авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

Р.В.Бабун,Н.В.Мальковец

САМАЯ БЛИЗКАЯ

К НАРОДУ ВЛАСТЬ

(ОМЕСТНОМСАМОУПРАВЛЕНИИДЛЯВСЕХ)

Пособие для населения

и некоммерческих организаций

Новосибирск

2009год

УДК378.14

ББК74.560.

Межрегиональныйобщественныйфонд

«Сибирскийцентрподдержкиобщественныхинициатив»

630102,г.Новосибирск,ул.Восход,14/1,3-йэтаж,

тел.:(383)254-00-24,254-00-25

www.cip.nsk.su БабунР.В.Самаяблизкаякнародувласть(оместномсамоуправлении для всех) / Р.В.Бабун, Н.В.Мальковец. — Новосибирск: Межрегиональный общественный фонд «Сибирский центр поддержки общественных инициа тив»,2009.—110с.

В книге в доступной форме раскрывается сущность местного само управлениякакоднойизосновлюбогодемократическогостроя,рассматри ваютсяегоисторическийпуть,организационныеструктуры,формыучастия населениявсамоуправлении.Жители,представителиобщественныхоргани зацийсмогутнайтидлясебяконкретныерекомендацииповзаимодействию сместнойвластью.

Книгарассчитананаширокиеслоинаселения,общественныйактив;

онаможетбытьполезнакаждому,ктоготовприложитьсвоисилыизнания кулучшениюусловийжизнивгородахисельскихпоселениях.

Средстванапереизданиеброшюрывыделил«СоветпоМеждународ нымисследованиямиобменам(АЙРЕКС)прифинансовойподдержкеАгент ства Международного Развития США (USAID) в рамках Программы под держкигражданскогообщества«Диалог».

Тираж1000экз.

Распространяетсябесплатно.

СОДеРжАНИе Предисловие............................................................................................................ ГЛАВА ЧТОТАКОЕМЕСТНОЕСАМОУПРАВЛЕНИЕ 1.1.Сущностьместногосамоуправления............................................................ 1.2.Формыосуществленияиосновныефункцииместногосамоуправления 1.3.Муниципальноеобразованиеиегоустав.................................................. 1.4.Местныеинтересыивопросыместногозначения................................... 1.5.Чтозначит«подсвоюответственность»?..................................................

1.6.Местноесамоуправлениеигосударство.................................................... ГЛАВА КАКРАЗВИВАЛОСЬМЕСТНОЕСАМОУПРАВЛЕНИЕ 2.1.Отдревнихвремендонашихдней............................................................. 2.2.СамоуправлениевРоссиидо1917года......................................................

2.3.Советскаявластьиместноесамоуправление........................................... 2.4.Местноесамоуправлениевсовременныйпериод................................... ГЛАВА КАКУСТРОЕНАИКАКРАБОТАЕТМЕСТНАЯВЛАСТЬ 3.1.Структурамуниципальнойвласти............................................................. 3.2.Представительныйорганмуниципальногообразования.......................

3.3.Главамуниципальногообразования......................................................... 3.4.Местнаяадминистрация............................................................................. 3.5.Иныеорганыидолжностныелицаместногосамоуправления............. 3.6.Муниципальныеслужащие........................................................................ 3.7.Муниципальныеправовыеакты................................................................ 3.8.Союзыместныхвластей.............................................................................. ГЛАВА ЭКОНОМИКАИФИНАНСЫМЕСТНОГОСАМОУПРАВЛЕНИЯ 4.1.Безчегонетвласти?..................................................................................... 4.2.Муниципальнаясобственность.................................................................. 4.3.Финансыместногосамоуправления.......................................................... 4.4.Местнаявластьипредприятия.................................................................. ГЛАВА САМОУПРАВЛЕНИЕГРАЖДАНПОМЕСТУЖИТЕЛЬСТВА 5.1.Территориальноеобщественноесамоуправление................................... 5.2.Самоуправлениесобственниковнедвижимости...................................... ГЛАВА КАКЖИТЕЛИМОГУТПРИНИМАТЬУЧАСТИЕВСАМОУПРАВЛЕНИИ 6.1.Местныйреферендум.................................................................................. 6.2.Муниципальныевыборы........................................................................... 6.3.Голосованиенаселения............................................................................... 6.4.Сходыграждан............................................................................................. 6.5.Правотворческаяинициативаграждан.................................................... 6.6.Народноеобсуждениеипубличныеслушания........................................ 6.7.Собрания(конференции)граждан............................................................ 6.8.Опросграждан..............................................................................................

6.9.Какпопастькдолжностномулицуилиобращенияграждан.................

6.10.«Третийсектор»иместнаявласть......................................................... 6.11.Предприниматели—тоженаселение................................................... 6.12.Мирныемассовыеакциинаселения...................................................... 6.13.Надолиидтивсуд?.................................................................................. Предисловие ПРеДИСЛОВИе У важаемыйчитатель!Этакнига—второеизданиенашегопособия, предназначенного для каждого гражданина, который задумыва етсяотом,каксделатьсвоюжизньлучше,какпринятьучастиевуправлении своимдомом,городом,селом,поселком,какповлиятьнарешенияместных властей,затрагивающиевашиинтересы,какиеобязательстваимеютте,кого мыизбраливорганыместногосамоуправленияикаковаихответственность заисполнениесвоихобязанностей.

Человекживетвобществедругихлюдей,ижизньегозависитотобще ства.Совместноепроживаниелюдейнаоднойтерриторииобразуетихсооб щество.Сообществамогутбытьсамымиразными.Самоемалоесообщество, члены которого связаны общими интересами, — это семья. Самое большое (незатрагиваяобщепланетарныхпроблем)—этогосударство.Междуними находятсядругиесообщества:городилиинойнаселенныйпункт,вкотором мыживем,микрорайон,улица,многоквартирныйдом,подъездвэтомдоме ит.д.Будемназыватьихместнымисообществами.Вкаждомизместныхсо обществулюдейестьобщий,коллективныйинтерес.

Врамкахсовместногопроживанияформируютсяповседневныеусло виянашейжизни.Мыхотим,чтобыгородбылчистымизеленым,вкварти рахбылотепло,изкранашлавода,работалгородскойтранспорт,действовали школы,больницы,библиотеки,парки,стадионы,чтобыулицаипридомовой проезд были заасфальтированы, рядом с домом была спортплощадка и пе сочницадлямалышей,сантехникявлялсяпопервомувызовуисвоюработу делалкачественно,подъездыбыличистыми,амусорсвоевременновывозил ся.Нокакэтогодобитьсяичтозависитотнас?

Предметом нашего рассмотрения является местное самоуправле ние — как раз та структура общества, в рамках которой и обеспечиваются нашиповседневныеколлективныенуждыиинтересы.Местноесамоуправле ние—этонаиболееприближенныйкнаселениюуровеньвласти,избираемый жителямииподотчетныйим.Втожевремя,местноесамоуправление—это самостоятельнаяиподсвоюответственностьдеятельностьсамогонаселения порешениювопросовместногозначения,сучетомисторическихииныхме стныхтрадиций.

Самая близкая к народу власть МестноесамоуправлениевтехилииныхформахсуществоваловРос сии до революции 1917 года, а в современной России существует уже около 20 лет. Оно прошло этап становления и претерпело целый ряд изменений.

ДеятельностьместногосамоуправлениявРоссиирегулируетсяФедеральным закономот6октября2003года№131-ФЗ«Обобщихпринципахорганиза ции местного самоуправления в Российской Федерации» с последующими изменениямиидополнениями(вдальнейшем—закон№131-ФЗ).Впериод 2003-2008годоввсоответствиисэтимзакономбылаосуществленареформа местногосамоуправления.

Сегодняжизньпредъявляетновыетребования—непростостремиться кчистотеиуютувдомеиводворе,ноуметьуправлятьсвоимимуществом.Не тольковозмущатьсянежелательнымстроительством,ноуметьаргументиро ватьсвоидоводынапубличныхслушаниях.

Издесьвновьвстаетвопросотом,гдеикакэтомунаучиться?Новое изданиенашейкнигиимеетпрежнююцель—заполнитьсуществовавшиера нееипоявившиесявпоследниегодыпробелы,связанныесобучениеммил лионовграждануправлениюусловиямисвоегоместожительства.

При написании книги широко использовался исторический и совре менныйопытместногосамоуправлениявгородахСибириидругихрегионов России.Авторыхотелибынадеяться,чтопредлагаемоепособиебудетполез носамымширокимслоямнаселения—ирядовымгражданам,ипредстави телямобщественности,ипедагогам,ипростотем,ктохотелбыразобраться всоздавшейсяситуациииизменитьеевлучшуюсторону.

Глава ГЛАВА ЧТО ТАКОе МеСТНОе САМОУПРАВЛеНИе 1.1. Сущность местного самоуправления В своейжизникаждыйчеловексталкиваетсясвластью,сгосудар ством.Властьиздаетзаконы,которыеневсегдаустраиваютчело века,ион думает,как этизаконыобойтиилипросто не выполнять.Власть собирает налоги, которые кажутся человеку чрезмерными, а иногда просто грабительскими,ионищетспособыуклоненияотналогов.Человексознает, чтоивластьиналогинужны:кто-тодолженподдерживатьпорядоквобще стве,содержатьармию,учитьилечить,помогатьпенсионерамиинвалидам и т.д. Но,сознавая необходимость власти,человек хочет, чтобывласть слу жилаегоинтересам,чтобывластьбыладлянего,анеондлявласти.Авде мократическом обществе человек осознает себя источником власти. Чтобы достичьэтого,человекдолжензнать,какустроенаикакдействуетвласть,как осуществляетсяуправлениеобществом,какприэтомсоблюдаетсяегоинте рес,каквлиятьнавластьипринимаемыееюрешения.

