авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |

«Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации На правах рукописи ...»

-- [ Страница 6 ] --

Продолжение таблицы b. 1 2 Ч. 5 ст. 8 Порядок аккредитации журнали- Подготовлен проект Приказа стов для освещения деятельности МВД России полиции Ч. 3 ст. 9 Порядок принесения полицией Подготовлен проект Приказа извинений гражданам МВД России П. 13 ч. 1 ст. 12 Порядок оказания содействия Подготовлен проект совмест ФСИН России ного Приказа МВД России и ФСИН П. 41 ч. 1 ст. 12 Порядок содействия судебным Порядок не определен приставам П. 4 ч. 1 ст. 13 Порядок запросов в медицин- Подготовлен проект Приказа ские организации МВД России Коррупциогенные факторы не выявлены.

Выявлена только одна (!) норма, позволяющая расширительно толковать компетенцию полиции – в Приказе МВД России от 31 августа 2007 года № «Об утверждении порядка обеспечения Министерством внутренних дел Россий ской Федерации охраны имущества физических и юридических лиц по догово рам»1 обнаружено, что на практике подразделения вневедомственной охраны осуществляют на безвозмездной основе оперативное реагирование также в случа ях поступления сообщений о срабатывании охранно-пожарной и (или) тревожной сигнализации на объектах, подключенных к частным охранным организациям.

Не имея прямого доступа на такие объекты, они осуществляют только внешний осмотр, дожидаясь прибытия экипажей частных охранных организаций. Для устранения подобной практики необходимо внести изменение в пункт 25 части статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ, предусмотрев обя занность полиции обеспечивать оперативное реагирование на сообщения о сраба тывании охранно-пожарной и тревожной сигнализации только в случае подключе ния объектов к пультам централизованного наблюдения вневедомственной охраны.

Зарегистрирован в Минюсте России 8 октября 2007 года, регистрационный № 10264.

Выявлено только одно (!) проявление показателя отсутствия единообразной практики применения Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О полиции»: в соответствии с частью 6 статьи 43 в случае причинения сотрудни ку полиции в связи с выполнением служебных обязанностей увечья или иного по вреждения здоровья, исключающих возможность дальнейшего прохождения службы в полиции и повлекших стойкую утрату трудоспособности.

Выявлен также один случай установления неравных социальных гарантий для членов семей сотрудников внутренних дел, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах на разных территориях и в разные периоды времени.

Такая ситуация стала возможной в ре зультате коллизии статьи 3 Закона Российской Федерации от 21 января 1993 года № 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, про ходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайно го положения и при вооруженных конфликтах», подпункта 12 пункта 1 статьи Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах» и абзаца пункта 14 Постановления Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 года № 65 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и обще ственную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации». В целях обеспечения равенства социальных гарантий предложено поручить Минтруду России, Минфину России и МВД России подготовить пред ложения по предоставлению членам семей лиц, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, бесплат ных путевок в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения федеральных органов исполнительной власти.

При анализе правоприменительной практики правового регулирования об щественных отношений в этой сфере выявлена также только одна проблема.

Пункт 2 части 2 статьи 23.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет начальников линейных отделов (управлений) полиции на транспорте, их заместителей полномочием на рассмотрение дел об админи стративных правонарушениях от имени органов внутренних дел (полиции). Одна ко введенная Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» новая структура территориальных органов МВД России привела к ситуации, когда ли нейные отделения и пункты МВД России в составе линейного управления Мини стерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте оказались на значительном удалении от линейного отдела, что на практике значительно затрудняет процесс рассмотрения дел об администра тивных правонарушениях, совершенных на данных территориях, и влечет увеличе ние материальных затрат и времени рассмотрения протоколов об административных правонарушениях.

Иные системные проблемы, требующие корректировки законодательства Российской Федерации, не выявлены.

Вероятно, такие, в целом благополучные результаты мониторинга право применения реформы полиции, отраженные в официальном Докладе, вызваны тем, что при организации и проведении мониторинга были задействованы не все доступные источники информации и дан не полный анализ всех поступивших предложений. Закономерно, что завершив плановый мониторинг правопримене ния реформы полиции и продолжая оценивать качество существующей правовой регламентации, заинтересованные субъекты осуществляют мониторинг право применения по собственной инициативе. Так, «комитетом Государственной Думы России по безопасности и противодействию коррупции, а также МВД России проводится мониторинг правопрменительной практики норм Федерального закона «О полиции». В июне 2013 года была названным Комитетом была создана рабочая группа по анализу правоприменительной практики для подготовки предложений о внесении изменений в законодательство России»1.

Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конститу ции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 671.

Летом–осенью 2013 года Департамент государственной службы и кадров МВД России получил более 200 конкретных предложений по совершенствованию законодательства о полиции от территориальных органов и подразделений МВД России. Понятно, что ряд предложений дублируется, что некоторые предложения далеко не бесспорны, а отдельные даже сложно комментировать1. Однако такой объем получаемой центральным аппаратом МВД России информации о пробле мах в правовом регулировании деятельности полиции и путях их нормативного разрешения свидетельствует о необходимости поиска новых форм и методов мо ниторинга правоприменения реформы полиции, оценки эффективности реализа ции действующих в системе МВД России нормативных правовых актов.

Из всего массива полученной информации рабочей группой было отобрано 13 проблем, требующих безотлагательного разрешения путем внесения измене ний в законодательные и иные нормативные правовые акты2.

1. Согласно пункту 3 статьи 4 Федерального закона от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» на органы внутренних дел возложена обязанность производить розыск и, при наличии законных оснований, осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или воен ных сборов. Это положение не корреспондирует статье 12 Федерального закона «О полиции», которой такая обязанность для полиции не предусмотрена.

2. Статья 19 Федерального закона от 31 мая 2001 года № 73-ФЗ «О судебно экспертной деятельности в Российской Федерации», устанавливает, что основания ми производства судебной экспертизы в государственном судебно-экспертном учреждении являются определение суда, постановления судьи, лица, производящего Например, УМВД России по Орловской области посчитало необходимым внести изменения в оценку упражнения № 2 стрельбы из снайперской винтовки, определенном приложением № Приказа МВД России от 30 ноября 2012 года № 1030 изложив его в новой редакции «...двумя пулями поражена зона поражения мишени», обосновав это предложение анализом руководств по эксплуатации винтовок СВ-98, СВД, ВСК-94 и ВС «Винторез», где кучность стрельбы опре деляется иным количеством патронов (от 3 до 5) и иными требованиями кучности стрельбы (круг диаметром не 5, а 10 или 15 см).

См. об этом подробнее: Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин.

М., 2013. Т. 1. С. 671–678.

дознание, следователя (но не уточняется тип судопроизводства, в рамках которого может назначаться экспертиза). Более того, в статье 3 Федерального закона «О судеб но-экспертной деятельности в Российской Федерации» к правовой основе государ ственной судебно-экспертной деятельности отнесены, в том числе Гражданский и Арбитражный процессуальные кодексы Российской Федерации. Однако в соответ ствии с пунктом 18 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции», на полицию возложена обязанность проводить в соответствии с действующим законодательством экспертизы только по уголовным делам и делам об административных правонаруше ниях, а также исследования по материалам оперативно-разыскной деятельности.

3. Пунктом 4 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» предо ставлено право в порядке, определяемом МВД России и Минздравом России, за прашивать и получать от медицинских организаций сведения о гражданах, посту пивших с ранениями и телесными повреждениями насильственного характера ли бо с ранениями и телесными повреждениями, полученными в результате дорож но-транспортных происшествий, а также о гражданах, имеющих медицинские противопоказания или ограничения к водительской деятельности.

