авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ

Новицкая, Татьяна Ивановна

1. Федеральный законодательный процесс в России в

условияк разделения властей

1.1.

Российская государственная Библиотека

diss.rsl.ru

2003

Новицкая, Татьяна Ивановна

Федеральный законодательный процесс в

России в условияк разделения властей

[Электронный ресурс]: Дис.... канд. юрид.

наук

: 12.00.02.-М.: РГБ, 2003 (Из фондов Российской Государственной Библиотеки) Государство и право. Юридические науки — Государственное ( конституционное ) право — Российская Федерация — Система органов государства — Высшие органы государственной власти — Законодательный процесс.

Конституционное право;

муниципальное право Полный текст:

http://diss.rsl.ru/diss/03/0956/030956042.pdf Текст воспроизводится по экземпляру, накодятцемуся в фонде РГБ:

Новицкая, Татьяна Ивановна Федеральный законодательный процесс в России в условияк разделения властей Москва Российская государственная Библиотека, год (электронный текст).

6f-0y- /^/?3 ?

МОСКОВСКИИТУМАНИТАРНЫИ УНИВЕРСИТЕТ I

На правах рукописи

НОВИЦКАЯ ТАТЬЯНА ИВАНОВНА ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИИ В УСЛОВИЯХ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Специальность: 12.00. конституционное право;

муниципальное право

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор МГЮА Погосян Н.Д.

Москва СОДЕРЖАНИЕ:

Введение ГЛАВА I. Теоретические основы законодательного процес­ са в Российской Федерации § 1. Конституционное закрепление принципа разделения вла­ стей и его влияние на законодательный процесс в Российской Федера­ ции § 2. Становление и развитие законодательного процесса в России § 3. Содержание и структура законодательного процесса в со­ временной России ГЛАВА II. Полномочия субъектов законодательного про­ цесса в Российской Федерации § 1. Реализация субъектами законодательного процесса права законодательной инициативы § 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе § 3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе § 4. Преодоление разногласий субъектов законодательного процесса.(т § 5. Основные полномочия Президента Российской Федерации в законодательном процессе Заключение Список использованной литературы 1# ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования обусловлена тем, что соз­ дание в Российской Федерации подлинно демократического правово­ го государства, основанного на признании и защите прав и свобод че­ ловека и гражданина и принципе разделения властей, невозможно без построения крепкого правового фундамента такого государства - сис­ темы законодательства, на котором будут существовать провозгла­ шенные демократические ценности.

При отсутствии развитого законодательства государство не мо­ жет эффективно влиять.на экономические и социальные процессы, должным образом обеспечивать защиту прав человека.

Закон является основным инструментом государственного ру­ ководства.

В современных условиях необходимо повышать уважение к за­ кону как акту высшей юридической силы, восстановить его верховен­ ство в системе права, в чем заинтересовано не только государство, но и каждый гражданин.

Законодательная деятельность является важнейшим направле­ нием государственной, прежде всего, парламентской, деятельности. С начала 90-х годов в России принято около полутора тысяч федераль­ ных законов, урегулировавших целый ряд вопросов государственной и общественной жизни. Однако до сих пор, к сожалению, система за­ ш конодательства России страдает определенными недостатками, в ча­ стности, пробельностью, противоречивостью отдельных актов, стре­ мительным устареванием принятых актов.

Эти факторы настоятельно требуют налаживания эффективной и слаженной работы законодателя, создания механизмов и форм де­ мократизации законодательного процесса. Хороший, качественный закон должен соответствовать общественным нуждам и являться ре­ зультатом согласия всех сил, интересы которых он затрагивает и от «f которых зависит его реализация. Кроме того, закон должен быть безу­ пречен с точки зрения соответствия Конституции, а также отвечать всем правилам юридической техники.

Такие высокие требования к закону требуют создания необхо­ димых условий для законодателя, которые исключили бы поспеш­ ность в принятии законов, непродуманность их положений, гаранти­ ровали бы учет в процессе принятия закона мнений и интересов обще­ ства и всех ветвей государственной власти.

Все это не только должно способствовать переосмыслению зна­ чения и места законодательного процесса среди важнейших конститу­ ционно-правовых институтов, но и требует совершенствования право­ вого регулирования законодательного процесса.

Несмотря на значительное количество научных исследований по вопросам законодательного процесса, изданным за последние годы, проблемы правового регулирования законодательного процесса пред­ ставляются нам еще недостаточно разработанными.

Степень научной разработанности темы и круг источников.

Всестороннее теоретико-правовое исследование современного законодательного процесса, проходящего в условиях разделения вла­ стей в правовом демократическом российском государстве, произво­ дится впервые.

Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных рос­ сийских и зарубежных правоведов как в области осуществления зако­ нодательного процесса и решения его основных проблем, так и по во­ просам признания, правового закрепления и практической реализации принципа разделения властей: А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, Н.Е.

Андрианова, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, И.Л. Бачило, Р.С. Болды­ ревой, А.Д. Градовского, И.В. Гранкина, Г.С. Гурвича, П.П.Гуреева, A.M. Давидовича, Ю.А. Дмитриева, И.А. Дубова, Б.П. Елисеева, А.В.

Зиновьева, В.В. Ивановского, В.В. Игнатенко, И.В. Ижуткиной, В.

Исакова, В.И. Каинова, А.А. Кененова, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, Н.Н. Колдаевой, Т.В. Конюховой, А.А. Котенкова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Н.И. Лазаревского, А.Ф. Ноздрачева, Б.Э. Нольде, Л.А. Окунькова, А.С. Пиголкина, В.М. Платонова, СВ.

Полениной, В.И. Радченко, М.А. Рейснера, В.Н. Рощина, А. Салмина, В.П. Сальникова, A.M. Сахарова, А.Е. Себенцова, П.И, Седугина, Г.Н.

Селезнева, Б.П. Спасова, Б.А. Страшуна, А.А. Тилле, Ю.А. Тихомиро­ ва, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, О.И.Чистякова, И. Шаблинского, А.Н. Шохина, Б.С. Эбзеева, Л.М.

Энтина.