Управлениеобществом—задачаогромнойсложности,поэтомувласть распределена по уровням управления. Какие-то вопросы решаются только вМоскве,другие(анашегосударство—федеративное)вобласти,крае,рес публикеили,какмыговорим,всубъектеРоссийскойФедерации.Третьи—на уровнеместногосамоуправления,вмуниципальномобразовании,тоестьвго родскомокруге,муниципальномрайоне,городскомилисельскомпоселении, четвертыесуспехомрешат,собравшисьвместе,жителичастипоселения—не большойдеревни,микрорайонагородаилимногоквартирногодома.

В разных государствах вопросы разграничения власти по уровням ре шаются различными способами. В тоталитарном государстве власть исходит сверхуипостроенанаосновеназначенияруководителейистрогогоподчине ниянижнегоуровняверхнему.Нанижнихуровняхдействуютместныеорга ныгосударственнойвласти.Вдемократическомгосударстве,какимстремится бытьРоссия,источником власти признается народ—такзаписановКонсти туции России. Конституция распределяет (разграничивает) власть, функции иполномочияпоуровням,приэтомпризнаетсявыборностьвластииеепод Самая близкая к народу власть отчетностьнароду.Каждыйуровеньвластивпределахсвоихполномочийдей ствуетсамостоятельноиверхнийуровеньнедолженвмешиватьсяввопросы, которыезакрепленызанижним.Болеетого,одиниздемократическихприн ципов,такназываемыйпринцип«субсидиарности»,требует,чтобырешение любоговопросабылозакрепленозасамымнизкимуровнем,которыйспособен егорешить.Тоесть,заверхнимуровнемнадозакреплятьтолькотевопросы, которыедействительнонемогутбытьрешенынанижнем.

Органы местного самоуправления составляют одну из основ лю бого демократического строя.

Из Европейской хартии местного самоуправления Особую роль в демократическом государстве играет местное само управление.Этотакойспособразграничениявласти,прикоторомеенижний уровень,наиболееприближенныйкнаселению,обладаетзначительнойавто номиейисамостоятельностьюврешениивопросовместнойжизни,избира етсяжителямиинесетответственностьпереднимизасвоидействия.

Признаниеместногосамоуправлениякакособойформывластиозна чаетпризнаниетого,чтонарядусчастнымиинтересамикаждогочеловека и интересами государства существует также коллективный интерес мест ной общины, местного сообщества или муниципальный интерес. Именно этот интерес и реализует муниципальная власть. Сам термин «муниципа литет» происходит от латинских слов «munis» — тяжесть, тягота, бремя и«capio»—беру,принимаюнасебя.Тоесть,местноесамоуправление—это бремя общественных дел. Муниципалитет в этом смысле является как бы корпорациейжителей,объединившихсядлярешенияобщихвопросовме стногозначения.

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуще ствления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установ ленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъ ектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответствен ность решение населением непосредственно и (или) через органы мест ного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Из Федерального закона № 131-ФЗ Глава К сожалению, пока еще большое количество российских граждан не чувствуетсебяносителямивластинаместномуровне,скептическиотносятся кидеямсвоегоучастиявуправлении.Изэтогоследует,чтозадачаобучения граждан самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местногозначенияостаетсяактуальной.

Веками Россия жила при тоталитарных режимах, в которых человек был песчинкой, винтиком в системе государственной власти, привык наде ятьсянасправедливогоидоброгоначальника,обманыватьвласть,еслиесть возможность,анесамомуучаствоватьвпринятиирешений.Местноесамо управлениетребуетдругойчеловеческойпсихологии—гражданской.

Самоуправляться — значит самостоятельно зарабатывать, само стоятельно расходовать, самостоятельно управлять и самим отвечать за последствия своих решений.

Вэтомсмыслеместноесамоуправлениесроднирыночнойэкономике, вкоторойотдельноепредприятиеилипредпринимательтакжедействуетса мостоятельноиподсвоюответственность.Поэтомувовсехстранахсрыноч нойэкономикойместноесамоуправлениеполучилоширокоеразвитие.

Изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда не рассчитывайте встретить здесь граждан.

А. де Токвиль — французский историк и дипломат, 1835 год ВэтойкороткойфразедеТоквилязаключенавсясуть,всяидеямест ногосамоуправления—сделатьрядовогочеловеканеуправляемым,аграж данином—источникомвластивгосударстве.

Начинатьработупопревращениюуправляемоговгражданинапроще всегоилегчевсегонаместном,общинномуровне.

Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки;

они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером.

А. де Токвиль Многолетний опыт демократических государств свидетельствует:

именновусловияхсамоуправлениялюдиболееэффективноиспользуютвсе возможностидляулучшенияусловийсвоейжизни.

Самая близкая к народу власть Местное самоуправление выгодно и населению, и государству!

Выгодно населению потому, что без мелочной опеки сверху раскры ваетсяинициативалюдей,засчетэтогонаходятсядополнительныеместные (территориальные)ресурсыдляобщегоблага.Выгодногосударствупотому, чтоизбавляетегоотрешенияогромногоколичестваместныхвопросовипо зволяетсосредоточитьсянавопросахдействительногосударственнойважно сти,позволяетудешевитьиупроститьсистемугосударственногоуправления.

Невыгодноонотолькочиновникам,воспитаннымвусловияхтоталитарных режимов,изруккоторыхисчезаетчастьвласти.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоя тельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Из статьи 12 Конституции РФ Конечно,этонезначит,чтоместноесамоуправлениеотделеноотгосу дарства,какутверждаютнекоторые.Оносамостоятельнотольковпределах своихполномочий,толькоприрешенииместныхвопросов.Этозакреплено вКонституцииизаконодательственашейстраны.Преждевсего,вФедераль ным законе №131-ФЗ. Государство проводит через органы местного само управленияпочтивсесвоирешения,касающиесяинтересовграждан.Важно, чтобыорганыместнойвластиприисполнениирешенийгосударстваиграли рольнезаградительнойплотины,аусилительнойподстанции.

Местное самоуправление в этом смысле играет роль своеобразного «мостика»международомигосударственнойвластью.Этаролькрайневаж на,таккакзамногиедесятилетияистолетиясложилосьотношениенарода кгосударству,каккчему-точуждому,безразличному,атоивраждебномуего интересам.

Самоорганизация населения на местном уровне — это единствен ная возможность ликвидировать пропасть между властью и народом, реализовать потенциал энергии, сознания и силы народа.

А. Солженицин Ликвидировать сегодняшнюю пропасть между властью и народом можнотолькочерезтотуровеньвласти,вкоторомнародивластьсоприка саютсянаиболеетесноигдевоздействиечеловеканавластьлегчедостижи моиболеезаметно.Вотпочемуавторыобращаютсякчитателямэтойкниги Глава спризывомсодействоватьразвитиюместногосамоуправлениянасвоейтер ритории,рассматриватьегокакодноизвеличайшихдостиженийчеловече скойцивилизации.

1.2. Формы осуществления и основные функции местного самоуправления ВсоответствиисКонституциейизаконодательствомРоссийскойФеде рации,правонаместноесамоуправлениеимеютвсегражданеРоссии,неза висимоотпола,расы,национальности,языка,происхождения,имуществен ногоидолжностногоположения,отношениякрелигии,убеждений,принад лежностикобщественнымобъединениям.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное са моуправление.

Из статьи 12 Конституции РФ Органыместногосамоуправленияигражданеимеютправообращать сявсуд,еслиихправанаосуществлениеместногосамоуправлениябудутна рушены.

Для возможности осуществления местного самоуправления Консти туция РФ признает право населения на особую форму коллективной собст венности—муниципальнуюсобственность.Встатье8Конституциимуници пальнаясобственностьпризнаетсяизащищаетсяравнымобразомсчастной, государственнойиинымиформамисобственности.Встатье9признаетсяму ниципальнаясобственностьназемлюидругиеприродныересурсы,такжена равныхправахсдругимиформамисобственности.

Всоответствиисзаконодательствомместноесамоуправлениеосущест вляетсянаселениемвдвухосновныхформах:

• непосредственно,когдасамчеловекучаствуетввыработкеиприня тиирешений,например,путемголосования,атакжечерезписьма,об ращенияворганыместногосамоуправления,внесениепредложений, замечанийидр.;

• через своих представителей (депутатов и выборных должностных лиц),которыхнаселениеизбираетикоторымдоверяетнаопределен ныйсрокрешатьвопросыотсвоегоимени.

Самая близкая к народу власть Впервомслучаеговорятонепосредственнойдемократии,вовтором— опредставительнойдемократии.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем ре ферендума, выборов, других форм волеизъявления, а также через выбор ные и другие органы местного самоуправления.

Из статьи 130 Конституции РФ Впоследующихразделахкнигивсеформыучастиягражданвместном самоуправлениибудутрассмотреныподробно.

Здесьженеобходимоотметить,чтоместноесамоуправленияявляется уникальнымявлением.Егоуникальностьсвязанастем,чтоэтоодновремен ноиуровеньвласти,иинститутгражданскогообщества.

В обществе местное самоуправление выполняет три важнейших функции:

• во-первых,очемужеговорилось,этооднаизформвласти,еенижний уровень. Как форма власти, местная власть проводит в жизнь поли тикугосударстванаместах,принимаетобязательныедляисполнения решения,обеспечиваетобщественнуюбезопасностьиохрануобщест венногопорядка,выполняетдругиевластныефункции;

• во-вторых,этоформасамоорганизацииграждан,очемтожеговори лось,однаизструктургражданскогообщества.Даннаяфункциясбли жаетместноесамоуправлениесобщественнымиорганизациями;

• наконец,в-третьих,этоорганизаторместногохозяйства,обеспечиваю щийоказаниежителямрядважнейшихобщественныхуслуг.Обэтом мыбудемговоритьниже.