Вместе с тем, в соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полу ченные при его медицинском обследовании и лечении, предоставляются без со гласия гражданина или его законного представителя лишь по запросу органов до знания, следствия и суда в связи с проведением расследования или судебным раз бирательством. В данном контексте неучтенными остаются случаи производств по делам об административных правонарушениях, а также проверок зарегистри рованных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, ад министративных правонарушениях, происшествиях, разрешение которых отнесе но к компетенции полиции.

4. Вызывает определенные сложности реализация права на безвозмездное получение от организаций и граждан информации. В пункте 4 части 1 статьи Федерального закона «О полиции» установлено право сотрудников органов внутренних дел запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивиро ванному запросу уполномоченных лиц от государственных и муниципальных органов, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граж дан сведения, справки, документы (их копии), иную необходимую информацию в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о пре ступлениях, административных правонарушениях, происшествиях. В ранее действовавшем Законе о милиции предусматривалось право «получать от граждан и должностных лиц необходимые объяснения, сведения, справки, до кументы и копии с них» (п. 4 ч. 1 ст. 11). При этом реализация данного права не ставилась в зависимость от соблюдения процессуальных норм, как это указано в Федеральном законе «О полиции».

5. Возникают проблемы в реализации предписаний пункта 35 части 1 ста тьи 12 Федерального закона «О полиции», в соответствии с которой ее сотрудни ки обязаны «оказывать содействие органам здравоохранения в доставлении в ме дицинские организации по решению суда лиц, уклоняющихся от явки по вызову в эти организации;

оказывать содействие медицинским работникам в осуществле нии назначенной судом недобровольной госпитализации лиц в медицинские ор ганизации». Однако при практическом применении данной нормы возникают проблемы при доставлении указанных лиц в медицинские учреждения, находя щиеся на территории иных субъектов Российской Федерации. Сопровождение этих лиц сотрудниками подразделений органов внутренних дел (охранно конвойных подразделений, участковыми уполномоченными полиции, инспекто рами по делам несовершеннолетних) действующими нормативными правовыми актами МВД России не предусмотрено. Кроме того, учитывая, что подобная гос питализация осуществляется только по решению суда, целесообразно указанную норму из Федерального закона «О полиции» исключить, возложив эти функции на подразделения судебных приставов-исполнителей.

6. В ходе применения Федерального закона «О полиции» выявлен пробел, затрудняющий выполнение обязанностей полиции, закрепленных в пункте 17 ста тьи 12 Федерального закона, по участию в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических пося гательств и мест массового пребывания граждан, в проведении экспертной оценки состояния антитеррористической защищенности и безопасности объектов. Ос новные проблемы в реализации данной нормы возникают ввиду отсутствия:

1) в перечне прав полиции пункта, закрепляющего полномочия исполнять конкретно перечисленные обязанности, что влечет за собой препятствие для осу ществления проверочных мероприятий по антитеррористической защищенности объектов федерального и регионального значений и объектов частной собствен ности, расположенных на территории муниципального образования, а также воз можности воздействия на руководство организаций при выявлении недостатков;

2) нормативных правовых актов, регламентирующих формы участия поли ции в указанных мероприятиях, а также единых стандартов (нормативов), опреде ляющих конкретные параметры соответствия объектов (например, развлекатель ных центров) требованиям антитеррористической защищенности.

Полиция в своей деятельности использует положения Руководящего доку мента МВД России РД 78.36.003-2002 «Инженерно-техническая укрепленность.

Технические средства охраны. Требования и нормы проектирования по защите объектов от преступных посягательств». Требования данного документа распро страняются только на объекты, охраняемые или подлежащие передаче под охрану подразделениям вневедомственной охраны. Для остальных категорий объектов они носят только рекомендательный характер, что существенно затрудняет, а за частую делает невозможной реализацию прав и обязанностей, предусмотренных Федеральным законом «О полиции».

7. Определенные проблемы существуют по внесению сотрудниками ГИБДД в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам пред ставлений о принятии мер по устранению причин и условий, способствующих со вершению административного правонарушения. Правовой статус представления определен статьей 29.13 КоАП Российской Федерации, в соответствии с которой судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, вносят в соответствующие органи зации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обя заны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствую щих совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

Однако пунктом 12 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» опре делено, что полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предостав ляется право вносить обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, способствующих совершению административных правонаруше ний, лишь руководителям и должностным лицам организаций, то есть должностным лицам (юридические лица данным пунктом статьи остаются не охваченными).

Необходимо отметить, что административная ответственность за неприня тие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассматри вающего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, вынесенного в рамках статьи 29.13 КоАП, предусмотрена статьей 19.6 КоАП. В то же время санкция данной статьи предусматривает административную ответствен ность только должностного лица, а диспозиция статьи 29.13 КоАП наделяет су дью, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном пра вонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствующих его совершению, правом вносить представления и в соответствующие организации (то есть – юридическому лицу).

В соответствии с пунктом 21 статьи 13 Федерального закона «О полиции»

на подразделения полиции возложена обязанность по выдаче должностным лицам организаций и индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе нарушений требований нормативных право вых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строи тельстве, ремонте, реконструкции и содержании дорог. В связи с отсутствием в вышеуказанном пункте нормы права о возможности выдачи предписаний юриди ческим лицам отмечаются трудности по привлечению юридических лиц к ответ ственности за нарушение требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, при строительстве, реконструк ции и содержании дорог.

8. Статьей 14 Федерального закона «О полиции» регламентирован порядок задержания сотрудниками полиции различных категорий граждан. Статьей опре делено, что по каждому факту задержания должен быть составлен протокол, а в полиции в связи с этим должен вестись реестр задержанных лиц. В соответствии с Приказом МВД России от 12 мая 2011 года № 408 контроль за ведением реестра возложен на региональные информационные центры. Вместе с тем, действующей на сегодняшний момент информационной базой определены только процессуаль ные формы протоколов о задержании граждан в качестве подозреваемых по уго ловному делу в порядке статьи 91 УПК и граждан, совершивших административ ное правонарушение. Для остальных категорий задержанных процессуальные формы протоколов задержания не определены. Таким образом, в информацион ных центрах имеют место сложности, связанные с ведением реестра лиц, под вергнутых задержанию, а в органах внутренних дел муниципального и межмуни ципального уровней – с реализацией статьи 14 Федерального закона «О полиции».

9. Пункт 3 части 1 статьи 13 Федерального закона «О полиции» предостав ляет сотрудникам право «вызывать в полицию граждан и должностных лиц по расследуемым уголовным делам и находящимся в производстве делам об админи стративных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об администра тивных правонарушениях, о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции;

получать по таким делам, материалам, заявлениям или со общениям, в том числе по поручениям следователя и дознавателя, необходимые объяснения, справки, документы (или копии), подвергать приводу в полицию в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом, граждан и долж ностных лиц, уклоняющихся без уважительных причин от явки по вызову».

При этом расследование уголовного дела и проведение проверки по сооб щению о преступлении являются предметом регулирования уголовно-процес суального права. В соответствии со статьей 1 УПК Российской Федерации, уго ловное судопроизводство на территории Российской Федерации определено УПК Российской Федерации, основанном на Конституции Российской Федерации, об щепризнанных принципах и нормах международного права и международных до говоров Российской Федерации. Перечень источников уголовно-процессуального права является исчерпывающим.

