных органов при органах государственной власти.

Качество мониторинга зависит от материальных и организационных затрат.

Если стимулировать труд, то необходимо включить механизм размещения госу дарственного заказа на выполнение соответствующих исследований между науч ными и образовательными учреждениями или проведение конкурса лучших ис следований. Если «экономить», то тогда нужно оказывать информационно методическое содействие, координировать такие исследования, налаживать ин формационный обмен, и выполнять громадный объем работы по обобщению ин формации, поступающих из организаций, осуществляющих соответствующие ис следования альтернативно.

Изложенное позволяет утверждать, что несовершенная правовая основа мони торинга правоприменения объективно не может привести к значимым результатам.

Тем не менее, накоплен определенный опыт и постоянно ведется работа по совер шенствованию нормативной базы мониторинга правоприменения, процедур мони торинга и повышения эффективности результатов мониторинга правоприменения.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет работу по созда нию Портала о состоянии законодательства и правоприменения1, который будет по стоянно действующим информационно-аналитическим интернет-ресурсом с системой логически и технологически связанных между собой информационных страниц, отображающих на официальном сайте Минюста России информацию о правоприме нении. Портал должен стать инструментом в работе по осуществлению мониторинга правоприменения. В целях наполнения Портала информацией о правоприменитель ной практике и обеспечения ее актуальности Министерство юстиции Российской Фе дерации просит субъектов осуществления правоприменения оперативно направлять всю информацию, которая может быть размещена на Портале2, в том числе:

– нормативные правовые акты органов власти, регламентирующие вопросы осуществления мониторинга правоприменения;

– информацию о выполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, которые требуют принятия нормативных правовых актов, о ходе разработки необходимых проектов норма тивных правовых актов, о реализованных решениях;

– сведения, комментарии, аналитические материалы, разъяснения органов власти, которые связаны с правоприменительной практикой;

– информацию о результатах проведения антикоррупционного мониторин га, включая сведения об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, заключения независимых экспертов по результатам проведе ния независимой антикоррупционной экспертизы.

Полагаем, требует изучения и учета практика осуществления мониторинга правоприменения, накопленная в субъектах Российской Федерации. Нормативные правовые акты, направленные на реализацию постоянного и непрерывного монито http://minjust.ru/portal_pravoprimeneniya Электронный адрес для направления предложений: analitika2009@bk.ru ринга правового пространства, действуют во многих субъектах Российской Федера ции.1 Вместе с тем, единых подходов в области организации и проведения монито ринга правоприменения органами государственной власти субъектов Российской Федерации не выработано2. Так, в одних субъектах Российской Федерации указан ную деятельность осуществляют представительные органы государственной власти, в других – исполнительные. Например, в Нижегородской области разделены субъек ты и объекты осуществления мониторинга правоприменения (см. таблицу 3).

Таблица Нормативная основа мониторинга Субъекты Объекты Вид и Название нормативного мониторинга мониторинга Дата номер правового акта акта Положение о мониторинге правоприменения норма- Нормативные право Поста- Комитеты Законо тивных правовых актов вые акты Нижегород февраля новле- дательного Собра Нижегородской области, ской области, приня ние ния Нижегород принятых Законодатель- тые Законодательным года № 437-V ской области ным Собранием Нижего- Собранием родской области Порядок проведения орга- Правительство Законодательные и нами исполнительной вла- Поста- Нижегородской об иные нормативные января сти Нижегородской обла- новле- ласти, органы ис правовые акты Россий сти мониторинга право- ние полнительной вла ской Федерации и Ни года применения в Нижегород- № 23 сти Нижегородской жегородской области ской области области В Нижегородской области накоплен богатый опыт мониторинга правопри менения законов Нижегородской области. В то же время количество законов, в отношении которых запланирован мониторинг, намного меньше количества принимаемых законов (см. таблицу 4).