Такимнаборомфункцийнеобладаетниоднадругаяструктуравобще стве.Этохорошовиднонаприведенномнижерисунке1.

Действительно, государство выполняет функции власти и некоторые хозяйственные функции, но самоорганизация граждан — не его дело. Об щественные организации выполняют функцию самоорганизации граждан имногиеизнихзанимаютсяхозяйственнойдеятельностью,ноунихнетвла стныхполномочий.Толькоместноесамоуправлениеодновременновыполня етвсетрифункции.

Поэтому по своей роли в обществе местное самоуправление уни кально.

Особенноважноотметитьпринципиальноеотличиеместногосамо управленияотдругихформсамоуправления,вчастности,отсамоуправле Глава ния в общественных организациях. Член общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может простовыйтиилибытьисключеннымизеесостава.Жителяпоселения,не желающего выполнять общие правила, исключать некуда. Поэтому надо принудитьегоквыполнениюправилипорядков,установленныхвместном сообществе. Для возможности такого принуждения местное самоуправле ниеимеетформупубличной(народной)власти,опирающейсянаволюиз бравшегоеенаселения.

1.3. Муниципальное образование и его устав В соответствии с действующим законодательством, местное само управлениеосуществляетсянавсейтерриторииРоссийскойФедерации.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных ме стных традиций.

Из статьи 131 Конституции РФ Самая близкая к народу власть Территории, на которых осуществляется местное самоуправление, именуютсямуниципальными образованиями.

Давайте для начала разберемся, что такое муниципальное образо вание.

Основныепризнакимуниципальногообразования,предусмотренные законом,показанынарисунке2.

На некоторых признаках муниципального образования необходимо остановитьсяподробнее.

Мы все привыкли к тому, что мы живем в городах, поселках, селах, аулах и т.д. Такое деление было связано с административно-территориаль ным устройством нашей страны, ее республик, краев и областей. Террито рии муниципальных образований, на которых жители избрали органы ме стного самоуправления и в соответствии с законодательством получили правоиметьсобственныйустав,бюджет,имущество,восновномсовпадают, но в отдельных случаях могут не совпадать с административно-территори альными единицами. Логика такого несовпадения, прежде всего, состоит втом,чтоцелевоеназначениемуниципальныхобразованийиадминистра тивно-территориальных единиц различно: на территории муниципального образования создаются условия для решения вопросов местного значения, делениенаадминистративно-территориальныеединицыпредназначенодля Глава возможностиболееэффективногорешениявопросовгосударственногозна чения.Например,районвкрупномгородеявляетсяадминистративно-терри ториальной единицей,накоторойестьорганыгосударственной власти(на логовая инспекция, отделение государственного пенсионного фонда и др.), нонеявляетсямуниципальнымобразованием.Сельскийнаселенныйпункт, напротив, может быть муниципальным образованием, но не быть админи стративно-территориальнойединицей,тамможетнебытьникакихорганов государственнойвласти.

ВсоответствиисФедеральнымзаконом№131-ФЗвсемуниципальные образованияразделилисьвправовомотношениинатриосновныхтипа:по селение (городское или сельское),муниципальныйрайон,городской округ.

Еще одним, особым типом муниципальных образований являются внутри городскиетерриториивгородахфедеральногозначения—МосквеиСанкт Петербурге. Кроме того, введено новое понятие межселенной территории (территория,находящаясявнеграницпоселений).Системамуниципальных образованийнатерриториисубъектаРФпредставленанарисунке3.

Обратите внимание на то, что жители городских и сельских посе ленийживутодновременновдвухмуниципальныхобразованиях:вмуни ципальном районе и в поселении. Соответственно, они дважды участвуют в выборах органов местного самоуправления. Они должны знать, каковы полномочиякаждойизвластей,какиеуслугидолжнаоказыватьвластьму ниципальногорайона,акакие—властьпоселения.Такаясхемасуществу Самая близкая к народу власть ет во многих зарубежных странах. Благодаря такому разделению в нашей стране после принятия 131-го закона появились тысячи новых муниципа литетов.Втомчислевотносительнонебольшихнаселенныхпунктах.При этомвластьмуниципальногорайонаотвечаетзавопросымежпоселенческо гохарактера,авластьпоселения—затевопросы,которыемогутрешаться внутрипоселения.Подробнееобэтихвопросахмырасскажемвследующем параграфе.

Размеры муниципальных образований и их границы устанавливают и изменяют органы государственной власти субъектов РФ с учетом мнения населения.

Каждое муниципальное образование, как видно из рисунка 2, обяза нопринятьсвойустав,своеобразнуюместнуюконституцию,регулирующую правила жизни на территории. Перечень вопросов, которые должны быть отражены в уставе муниципального образования, установлен Федеральным законом№131-ФЗ.Вчастности,вуставедолжныбытьотражены:

• наименованиемуниципальногообразования;

• переченьвопросовместногозначения,которыерешаетданноемуни ципальноеобразование;

• формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местногозначения, • структураипорядокформированияоргановместногосамоуправления;

• наименованияиполномочиявыборныхииныхоргановидолжност ныхлицместногосамоуправления;

• виды,порядокпринятия,официальногоопубликования(обнародова ния)ивступлениявсилумуниципальныхправовыхактов;

• срокполномочийпредставительногоорганамуниципальногообразо вания(ДумыилиСовета),депутатов,членовиныхвыборныхорганов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного са моуправления,основанияипорядокпрекращенияихполномочий;

• видыответственностиоргановместногосамоуправленияидолжност ныхлицместногосамоуправления,основаниянаступленияэтойот ветственностиипорядокрешениясоответствующихвопросов,втом числеоснованияипорядокотзыванаселениемвыборныхдолжност ныхлицместногосамоуправления,досрочногопрекращенияполно мочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправ ления;

• порядокформирования,утвержденияиисполненияместногобюдже та,атакжепорядокконтролязаегоисполнением;

Глава • порядоквнесенияизмененийидополненийвуставмуниципального образования.

Уставом муниципального образования могут регулироваться и иные вопросыорганизацииместногосамоуправлениявсоответствиисфедераль нымизаконамиизаконамисубъектовРФ.

Разработка устава производится муниципальным образованием само стоятельно. Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает, что устав муници пального образования принимается его представительным органом. Однако вцеляхпривлечениянаселениякпроцессупринятиястольважногодокумента возможнопредварительноевынесениенекоторыхегоосновныхположенийна местныйреферендум.Вомногихмуниципальныхобразованияхпринятиено вогоуставаилиизмененийвуставобсуждаютсявсемнаселением.

После всенародного обсуждения или принятия решения по отдель нымвопросамнареферендуме,остальныеположенияиуставвцеломпри нимаютсяпредставительныморганом.

Принятиеуставапредставительныморганоммуниципальногообразо ванияосуществляетсятайнымголосованием.Запринятиеуставаиливнесе ниеизмененийидополненийвнегодолжнопроголосоватьнеменее2/3от установленногочисладепутатов.Впоселенияхсчисленностьюизбирателей менее100человек,принятиеуставадолжноосуществлятьсянаселениемне посредственнонасходеграждан.

Устав муниципального образования, а также внесенные в него из менения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнаро дованию)послеихгосударственнойрегистрации.Обычноуставилиизме нениякнемупубликуютвместнойгазете.Внебольшихпоселенияхмогут этоттекстразмножитьввиделистовокиливывеситьнаинформационном стендеузданияадминистрации.Вкрупныхгородахтекстустава,изданный отдельнойброшюройскрасочнойобложкой,можноприобрестивкаждом газетномкиоске.

Государственная регистрация уставов муниципальных образова ний осуществляется органами юстиции в порядке, предусмотренном фе деральным законом. Основаниями для отказа в регистрации может быть противоречие положений устава Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, либо нарушение установленного порядка принятия устава.Вэтихслучаяхпредставительныйорганмуниципальногообразова нияобязанвнестивтекстуставанеобходимыекоррективы.Решениеоргана юстицииоботказеврегистрацииуставаможетбытьобжаловановсудебном порядке.

Самая близкая к народу власть Муниципальное образование вправе также иметь собственную сим волику (герб, эмблему, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально — экономические, национальные и иные местные традиции.

1.4. Местные интересы и вопросы местного значения Сейчасмыболееподробнорассмотримвопрос,чемконкретнодолж нозаниматьсяместноесамоуправление,чтотакое«вопросыместногозначе ния»,чтотакоеправаиполномочияпорешениювопросовместногозначе нияиктозаинтересованврешениивопросовместногозначения.

Коллективный интерес всех жителей самоуправляемой территории состоитвблагоустройствеиразвитииэтойтерриторииивполучениинасе лениемтакназываемыхобщественных услуг,тоесть,такихуслуг,которые посвоейприродепредназначенынедляиндивидуального,адляколлектив ногопользованияжителями.Ктакимуслугамможноотнестиобщественный транспорт, водоснабжение, народное образование, здравоохранение, вывоз ипереработкубытовыхотходов,охрануобщественногопорядкаидр.

Не все вопросы оказания общественных услуг населению можно от нести к вопросам местного значения. Как образно выразился известный российский юрист М.А.Краснов, «государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление — с жителями». Важнейшие социальные блага, такие как охрана здоровья, образование, помощь престарелым гражданам и инвалидам и др. гарантированы по Конституции России всем гражданам иявляютсяпредметомзаботыгосударства.Вопросыобустройстважизнина даннойконкретнойтерриториизатрагиваютинтересыжителейтолькоэтой территории, а, следовательно, относятся к сфере местного самоуправления.

Например,уровеньобразованностинашихдетей—безусловно,задачагосу дарственнойважности.Государствоотвечаетзаобразовательныестандарты, заподготовкупедагогическихкадров,заметодикуобучения,заобеспечение школучебнойиметодическойлитературой.Авотсодержаниешкольныхзда ний, организация питания школьников, создание нормальных условий для обучения—вопросместный.