Кроме того, вызов граждан и должностных лиц в подразделение дознания или следствия УПК Российской Федерации не предусмотрен, что вызывает со мнение в отношении законности рассматриваемой нормы Федерального закона «О полиции». В УПК Российской Федерации право следователя (дознавателя) вы зывать кого-либо отдельно не прописано. Вместе с тем, Кодексом закрепляется обязанность некоторых участников уголовного процесса (свидетелей, потерпев ших, подозреваемых и обвиняемых) являться по вызову следователя, а невыпол нение этой обязанности влечет за собой юридическую ответственность. Однако свидетель, потерпевший, подозреваемый и обвиняемый как правовой статус су ществуют лишь в рамках уголовного дела, в рамках предварительной проверки такие фигуранты не предусмотрены. Соответственно, без возбуждения уголовно го дела вызов гражданина следователем хотя и законен, но фактически явка в та кой ситуации добровольна.

10. Изменение формулировки пункта 1 части 3 статьи 23 Федерального за кона «О полиции» отразилось на снижении числа применений огнестрельного оружия для остановки транспортного средства. Пункт 1 части 2 статьи 15 Закона «О милиции» предусматривал, что «сотрудник милиции также имеет право ис пользовать огнестрельное оружие для остановки транспортного средства путем его повреждения, когда водитель создает реальную опасность жизни и здоровью людей, не подчиняется неоднократным законным требованиям сотрудника мили ции остановиться».

Пункт 1 части 3 статьи 23 Федерального закона «О полиции» предусматри вает, что «сотрудник полиции также имеет право применять огнестрельное ору жие для остановки транспортного средства путем его повреждения, если управ ляющее им лицо отказывается выполнить неоднократные требования сотрудника полиции об остановке и пытается скрыться, создавая угрозу жизни и здоровью граждан». В отличие от предыдущей формулировки «не подчиняется неоднократ ным законным требованиям сотрудника милиции…» новая формулировка «отка зывается выполнить неоднократные требования сотрудника полиции и пытается скрыться…» допускает неоднозначное толкование закона: не раскрывает, в какой форме должен быть выражен отказ и что подразумевается под попыткой скрыться.

11. Пункт 6 части 2 статьи 14 Федерального закона «О полиции» преду сматривает задержание военнослужащих, подозреваемых в совершении преступ ления, но не предусматривает задержание военнослужащих, совершивших адми нистративные правонарушения, что противоречит КоАП Российской Федерации.

Статья 27.3 КоАП Российской Федерации допускает административное задержа ние военнослужащих уполномоченными на то должностными лицами, в том чис ле и должностными лицами полиции. Согласно части 4.1 статьи 27.3 КоАП РФ «об административном задержании военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, незамедлительно уведомляется военная комендатура или воинская часть, в которой задержанный проходит военную службу (военные сборы)».

12. В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции» на полицию возлагаются обязанности осуществлять розыск лиц, со вершивших преступления, или подозреваемых и обвиняемых в их совершении;

лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда;

несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несо вершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

несовершеннолет них, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органа управления образованием;

лиц, уклоняющихся от испол нения назначенных им судом принудительных мер медицинского характера или принудительных мер воспитательного воздействия;

лиц, уклоняющихся от недоб ровольной госпитализации, назначенной судом в связи с наличием психического расстройства;

лиц, пропавших без вести. В этой категории лиц не указаны лица, утратившие родственные связи.

Кроме того, в указанном пункте отсутствует такая категория разыскивае мых, как «поднадзорное лицо, освобожденное из мест лишения свободы и не при бывшее без уважительных причин в определенный администрацией исправитель ного учреждения срок к избранному поднадзорным лицом месту жительства или пребывания, а также поднадзорное лицо, самовольно оставившее место житель ства или пребывания либо выехавшее за установленные судом пределы террито рии, если судом ему было установлено такое административное ограничение».

Обязанность по розыску указанных лиц установлена Федеральным законом от 6 апреля 2011 года № 64 «Об административном надзоре за лицами, освобожден ными из мест лишения свободы», тогда как часть 2 статьи 12 Федерального зако на «О полиции» устанавливает, что иные обязанности могут быть возложены на полицию только путем внесения изменений в указанный Федеральный закон.

13. В соответствии с частью 6 статьи 43 Федерального закона «О полиции» в случае причинения сотруднику полиции в связи с выполнением служебных обязанно стей увечья или иного повреждения здоровья, исключающих возможность дальней шего прохождения службы и повлекших стойкую утрату трудоспособности, ему вы плачивается ежемесячная денежная компенсация в размере утраченного денежного довольствия по состоянию на день увольнения со службы в полиции за вычетом раз мера назначенной пенсии по инвалидности с последующим взысканием выплаченных сумм компенсации с виновных. Отсутствие единообразной правоприменительной практики по данному вопросу приводит к тому, что многие сотрудники вынуждены обращаться в суд для определения размера утраченного денежного довольствия.

В данном параграфе представлены лишь некоторые результаты мониторин га действия законодательства о полиции. Без сомнения, они обладают определен ной доктринальной и практической ценностью, поскольку наглядно демонстри руют реальные возможности мониторинга и могут послужить добротной основой для дальнейшего совершенствования полицейского законодательства.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что это все-таки фрагментарный (хотя и весьма важный) качественный анализ только малой части функционирующих в системе МВД России нормативных правовых актов, а требуется сплошной мони торинг всех элементов нормативной правовой основы деятельности полиции.

И еще один нюанс, который уместно обозначить в конце этого параграфа. Надо решить – какой временной отрезок функционирования полицейского законода тельства лучше всего взять для будущего сплошного мониторинга. Совершенно понятно, что малый срок действия нормативного правового акта МВД России не даст полноценной картины, мы получим «усеченные» результаты, а слишком большой срок действия дефектной нормативной правовой основы деятельности полиции принесет значительный социальный вред.

§ 7. Перспективы совершенствования мониторинга реализации полицейского законодательства В данном параграфе предлагается несколько перспективных, на наш взгляд, направлений совершенствования мониторинга качества нормативной правовой основы деятельности полиции и отдельных результатов ее реформирования.

Казалось бы, простой способ анализа качества нормативного правового ре гулирования – изучение системы отсылочных норм, предложенный А.Р. Лаврентье вым1, – позволяет подвергнуть сомнению полноту выводов Доклада Правитель ства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Рос сийской Федерации за 2011 год2, где обозначено только семь актов, которые должны быть разработаны в развитие Федерального закона «О полиции». Назван ный исследователь обнаружил в первоначальной редакции3 Федерального закона «О полиции» «множество отсылочных норм» (см. таблицу 6).

По данным А.Р. Лаврентьева, статья 8 Федерального закона «О полиции», которая названа «Открытость и публичность» (она включает шесть частей) со держит семь отсылок, а пункт 25 части 1 статьи 12 – пять отсылок.

Вероятно, необходимо подвергнуть более точному анализу нормативную работу по обеспечению всей системы отсылочных норм, «заложенных» в Феде ральном законе «О полиции» и, помимо системы показателей, предусмотренных Методикой осуществления мониторинга правоприменения, утвержденной Поста новлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694, в отношении реформы полиции целесообразно расширить круг способов и форм См. об этом: Лаврентьев А.Р. О согласовании концепций административной реформы и ре формы МВД России // Конституция России и развитие законодательства: сборник материалов межвузовской научно-практической конференции (г. Н. Новгород, 25 марта 2011 г.) / под ред.

К.В. Каргина. Н. Новгород, 2011. С. 115–124.

Российская газета. 2013. 27 марта.