Нормативную основу диссертации составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты, регламенти­ рующие организацию деятельности по созданию законов, опреде­ ляющие место в этом процессе органов государственной власти, регу­ лирующие процедурные моменты законодательного процесса.

Проведен исторический анализ развития законодательства в ис­ следуемой сфере, в частности, уже утративших силу актов Российской империи и СССР.

Исследованы современные источники: Конституция Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации,, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты министерств и ведомств, регламенты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, право­ применительная и судебная практика.

Особое внимание уделено Постановлениям и Определения Кон­ ституционного Суда Российской Федерации по исследуемым вопро­ сам.

Объектом диссертационного исследования стали обществен­ ные отношения, определяющие содержание и особенности осуществ ления законодательного процесса в условиях разделения властей в Российской Федерации и роль в нем органов государственной власти.

Предметом исследования явились правовые нормы, регламен­ тирующие осуществление законодательного процесса, а также совер­ шение отдельных действий в рамках законодательного процесса его субъектами.

Цель диссертационного исследования.

В процессе настоящего исследования перед диссертантом стоя­ ла следующая основная цель: провести комплексное исследование со­ стояния современного российского законодательного процесса;

вы­ явить основных субъектов публичной деятельности по созданию за­ конов и определить содержание и особенности их положения в зако­ нодательном процессе. Кроме того, перед диссертантом стояла цель проанализировать соответствие правового регулирования российского законодательного процесса принципу разделения властей, а также стоящим перед ним задачам.

Достижению поставленных целей способствовало решение сле­ дующих основных задач:

1) рассмотреть историю развития законодательного процесса в России, показать эволюцию содержания деятельности по созданию законов на протяжении становления института законодательного про­ цесса;

2) проанализировать содержание принципа разделения властей, его законодательное закрепление и реализацию на практике в Россий­ ской Федерации;

3) определить понятие законодательного процесса на современ­ ном этапе его развития в демократическом правовом государстве, ос­ нованном на принципе разделения властей;

4) рассмотреть принципы законодательного процесса в Россий­ ской Федерации, обосновать необходимость соблюдения принципа разделения властей в законодательном процессе;

5) определить субъектов российского законодательного процес­ са, проанализировать цели и содержание их полномочий в процессе создания законов, выявить направления и формы взаимодействия субъектов законодательного процесса между собой;

6) обосновать заключение о том, что законодательный предста­ вительный орган - Федеральное Собрание — является основным субъ­ ектом законодательного процесса России;

7) произвести анализ эффективности законодательных процедур на разных стадиях законодательного процесса;

8) на основании проведенного анализа сформулировать выводы и предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, регламентирующего законодательный процесс и роль и место в нем основных его субъектов.

Методологическую базу исследования составляют общенауч­ ный диалектический метод познания и вытекающие из него частно научные методы: системно-структурный, социологический, конкрет­ но-исторический, технико-юридический, метод сравнительного пра­ воведения и иные методы познания правовых, социальных и полити­ ческих явлений и процессов. В процессе диссертационного исследо­ вания автором использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специаль­ ные методы научного познания. Применение совокупности указанных методов позволило автору исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Эмпирическую базу диссертации составили анкетирование 114 депутатов законодательных представительных органов, сотрудни­ ков аппаратов указанных органов, должностных лиц министерств и ведомств, деятельность которых связана с подготовкой документов и материалов для реализации права законодательной инициативы и для обеспечения рассмотрения законопроектов. Автором был проведен анализ документов и материалов, связанных с внесением в законода­ тельные органы более чем 220 законопроектов по различным вопро­ сам государственной и общественной жизни, их рассмотрением и принятием либо отклонением. Диссертантом по специально разрабо­ танной методике была проанализирована практическая работа законо­ дательных органов, их более чем 50 комитетов и комиссий, деятель­ ность аппаратов законодательных и исполнительных органов в рамках законодательного процесса. По отдельным вопросам диссертационно­ го исследования был проведен опрос депутатов Государственной Ду­ мы Федерального Собрания Российской Федерации, работников Ап­ парата Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Со­ брания Российской Федерации, сотрудников Аппарата Правительства Российской Федерации, депутатов законодательных представитель­ ных органов 19 субъектов Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключа­ ется в том, что оно является одним из первых комплексных исследо­ ваний современного российского законодательного процесса в усло­ виях разделения властей. Автором проанализировано содержание полномочий основных субъектов законодательного процесса и выяв­ лено соотношение этих полномочий с местом, занимаемым субъектом в системе государственной власти, основанной на принципе разделе­ ния властей.

В диссертационном исследовании сформулированы и обос­ нованы теоретические выводы и практические предложения, ко­ торые и выносятся на защиту:

1) Вывод о том, что в государстве, осуществление государст­ венной власти в котором основано на принципе разделения властей, деятельность законодательного органа не исчерпывает всей совокуп­ ности отношений, возникающих в рамках законодательного процесса.

С целью полноты отражения народной воли при создании законов не­ обходимо учитывать мнение и предложения главы государства и ор­ ганов всех трех ветвей государственной власти, институционализация участия которых в законодательном процессе является обязательным условием демократизма осуществления государственной власти.

2) Определение законодательного процесса как урегулирован­ ной правом публичной деятельности государства по формулированию в законах воли многонационального народа России, выражающейся в рассмотрении и принятии закона представительным законодательным органом - Федеральным Собранием Российской Федерации при осно­ ванном на принципе разделения властей участии государственных ор­ ганов других ветвей государственной власти.

3) Заключение о том, что законодательный процесс в Россий­ ской Федерации базируется на принципах ведущей роли представи­ тельного законодательного органа государства, осуществляющего за­ конодательную деятельность и соблюдении в процессе создания зако­ нов разделения властей. Система сдержек и противовесов как элемент принципа разделения властей в законодательном процессе проявляет­ ся в том, что должностные лица и органы власти, не относящиеся к законодательной ветви, имеют закрепленные законом полномочия по участию в процессе создания законов.