К вопросам местного значения относятся такие вопросы жизнеобес печения населения, которые могут быть самостоятельно решены на тер ритории муниципального образования, и последствия решения которых не выходят за пределы данной территории.

Глава Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполня ют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуще ствляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопро сы местного значения.

Из статьи 132 Конституции РФ В Федеральном законе №131-ФЗ перечень вопросов местного значе нияраспределенпотипаммуниципальныхобразований.

Общимидлявсехтиповмуниципальныхобразованийявляютсятакие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов,контрользаихисполнением,установление,изменениеиотмена закрепленныхзамуниципальнымобразованиемместныхналоговисборов, владение,пользованиеираспоряжениемуниципальнымимуществом.

Кведениюпоселенийотнесенкругвопросов,связанныхвосновном сповседневнымжизнеобеспечениемнаселения.Этообеспечениемалоиму щихгражданжилымипомещениямивсоответствиисжилищнымзаконо дательством, организация строительства и содержания муниципального жилищногофонда,созданиеусловийдляжилищногостроительства,орга низация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водо отведения, снабжения населения топливом, обеспечение первичных мер пожарнойбезопасности,созданиеусловийдляорганизациидосугаиобес печенияжителейпоселенияуслугамиорганизацийкультуры,дляразвития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха, организация благоустройства и озеленения территории, планирование застройки посе лений,организацияосвещенияулиц,установкиуличныхуказателейине которыедругие.

На уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ееподдержание.Кважнейшимизтакихвопросовотносятся:организация охраны общественного порядка, организация предоставления школьного и дошкольного образования, отдыха детей в каникулярное время, основ ныхвидовобщеймедицинскойпомощиидр.Приэтомвсфереобразова нияполномочияпофинансовомуобеспечениюобразовательногопроцесса (заработнаяплатапедагогическогоперсонала,учебныепособия,средства техническогообеспеченияучебногопроцессаит.д.)возложенынаорганы государственнойвластисубъектовРФ,которыеобязанывыделятьсубвен Самая близкая к народу власть цииместнымбюджетамнаэтицеливразмере,необходимомдляреализа ции основных образовательных программ в соответствии с нормативами, установленнымизаконамисубъектовРФ.Субвенции—этоособыецелевые денежные средства, перечисляемые местным бюджетам из соответствую щих бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основах. Эта мера при звана гарантировать финансирование образовательных услуг во всех му ниципальныхобразованияхРоссии,независимоотсостоянияихдоходной базы.

Значительныйкругвопросовместногозначенияотнесенкпредметам веденияипоселенияимуниципальногорайона.Разграничениемеждуними произведенопотакомупринципу,чтовграницахпоселениязаихрешение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы — муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена орга низациятранспортногообслуживаниянаселениявграницахпоселения,ак вопросам муниципального района — организация транспортного обслужи вания населения между поселениями в границах муниципального района.

Куровнюпоселенияотнесенаорганизациясбораивывозабытовыхотходов и мусора, к уровню муниципального района — организация их утилизации ипереработки.Куровнюпоселенияотнесенаорганизацияритуальныхуслуг исодержаниеместзахоронения,куровнюмуниципальногорайона—содер жаниемежпоселенческих(общихдлянесколькихпоселений)местзахороне нияиорганизацияритуальныхуслугит.д.

Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численно стью жителей 1-2 тысячи и городское поселение с населением 30-50 тысяч жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления посе ленияимуниципальногорайонавправезаключатьмеждусобойсоглашения опередачедругдругучастисвоихполномочий.Даннаянормапозволяетэко номическислабомуидотационномупоселениюпередатьчастьсвоихфунк ций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема до таций),аблагополучномусельскомуилигородскомупоселениюпринятьна себярядфункциймуниципальногорайона.Ксожалению,покаорганымест ногосамоуправлениямногихмуниципальныхрайоновв«добровольно-при нудительном»порядкезабираютупоселенийсамыеважныеихполномочия, включаяраспоряжениеземлей,имуществомифинансами.Видимо,начиная с2009годаэтаситуациябудетменяться.

Кполномочиямгородскихокруговотнесенасуммаполномочийпосе ленийимуниципальныхрайонов.

Глава Законом установлено, что органы местного самоуправления вправе решатьиныевопросы,неотнесенныекихкомпетенцииикомпетенциидру гихуровнейпубличнойвласти,толькозасчетсобственныхдоходов.

Длятого,чтобыисполнятьвопросыместногозначения,органаммест ногосамоуправлениянужныособыеправаиобязанности—полномочия.

Полномочияявляютсяобщимидлявсехтиповмуниципальныхобра зованийивключаютвсебятакиевопросы,какпринятиеиизменениеуста вов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов, установление официальных символов муниципальных образований, созда ние муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на ихуслуги(еслииноенепредусмотренофедеральнымизаконами),формиро вание и размещение муниципального заказа, проведение муниципальных выборов,референдумов,голосований,принятиеиорганизациявыполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития му ниципальных образований, учреждение муниципальных средств массовой информации,привлечениегражданквыполнениюнадобровольнойоснове общественныхработвпорядкеинаусловиях,установленныхзаконодатель ством,осуществлениемеждународныхивнешнеэкономическихсвязейвсо ответствиисфедеральнымизаконамиидр.

Финансирование решения местных вопросов осуществляется за счет средствместныхбюджетовиможетдополнительнофинансироватьсяизбюд жетовдругихуровнейигосударственныхвнебюджетныхфондов.

ВпериодпослепринятияФедеральногозакона№131-ФЗпереченьво просовместногозначениянеоднократнокорректировалсядлявсехтиповму ниципальныхобразований:однивопросыдобавлялись,другиеисключались.

Например, к числу вопросов, исключенных из компетенции органов мест ного самоуправления, относятся вопросы опеки и попечительства, расчета иорганизациипредоставлениясубсидийотдельнымкатегориямгражданна оплатужильяикоммунальныхуслуг,экологическогоконтроля.Добавились вопросы, связанные с гражданской обороной, мобилизационной подготов кой муниципальных предприятий и учреждений, аварийно-спасательными службами,безопасностилюдейнаводныхобъектах,созданиемусловийдля расширениярынкасельскохозяйственнойпродукции,сырьяипродовольст вия,содействиеразвитиюмалогопредпринимательстваидр.Жизньменяет ся,икорректировкаданногоперечнябудетпродолжаться.

Если Вы, читатель, догадались положить рядом с нашим пособием текстФедеральногозакона№131-ФЗиоткроетеглаву3,Выувидитеполный переченьвопросовместногозначениятоготипамуниципальногообразова Самая близкая к народу власть ния,вкоторомВыпроживаете,атакжепереченьполномочийоргановмест ногосамоуправленияпорешениюэтихвопросов Естественно, каждый житель должен знать этот перечень, знать, что онможет,ачтонеможеттребоватьотместнойвласти.

Акакбытьсвопросамигосударственногозначения,которыепракти ческидолжнырешатьсянаместах?

Федеральным законом №131-ФЗ установлено, что все полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные данным законом к во просам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного са моуправления.

Такимобразом,появляетсяпростойипонятныйкритерийразделения муниципальныхигосударственныхполномочий:все,чтоотсутствуетвпереч невопросовместногозначения,приведенномвзаконе№131-ФЗ,относится кгосударственнымполномочиям.Отдельныегосударственныеполномочия могут быть возложены на органы местного самоуправления только специ альнымфедеральнымзакономилизакономсубъектаРФ.Осуществлениеот дельныхгосударственныхполномочийвозлагается,какправило,наорганы местногосамоуправлениямуниципальныхрайоновигородскихокругов.

Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государст венных полномочий осуществляется только за счет субвенций. На каждое передаваемоеполномочиедолжнабытьвыделенаотдельнаясубвенция.Фе деральный закон или закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органовместногосамоуправленияотдельнымигосударственнымиполномо чиями,долженсодержатьнаименованиемуниципальногообразования,пе реченьправиобязанностей,методикурасчетанормативовдляопределения общегообъемасубвенцийицелыйряддругихпунктов.Несоответствиефе деральныхзаконовизаконовсубъектовРФ,предусматривающихнаделение органовместногосамоуправленияотдельнымигосударственнымиполномо чиями, требованиям Федерального закона №131-ФЗ, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Таким образом, органы местного самоуправления получают право в судебном порядке защищаться от наделения их полномочиями, не обеспеченными материальными и фи нансовымиресурсами.

Типичными примерами государственных функций, которые могут передаваться органам местного самоуправления, является социальная под держка и социальное обслуживание отдельных уязвимых групп населения, предоставлениевсоответствиисфедеральнымизаконамисоциальныхльгот Глава отдельным группам населения по оплате жилищно-коммунальных услуг, проездунагородскомтранспортеидр.,воинскийучетисодействиепризыву навоеннуюслужбу,записьактовгражданскогосостояния,совершениенота риальныхдействийидр.

1.5. Что значит «под свою ответственность»?

Еслинаселениеиизбраннаяимместнаявластьхотятсамостоятельно решатьместныевопросы,токтодолженотвечатьзарезультатыэтихреше ний? Ответ очевиден — кто принимал решение, тот и должен отвечать. Го сударство согласно закону не отвечает по обязательствам органов местного самоуправления, а органы местного самоуправления не отвечают по обяза тельствамгосударства.

Напомним,чтоместноесамоуправлениепоопределениюпредполагает самостоятельноеипод свою ответственность решениенаселениемвопросов местногозначения.Этаответственностьввиденеблагоприятныхпоследствий принятыхрешенийможеткасатьсяикаждогожителяиизбранныхнаселени емпредставителей.Именноотволинаселениязависит,ктоикакбудетуправ лятьвмуниципальномобразовании,какиебудутрешатьсязадачи,какиеизво просовместногозначениястанутприоритетными.Поэтомуиответственность вконечномсчетеложитсянанаселение.Населениеизбираеторганыместного самоуправлениядлятого,чтобычерезнихисполнятьсвою,анечью-товолю.