С момента вступления Федерального закона «О полиции» в силу было принято более 10 феде ральных законов, предусматривающих внесение изменений в него. См. об этом подробнее: Ма териалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 678–681.

сбора и обобщения информации о совершенствовании правового регулирования реформы полиции.

Таблица К федераль- К ак ным законам К актам К ак- К там К актам Прави- там ак- субъ Общее К актам Прези Глава тель- МВД там ектов коли- между- дента ФЗ ства Россий дру- Рос К чество народ- Россий «внут «О по- Россий- сий- гих сий иным отсы- ного ской рен лиции»1 ской ской орга ской зако лок права Феде ние»

нам Феде- Феде- га- Фе рации рации рации нов дера ции – – – – 1 2 1 1 – – – – 2 1 11 1 ст. 12 – – – 35 1 26 4 2 3 ст. 13 – – – 50 32 7 4 3 всего – – 1 58 7 8 5 – – – 4 2 20 8 1 – – – 5 4 26 1 2 – – 6 18 4 1 3 7 – – 7 9 10 1 1 7 – – – – 8 9 4 3 – – – – – 9 5 2 – – – – – – 10 7 ВСЕГО 273 4 59 5 19 31 13 Неясно, почему за рамками Доклада Правительства Российской Федера ции о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за За исключением главы 11 Заключительные положения.

В том числе указано 13 конкретных нормативных правовых актов: два кодекса (Уголовно исполнительный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации), че тыре отрасли законодательства (уголовно-процессуальное, об административных правонаруше ниях, трудовое, бюджетное), семь федеральных законов (от 13 декабря 1996 года № 150 «Об оружии»;

от 28 марта 1998 года № 52 «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и началь ствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противо пожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и со трудников федеральных органов налоговой полиции»;

от 27 июля 2004 года № 79 «О государ ственной гражданской службе Российской Федерации»;

от 4 апреля 2005 года № 32 «Об Обще ственной палате Российской Федерации»;

от 10 июня 2008 года № 76 «Об общественном кон троле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии ли цам, находящимся в местах принудительного содержания»;

от 25 декабря 2008 года № «О противодействии коррупции»;

а также Положение о службе в органах внутренних дел Рос сийской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1.

В том числе 47 отсылок «в соответствии с законодательством Российской Федерации».

2011 год осталась оценка практики правоприменения принятых в 2011 году фе деральных законов от 30 ноября 2011 года № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» 1 и от 19 июля 2011 года № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 2? Пакет из этих трех федеральных законов признан завершением формирования прин ципиально новой специальной законодательной базы деятельности полиции3.

Ее развитие было осуществлено уже за рамками планового периода мониторин га правоприменения реформы полиции в Федеральном законе от 10 июля 2012 года № 116 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» 4 (в части установления полномочий начальников пунктов полиции и их заместителей по рассмотрению дел об ад министративных правонарушениях).

Кроме того, состоялись указы Президента Российской Федерации:

а) от 23 мая 2012 года № 709 «О внесении изменений в указ Президента Российской Федерации от 23 ноября 1998 года № 1422 «О мерах по совершен ствованию организации предварительного следствия в системе МВД России»5;

б) от 22 ноября 2012 года № 1575 «Вопросы прохождения службы сотруд никами органов внутренних дел Российской Федерации»6;

в) от 14 октября 2012 года № 1377 «Об утверждении дисциплинарного уста ва органов внутренних дел Российской Федерации»7.

Мониторинг правоприменения, на наш взгляд, должен включать также обоб щенные сведения о результатах обсуждения проекта нормативного правового акта, выносимого на изучение. Комплексная реформа МВД России была объективно Парламентская газета. 2011. 2–8 декабря.

Российская газета. 2011. 21 июля.

См. : Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Кон ституции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 662.

Российская газета. 2012. 13 июля.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22, ст. 2757.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 48, ст. 6668.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 43, ст. 5808.

необходима1, и «предпочтительной формой решения всех накопившихся проблем в правовом регулировании сферы органов внутренних дел было выбрано направление, связанное не с внесением очередных поправок в Закон о милиции или изложением его в новой редакции, а подготовкой и принятием нового федерального закона»2.

Если на стадии разработки документа были выявлены дискуссионные по ложения, обнаружены недостатки, то именно с оценки эффективности именно этих положений должен осуществляться мониторинг правоприменения. В част ности, при обсуждении проекта Федерального закона «О полиции»3 практически всеми экспертами, специалистами и институтами гражданского общества были выявлены некоторые недостатки, которые и должны стать предметом более де тального анализа при осуществлении мониторинга правоприменения.

Проект закона «О полиции» должен был стать развитием Концепции ре формы правоохранительных органов и правоохранительной службы и феде рального закона «О правоохранительных органах и службе в правоохранитель ных органах» (наличие службы в правоохранительных органах прямо преду смотрено базовым для государственной службы Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»). А поскольку милиция являлась составным элементом органов внутренних дел (наряду с внутренними войсками МВД России, Следственным комитетом при МВД России, подразделениями внутренней службы, государ ственными гражданскими служащими, иным персоналом), то до принятия про екта закона «О полиции», вероятно, следовало разработать федеральный закон «О правоохранительных органах в Российской Федерации».

Спорным в гражданском обществе и в среде полицейских остается вопрос (хо тя многие считают его не принципиальным) переименования милиции в полицию.

На это были направлены указы Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 года № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Феде рации» и от 18 февраля 2010 года № 208 «О некоторых мерах по реформированию МВД России».

Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конститу ции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 657.

Российская газета. 2010. 12 августа. Кроме того, в период с 7 августа по 15 сентября 2010 года законопроект был представлен для общественного обсуждения на специально созданной сете вой площадке www.zakonoproekt2010.ru Веские контраргументы против «ребрендинга» остались без внимания: качество деятельности не зависит от официального названия правоохранительного органа;

переименование милиции не изменило оценку ее деятельности в глазах населе ния;

название «полиция» население так и не восприняло1;

финансовая сторона пе реименования.

В проекте закона «О полиции» не были учтены полномочия субъектов Рос сийской Федерации: в соответствии с пунктами «б» (обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности), «к» (административное, администра тивно-процессуальное … законодательство), «л» (кадры … правоохранительных органов) статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы организации по лиции – предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос сийской Федерации.

Проект закона «О полиции» не решил вопрос структуры и системы полиции и иных подразделений органов внутренних дел2.

Особое внимание общества к реформе полиции обусловлено тем, что ее со трудники обладают широкими полномочиями по применению мер государствен ного принуждения. В проекте закона «О полиции» была сделана попытка более детально регламентировать данную особенность полиции, но, в целом, попытка оказалась неудачной.

На момент разработки проекта федерального закона ряд мер принуждения, их основания и порядок применения были регламентированы подзаконными нор Зарубежные традиции неофициальных названий полицейских на российскую почву не могут быть перенесены механически, тем более и у них нет единого неофициального названия: в Ве ликобритании – бобби, в США – копы, в Италии – сбирро, во Франции – курицы, в Германии – бычки, в Австралии – джеки и пр. Шуткой предлагались и иные варианты названий: карабине ры, жандармы, околоточные, опричники, шерифы, фараоны, дружинники… Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 12 апреля 2013 года № 352 «О штат ной численности органов прокуратуры Российской Федерации и органов внутренних дел Рос сийской Федерации» в МВД России установлена предельная штатная численность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (без персонала по охране и обслуживанию зда ний), в количестве 1 106 172 единиц, в том числе сотрудников органов внутренних дел Россий ской Федерации – 907 525 человек (из них сотрудников полиции – 782 001 человек), федераль ных государственных гражданских служащих – 5000 человек, работников – 193 647 человек.