4) Вывод о том, что полномочия всех субъектов законодатель­ ного процесса на стадии рассмотрения и принятия законов Государст­ венной Думой по своим целям и содержанию могут быть разделены на три группы:

- полномочия, направленные на выявление и учет мнений всех' субъектов законодательного процесса по вопросу рассматриваемого законопроекта;

- полномочия по достижению необходимого "качества" прини­ маемого закона с точки зрения соответствия его содержания особен­ ностям предмета регулирования, непротиворечия действующим нор­ мативным правовым актам, полноты и непротиворечивости содержа­ ния, внутренней логики положений;

- полномочия по приданию принимаемому закону юридической силы, выражение сущности закона как акта высшей юридической си­ лы.

5) Положение о том, что полномочия Президента РФ в законо­ дательном процессе подразделяются на две группы:

а) полномочия Президента РФ как субъекта законодательного процесса, действующего в соответствии с принципом разделения вла­ стей исключительно в пределах законодательно определенных полно­ мочий, не вмешиваясь в работу других ветвей власти. Эта группа в свою очередь включает две подгруппы:

- общие права и обязанности, которыми Президент обладает на­ ряду с остальными основными участниками законодательного про­ цесса (право законодательной инициативы и полномочия по участию в рассмотрении законопроекта палатами парламента), - исключительные права, определяемые статусом Президента как главы государства (подписание и обнародование федеральных за­ конов и право президентского вето).

6) полномочия Президента РФ по осуществлению государст­ венной власти в качестве главы государства, реализуемые не в рамках законодательного процесса, но имеющие на него значительное, порой определяющее влияние (право определять основные направления внутренней и внешней политики государства и обеспечение согласо­ ванного функционирования и взаимодействия органов государствен­ ной власти).

6) Вывод о том, что закрепленные законодательством способы урегулирования разногласий субъектов законодательного процесса могут быть классифицированы по различным основаниям:

а) в зависимости от того, возник ли уже спор субъектов законо­ дательного процесса или его возникновение только предполагается, предвидится ими, способы согласования интересов субъектов законо­ дательного процесса можно подразделить на:

- способы предупреждения разногласий;

- способы преодоления уже возникших разногласий.

б) в зависимости от состава и характера субъектов, участвую­ щих в поиске компромисса в рамках законодательного процесса, спо­ собы урегулирования разногласий делятся на:

- одностороннее преодоление одним субъектом законодательно­ го процесса несогласия другого субъекта;

- создание субъектами законодательного процесса двухсторон­ них и многосторонних комиссий по урегулированию разногласий ме­ жду ними;

- обращение субъектов законодательного процесса к "третьему лицу" - независимому арбитру - для решения спора между ними.

7) Практические предложения, направленные на:

- расширение участия Правительства Российской Федерации в законодательном процессе, в частности, путем более интенсивного использования им права законодательной инициативы и дачи заклю­ чений не только на законопроекты, финансирование которых предпо­ лагает расходы из государственного бюджета, но и на вносимые при их рассмотрении «финансовые» поправки;

- применение согласительных процедур на таких этапах законо­ дательного процесса, как дача и рассмотрение заключения Правитель­ ства на законопроект и при возникновении разногласий между феде­ ральным законодательным органом и законодательными органами #' субъектов России при обсуждении законов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

- усиление роли ветви судебной власти в законодательном про­ цессе путем предоставление Конституционному Суду РФ права зако­ нодательной инициативы, не ограниченной предметами его ведения, а также права предварительного контроля конституционности акта, не вступившего в законную силу;

- совершенствование процедуры рассмотрения и принятия зако­ на Федеральным Собранием РФ.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в области совершенствования за­ конодательного процесса, в качестве методологических разработок, применяемых для составления учебных программ для подготовки специалистов в сфере законотворчества и преподавания учебного кур­ са парламентского права.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы, полученные в ходе исследования, и сформулированные на их основе предложения практического характера могут быть использова­ ны в практической деятельности законодательных органов Россий­ ской Федерации и органов законодательной власти субъектов Россий­ ской Федерации. Отдельные положения диссертационного исследова­ ния могут использоваться в практике исполнительных органов, экс­ пертных учреждений. Предложения диссертационного исследования могут иметь значение для деятельности органов государственной вла­ сти Российской Федерации по совершенствованию актов законода­ тельства, регулирующего вопросы законодательного процесса. От­ дельные положения диссертации могут быть использованы в препода­ вании учебных курсов конституционного и парламентского права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в четырех научных статьях, доклады­ вались на научных и научно-практических конференциях, семинарах и "круглых столах" по вопросам правового регулирования законода­ тельного процесса и парламентской деятельности, в частности: Науч­ но-практическая конференция аспирантов Московской гуманитарно социальной академии (Москва, 15 апреля 2002);

Международная на­ учно-практическая конференция «Российский конституционализм и современные тенденции развития правовой системы» (Белгород, апреля 2003);

Международный семинар «Применение новых инфор­ мационных технологий в законодательной процедуре» (Великий Нов­ город, 22-23 сентября 2003);

Научно-практическая конференция «Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы» (Тюмень, 26-27 октября 2000). Отдельные аспекты диссертационного исследования стали ос­ новой вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и Московскую городскую Думу законопроектов и предложений по вопросам оптимизации деятельности субъектов законодательного процесса и совершенствования законодательной процедуры. Выводы и отдельные положения диссертации нашли свое отражение в пред­ ложениях, вносимых автором при подготовке регламентов региональ­ ных законодательных органов и внутренних документов их структур­ ных органов.

Основные положения диссертации изложены автором в науч­ ных статьях.

Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на восемь параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и нормативных ак­ тов.

(^ ГЛАВА I. Теоретические основы законодательного процес­ са в Российской Федерации.

§ 1. Конституционное закрепление принципа разделения властей и его влияние на законодательный процесс в Российской Федерации.

Государственная власть осуществляется через деятельность го­ сударственного аппарата - совокупность государственных органов, которые реализуют публичную государственную власть, в частности, посредством создания нормативных правовых актов.

Главенствующее место среди органов, создающих нормативные правовые акты, в демократическом правовом государстве должен за­ нимать законодательный представительных орган. Однако на резуль­ тат формулирования парламентом воли народа огромное влияние ока­ зывают и иные органы, в частности, Президент Российской Федера­ ции и Правительство Российской Федерации.