ИЗ ИСТОРИИ. Если гласные будут выбирать просто хозяина, ко торый подписывал бы бумаги, следил бы, как идет дело, — они должны будут остановиться на одном лице, если Городской Думе нужен человек, который бы не делал того или другого сам, направлял бы все городское хозяйство в определенном отношении, может быть, придется остано виться на другом.

Из речи старейшего гласного Красноярской Думы Троицкого П.С. ( апреля 1914 г.) Практика показывает, что чаще всего жители избирают на пост гла вы муниципального образования такого человека, который способен стать «хозяином»игораздорежетого,ктоготовстать«слугой»иисполнятьволю избирателей. Конечно, глава любого муниципального образования, будь то городскоеилисельскоепоселение,муниципальныйрайон—важная,влия тельнаяличностьвобществе,обэтоммыбудемговоритьвглаве3.Номэр долженуметьразделитьответственностьснаселением,напрямуюиличерез Самая близкая к народу власть другихдолжностныхлиц.Такоеразделениеответственностипроисходитто гда, когда местная власть советуется с населением при принятии наиболее важныхрешений,опираетсянаподдержкужителей.

Встранахсразвитымидемократическимитрадициямимуниципали тетнеприметниодногосерьезногорешения,еслиононеодобреножителя ми.Внашейстранетожепоявляютсяпримерытого,какнаселениепринима етнасебяответственностьзарешения,затрагивающиеегоинтересы.

Аможнолиикакпривлечькответственностидолжностныхлицице лые органы местного самоуправления за плохую работу и нарушение зако нов?Можно.Неверносчитать,чтостатусизбранныхместныхруководителей позволяетимдействоватьбезнаказанноичтонанихнетуправы.

Органы местного самоуправления и должностные лица местно го самоуправления несут ответственность перед населением муници пального образования, государством, физическими и юридическими ли цами в соответствии с федеральными законами.

Статья 70 Федерального закона № 131-ФЗ Итак,дляоргановидолжностныхлицместногосамоуправлениясуще ствуеттривидаответственности,которыепредставленынарисунке4.

Глава Как видно из рисунка, ответственность перед населением наступает врезультатедействийилибездействияоргановидолжностныхлицместного самоуправления,приведшихкутратедовериякнимсосторонынаселения.

Основаниемдляэтогоможетбытьнарушениеуставамуниципальногообра зования, решений, принятых на референдумах (сходах) граждан, муници пальныхправовыхактов,невнимательноеотношениекжалобамиобраще ниямграждан,неэффективноераспоряжениемуниципальнымимуществом и расходование бюджетных средств (если нет прямого нарушения законо дательства). Результатом утраты доверия населения может быть досрочное прекращение полномочийвыборныхоргановидолжностныхлицместного самоуправлениянаоснованиипрямоговолеизъявленияграждан.

Федеральный закон №131-ФЗустанавливает, что население муници пальногообразованиявправеотозватьдепутатов,членоввыборныхорганов ивыборныхдолжностныхлицместногосамоуправления.Отзывпроизводит сяпоинициативенаселенияпутемголосованияивпорядке,установленном дляпроведенияместногореферендума.Переченьоснованийдляотзывауста навливаетсяуставоммуниципальногообразованияиможетвключатьтолько конкретныепротивоправныерешенияилидействия(бездействие)итолько вслучаеихподтверждениявсудебномпорядке.Процедураотзывадепутата ивыборногодолжностноголицаместногосамоуправлениядолжнаобеспечи ватьемувозможностьдатьизбирателямобъясненияпоповодуобстоятельств, выдвигаемыхвкачествеоснованийдляотзыва.Депутатиливыборноедолж ностноелицоместногосамоуправлениясчитаетсяотозванным,еслизаотзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в му ниципальномобразованииилиизбирательномокруге.

Следуетотметить,чтоприданнойпроцедуреотзывдепутатаиливы борного должностного лица местного самоуправления становится практи ческималореальным.Например,еслинеобходимонабратьвпользуотзыва 50%отобщегоколичестваизбирателей,авголосованиипоотзывуприняло участие60%избирателей(дляместныхвыборовэтодостаточновысокаяциф ра),тонеобходимо,чтобызаотзывпроголосовалосвыше83,3%избирателей, принявшихучастиевголосовании.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РоссийскойФедерации,федеральныхзаконовизаконовсубъектовРФ,уста вамуниципальногообразования.Например,несколькоглавмуниципальных образованийбылиотстраненыотзанимаемыхдолжностейпорешениямсу дов и в дальнейшем привлечены к уголовной ответственности за продажу Самая близкая к народу власть земельныхучастковснарушениемустановленногопорядка(безпроведения конкурса)испризнакамикоррупции.

Однако ответственность за осуществление органами местного само управления отдельных государственных полномочий наступает лишь в той мере,вкакойэтиполномочиябылиобеспеченысоответствующимиоргана мигосударственнойвластиматериальнымиифинансовымисредствами.

Федеральныйзакон№131-ФЗпредусматриваеттакжеответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, если вследствие их решений,действийилибездействиямуниципальноеобразованиеоказывает сянеплатежеспособнымилиеслиприреализациигосударственныхполномо чийзасчетпредоставленныхсубвенцийдопускаетсянецелевоерасходование бюджетных средств. В этих случаях по ходатайству высшего должностного лица(руководителявысшегоисполнительногооргана)субъектаРФ,напри мер,губернатора,и(или)представительногоорганаилиглавымуниципаль ногообразованиярешениемарбитражногосудасубъектаРФвмуниципаль номобразованиивводитсявременнаяфинансоваяадминистрациянасрокдо одногогода.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправ ления перед физическими и юридическими лицами наступает в случае нарушения ими чьих-либо законных прав и интересов, причинения иму щественногоиморальногоущерба,невыполненияусловийхозяйственных договоровисоглашенийит.д.Например,водномизгородовжителиобра тилисьвсудспросьбойоботменерешениягородскихвластейосогласова нии строительства нового жилого дома в застроенном микрорайоне, в ре зультатечегомоглопроизойтиухудшениеусловийпроживаниявсоседних домах и ликвидировалась детская площадка. В другом городе обратились всудпредпринимателистребованиемотменитьнеобоснованное(принятое с нарушением закона) повышение арендной платы за используемые ими муниципальные нежилые помещения. В судебной практике появляются дела, связанные с рассмотрением случаев игнорирования органами мест ного самоуправления обращений граждан или юридических лиц, случаев ответа«непосуществудела».

Ответственностьвэтомслучаенаступаетвпорядке,предусмотренном гражданскимзаконодательством.

Такимобразом,инаселение,ивыборныеорганы,идолжностныелица местногосамоуправлениядолжныответственноподходитькпринятиюиис полнениюсвоихрешений,исполнениюсобственныхполномочий.Впротив номслучаеихждутразличныенеблагоприятныепоследствия.

Глава 1.6. Местное самоуправление и государство Мы уже говорили о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако государство ре гулируетдеятельностьместногосамоуправления.Оноустанавливаетобщие принципыорганизацииместногосамоуправления,определяеткругвопросов местного значения, создает необходимые условия и гарантии для развития местногосамоуправления,оказываетемусвоюподдержку.

Государствоиспользуетразличныеформырегулированиядеятельно стиместногосамоуправления,которыепоказанынарисунке5.

Законодательное регулирование состоит в издании законов и других государственныхнормативныхактов,регулирующихдеятельностьместного самоуправления.Экономическоерегулированиевключаетвсебянаделение муниципальных образований собственностью и финансовыми ресурсами, разграничение налоговых поступлений между государством и местным са Самая близкая к народу власть моуправлением, бюджетное регулирование путем предоставления дотаций идругихвидовфинансовойпомощи.

Государственнаяподдержкаместногосамоуправленияосуществляет ся через разработку и реализацию соответствующих программ. Кроме мер законодательного и финансово-экономического регулирования, такие про граммы включают в себя организационную, методическую, информацион нуюиинуюподдержкуместногосамоуправления,атакжемерыпоподготов кеипереподготовкемуниципальныхкадров.

Общийнадзорзазаконностьювдеятельностиместногосамоуправле нияосуществляюторганыпрокуратуры.Контрользасоблюдениемведомст венныхстандартовинормативов(санитарных,экологических,повопросам землепользованияидр.)осуществляютспециальныеорганыгосударственно гоконтроля.

Государственные гарантии прав местного самоуправления закрепля ютсявзаконахиявляютсяпредметомсудебнойзащиты.

Какужеговорилось,Российскоегосударствоявляетсяфедеративным.

Поэтому вопросы государственного регулирования деятельности местного самоуправленияразграниченымеждуфедеральнымиорганамииорганами государственнойвластисубъектовРФ,Всоответствиисостатьей72Консти туцииРФ,установлениеобщихпринциповорганизацииместногосамоуправ ленияявляетсяпредметомсовместноговеденияРоссийскойФедерациииее субъектов. Это означает, что федеральным законом устанавливаются лишь общиеправилавсоответствующейсфере,аихконкретизацияприменитель но к местным условиям осуществляется законами субъектов РФ. При этом проектфедеральногозакона,затрагивающегоинтересыместногосамоуправ ления,подлежитобязательномурассмотрениюсубъектамиРФипринимает сявокончательномвидесучетомихпожеланий.


Организационная поддержка местного самоуправления осуществля ется в основном в субъектах Российской Федерации и включает в себя кон сультирование, инструктирование, помощь в решении возникающих теку щихпроблем.

Методическаяпомощьвключаетвсебяразработкумодельныхнорма тивныхмуниципальныхактов,рекомендаций,методикитехнологий.