мативными правовыми актами1. Принятие закона «О полиции» требовало перера ботки всей подзаконной нормативной базы, но многие акты так и не созданы.

В проекте закона «О полиции» была сделана, на наш взгляд, неудачная по пытка систематизировать «Применение полицией отдельных мер государственно го принуждения». Если в Законе о милиции были закреплены только меры специ ального административного пресечения – применение физической силы, специ альных средств, огнестрельного оружия, то в проекте закона «О полиции» изло жены требования к наиболее часто применяемым и несущим в себе наибольший принудительный потенциал к таким мерам как задержание, вхождение (проник новение) в жилье и иные помещения, на земельные участки, оцепление (блокиро вание) участков местности, жилых помещений и других объектов. Однако система Перечень должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (Приложение № 1 к приказу МВД Российской Федерации от 2 июня 2005 года № 444);

Пере чень должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, упол номоченных осуществлять административное задержание (Приложение № 3 к приказу МВД Российской Федерации от 2 июня 2005 года № 444);

Положение об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц (Постановление Правительства России от 15 октября 2003 года № 627);

Положение о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся ору диями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче (Постановление Правительства России от 19 ноября 2003 года № 694);

Положе ние о направлении на переработку или уничтожение изъятых из незаконного оборота либо кон фискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Постановление Правительства России от 11 декабря 2002 года № 883);

Критерии, при наличии которых имеют ся достаточные основания полагать, что водитель транспортного средства находится в состоя нии опьянения и подлежит направлению на медицинское освидетельствование (Приложение 6 к Приказу Минздрава России от 14 июля 2003 года № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения»);

Правила задержания транспортного средства, помещения его на сто янку, хранения, а также запрещения эксплуатации (Постановление Правительства России от 18 декабря 2003 года № 759);

Приказ МВД России от 19 марта 2004 года № 187 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2003 года № 759», которым утверждены формы протоколов о задержании транспортного средства и о запрещении эксплуа тации наземного транспортного средства, Порядок учета задержанных транспортных средств;

Инструкция о порядке осуществления привода (Приказ МВД России от 21 июня 2003 года № 438);

Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Феде рации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворе нию за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (Приказ МВД России от 26 августа 2004 года № 533);

Инструкция по организации деятельности центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутрен них дел (Приложение № 1 к Приказу МВД России от 2 апреля 2004 года № 215);

Инструкция по организации деятельности участкового уполномоченного милиции (Приказ МВД России от 16 сентября 2002 года № 900) и др.

мер государственного принуждения, применяемых полицией, гораздо разнооб разнее: предупредительные меры (проверка документов, доставление, досмотр ручной клади и багажа, остановка транспортных средств и др.), меры пресечения, меры процессуального обеспечения (только в гл. 27 КоАП Российской Федерации названо более 15 мер, из которых ряд имеет право применять только полиция), меры административного наказания, правовосстановительные меры.

Реформа полиции и обновление нормативной правовой основы ее деятельно сти – одно из самых актуальных и болезненных в современной России мероприятий.

В настоящее время можно отметить даже «переизбыток» информации по этому предмету, а оценки и суждения иногда противоположны и, на наш взгляд, не всегда соответствуют действительности. Ныне преодолена проблема отсутствия концепции развития российской государственности. Еще рано говорить о системности осу ществляемых в России преобразований, но есть все основания утверждать, что при оритеты административной реформы и законодательной стали основными и для иных реформ. Значит, при осуществлении мониторинга качества полицейского за конодательства необходимо исследовать его (обновленного законодательства) соот ветствие концепции административной реформы.

Мы убеждены, что в современной России сделана вполне успешная попытка применить системный подход в определении приоритетов административной ре формы. Под «приоритетом» (от лат. prior – первый, старший) принято понимать «первенство по времени в осуществлении какой-либо деятельности»1, «первен ствующее, преобладающее значение чего-либо»2. Очевидно, что широкий спектр основных задач и полномочий МВД России предполагает наличие нескольких приоритетов правоохранительной деятельности органов внутренних дел. В то же время иерархия таких приоритетов не сложилась и нередко те или иные из них возникают в угоду общественно-политической, экономической ситуации в стране или международной обстановке. Отсюда особое значение приобретают вопросы согласования реформы полиции и концепции административной реформы как между собой, так и с концепциями иных осуществляемых в стране преобразований.

Большая советская энциклопедия. 3-е изд. М., 1972. Т. 20. С. 589.

Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С. 433.

Исследование степени соответствия нормативной правовой основы дея тельности полиции и концепции административной реформы может выступить одним из альтернативных способов мониторинга правоприменения реформы по лиции. В частности, можно выделить несколько аспектов согласования, гармони зации названных реформ.

Начнем с субъектов определения концепции проведения реформ. Концепция административной реформы определяется Министерством экономического разви тия Российской Федерации (Минэкономразвития), а выработку предложений по реформе полиции Президент Российской Федерации делегировал самому рефор мируемому органу. Такой подход трудно оправдать необходимостью решения специальных вопросов. Наверное, именно формирование концепции реформы по лиции следовало вынести «на суд» общественности, а подготовку нормативных правовых актов в ее развитие поручить специалистам.

Обратимся далее к субъектам обсуждения концепций реформ. Привлечение институтов гражданского общества к обсуждению концепций направлений разви тия государственности в демократическом обществе выступает необходимым условием легитимности проводимых преобразований. Интересен факт, что кон цепция административной реформы и радикального совершенствования норма тивной правовой основы полиции не получили предварительного широкого осве щения и стали для общества в некоторой степени неожиданными. С юридической точки зрения далеко не безупречен подход, когда концепция реформы оформляет ся подзаконным актом, в котором предполагается внесение поправок в акты большей юридической силы – в федеральные законы. Правда, позднее реформа полиции стала предметом широкой общественной дискуссии1, но реформа право охранительной системы в целом по-прежнему для общества большая загадка.

Нельзя не заметить, что правовое регулирование деятельности полиции и ход административной реформы осуществляются актами разной юридической силы.

Начальные этапы административной реформы предусмотрены исключительно под Относительный успех обсуждений послужил основанием для разработки Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Российская газета. 2011.

11 февраля.

законными актами – Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 го да № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах»1, затем – распоряжениями Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 17892 и от 10 июня 2011 года № 1021. В настоящее время и на период до 2020 года основные направления социально-экономического развития Россий ской Федерации определены в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №16623. «Старт» реформы полиции был дан также указом Президента Российской Федерации, однако основное содержание преобразований предусмотрено Федеральным законом от 7 февраля 2011 года № 3 «О полиции»4.

Надо признать: развитие правового регулирования в этой области также идет неоднозначно. Сначала концепция административной реформы была реали зована на федеральном уровне: в федеральных законах и принятых в соответствии с ними указах Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряже ниях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах феде ральных органов исполнительной власти. В дальнейшем приоритеты администра тивной реформы нашли отражение на региональном уровне и можно отметить ее проявление на уровне местного самоуправления (например, в целях встраивания органов местного самоуправления в «вертикаль власти» были внесены соответ ствующие коррективы в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации»5). Реформа полиции также предполагает существенное развитие право вого регулирования, и в настоящее время МВД России ведет активную нормот ворческую деятельность.

Особого внимания заслуживает методология проводимых реформ. Концеп ция административной реформы описана, юридически закреплены приоритеты, способы и приемы ее реализации. Более того, существовали и иные, альтернатив ные варианты проведения административной реформы. Можно отметить, что по Российская газета. 2003. 25 июля.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.