Для того, чтобы раскрыть специфику полномочий Федерального Собрания, Президента, Правительства в законодательном процессе, определить то место, которое они занимают, представляется важным рассмотреть специфику закрепления и полноту реализации принципа разделения властей в Российской Федерации, так как данный принцип находит свое непосредственное отражение в любых видах деятельно­ сти государства, а в первую очередь - в законодательном процессе, и напрямую определяет конкретное содержание действий субъектов за­ конодательного процесса и степень юридической обязательности ре­ шений одного из субъектов для других.

Российская Федерация — республиканское правовое государст­ во. В отличие от абсолютной монархии, подобное государство осуще ствляет как в своей организации, так точно и в деятельности своей, начало обособления влacтeй^ Наиболее точно сущность разделения властей выразил Ш.-Л.

Монтескье, предостерегавший, что при соединении властей законода­ тельной, исполнительной и судебной в одном лице или учреждении свободы не будет, поскольку можно опасаться, что это лицо или уч­ реждение станет издавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять^.

В современной правовой литературе суть принципа разделения властей выражается посредством двух аспектов: во-первых, разделе­ ния единой государственной власти на различные ветви, представляе­ мые самостоятельными видами органов государственной власти, ме­ жду которыми разграничиваются властные полномочия, и, во-вторых, установлением системы сдержек и противовесов, препятствующей узурпации власти^.

Теория разделения властей отражает конкретные политические интересы"* и должна являться не застывшим состоянием обособленных государственных структур, а работающим механизмом, достигающим единства на основе сложного процесса согласования и специальных правовых процедур, предусмотренных на случай конфликтных ситуа­ ций.^ Согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации 1993 г. го­ сударственная власть в Российской Федерации осуществляется на ос­ нове разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти само ' Гессен В. О правовом государстве. Хрестоматия по ТГП, Под ред. Хропанюка В.Н. М., 1998. С. 272.

^ Монтескье Ш. Избранные произведения. М.: 1995, с. 290.

^ Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002. С. 46.

^ Разделение властей и парламентаризм. М.: 1992, с. 3.

^ Козлова Е.И., Кугафин О.Е. Конституционное право России. М., Юрист, 1999. С.

92.

стоятельны. Статья 11 Конституции закрепляет, что органами осуще­ ствления государственной власти на федеральном уровне выступают Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Фе­ дерации и Государственная Дума), Правительство Российской Феде­ рации, суды Российской Федерации.

Законодательной властью в Российской Федерации обладает Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - пред­ ставительный и законодательный орган Российской Федерации (ст. Конституции Российской Федерации), состоящий из двух палат — Со­ вета Федерации и Государственной Думы.

Федеральное Собрание значительно отличается от законода­ тельных органов советской эпохи, избавившись от несвойственных парламентам исполнительных и распорядительных функций. Феде­ ральное Собрание является высшим органом народного представи­ тельства в Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Консти­ туции РФ носителем суверенитета и единственным источником вла­ сти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Народ осуществляет свою власть, в частности, через выборный пар­ ламент, призванный путем принятия законов выражать волю народа.

Следует отметить, что в настоящее время только Федеральное Собрание как представительный законодательный орган вправе осу­ ществлять законотворческую деятельность. В рамках этой функции оно имеет исключительные полномочия: только федеральный парла­ мент вправе принимать федеральные законы по вопросам, отнесен­ ным к ведению Российской Федерации.

Федеральное Собрание Российской Федерации имеет двухпа­ латную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. Каждая из палат обладает самостоятельностью по вопросам своего ведения, собственной компетенцией, различным порядком формирования и деятельности, ни одна из палат не подчинена другой, палаты не имеют совместных органов и должностных лиц.

Основным законодательным органом является Государственная Дума Федерального Собрания, ч. 1 ст. 105 Конституции РФ закрепля­ ет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой.

Совет Федерации также имеет значительные полномочия в законода­ тельном процессе, суть которых состоит в том, чтобы одобрять или не одобрять принимаемые Государственной Думой законы. В основе та­ кого распределения функций между палатами Федерального Собра­ ния лежит не только целесообразность организации законотворческой работы, выражающаяся в необходимости сдерживания верхней^ пала­ той зачастую сиюминутных и непродуманных инициатив нижней, но и особенность государственного устройства России, являющейся фе­ деративным государством.

Федеративное устройство государства влечет определенные особенности организации и функционировании органов его государ­ ственной власти, выражающиеся в том, что разделение властей "по горизонтали", то есть между государственными органами трех ветвей власти, дополняется новым аспектом, а именно разделением властей "по вертикали".

Федеральное собрание в целом как общефедеральный парла­ мент осуществляет представительство всего многонационального на­ рода России, однако на основании анализа порядка формирования па­ лат можно сказать, что в строгом смысле представительство всего на­ рода осуществляют только депутаты Государственной Думы, члены же Совета Федерации, представляющие субъекты Российской Феде­ рации (по одному от представительного и исполнительного органа го ^ Совет Федерации традиционно именуется в правовой литературе верхней пала­ той российского парламента, а Государственная Дума - нижней, хотя законода­ тельство такого наименования палат не закрепляет. Ни в коем случае не вытекает из такого наименования палат и вывода о подчиненности одной из палат другой.

IS сударственной власти каждого субъекта), осуществляют представи­ тельство интересов того или иного субъекта федерации.

Верхняя палата Федерального Собрания - Совет Федерации, та­ ким образом, является органом, осуществляющим представительство интересов субъектов Российской Федерации в рамках законодатель­ ной ветви власти.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий меж­ ду органами государственной власти Российской Федерации и орга­ нами государственной власти субъектов Российской Федерации, на котором базируется федеративное устройство России, предполагает такую принципиальную черту в организации государственных орга­ нов федерального центра и регионов, как их самостоятельность в пре­ делах своих полномочий.

Выражается это в том, что Федеральное Собрание не является высшим в порядке иерархической соподчиненности органом по отно­ шению к представительным законодательным органам субъектов Рос­ сийской Федерации, не осуществляет руководство ими.

В связи с рассмотрением разделения властей в России как "по горизонтали, так и "по вертикали", следует отметить, что ч. 3 ст. Конституции РФ закрепляет важнейший принцип федеративного уст­ ройства Российской Федерации — единство системы государственной власти.