Развивается государственная системы подготовки, переподготовки иповышенияквалификациикадровдляоргановместногосамоуправления, в которой участвуют академии государственной службы и вузы, издается учебнаяиметодическаялитература.

Глава Органыгосударственнойвластиоказываютсодействиеинформацион номуобеспечениюместногосамоуправления,организуютпоставкукомпью терной техники и распространение необходимых программных продуктов.

Вближайшиегодывсеорганыместногосамоуправления,включаясельские поселения,будутиметьвыходвсетьИнтернет.

Государственная поддержка местного самоуправления на федераль номуровнереализуетсячерезсистемуфедеральныхорганов,ведающихво просамиместногосамоуправления.Основныевопросыгосударственнойпод держкиместногосамоуправлениявозложенынаМинистерстворегионально горазвитияРФ,вопросыразвитиямуниципальногосектораэкономики—на Министерство экономического развития РФ, вопросы финансового обеспе чениядеятельностиместногосамоуправления—наМинистерствофинансов РФ. В палатах Федерального Собрания РФ (Государственной Думе и Совете Федерации) имеются профильные комитеты по вопросам местного само управления.СозданысоветыпоместномусамоуправлениюприПрезиденте РФ,приПредседателеСоветаФедерации,приПредседателеГосударственной Думы,приМинистерстверегиональногоразвитияРФ.Этисоветывырабаты вают рекомендации по вопросам развития местного самоуправления, кото рыеучитываютсяорганамигосударственнойвласти.

Самая близкая к народу власть ГЛАВА КАК РАЗВИВАЛОСЬ МеСТНОе САМОУПРАВЛеНИе 2.1. От древних времен до наших дней И значально то, что мы сегодня называем местным самоуправле нием, возникло из родовой общины — первичной ячейки чело веческогообщества.Объединенныесуровымиусловиямижизни,людибыли вынужденыдобыватьпищуивыполнятьряддругихфункцийсовместно.От сюдавозниклиопределенныеправиласамоорганизациисовместнойжизни, ограничивающиеинтересыкаждогочеловекавоимяобщих,групповыхин тересов.Объединениедиктовалосьтакженеобходимостьюпередачизнаний инавыковотпоколениякпоколению,отсюдавластьстарейшинродов(об щин),обладающихтакимизнаниямиижизненнымопытом.Этасамооргани зациялюдейиестьпервичныйзачатокместногосамоуправления.

Сразвитиемчеловеческойжизниусложнялисьиформысамооргани зациилюдей.Помересовершенствованияспособовведенияхозяйствачис ленность производственного коллектива постепенно уменьшалась от боль шойобщины(рода)доразмерасемьи,числопервичныхячеекобществавоз растало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные,межсемейныеотношения.Тогдавозниклогосударство.

Исторически самоуправление, община старше, чем государство.

Рольобщинывгосударствевразныхстранахивразныеисторические эпохинебылаодинаковой,тоуменьшаясь,товозрастая.Предшественника мисовременногоевропейскогоместногосамоуправленияможносчитатьде мократииантичногомира.Грекидалимирупредставлениеогражданствен ности как добродетели, присущей истинному гражданину. В Афинах офор милсяареопагкакцентральныйколлегиальныйорганполисного(городско го)самоуправления.ПрочныесамоуправленческиетрадицииДревнегоРима установилипонятие«муниципия».Дальнейшийшагсделалисредневековые вольныегорода,которыежилипосвоимзаконам(хартиям)иимелисвоюад министративнуюисудебнуювласть,внешнеторговыесвязи,высокуюстепень Глава финансовой самостоятельности и независимости от феодальных государст венныхвластей.Онисформировали«городскоесословие»,какособую,дос таточносамостоятельнуюиширокуюсоциальнуюгруппу.Здесьжевозникли гильдии,братства,коммуны—какгражданскиеассоциации,какфундамент самоуправленческихначал.

Местноесамоуправлениевегосовременномпониманиисталоформи роватьсянарубеже18-19столетий.Тогдажепоявилисьпервыетеориисамо управления. Первая из них, англосаксонская, предполагала формирование муниципальнойорганизацииснизу,отграждан,авторая,континентальная, илифранцузская,строиламуниципалитетсверху,подначаломиконтролем государства. Впоследствии эти подходы к местному самоуправлению стали базовыми в западноевропейском сообществе, образовав два его типа. В это жевремявозниклопервоегосударственноезаконодательство,регулирующее муниципальнуюдеятельность(Англия,Франция,Пруссияидр.).Законода тельное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полноеотражениевбельгийскойконституции1831г.,котораясыгралазна чительную роль в распространении идей местного самоуправления в евро пейскихстранах.

Сталаразвиватьсяинаукаоместномсамоуправлении.Однимизееос нователейбылфранцузскийгосударственныйдеятель,историкидипломат АлексисдеТоквиль,чьюкнигу«ДемократиявАмерике»,вышедшуювсвет в1835году,мыцитироваливпервойглаве.

Запоследние200летместноесамоуправлениеполучилоразвитиево всеммире.Онозаконодательнооформилось,накопилоогромныйопытрабо ты.Нетолькоевропейскиегосударства,ноиСША,Япония,Австралия,Тур цияимногиедругиестранынакопилизначительныйопытдемократического решенияместныхпроблем,привлечениягражданкмуниципальнойдеятель ности. В 1975 году Советом Европы была принята Европейская Хартия ме стногосамоуправления—специальныйдокумент,провозглашающийоснов ныеправаместногосамоуправления.КХартииприсоединилосьбольшинст воевропейскихгосударств,втомчислеиРоссия,котораяратифицировалаее в1998г.Длявзаимодействиясрегиональнымииместнымивластямиевро пейскихгосударстввСоветеЕвропыбыласозданаспециальнаяструктура— Конгрессместныхирегиональныхвластейсдвумяпалатами—региональной иместной.Детальноотработанывсемеханизмыипроцедурысамоуправле ния,сложилисьустойчивыетрадиции,отлаженовзаимодействиесорганами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовкимуниципальныхкадров.

Самая близкая к народу власть 2.2. Самоуправление в России до 1917 года Хотя институт местного самоуправления в современной России еще оченьмолодиисторияегостановленияотличаетсяотевропейской,неверно считать,чтовРоссиинебылосамоуправленческихтрадиций.

Прародительницей самоуправления в России можно считать орга низацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков, Киев и др.).

Некоторые историки полагают, что города в России возникли раньше, чем государство, другие считают, что каждая древнерусская земля была горо дом-государством.Фактомжеявляетсято,чтовДревнейРусисуществовали иразвивалисьтрадициисамоуправления.Городскоевече(сходжителей)об ладалобольшимиправами,включаяприглашениекнязя,игравшеготолько рольвоеначальника.ВКиевскойРусиверховнаявластьнебылаединоличной —боярскаядумаивечеограничивалимогуществокнязя,нанихжебольшое влияниеоказывалагражданскаяинициативанаселения.Ввечепринимали участиевсесвободныеграждане,ноправомголосоватьобладалилишьмуж чиныиисключительноглавысемей.Народсобиралсянасоборнойплощади, заслышавзовгородского вечевого колокола или глашатаев. Обычайтребо вал,чтобырешение,принятоевечем,былоединогласным.Добитьсятакого согласиячащевсегобыловесьматрудно.Иногда,послемногочасовыхспоров дело заканчивалось дракой. Созывать вече могли либо князь, либо группа граждан.Князьибояреготовилиськвечезаранее,продумывая,какподать вопрос,чтобыневызватьнегативнойреакциибольшинстваграждан.

Всельскойместности,вволостях(«володети»—править,владеть),из древлесуществовалакрестьянскаяобщинанабазеобщей(общинной)земли, котораямоглаперераспределятьсямеждуеечленами.Представителиприго родных территорий (слободы, посады) имели право присутствовать и голо совать на вече в столичном (волостном) городе. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные)традициивтрудовойдеятельностивообщепрочноукоренились всознаниирусскогоиблизкихемународов.

ПравлениеИванаIV(Грозного)началосьсземскойреформыирасши рения прав местной власти, а закончилось опричниной, разгромом респуб ликНовгородаиПскова.Увечевыхколоколовбыливырваныязыки,асами колоколасброшенысозвонниц.ИхотяИванГрозныйпровелвМосковском государствеземскуюреформу,еецельюбылоустановлениежесткойсистемы централизованногогосударственногоуправления,иэтовремяизвестнокак эпохапокорностиимолчания.

Глава В разное время в России то предоставляли местным властям более значительныеправа,тоограничивалиихдоминимума.Носамоуправление вРоссиивсегданосилосословныйхарактер,идажесамыепрогрессивныеса моуправленческие начинания имели своей конечной целью усиление госу дарственности.

ПервыевыборныегубныеиземскиеучреждениявРоссиипоявляются в16веке.ПриПетреIвМосквебылаучрежденабурмистровапалата(ратуша), авпрочихгородах—земскиеизбыивыбранныебурмистры.ПетрIпровел такжегубернскуюреформу, котораяполностьюизменила организациюме стнойвласти.ОднакопринаследникахПетравсевернулоськназначаемым губернаторамивоеводам.

Следующийкрупныйшагвсторонусамоуправлениябылсделанпри Екатерине II, которая приняла специальный акт — Грамоту на права и вы годы городов Российской империи. Система самоуправления, как и преж де, строилась по сословному принципу. Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земскиесуды.Однаковсясистемафункционировалаподстрогимконтролем государственных чиновников — городничих, полицмейстеров и др. После смертиЕкатериныпроцесссновапошелвспять.

Сегоднямымалознаемотехлюдях,которыеруководилироссийски ми городами, уездами и губерниями в то время. Эта часть истории нашей Родинынедостаточноизучена.Темценнеетенемногочисленныефакты,ко торыеисторикамиоткрытыиопубликованы.ТаккрасноярскийученыйЛ.П.