Российская газета. 2011. 8 февраля.

Российская газета. 2003. 8 октября.

некоторым из приоритетных направлений административной реформы происхо дит корректировка первоначальных шагов (например, Правила и методика экс пертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 и 196, были изменены в Федеральном законе от 17 июля 2009 го да № 172 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а потом развиты в Постановлении Пра вительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96). Концепции ре формы системы правоохранительных органов, в целом, и МВД России, в частно сти, отсутствуют. Предложения экспертного сообщества, специалистов, руково дителей самих правоохранительных органов иногда диссонируют не только с концепцией административной реформы, но и между собой, и с нормативно за крепленными приоритетами. Такое положение нельзя признать удовлетворитель ным. В то же время иных оптимальных и действенных путей разрешения данной проблемы в современных условиях, кроме предложения разработать и норматив но закрепить концепцию реформы правоохранительных органов Российской Фе дерации, мы не видим.


Рассмотрим этапы (сроки) проведения реформ. Можно назвать три этапа про ведения административной реформы в современной России: первый в 2003–2005 го дах1, второй в 2006–2010 годах2, третий в 2011–2013 годах, в дальнейшем реформа будет идти в соответствии с программными документами3, в которых отражены О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах: указ Президента Рос сийской Федерации от 23 июля 2003 года № 824.

Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006-2010 годы: одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789.

Полагаем, что к числу программных документов могут быть отнесены: ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и его бюджетные послания;

концепции (например: Концепция противодействия терроризму в Рос сийской Федерации: утверждена Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года // Российская газета. 2009. 20 октября;

Концепция демографической политики Российской Феде рации на период до 2025 года: указ Президента Российской Федерации 9 октября 2007 года № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 42, ст. 5009);

стратегии (например: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20, ст. 2444;

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября отдельные элементы государственной политики Российской Федерации в совре менных условиях. Действие основных программных документов рассчитано на период до 2020 года, но в соответствии с указом Президента Российской Федера ции от 7 мая 2012 года № 601 сроки должны быть скорректированы: на кратко срочную перспективу до 2018 года и долгосрочный период до 2030 года. Пока единый нормативный документ, устанавливающий приоритеты и механизм их ре ализации на новый этап административной реформы не принят, но его роль вы полняет Концепция долгосрочного социально-экономического развития Россий ской Федерации на период до 2020 года1. Вопрос о хронологии реформы право охранительных органов и оптимизации нормативной правовой основы деятельно сти полиции менее очевиден. Мы полагаем, что ни последовательности проведе ния реформы правоохранительных органов в целом, ни сроков реформирования 2008 года № 1734 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 50, ст. 5977;

Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года: распо ряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года № 2043 // Собрание зако нодательства Российской Федерации. 2009. № 3, ст. 423;

Национальная стратегия противодей ствия коррупции: указ Президента России от 13 апреля 2010 года № 460 // Российская газета.

2010. 14 апреля);

доктрины (например: Военная доктрина Российской Федерации: указ Прези дента Российской Федерации от 5 февраля 2010 года № 146 // Российская газета. 2010. 10 фев раля;

Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос сийской Федерации от 30 января 2010 года № 120 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 5, ст. 502;

Климатическая доктрина Российской Федерации: распоряжение Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 года № 861 // Собрание законодатель ства Российской Федерации. 2009. № 51, ст. 6305);

некоторые федеральные целевые программы при соблюдении условий – если ФЦП носят межрегиональный характер (например: ФЦП «Мо дернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009– 2015 годы)»: постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 652 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 37, ст. 4209;

ФЦП «Разви тие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008–2015 годы»: постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года № 809 // Собрание законодатель ства Российской Федерации. 2007. № 51, ст. 6361) и если ФЦП рассчитаны не только на кратко срочную перспективу (5-7 лет), а получают развитие в новой программе (так, ФЦП «Реформи рование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» была вначале про длена на период 2006–2007 годов указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437, а теперь получила развитие в федеральной целевой программе «Реформиро вание и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»:

указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 // Российская газета. 2009.

13 марта).

Так, п. 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662, которым утверждена названная концепция, обязывает федеральные органы исполнительной вла сти и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ руководствоваться ее поло жениями при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности.

каждого органа, ни конечных сроков завершения законодательных преобразова ний пока никто не может определить и они не предусмотрены в праве.

Многое сегодня, да и в перспективе зависит от объективности оценки со стояния дел в реформируемых областях. Концепция административной реформы предполагает три основные группы показателей: социологические методы опреде ления удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления (индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком 1 раз в 2 года на основе сопоставления 25 различных показателей эффек тивности государственного управления, подготавливаемых 18 независимыми орга низациями, и состоящий из 6 самостоятельных показателей, отражающих основные параметры государственного управления). Показатели реформы полиции практи чески отсутствуют, их можно разделить на внутренние и внешние, основанные на ожиданиях общества. Попытка привнести в оценку деятельности полиции аналогии с зарубежными странами, на наш взгляд, совершенно неприемлемы в силу суще ственного различия выполняемых отечественными и зарубежными правоохрани тельными органами функций, качества законодательства, состояния преступности и других объективных условий. Оценка эффективности деятельности органов вла сти – краеугольный камень всех проводимых реформ, в этой связи нас беспокоит отсутствие единой методологии при создании таких систем оценки деятельности органов власти, и в настоящий момент – непрозрачность (заметим, что на оценку влияют не сами показатели, а значения показателей) и их разрозненность.

Желательно сделать «прозрачными» экономический эффект и источники финансирования рассматриваемых реформ. Основная идея, заложенная в кон цепции административной реформы, – повышение эффективности государствен ного управления за счет, прежде всего, сокращения бюджетных расходов. В неко торых случаях сокращение государственных расходов предполагает перенесение бремени расходов на негосударственные институты (например, взамен лицензи рования в ряде сфер деятельности вводятся инструменты саморегулирования, ко торые связаны с увеличением затрат субъектов предпринимательской деятельно сти на обеспечение функционирования саморегулируемых организаций и взаим ное страхование ответственности). Реформа полиции, модификация законода тельной регламентации ее деятельности, напротив, предполагает увеличение бюджетных затрат.

Наибольшее внимание юридической науки и практики привлекает проблема согласования приоритетов реформ. Приоритеты законодательной и организаци онной реформы полиции сложно систематизировать – таковые не были норматив но определены. Именно поэтому постоянно звучат предложения скорректировать как ход реформы, так и ее составляющие: задачи и функции МВД России, органи зацию и построение, подходы к формированию кадрового состава и пр. Очевидно, что приоритеты административной реформы и реформы полиции согласуются лишь отчасти и концептуально существенно отличаются. Полагаем, что реформа полиции, выступая частью более общей административной реформы, и должна быть согласована с ней по приоритетам, среди которых на ближайшую перспек тиву можно выделить следующие.

Требуется завершить реорганизацию федеральных органов исполнительной власти (формирование новой системы1, новой структуры2, единые требования к взаимодействию3 и внутренней организации4 федеральных органов исполнитель ной власти, а также реформированию их территориальных органов).

Необходимо создать целостную систему5 государственной службы Россий ской Федерации посредством завершения реформирования ее видов.

О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Россий ской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 // Российская газета. 2004. 12 марта.

Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 // Российская газета. 2012. 21 мая.

О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти: поста новление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года № 30 // Собрание зако нодательства Российской Федерации. 2005. № 4, ст. 305.


О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти:

постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 31, ст. 3233.