Единство государственной власти находится в неразрывной свя­ зи с государственной целостностью Российской Федерации, призна­ нием единым источником государственной власти многонациональ­ ного народа России, распространения на всю территорию Российской Федерации ее государственного суверенитета и верховенства Консти­ туции и федеральных законов.

В условиях федеративного устройства России, предполагающе­ го совершенно закономерную возможность несовпадения интересов федерации в целом и одного, нескольких или большинства ее субъек­ тов, наличие такого аспекта, как единство государственной власти, следует особенно подчеркивать при анализе разделения властей.

Единство государственной власти является тем связующим звеном, которое не позволяет государственным органам самостоятельных вет­ вей власти, а также федерации и субъектов федерации, превратиться в действующие абсолютно обособленно структуры (наделенные пуб­ личной властью!), способные спровоцировать не только парализую­ щее работу всего государственного аппарата состояние долговремен­ ной конфронтации, но и острый политический конфликт с непредска­ зуемыми последствиями.

-, Единство государственной власти предполагает, что все органы государственной власти Российской Федерации строят свою деятель­ ность на единых принципах, составляющих основы конституционного строя России. Поскольку, согласно ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, со блюдение и защита составляют обязанность государства, то именно они и должны служить главным ориентиром для всех государствен­ ных органов. Это означает, что принцип разделения властей вовсе не исключает того, что основа и направленность деятельности у них еди­ ная. И построение, и механизм функционирования государственных органов должны быть подчинены этой высшей цели. А для того, что­ бы исключить возможность противоправной узурпации власти и по­ прания прав и свобод, устанавливается разделение властей.

Единство государственной власти является основой построения законодательной ветви власти, выражающей интересы всего народа России, и представительство Советом Федерации интересов субъектов Российской Федерации не противоречит "общепредставительному" ^ Конституция Российской Федерации, ст. 2.

характеру Федерального Собрания в целом, поскольку члены Совета Федерации в совокупности представляют все субъекты федерации.

Организация исполнительной ветви власти Российской Федера­ ции также базируется на сочетании единства государственной власти и принципа разделения властей.

В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Россий­ ской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Россий­ ской Федерации, заместителей Председателя Правительства Россий­ ской Федерации и федеральных министров.

В соответствии с принципом разделения властей Правительство ^ Российской Федерации представляет самостоятельную в пределах своих полномочий ветвь власти, действующую независимо от других.

Такой необходимый аспект разделения властей, как единство государственной власти, применительно к организации исполнитель­ ной власти выражается в том, что в пределах ведения Российской Фе­ дерации и полномочий Российской Федерации по предметам совмест­ ного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ ции федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­ тельной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. Конституции РФ). Подчеркнем, что применительно к законодательной ветви власти такое положение Конституцией Российской Федерации не закрепляется.

Достаточной сложностью и неоднозначностью характеризуется закрепленная российской Конституцией роль Президента Российской Федерации в осуществлении государственной власти и его место в системе разделения властей. Рассмотрим, каким же образом объем полномочий Президента Российской Федерации реализуется в систе­ ме разделения властей, а также проанализирует на примере прези дентской компетенции в рамках взаимодействия с тремя ветвями вла­ сти неотъемлемый элемент механизма разделения властей — систему сдержек и противовесов.

Как глава государства Президент Российской Федерации явля­ ется верховным представителем Российской Федерации внутри стра­ ны и в международной жизни. В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конститу­ ции РФ Президент Российской Федерации является гарантом Консти­ туции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласо­ ванное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Для реализации этих задач Президент Российской Федерации наделен необходимыми полномочиями.

Однако единство государственной власти подразумевает, что аналогичные задачи стоят и перед другими органами государственной власти, действующими в пределах своего ведения и свойственными им методами. Так, Федеральное Собрание, осуществляя законода­ тельные функции и принимая федеральные законы, не должен вмещи ваться в сферу деятельности Правительства. Законодательные и ис­ полнительные органы не вправе вмешиваться в осуществление право­ судия.

Самостоятельность ветвей власти не исключает различий, порой диаметральных, в их взглядах и позициях. Согласованию таких разли­ чий призван служить соответствующий механизм, обеспечивающий координацию и согласованность деятельности всех органов власти.

Таким механизмом и является система сдержек и противовесов - не­ отъемлемая часть разделения властей.

Важнейшую роль в системе сдержек и противовесов, установ­ ленной российской Конституцией, играет Президент Российской Фе дерации, относительно места которого в системе разделения властей современная правовая наука не пришла к единому мнению.

Так, существует точка зрения, что Президент РФ не входит с систему разделения властей^. Другие ученые считают Президента субъектом исполнительной власти и отмечают необходимость инте­ грации Президента в исполнительную власть^. Многие современные ученые настаивают на наличии наряду с тремя традиционными само­ стоятельной президентской власти''^.

Представляется, что на сегодняшний день следует присоеди­ ниться к мнению тех исследователей, которые считают, что Президент занимает особое место в системе разделения властей и не входит ни в одну из трех ветвей власти". Такое положение гарантирует объектив­ ность и беспристрастность Президента как главы государства при вы­ полнении обязанности по обеспечению согласованного функциониро­ вания и взаимодействия органов государственной власти.

Это, однако, не означает, что создана некая фигура "дирижера", способного руководить всем "оркестром";

Президент не вправе вме­ шиваться в полномочия других органов власти, а разногласия между ^ См., например: Бодцырева Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспек­ ты, Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1998. С. 16;

Елисеев Б.П. Система орга­ нов государственной власти в Российской Федерации. Дисс. доктора юрид. наук.

М., 1998. С. 82;

Концепции развития российского законодательства. М., 1994. С.

33.

' См., например: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий.

/Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. С. 88;

Каинов В.И. Институт президентстваб конституционно-правовой статус. Дисс. доктора юрид. наук. СПб., 1999. С. 57;

Боер В.М., Городинец Ф.М., Григонис Э.П. и др. Правовое государство: реаль­ ность, мечты, будущее. /Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб., 1999. С. 164-165.