Бердников в 1995 году опубликовал книгу “Вся красноярская власть”, в ко торой приводятся сведения о местных губернаторах и градоначальниках за несколькостолетий.Изнеемытакжеузнаем,например,чтоещев1822году вИркутскегенерал-губернаторомСибириМ.М.Сперанскимбылразработан проектреформ,которыепредполагаливыборность,гласностьиколлегиаль ность местного самоуправления, изменения в административно-территори альном устройстве Сибири. Проект был отвергнут Петербургом в виду ото рванностиотжизниинеготовностинародакпреобразованиям.


НевсереформыместногосамоуправлениядошлидоСибири.Ноэтоне значит,чтовсибирскихгородахиселахнебылосвоихсамоуправленческих традиций.ВГосударственномархивеТомскойобластикузбасскиекраеведы обнаружили формулярный список о службе кузнецкого купца 2-й гильдии МедниковаАнтонаКонстантиновича:«выходецизгосударственныхкресть ян;

образование получил домашнее;

причислен в кузнецкие второй гиль диикупцыв1871г.;

повыборугородскогообществаутвержденвдолжности Самая близкая к народу власть кандидата городского старосты на три года с 1874 по 1877 гг.;

в должности гласногоповведениюгородовогоположенияс7апреля1877г.;

директором тюремного комитета с 10 июня 1881 г.;

городским головой с 1 января г.;

почетнымблюстителемкузнецкогомужскогоприходскогоучилищас января1882г.;

сделалвзносвпользукузнецкогоприходскогоучилища рублейза1882,1883и1884гг…»

Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России былиземская(1864г.)игородская(1870г.)реформыАлександраII.Важ но,чтоэтиреформыбылиосуществленывскорепослеотменыкрепостного права.

Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания(губернские,уездные),которымпоручалосьобщеезаведованиеме стнымихозяйственнымиделами,включаяшколы,больницы,домапризре нияидр.

Органами городского самоуправления после городской реформы яв лялисьгородскаядумаигородскаяуправа.Нопараллельносниминаместах существовалиорганыгосударственнойвласти.Земскиеигородскиеорганы небылиподчиненыместнойгосударственнойадминистрации,носвоюдея тельностьониосуществлялиподконтролемминистравнутреннихделигу бернаторов.

Однакодажеэтивесьмаограниченныеправаместногосамоуправления вызвалинедовольствогосударственныхчиновников,обращавшихвнимание государянаотсутствиеединстваисогласиявдействияхправительственных иместныхвластей.ПоэтомуприАлександреIIIположенияоземскихигород скихучрежденияхбылипересмотренывсторонуусилениягосударственного влияниянапринятиерешений.Многиепостановленияместныхоргановвла стиповопросам,входившимвихисключительнуюкомпетенцию,требовали утверждениягубернатором.Городскойголова,избираемыйдумой,подлежал утверждению губернатором и входил в систему министерства внутренних дел.Всегородскиечиновникивсецелозависелиотгосударственнойсистемы и,чащевсего,наплевательскиотносилиськрешениямдепутатовдумы,так какэтоневлиялонаихпродвижениепослужбе,заработнуюплатуит.д.

Новаяпопыткапроведенияреформыместногосамоуправлениябыла предпринята после февральской революции 1917 г. 21 мая Временное пра вительство приняло пакет законов о земской и городской реформе. Была отмененацензовая(поналичиюимущества)системавыборов,отмененысо словия, местное самоуправление должно было стать более независимым от государственнойвласти.Вкороткиесрокибыловоссозданоболее9,5тысяч Глава волостныхземств.Однакодовестидоконцаэтуреформунеудалось,насту пилоктябрь1917года.

2.3. Советская власть и местное самоуправление Послепобедысоветскойвластиорганыземскогоигородскогосамо управления были заменены системой советов. Идея местного самоуправле ния, предполагающая известную независимость и самостоятельность мест ных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

Восновусоветскойсистемыбылположенпринципееединстванавсех уровняхвластисжесткойподчиненностьюнижестоящихоргановвышестоя щим.Всесоветыдействовалиподконтролемкоммунистическойпартии.Вы ступленияидемонстрацииподлозунгом«Засоветыбезбольшевиков»без жалостноподавлялись.

Однаконеобходимостьскорейшегопреодоленияразрухипослегра жданскойвойнывызвалакжизниновуюэкономическуюполитику(НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некото рой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправ ления на местах. В течение 1920-1923 годов при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, ме стный транспорт, пожарное, похоронное дело, появились муниципальные электростанции,сталисоздаватьсякоммунальные(муниципальные)банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. Поло жениеоместныхфинансах,которыечеткоопределиликомпетенциюифи нансовыересурсыместныхсоветоввхозяйственнойсфере.Активноразви валась в этот период муниципальная наука, крупнейшим представителем которойбылпрофессорЛ.А.Велихов.Егофундаментальныйтруд«Основы городскогохозяйства»исегоднясохраняетсвоюактуальность.

Важный урок истории: усиление местного самоуправления способ ствуетпреодолениюкризиснойситуациивстране,позволяетразвитьпред принимательство,сохранитьиразвитьинфраструктурупоселений,улучшить качествожизниграждан.

С 1927-1928 годов в СССР наступает новый период развития, период «великогоперелома»,индустриализациивпромышленностииколлективи зациивсельскомхозяйстве.Этотпериодхарактеризуетсярезкимусилением централизации всех сфер жизни. Была проведена административно-терри ториальнаяреформа,вместоволостейиуездовбылисозданыболеекрупные Самая близкая к народу власть сельские районы, лучше приспособленные для централизованного руково дства.Всесамоуправленческиезачаткивгородахивдеревнебылиликвиди рованы,асамтермин«самоуправление»надолгоисчезизсловарногооборо та.ПрофессорЛ.А.Велиховбылрепрессирован.Вновьустановившаясяжест кая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР1936годаисохраниласьпочтибезизмененийдоконца1980-хгодов.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Кон ституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все советы, включая местные, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого изби рательногоправапритайномголосовании.Былвведенинститут«наказов»

избирателей своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверияизбирателей.Изчисладепутатовсоздавалисьпостоянныекомиссии дляпредварительногорассмотрениявопросов,выносимыхнасессиисоветов.

Совет избирал из своего состава исполнительный комитет (исполком), его председателяизаместителей,подотчетныхсовету.Вподготовленныепроек тыместныхбюджетовнасессияхможнобыловноситьпоправки.

Однакофактическивыборывсоветы,включаяместныесоветы,произ водилисьнабезальтернативнойоснове,акандидатурыединственногоканди датапокаждомуизбирательномуокругуподбиралисьпартийнымиорганами сострогимсоблюдениемспущенныхсверхупропорций(рабочие,крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т.д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялисьвышестоящим.Всясобственность(кромеколхозной)являлась государственной,местныебюджетыбыличастьюгосударственногобюджета.

Партийныечиновникиобладалиширочайшимиполномочиямипонадзору за деятельностью местных советов и исполкомов. Даже «сценарии» сессий советовотрабатывалисьзаранее.Такаясистеманебыланиистиннымнаро довластием,нисамоуправлением.

2.4. Местное самоуправление в современный период Интерескидееместногосамоуправлениявозниквновьсначаломпе рестройки,вовторойполовине1980-хгодов.Руководствустраныбылоясно, чтобезместногосамоуправленияневозможнонипостроениедемократиче скогообщества,ниусилениерыночныхначалвэкономике.Вапреле г.былпринятЗакон«Обобщихначалахместногосамоуправленияимест ногохозяйствавСССР».Впервыебылозаконодательнозакрепленопонятие коммунальнойсобственности.Виюле1991г.былпринятроссийскийЗакон «ОместномсамоуправлениивРСФСР».Этизаконыпозволилиначатьвоз Глава рождение местного самоуправления на новых основах, при демократиче ских, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения былазамененасистемойглавадминистраций,действующихнапринципах единоначалия.Однакомногиепорокисоветскойсистемыещесохранялись.

В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов.

Закондетальнорегламентировалвсеполномочиясоветаиадминистрации каждого уровня. Глава администрации назначался вышестоящим главой, хотяиссогласиясовета.

Вусловияхрадикальныхэкономическихреформначала1990-хгодов, которыепривеликрезкомуухудшениюусловийжизнинаселения,иприот сутствиинеобходимойправовой,экономическойифинансовойбазы,демо кратическиизбранныесоветынеизбежновступиливконфронтациюсорга нами исполнительной власти. Все это закончилось вооруженным противо стояниемВерховногоСоветаиПрезидентаРоссиивоктябре1993года,после которогосоветывсехуровнейбылираспущены.

Переходныйпериоддоконца1995годахарактеризовалсяполнымдо минированиемисполнительнойвласти.ЛишьвнекоторыхрегионахРоссии былиизбраныповременнымположениямместныесоветысоченьограни ченнымиполномочиями.Толькопослепринятияв1995годуФедерального закона«ОбобщихпринципахорганизацииместногосамоуправлениявРос сийскойФедерации»началосьдействительноевозрождениеместногосамо управлениявРоссии.

Авоктябре2003годабылапринятановаяредакцияэтогозакона(Фе деральный закон 131-ФЗ), которая потребовала внести значительные изме нения в сложившуюся систему. В соответствии с Законом 131-ФЗ все муни ципальныеобразованиябылираспределенынанесколькотипов(городские поселения,сельскиепоселения,муниципальныерайоны,городскиеокруга), длякаждоготипабылустановленсвойобъемполномочийиисточникидохо дов.Общеечисломуниципальныхобразованийвходереформыувеличилось примерновдвоезасчетсозданияновыхсельскихпоселений..Реформамест ногосамоуправленияпродолжаласьдоянваря2009года,когдаЗаконвсту пил в действие в полную силу. Однако неизбежно потребуется дальнейшее совершенствование законодательства о местном самоуправлении с учетом опытаегоприменениянапрактике.