О системе государственной службы Российской Федерации: федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58 // Парламентская газета. 2003. 31 мая.

Желательно продолжить оптимизацию сети подведомственных федераль ным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений.

Нужно сократить виды деятельности, которые подлежат лицензированию.

Имеется потребность в продолжении формирования контрактной системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Надо настойчиво внедрять методы и процедуры управления по результатам.

Не менее полезно совершенствовать стандарты исполнения государствен ных функций и предоставления государственных услуг.

Значительно активнее надо использовать предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров в режиме «единого окна».

Важно своевременно и с надлежащей полнотой, достоверностью обеспечи вать предоставление информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме (Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации1 конкретизировали федеральные законы от 22 декабря 2008 года № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности су дов в Российской Федерации»2 и от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов мест ного самоуправления»3, с декабря 2009 года открыт портал «Государственные услуги»4).

С применением инновационных методов надо повышать эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и общества в различных формах:

проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

общественная экспертиза социально значимых решений;

создание при органах власти обще ственных советов;

включение представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры;

определение рейтингов органов власти по критерию открытости;

внедрение процедур аутсорсинга.

Утверждена Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 года № Пр-212. См.: Россий ская газета. 2008. 16 февраля.

Российская газета. 2008. 26 декабря.

Парламентская газета. 2009. 13–19 февраля.

URL: http://gosuslugi.ru/ Сконцентрировав все средства, необходимо достроить механизм противо действия коррупции в соответствии с Национальной стратегией противодействия коррупции1.

Мы полагаем, что мониторинг правоприменения реформы полиции должен носить не только ретроспективный (оценка эффективности применения законода тельной основы деятельности полиции), но и перспективный характер (оценка приоритетных направлений реформы полиции в ближайшем будущем). На наш взгляд, стержнем дальнейшей реформы полиции должны стать создание феде ральной нормативной правовой базы участия граждан в охране общественного порядка и формирование муниципальных органов охраны общественного порядка (муниципальной милиции).

Порассуждаем подробнее о перспективах правового регулирования участия граждан в охране общественного порядка. В современной России предпринима ются попытки активизировать работу в этом направлении, но резервы, считаем, далеко не исчерпаны. Действующее российское законодательство уже предусмат ривает различные формы участия населения в охране общественного порядка.

В систему органов и учреждений по профилактике безнадзорности и правонару шений несовершеннолетних входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые обычно достаточно демократическим путем2. Созда на правовая основа для деятельности частных детективов и частных охранных ор ганизаций3, российского казачества4. Граждане осуществляют сотрудничество с правоохранительными органами в уголовном процессе, оперативно-разыскной и административно-юрисдикционной деятельности. Допускается создание обще ственных объединений с целями участия в охране общественного порядка.

О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодей ствия коррупции на 2010–2011 годы: указ Президента России от 13 апреля 2010 года № 460 // Российская газета. 2010. 14 апреля.

См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолет них: ст. 4 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120 // Российская газета. 1999. 30 июня.

О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 11 марта 1992 года № 2487-1 // Российская газета. 1992. 30 апреля.

О государственной службе российского казачества: федеральный закон от 5 декабря 2005 года № 154 // Российская газета. 2005. 8 декабря.

Можно привести другие примеры, но они обычно свидетельствуют о по пытке возродить ранее действовавший механизм правового регулирования в сфе ре охраны общественного порядка. Так, к 80-м годам ХХ столетия в РСФСР эф фективно действовали добровольные народные дружины, что было обусловлено «четким руководством деятельностью отрядов, продуманной организационной структурой, хорошим планированием их работы, налаженным контролем, техни ческим оснащением отрядов, качественным обучением дружинников, тесным вза имодействием с органами внутренних дел и т. п.»1. Полагаем, во многом успех этой формы участия граждан в охране общественного порядка был связан с долж ным разрешением собственно юридических вопросов. Дружины имели надежное правовое положение2, четкую структуру3, а дружинники – права4 и гарантии5 дея тельности. В современной России политические, социально-экономические, идео логические и иные условия объективно отличаются от ситуации недалекого про шлого, поэтому недостаточно воссоздать утраченное.

Веремеенко И.И. Оперативные отряды добровольных народных дружин. М., 1976, С. 14.

О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 года // СП СССР. 1974. № 12, ст. 67;

Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка: утверждено Постановлением Совета Министров РСФСР от 19 июля 1974 года // СП РСФСР. 1974. № 21, ст. 114.

Дружины имели иерархическую соподчиненность, наряду со специализированными народны ми дружинами (группами в составе дружин) были созданы сводные отряды, в структуре управ ления оперативными отрядами помимо командира отряда и заместителей создавались «следу ющие сектора: службы, профилактики, информации, кадров, борьбы с хищениями социалисти ческой собственности, безопасности дорожного движения транспорта и пешеходов, материаль но-технического снабжения». См.: Веремеенко И.И. Оперативные отряды добровольных народ ных дружин. М., 1976, С. 15–16.

В соответствии со ст. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 года «Об ос новных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного поряд ка» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1974, № 22, ст. 326) дружинники имели право проверки документов, удостоверяющих личность;

требовать от водителей автомототранспортных средств, нарушающих правила дорожного движения, документы на право управления транспортными сред ствами;

изымать у нарушителей орудия их совершения;

в установленных случаях – доставлять лиц, совершивших правонарушение, в штаб отряда (дружины) либо в милицию и др.

За злостное неповиновение народному дружиннику при исполнении при исполнении обязан ностей по охране общественного порядка была предусмотрена административная ответствен ность по ст. 165 КоАП РСФСР, от которого предлагалось отличать сопротивление народному дружиннику, сопряженное с применением насилия либо угрозой применения насилия, за него виновные привлекались к уголовной ответственности. См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / под ред. И.И. Веремеенко, Н.Г. Салищевой, М.С. Студе никиной. М., 1997, С. 461.

Также нельзя признать, что сложилась целостная теоретическая концепция роли граждан в охране общественного порядка в современной России. Пока не разрешена задача обобщения наиболее эффективных форм участия граждан в охране общественного порядка, получивших свое распространение в настоящее время, не исследован должным образом богатый российский и советский опыт, мало внимания уделяется наработкам в зарубежных странах. Но есть удачные примеры научного обоснования некоторых аспектов данной проблематики 1 в со временных условиях.

Основная же проблема, разрешение которой позволит распутать клубок проблем привлечения граждан к охране общественного порядка – совершенство вание соответствующей федеральной нормативной правовой базы. В субъектах Российской Федерации нерасторопность федерального законодателя компенсиро вали разработкой и принятием собственных актов. По вопросам участия граждан в охране общественного порядка в субъектах Российской Федерации приняты региональных закона2 и 1 постановление законодательного органа. Это как раз и есть то самое «опережающее правотворчество», позитивную оценку которому да ет Отчет Федерального Собрания Российской Федерации о 20-летнем развитии отечественного законодательства3.

Есть обобщенные данные о действии на территории Российской Федерации более 45 тысяч общественных формирований правоохранительной направленно сти, численность которых составляет более 454 тысяч человек, в том числе в 14,2 тысячах народных дружин – около 190 тысяч человек, в 895 казачьих дружин – около 62 тысяч человек. Более 42 тысяч граждан являются внештатными сотруд никами полиции.

См., например: Кунаков П.А. Участие субъектов гражданского общества в обеспечении право порядка как форма проявления социально-правовой активности: автореф. дис. … канд. юрид.

наук. Владимир, 2007;

Коннов И.А. Общественные субъекты правоохранительной деятельности в современном российском политическом процессе: автореф. дис. … канд. полит. наук. Н. Нов город, 2006.