'° См., например: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. /Под ред. акад. В.И. Топорнина. С. 470;

Чиркин В.Е. Конституцион­ ное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998. С, 374;

Козлова Е.И., Кутафий О.Е. Конституционное право России. М., 1999. С. 342.

" См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., БЕК, 1994. С, 34;

Окуньков Л.А. президент Российской Федерации. Конституция и по­ литическая практика. М., 1996. С. 5;

Радченко В.И. Президент Российской Феде­ рации в системе разделения властей. Дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 1995. С. 8, ними он может регулировать только с помощью согласительных про­ цедур или путем передачи спора в суд.'^ Выполняя свои полномочия по обеспечению взаимодействия властей. Президент Российской Федерации не вправе давать указания органам той или иной ветви власти, а действует совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в деятель­ ности каждой из них.

Взаимодействие с Президента Российской Федерации с Феде­ ральным Собранием весьма широко. Президент назначает выборы в Государственную Думу и распускает ее в случаях, предусмотренных Конституцией, пользуется правом законодательной инициативы, мо­ жет вернуть одобренный парламентом законопроект для повторного обсуждения (так называемое отлагательное вето), подписывает и об­ народует законы. Таким образом. Президент Российской Федерации может оказывать весьма активное воздействие на работу парламента.

Тем не менее. Президент не должен подменять собой парламент и принимать законы: издаваемые Президентом нормативные акты должны приниматься исключительно в рамках его компетенции и должны строго соответствовать Конституции и законам.

При взаимодействии с исполнительной властью Президент Рос­ сийской Федерации также обладает большим объемом полномочий. Он, в частности, назначает Председателя Правительства и по его представ­ лению заместителей Председателя и федеральных министров, принима­ ет решение об отставке Правительства, вправе председательствовать на заседаниях Правительства, непосредственно Президенту подчинен ряд федеральных министерств и ведомств. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны.

'^ Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М, 1998. С. 131-132.

Такой объем полномочий Президента совершенно справедливо приводит исследователей к выводу о юридически и фактически подчи­ ненном положении Правительства по отношению к главе государства'"'.

Важнейшую роль Президента в формировании и деятельности исполнительной власти сложно оспорить. По мнению исследователей, было бы неверным утверждать, что Президент может действовать толь­ ко в силу собственных полномочий и по своему лишь собственному ус­ мотрению.'"* В обоснование данного тезиса приводится, как правило, порядок назначения Председателя Правительства Российской Федера­ ции.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия Государственной Думы. В слз^ае трехкратно­ го отклонения Государственной Думой представленной главой госу­ дарства кандидатуры Президент Российской Федерации может само­ стоятельно назначить Председателя Правительства, распустить Госу­ дарственную Думу и объявить о проведении новых всеобщих выборов.

Закрепленный российской Конституцией порядок назначения Предсе­ дателя Правительства можно сравнить с процедурой, установленной Конституцией Италии, где Президент - глава государства также назна­ чает председателя Совета Министров. Последний в течение десяти дней с момента сформирования Правительства представляет его состав обеим палатам парламента для получения доверия (ст. 94 Конституции Италии). При этом количество попыток такого представления не огра­ ничено. Также неограниченное число раз может отклонять программу Правительства (а, следовательно, и кандидатуру премьера, назначенно­ го Президентом) Национальное Собрание Франции.

'•^ Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире. М., 2002. С. 383.

''' Энтин Л.М. Разделение властей. Опыт современных государств. М., Юридиче­ ская литература, 1995. С. 171.

^ Положительно оценивая стремление законодателя избежать дли­ тельного периода неопределенности по вопросу о Правительстве, сле­ дует все же отметить, что обязательный роспуск Государственной Ду­ мы после назначения Председателя Правительства, трижды отклонен­ ного Государственной Думой, вряд ли необходим. Назначение трижды отклоненной кандидатуры на пост Председателя Правительства создает ситуацию, в которой парламент будет вынужден работать с Правитель­ ством, не пользующимся его поддержкой. Однако Конституция РФ со­ держит пути выхода из такой ситуации: Государственная Дума сама может выразить недоверие Правительству, Председатель Правительст­ ва может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии IW Правительству (ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ). В обоих случаях окончательное решение вопроса об урегулировании конфликта Госду­ мы и Правительства путем очень серьезного шага - роспуска Госдумы или отставки Правительства — все равно относится к компетенции Пре­ зидента, однако он принимает его в условиях реального противостоя­ ния законодательной и исполнительной ветвей власти, а не предвари­ тельно, стремясь избежать разногласий органов власти, которых еще может и не быть.

В случае серьезных разногласий Правительства и Государствен­ ной Думы она может своими последовательными действиями добиться ^ отставки Правительства. Даже после досрочного роспуска Госдумы, выразившей недоверие Правительству, вновь избранная Дума до исте­ чения трех месяцев может подтвердить решение о недоверии Прави­ тельству. В этом случае, если имел место досрочный роспуск Думы, Президент не может в течение года после выборов вновь распустить палату. Следовательно, остается только один вариант поведения, а именно отставка Правительства. Следует однако отметить, что такой теоретически возможный сценарий на практике может затормозиться щ из-за боязни депутатов Государственной Думы в результате досрочных выборов лишиться своих мест.

Учитывая обширность полномочий Президента, система сдержек и противовесов призвана также гарантировать невозможность установ­ ления его единоличного правления в случае роспуска Государственной Думы: полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекра­ щаются только с момента начала работы Государственной Думы ново­ го созыва.

Однако на сегодняшний день, трижды предложив заведомо не­ приемлемую для Государственной Думы кандидатуру Председателя Правительства и фактически спровоцировав досрочный роспуск Госу (#• дарственной Думы, Президент имеет возможность осуществлять в те­ чение нескольких месяцев управление страной при посредстве Прави­ тельства, не пользующегося поддержкой Государственной Думы (че­ тыре месяца после досрочного роспуска Думы и три месяца, установ­ ленных для подтверждения решения о недоверии Правительству). Не­ которые авторы отмечают, что результаты голосования на всеобщих выборах будут иметь определяющее значение и вряд ли глава госу­ дарства, призванный гарантировать нормальное и бесперебойное осуществление власти, сможет пойти на игнорирование воли народа, выраженной прямым голосованием.'^Тем не менее, следует отметить.