Надопризнать,чтоуместногосамоуправлениякакотносительноавто номнойструктурывласти,былоиостаетсямногопротивников.Основнымиих аргументамиявляются:неготовностьнаселениякосуществлениюсамостоя Самая близкая к народу власть тельнойиподсвоюответственностьдеятельности;

опасностьразрушенияго сударственностиит.д.Многиеруководителиоргановгосударственнойвласти субъектовРФдонастоящеговременинемогутсмиритьсяснеобходимостью делитьсявластью,признатьправожителейиизбранныхимируководителей муниципальныхобразованийнасобственныйвыбор,наошибку,—всето,что неизбежносопровождаетпроцессприобретенияопытаибезчегоневозмож носформироватьновыедемократическиетрадициипоместужительства.

В нашей книге мы еще не раз обратимся к историческим примерам, чтобыпоказатьпреемственностьтрадицийроссийскогосамоуправления.

Глава ГЛАВА КАК УСТРОеНА И КАК РАБОТАеТ МеСТНАЯ ВЛАСТЬ 3.1. Структура муниципальной власти И сполнение функций и полномочий местного самоуправления требует соответствующей организации муниципальной власти.

Структура органов местного самоуправления определяется каждым муни ципальным образованием самостоятельно в соответствии с требованиями закона и закрепляется в специальном документе — уставе муниципального образования.

В современной России основными органами местного самоуправле нияявляютсяглавамуниципальногообразования(мэр),представительный орган,состоящийиздепутатов,избираемыхнаселением(совет,дума,собра ние), и распорядительно-исполнительный орган (местная администрация), состоящаяизмуниципальныхслужащих,обладающихсоответствующейква лификацией.

НаселениебольшинствамуниципальныхобразованийРоссийскойФе дерации хорошо знает наименование своих местных органов власти, более илименеепредставляетееструктуруиужеспособнооценитьрольсобствен ныхизбранниковвустройствеместныхдел.

Мировой опыт знает множество организационных форм местного са моуправлениясразличнымисхемамиформированияоргановместногосамо управленияиразграничениемполномочиймеждуними.Так,вСШАисполь зуютсяследующиеосновныесхемы,представленныенарисунке6.

Форма «совет — мэр» или форма со слабым мэром. Население из бирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти.

Советизбираетмэра(обычноизсвоегосостава)иназначаетруководящих чиновников администрации, либо согласовывает назначения, производи мыемэром.

Самая близкая к народу власть Форма «мэр — совет» или форма с сильным мэром. Мэр и совет из бираютсянаселениемнезависимодруготдруга.Мэрнаделяетсябольшими полномочиями. Назначение служащих производится им самостоятельно, хотядлянекоторыхдолжностныхлицможетпредусматриватьсясогласова Глава ние с советом. Совет не может просто отстранить мэра от должности, хотя естьразныепроцедурывыражениянедоверия.Какправило,мэрупредостав ляетсяправоопротестовыватьрешениясовета.

Форма«совет—управляющий».Избранныйнаселениемсоветнани мает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, ко торый возглавляет администрацию и самостоятельно управляет городским хозяйством. Должности мэра в этом случае просто нет. Управляющий под отчетен совету. Совет может расторгнуть контракт, если управляющий не справляетсясосвоимиобязанностями.

Комиссионная форма. Население избирает комиссию (комиссионе ров), которые осуществляют и представительные и исполнительные функ ции.Этаформатипичнадлямалочисленныхмуниципалитетов.

Комбинированнаяформа,прикоторойимеютсяимэр,иуправляю щий. При этом мэр выполняет политические функции, а управляющий — хозяйственные.

Таким образом, организационные модели местного самоуправления строятся на основе сочетания трех основных элементов: представительного органа,местнойадминистрацииивысшегодолжностноголица.Распределе ниеполномочиймеждунимиможетбытьразличнымизависитотчислен ности населения муниципального образования, размеров его территории, объемаисложностирешаемыхвопросов,социально-политическойситуации имножествадругихфакторов.

В2003-2005годахвходереформыместногосамоуправлениявнашей стране были сформированы тысячи новых муниципальных образований — городскихисельскихпоселений,городскихокругов.Ихжителямпришлось принять участие в формировании новых органов местного самоуправления этихпоселений—черезвыборы,обсуждениеуставовит.д.

Структура органов местного самоуправления определяется на селением самостоятельно.

Из статьи 131 Конституции РФ Это положение соответствует мировым демократическим традици ям.

Внашейстраненаименованияоргановидолжностныхлицместного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подот четность,подконтрольностьииныевопросыдеятельностиоргановидолж Самая близкая к народу власть ностныхлицместногосамоуправленияопределяютсяуставоммуниципаль ногообразования.

Тоесть,именновуставедолжнобытьизложено,кто,какивкакомпо рядкеизбирается,ктокомуподчиняется,ктоглавнее,ктоимеетправоназна чатьисмещатьмуниципальныхчиновниковит.д.Разумеется,уставмуници пального образования должен быть принят до проведения выборов, иначе будетнепонятно,когоикаквыбирать.

Законодательствонеисключаетвозможностипроведенияместногоре ферендумаилисходагражданповопросуопределенияструктурыоргановме стногосамоуправлениявновьобразованногомуниципальногообразования.

СогласноФедеральномузакону№131-ФЗналичиепредставительного органа, главы муниципального образования и местной администрации яв ляется обязательным. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации(заисключениемсельскихпоселений).Темсамымвместном самоуправлении реализуется принцип разделения властей, существующий всистемеоргановгосударственнойвласти.

Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внут ренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали ме стным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Из Европейской хартии местного самоуправления УставоммуниципальногообразованиявсоответствиисФедеральным законом№131-ФЗможетбытьпредусмотренаоднаизтрехмоделейпострое ниямуниципальнойвласти:

Первыйвариант. Главамуниципальногообразованияизбираетсяна селениемивозглавляетместнуюадминистрацию.Работупредставительного органаорганизуетпредседатель,избираемыйизчисладепутатов.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается на селениемивозглавляетпредставительныйорганмуниципальногообразова ния.Руководствоместнойадминистрациейвозлагаетсянапрофессионально гоуправляющего,назначаемогопоконтрактуглавоймуниципальногообра зованияпорезультатамконкурса.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем.

Глава Местнуюадминистрациювозглавляетпрофессиональныйуправляющий,на значаемыйпоконтрактуаналогичноварианту2.

Главноеразличиемеждуэтимимоделямизаключаетсявстатусеглавы местнойадминистрации:являетсялионвыборнымглавоймуниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по кон тракту.

Может ли государство, его органы и должностные лица вмешаться впроцессформированияместнойвластивтомилииноммуниципальномоб разовании?

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного само управления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом. В частности, Федеральный закон № 131-ФЗ преду сматривает,какужеотмечалось,участиепредставителейоргановзаконода тельнойвластисубъектаРФвконкурсныхкомиссияхпозамещениюдолж ностейглавместныхадминистрациймуниципальныхрайоновигородских округов.

Впоследниегодывнашейстраневсебольшеполучаютраспростра нениетакиесхемы,вкоторыхглаваместнойадминистрацииявляетсяму ниципальным служащим, принятым на работу по контракту. Такая схема очень напоминает американскую комбинированную форму с городским управляющим.Надосказать,чтовСШАуправляющиеимеютсявбольшин ствегородов.

Для психологии нашего населения еще непривычно «разделение»

политическихихозяйственныхфункцийнаместномуровне.Междутем,не всегда избранный населением мэр, даже если это порядочный, грамотный и инициативный человек, имеет квалификацию и опыт работы, необходи мыедляуправлениягородскимхозяйством.Людисклонныверитьобещани ям. Имеется немало примеров избрания мэром города партийного лидера, юриста, журналиста, правозащитника и т.д., который искренне хотел улуч шитьдело,новдальнейшемоказывалсянесостоятельнымкакпрактический хозяйственник.Каких-либоквалификационных требований к кандидатуна пост мэра закон не выдвигает. Введение в структуру местной власти поста профессиональногоуправляющего—главыадминистрациипозволяетснять даннуюпроблему.Втожевремяимеетсясерьезнаяопасностьвозникновения противоречийипротивостоянияизбранногоглавымуниципальногообразо ванияинанятогопоконкурсуглавыадминистрации(управляющего).Такие случаитакжеимеютместо.

Самая близкая к народу власть После рассмотрения состава и структуры местной власти перейдем кееотдельнымсоставляющим.

3.2. Представительный орган муниципального образования Согласнозакону,представительныйорганмуниципальногообразова ниясостоитиздепутатов,избираемыхнамуниципальныхвыборах,наоснове всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосова нии.Длямуниципальногорайоназакондопускаетдвесхемы:

а)депутаты избираются населением по обычной схеме, однако число депутатовотодногопоселениянеможетпревышать2/5общегочис ладепутатовпредставительногоорганамуниципальногорайона.Это ограничениепрепятствуетдоминированиюцентральногопоселения в принятии решений, касающихся всех жителей муниципального района;

б)представительный орган формируется из глав поселений, входящих всоставмуниципальногорайона,идепутатовпредставительныхорга новэтихпоселений,избираемыхсравнойнормойоткаждогопоселе ния,независимоотчисленностинаселения.Недостаткомэтойсхемы являетсяфактическоеотстранениенаселенияотформированияпред ставительного органа и нарушение норм равного представительства гражданввыборноморгане.

Если численность жителей сельского поселения, обладающих изби рательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган в таком поселении не формируется. В этом случае полномочия представи тельногоорганаосуществляютсясходомграждан.



Pages:   || 2 | 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.