В решении Координационного совета при ГУ Минюста Российской Федерации по Нижего родской области от 21 октября 2011 года «Практика мониторинга федерального и регионально го законодательства и его применения» названы республики Саха (Якутия), Татарстан, Еврей ский, Ненецкий, Ямало-Ненецкий автономные округа, Архангельская, Астраханская, Воронеж ская, Кемеровская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Московская, Нижегородская, Новго родская, Тамбовская области.

См. об этом подробнее: Чеснокова М.Д. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: опыт субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2010. № 8;

Аста нин В.В. Методологические основы мониторинга правоприменения в контексте научной доктрины и требований законодательства // Административное и муниципальное право. 2012. № 4.

Таблица Общие результаты законотворчества и планы1 мониторинга законов в Нижегородской области за 2008–2013 годы 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год 2013 год ИТОГО 1 2 3 4 5 6 7 Принято законов 197 267 215 200 168 177 области Законов области в 162 143 104 95 116 97 88 69 710 711 91 планах мониторинга Полные и систематизированные данные о выполнении Планов мониторинга законов Нижего родской области в настоящее время не доступны для анализа.

График проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2008 года:

утвержден Постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 31 января 2008 года № 900-IV.

План проведения мониторинга законодательства Нижегородской области во II полугодии 2008 года: утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 31 июля 2008 года № 1115-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2009 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 29 января 2009 года № 1401-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2009 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 июня 2009 года № 1589-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2010 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 января 2010 года № 1922-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2010 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 июня 2010 года № 2122-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2011 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания от 20 декабря 2010 года № 2363-IV.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2011 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания от 23 июня 2011 года № 125-V.

План проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2012 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 15 декабря 2011 года № 356-V.

План мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на II полугодие 2012 года:

утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 июня 2012 года № 547-V.

План мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на I полугодие 2013 года.

Утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 6 декабря 2012 года № 732-V.

План мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Нижегородской области, принятых Законодательным Собранием Нижегородской области, на II полугодие 2013 года.

Утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 27 июня 2013 года № 959-V.

Продолжение таблицы 1 2 3 4 5 6 7 Всего 30 19 20 14 14 20 Всего (в %) 15% 7% 9% 7% 8% 11% 10% Интересно, что в планы мониторинга Законодательного Собрания Нижего родской области включены как мониторинг правоприменения закона области в целом, так и отдельных структурных элементов закона: главы или даже части ста тьи (например, мониторинг пункта 5 части 1 статьи 5 Закона Нижегородской об ласти от 7 сентября 2007 года № 123 «О жилищной политике в Нижегородской области»1), применяется практика мониторинга отдельных групп правоотношений (например, мониторинг Закона Нижегородской области от 22 марта 2000 года № 100 «О создании должностей мировых судей и судебных участков в Нижего родской области» в части судебных участков Нижегородского района2).

Думаем, следует обобщить также наработки федеральных органов исполни тельной власти по осуществлению мониторинга правоприменения отдельных сфер законодательства. Так, Минюст России разработал специальную методику мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции.

Данной методикой предусмотрено, что при отсутствии нормативного правового акта или их группы в Плане мониторинга правоприменения на соответствующий год субъекты могут проводить его по собственной инициативе без внесения изме нений в федеральный План. При этом, выбирая экспертируемую группу норма тивных правовых актов, следует учитывать задачи, вытекающие из Национально го плана противодействия коррупции, иных программных документов, поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ос новных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, про грамм развития государства, а также предложения институтов гражданского об щества и средств массовой информации.

Пункт 6 Плана проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2011 года: утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 июня 2011 года № 125-V.

Пункт 6 Плана проведения мониторинга законов Нижегородской области во II полугодии 2010 года: утвержден постановлением Законодательного Собрания Нижегородской области от 24 июня 2010 года № 2122-IV.

Информацию о правоприменении предложено также рассматривать отдель но по каждому показателю применительно к конкретному нормативному право вому акту и по их совокупности. Интересно, что даны достаточно конкретные ре комендации по основным показателям мониторинга:

– в целях разрешения недостатков правоприменения предложено готовить разъяснения о применении законодательства, включая разъяснения судебными органами по вопросам судебной практики;

– поскольку недостаточность правового регулирования в сфере противодей ствия коррупции влечет произвольное применение и как следствие создает пред посылки для проявления коррупционных правонарушений, предложено выявлять пробелы правового регулирования;

– текст нормативного правового акта рекомендуется рассматривать на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов для дальнейшего их исключения из него.

Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172 «Об антикоррупцион ной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак тов» наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов устанавли вается в заключениях Минюста России, иных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов прокуратуры Российской Федерации, составляемых по результатам антикоррупци онной экспертизы, требованиях прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд, а также в заключениях независимых экспер тов по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;

– для выявления коллизий норм права, которые следует рассматривать как противоречия между положениями двух или нескольких норм права, либо рас хождения между содержанием общеправовых принципов, выраженных в системе норм права, и положениями конкретных норм права, целесообразно сопоставлять положения нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере противодействия коррупции;

– поиск ошибок юридико-технического характера рекомендовано рассмат ривать с учетом следующих критериев: простота изложения идеи и нормативных правил;

краткость при формулировании нормативных правил;

категоричность при построении фраз;

ясность устанавливаемого правила поведения;

системность при установлении отдельных норм;

последовательность изложения общего текста;

– наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах отра жает однозначное воспроизведение отдельных положений одного нормативного правового акта в другом, либо если норма, воспроизводимая в тексте нормативно го акта, ранее установлена другим нормативным актом;

– противоречия в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды, рекомендуется выявлять путем сопо ставления текстов таких нормативных правовых актов;

– большое количество заявлений о разъяснении положений нормативного правового акта свидетельствует о несовершенстве и нечеткости его положений для правоприменителя. Рекомендуется также указывать сведения о количестве вступивших в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удо влетворении) требований заявителей в связи с нарушением антикоррупционного законодательства и основания их принятия;

– предложено для получения различных точек зрения по изучаемой сфере правоотношений и для получения оперативной информации, информации от раз личных групп и объединений гражданского общества размещать проекты докла дов о результатах мониторинга правоприменения, подготовленных по результа там обобщения сведений, на официальном сайте федерального органа исполни тельной власти в сети Интернет;

– рекомендовано предусмотреть онлайн-общение участников мониторинго вой деятельности и обсуждение подготовленных проектов докладов о результатах мониторинга правоприменения в фокус-группах, сформированных по различным принципам (научное сообщество, адвокаты, нотариусы, представители право охранительных органов и т. д.). Результаты, полученные данным методом, целе сообразно сопоставить с позицией официальных органов и иными имеющимися материалами по исследуемому вопросу.

§ 6. Основные результаты мониторинга правоприменения российского законодательства о полиции Первый в современной истории России Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год1 подготовлен во исполнение Плана мониторинга правоприменения в Рос сийской Федерации на 2011 год2 в соответствии с названными выше методиками.

В Докладе отражены основные результаты мониторинга правоприменения и по во просу реформы полиции, качеству нормативной правовой основы ее деятельности.

Соответствующий раздел в Докладе оказался малоинформативным. В нем отмечено, что Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»

определил принципы деятельности полиции, урегулировал вопросы организации полиции и службы в ней, обязанности и права, вопросы применения мер государ ственного принуждения и применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, установил правовое положение сотрудников полиции и гарантии их социальной защиты.

В большинстве случаев приняты необходимые нормативные правовые акты Президента России, Правительства России и федеральных органов исполнитель ной власти в сфере внутренних дел. Установлено, что на момент принятия Докла да не реализовано только 7 положений (см. таблицу 5).

Таблица № Норма Феде- Положение Федерального за- Информация о ходе принятия п/п рального закона кона акта 1 2 П. 2 ч. 2 ст. 25 Порядок прикомандирования со- Подготовлен проект указа Пре трудников полиции зидента Российской Федерации Ч. 3 ст. 54 Порядок и сроки внеочередной Принят Приказ МВД России от аттестации 14 марта 2012 г. № a.

Российская газета. 2013. 27 марта.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.