что это не более, чем право Президента, и юридической обязанности (•о действовать именно таким образом Президент не имеет.

Таким образом, следует признать, что Президент Российской Федерации как глава государства обладает не только большим объе­ мом собственных полномочий, в частности вызывающим критику ис­ следователей' правом единолично определять основные направления внутренней и внешней политики, но и очень широким набором '^ Энтин Л.М. Указ. соч. С. 170.

'* Шаблинский И. Указ. соч. С. 23.

средств воздействия на законодательную и исполнительную власти.

Необходимо поддержать точку зрения, в соответствии с которой в сфере отношений Президента РФ и законодательной власти система сдержек и противовесов характеризуется очевидной односторонно­ стью в пользу Президента, что делает независимость законодательной власти весьма уязвимой/^ Президент обладает также неоправданно весомыми полномо­ чиями в отношении исполнительной власти, что действительно дает основания многим исследователям считать его главой исполнитель­ ной власти. Содержание ст.ст. 114 и 115 Конституции РФ позволяют сделать вывод о том, что текущая деятельность Правительства полно­ стью направляется указами Президента.

Назначение и увольнение федеральных министров Президентом формально может производиться только по предложению главы Пра­ вительства, причем не вполне понятно, необходимо ли при этом со­ блюдение определенной процедуры, например, подготовка письмен­ ного представления. Политическая практика ответила на этот вопрос достаточно красноречиво — широкие возможности Президента в сфере 1R кадровой политики безусловны.

Творцы Конституции Российской Федерации, конструируя сис­ тему взаимоотношений высших государственных органов, учитывали опыт октябрьских событий 1993 года и стремились создать совокуп­ ность конституционно-правовых гарантий исключающих повторение аналогичных ситуаций. В результате действующая Конституция Рос­ сийской Федерации во главу угла ставит необходимость сильной и эффективной президентской власти, дает весомые полномочия испол­ нительной власти, а также устанавливает нормы о настолько тесном '^ Болдырева Р.С. Разделение властей: теоретико-правовые аспекты. Дисс. канд.

юр. наук. М., 1998. С. 102.

взаимодействии президентской и исполнительной властей, что зачас­ тую возможно говорить о прямом руководстве Президентом исполни­ тельной властью.

Таким образом, желание укрепить государственную власть и избежать противоречий между Президентом и Председателем Прави­ тельства по вопросам осуществления исполнительной власти, на нащ взгляд, создало опасность концентрации власти в руках Президента, что не соответствует принципу разделения властей и говорит о необ­ ходимости совершенствовании системы сдержек и противовесов как между тремя ветвями государственной власти, так и между ними и главой государства.

В Российской Федерации сильная президентская власть необхо­ дима для эффективного управления, особенно в условиях проведения реформ, и для предотвращения возможных конфликтов ветвей власти.

Именно на это и ориентирована Конституция РФ 1993 г.

Следует иметь в виду, что усиление исполнительной власти и расширение полномочий Президента происходит в общей системе го­ сударственных институтов, а следовательно, может осуществляться только за счет других ветвей государственной власти.

Существующая в настоящее время система сдержек и противо­ весов закрепляет гарантии от возможного нарушения принципов кон­ ституционного строя, включая и принцип разделения властей. Дейст­ вия, нарушающие конституционную законность, влекут за собой аде­ кватные меры противодействия, в частности, отставку Правительства, отрешение от должности Президента, досрочный роспуск Государст­ венной Думы.

Однако стабильность государственной власти требует создания механизмов, позволяющих избежать таких кризисов власти, или мак Шаблинский И, К вопросу о формировании концепции власти в Конституции 1993 года. - В сб.: Президент - Правительство - исполнительная власть: россий симально снизить их вероятность путем предварительного контроля за соблюдением конституционной законности со стороны всех трех ветвей власти и главы государства. Не следует недооценивать значе­ ние правовой институционализации взаимодействия государственных органов, поскольку в рамках системы сдержек и противовесов она по­ зволят профилактически избежать серьезных противоречий органов власти.


Эффективной гарантией обеспечения разделения властей и пре­ дупреждения злоупотреблений со стороны исполнительной власти ос­ тается механизм ответственного правления, выражающийся в наличии подконтрольности Правительства парламенту и политической ответст­ венности исполнительной власти за свои действия.

Контроль за деятельностью Правительства возложен на пред­ ставительный законодательный орган - Государственную Думу. Ей принадлежит право выражения вотума недоверия Правительству. Нам представляется, что закрепление механизма парламентской ответст­ венности Правительства Конституцией РФ нуждается в детализации в специальном законодательстве. Кроме того, парламентская ответст­ венность Правительства может быть обращена и против самого пар­ ламента, в случае постановки перед ним Председателем Правительст­ вом вопроса о доверии, что может угрожать Государственной Думе досрочными выборами.

Практика воплощения принципа разделения властей в России не имеет на сегодняшний день примеров использования института пар­ ламентской ответственности Правительства. Что же касается усиления исполнительной власти, то оно имеет место с момента принятия Кон­ ституции 1993 г., причем зачастую на основании нормативных право­ вых актов Президента. В качестве примера можно привести, в частно­ сти, Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г, "О мерах по укрепле ская модель. М., 1997. С. 20.

нию единой системы исполнительной власти в Российской Федера ции"^^.

Действенная исполнительная власть Российской Федерации, не­ сомненно, нужна. Но чем сильнее такая власть, тем более четко про­ работанным и эффективным должен быть механизм взаимных сдер жек и противовесов, в том числе и контроль со стороны законодатель­ ной власти.

Парламентский контроль имеет свои особенности в зависимости от того, в рамках каких типов президентских и парламентских систем он осуществляется. Тип политической системы, в которой глава госу­ дарства обладает настолько обширными полномочиями, что институт ^Ф, президентства выводится за рамки принципа разделения властей, в современной науке получил название "делегативной демократии".