Например: Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Ниже городской области: закон Нижегородской области от 7 сентября 2006 года № 85 // Нижегород ские новости. 2006. 13 сентября.

Материалы к Отчету «Российское законодательство: 20 лет развития в русле новой Конститу ции Российской Федерации» / отв. ред. А.А. Клишас, В.Н. Плигин. М., 2013. Т. 1. С. 16–17.

Таблица Сведения о результатах работы общественности по охране об щественного порядка в 2012 году Выявлено ад- Задержано Формы работы общественности Раскрыто министративных правонаруши по охране общественного порядка преступлений правонарушений телей Члены общественных объединений 23 817 325 123 265 Внештатные сотрудники полиции2 8 594 134 509 91 ВСЕГО 32 411 459 632 357 Но реальных полномочий граждане, участвующие в обеспечении общест венного порядка, на наш взгляд, не имеют и в отношениях с другими физически ми лицами обладают равными правами, следовательно, должны действовать толь ко в соответствии с правилами крайней необходимости и необходимой обороны.

Осуществить проверку документов, произвести доставление в служебное поме щение «простые» граждане не имеют права, да и фактической возможности, не говоря об административном задержании или проведении личного досмотра, до смотра вещей, находящихся при физическом лице. Наконец, не удается найти адек ватное решение вопроса страхования возможного причинения вреда здоровью (смерти) гражданина, в связи с его участием в охране общественного порядка.

В сложившейся ситуации единственный легитимный выход – принятие Фе дерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка». Необ ходимые шаги предпринимались неоднократно.

Так, в 1999 году один из проектов даже был принят Государственной Думой Российской Федерации3, после соответствующей доработки одобрен Советом Фе дерации, но в последующем отклонен Президентом России4.

В 2004–2005 годах была осуществлена попытка реализовать идею объединен ными усилиями депутатов Государственной Думы Российской Федерации и МВД Данные приведены в пояснительной записке к проекту федерального закона № 238654- «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Российская газета. 2013. 23 сентября.

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 17 де кабря 1999 года № 1989-1.

Об отклонении проекта федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка»: письмо Президента России от 4 марта 1999 года № Пр-300.

России1 – проект Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации, общественных и государственно-общественных объединений и организаций в обес печении правопорядка» (№ 273623-3) был внесен депутатами А.Г. Баскаевым, Г.В. Гудковым, А.С. Куликовым, А.Д. Куликовым. Однако в сентябре 2005 года данный проект закона был снят с рассмотрения Государственной Думой Российской Федерации, поскольку Правовое управление аппарата Государственной Думы пред ставило отрицательное заключение по данному законопроекту.

Осенью 2013 года Государственная Дума Российской Федерации в первом чтении приняла проект федерального закона № 238654-6 «Об участии граждан в охране общественного порядка», внесенный группой депутатов Государственной Думы В.А. Васильевым, И.Я. Яровой, Т.Н. Москальковой, А.Е. Хинштейном, М.Х. Вахаевым, В.П. Водолацким, А.Б. Выборным и членами Совета Федерации А.И. Александровым, А.А. Чекалиным, М.Г. Кавджарадзе. Названный проект по лучил, в целом, положительные заключения комитетов Государственной Думы и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, наметились реальные перспективы разрешения названно го выше комплекса проблем привлечения граждан к участию в охране обще ственного порядка. Разработчики проекта федерального закона № 238654- «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее – проект феде рального закона) постарались обобщить опыт правового регулирования подоб ных общественных отношений, сложившийся как в субъектах Российской Фе дерации, так и за рубежом: «индивидуальное участие граждан в охране право порядка может осуществляться в виде долгосрочного сотрудничества в рамках института добровольных помощников полиции, а также как одномоментная План МВД России по реализации постановлений Государственной Думы Федерального Со брания Российской Федерации от 22 сентября 2004 года № 955-IV «О первоочередных задачах по обеспечению безопасности граждан Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации в условиях активизации деятельности международного терроризма на территории Российской Федерации» и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 29 сентября 2004 года № 295 «О неотложных мерах по противодействию терро ризму, законодательных предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по обеспечению безопасности граждан и укреплению национальной безопасности Российской Федерации».

помощь, выражающаяся в сообщении полиции о противоправном поведении, о замеченных подозрительных предметах и подозрительных лицах (Германия, США и др.). Среди коллективных форм участия используются такие формы, как создание пунктов по обеспечению правопорядка и предупреждению пре ступности (Япония), формирование полицейского резерва (помощников) (США), организация патрулирования общественных мест, создание доброволь ных дружин и иных общественных формирований правоохранительной направ ленности (Белоруссия, Великобритания, США, Эстония и др.), сотрудничество с частными охранными предприятиями (Перу) и др.» 1.

В то же время проект федерального закона, на наш взгляд, имеет суще ственные недостатки, к числу которых отнесем наиболее принципиальные.

Первое. Проект федерального закона призван систематизировать существу ющие формы участия граждан в охране общественного порядка, но в статье обозначено всего пять из множества существующих форм:

– содействие полиции и другим правоохранительным органам;

– участие в добровольческой деятельности по поиску лиц, пропавших без вести;

– сотрудничество на внештатной основе с полицией;

– участие в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности;

– участие в деятельности народных дружин.

В проекте федерального закона не названы:

– комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

– частные детективы и частные охранные организации;

– российское казачество;

– «отдельные лица, привлекаемые к подготовке или проведению оператив но-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности Данные приведены в пояснительной записке к проекту федерального закона № 238654- «Об участии граждан в охране общественного порядка».

содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту»1;

– пенсионеры – бывшие сотрудники правоохранительных органов, работни ки суда, военнослужащие2;

– граждане в качестве понятых и свидетелей;

– граждане, содействующие охране общественного порядка по месту жи тельства, отдыха, обучения и работы.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 324 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»3 оказание бесплатной юридической помощи осуществляется физическими и юридическими лицами, являющимися участниками государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи, а также иными лицами, имеющими право на оказание бесплатной юридической помощи в соответствии с федеральными зако нами, законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. Особо актуальна тема правового регулирования волонтерства в Россий ской Федерации и очевидна необходимость поиска путей согласования норм о во лонтерстве и об участии граждан в охране общественного порядка.

Следует отметить, что уже предусмотренные в федеральных нормативных правовых актах формы участия граждан в охране общественного порядка регла ментированы лучше, чем в проекте федерального закона. Например, статус «граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную де ятельность,» раскрыт в главе 4 Федерального закона от 12 августа 1995 года № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности» и предусматривает:

– обязанности (эти лица обязаны сохранять в тайне сведения, ставшие им из вестными в ходе подготовки или проведения оперативно-розыскных мероприятий, и не вправе предоставлять заведомо ложную информацию указанным органам);

Об оперативно-розыскной деятельности: ст. 17 федерального закона от 12 августа 1995 года № 144 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33, ст. 3349.

О привлечении пенсионеров к работе в системе МВД России : приказ МВД России от 30 де кабря 1997 года № 859.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48, ст. 6725.

– права (заключать контракты независимо от их гражданства, национально сти, пола, имущественного, должностного и социального положения, образова ния, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и по литических убеждений);

– ограничения (запрещается использовать конфиденциальное содействие по контракту депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, священнослужителей и полно мочных представителей официально зарегистрированных религиозных объединений);

– систему социальных и правовых гарантий (раскрыты в ст. 18 Федерально го закона «Об оперативно-розыскной деятельности»).



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.