Директор по науке Института международных исследований имени Келлога при Университете Нотр-Дам Г.О'Доннэлл характеризует этот тип следующим образом: "Делегативные демократии основываются на предпосылке, что победа на президентских выборах дает победите­ лю право управлять страной по своему усмотрению, при этом он ог­ раничен лишь обстоятельствами существующих властных отношений и определенным Конституцией сроком пребывания у власти.

Президент рассматривается как воплощение нации, главный хранитель и знаток ее интересов. Как правило, в странах делегативной демократии кандидат в президенты заверяет, что он выше политиче­ ских партий и групповых интересов... С этих позиций другие инсти­ туты - суды и законодательная власть - лишь помеха, нагрузка к пре­ имуществам, которые статус демократически избранного президента дает на внутренней и международной арене. Подотчетность таким ин ^ СЗ РФ. 1994. № 24. Ст. 2598.

^ ститутам представляется препятствием к полноте осуществления вла­ сти, делегированной президенту".^^ Институт подотчетности исполнительной власти является тем критерием, который отличает делегативную, или как ее еще именуют, плебисцитарную демократию, от демократии представительной. От возможности проявления недопустимого в правовом государстве ав­ торитаризма со стороны Президента в условиях подлинно представи­ тельной демократии гарантирует наличие не только его подотчетно­ сти по вертикали (перед избирателями), но и по горизонтали — в сис­ теме относительно автономных властей, которая может поставить во­ прос о ненадлежащем исполнении долга данным должностным лицом.

(^ Представительство и подотчетность создают дополнительное, респуб­ ликанское измерение демократии: наличие и тщательное поддержание границы между общественными и частными интересами находящихся у власти. Горизонтальная подотчетность, характерная для представи­ тельной демократии, крайне слаба или отсутствует в делегативной демократии.^* Блокирование горизонтальной подотчетности, куда входит законодательный надзор за деятельностью органов исполни­ тельной власти, как правило, оправдывается соображениями эффек­ тивности принятия решений.

Тем не менее, сравнительный анализ ситуации в странах, нахо­ дившихся или находящихся в фазе перехода от авторитарных режи­ ^ мов к демократическим, показывает слабость и неэффективность де легативного типа в решении задач переходного периода. Исполни­ тельная власть начинает введение первых экономических программ, принимает ряд решений, направленных на их реализацию. Однако эти решения характеризуются крайней слабостью внедрения в качестве эффективных и долгодействующих устоев общественной жизни. В ^° О'Доннэлл Г. Делегативная демократия. - В кн.: Пределы власти. М., Век XX и мир, 1994. С. 57.

^ условиях представительной демократии в рамках демократического законодательного процесса решения принимаются медленно, но после принятия они выполняются достаточно быстро. В противоположность этому при делегативной демократии наблюдается лихорадка принятия решений (это явление в Латинской Америке называют "декретиз мом"). Исполнение же этих спешных односторонних указов исполни­ тельной власти маловероятно, поскольку они задевают важные поли­ тически организованные интересы. В условиях кризиса и растущего недовольства прибегают к новой серии решений, вероятность испол­ нения которых еще ниже, так как на разных уровнях общества уже имеется опыт противодействия предыдущим решениям.

i^ Таким образом, наличие разделения властей и системы сдержек и противовесов напрямую определяют способы принятия и эффектив­ ность действия государственно-властных решений.

Говоря о разделении властей, нельзя обойти вниманием и ветвь судебной власти.

Статья 118 Конституции РФ закрепляет, что правосудие в Рос­ сийской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, адми­ нистративного и уголовного судопроизводства.

Реализация на практике закрепленных Конституцией и детали­ зированных отраслевым законодательством принципов судоустройст­.*' ва и судопроизводства в настоящее время довольно проблематична.

Совершенно недостаточны правовые, материальные и организацион­ ные гарантии, необходимые для обеспечения судебной власти достой­ ного места в системе разделения властей. Кроме того, нередки случаи давления и вмешательства в осуществление правосудия со стороны других ветвей власти, нередко все еще посягающих на независимость суда. Таким образом, реализация принципа независимости судебной ^' О'Доннэлл Г. Указ. соч. С. 59-60.

власти в Российской Федерации еще достаточно далека от уровня, достигнутого в демократических странах.

Тем не менее, значение ветви судебной власти в действии сис­ темы сдержек и противовесов должно неуклонно возрастать, посколь­ ку именно судебная власть в силу независимости и беспристрастности способна сыграть так необходимую сейчас роль объективного арбит­ ра, свободного от шор сиюминутной политической выгоды.

Итак, можно отметить, что принцип разделения властей в сего­ дняшней России признан, конституционно закреплен и в той или иной мере применяется в построении и функционировании государствен­ ных институтов. Но необходимый для его полной реализации меха­ низм сдержек и противовесов, позволяющий сбалансировать различ­ ные ветви власти и поставить эффективный заслон на пути к узурпа­ ции власти, еще находится в начальной стадии формирования. Созда­ ние такого механизма является важнейшей целью демократического развития России.

В самом общем виде функционирование системы сдержек и противовесов можно представить как процесс удовлетворения интере­ сов участников путем согласования позиций и поиска компромиссных решений.^^ В свою очередь это предполагает наличие хорошо разра­ ботанного правового механизма, регламентирующего все стадии за­ конодательного процесса, в чем находит свое отражение действие внутренних (процессуальных) факторов законодательной деятельно сти.^'' Отметим, что в правовой литературе встречается весьма крити­ ческие точки зрения на полноту воплощения теории разделения вла­ стей в российской действительности. Подчеркивается, что принцип ^^ Осавелюк A.M. Современный механизм системы сдержек и противовесов в за­ рубежных государствах. //Государство и право. 1993. № 12. С. 109.

Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. М., Институт госу­ дарства и права РАН, 1996. С. 113.

разделения властей функционирует лишь номинально, формально юридически. Фактически же пока существует лишь принцип техниче­ ского распределения между разными государственными органами предметов ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не раз­ деления властей.

Сказанное не значит, что надо отбросить теорию разделения властей, как это предлагают некоторые американские авторы, заявляя, что она искажает реальную картину и не позволяет правильно понять, как функционирует современное государство, особенно федератив­ ное.^"* Вряд ли правильно также утверждать, что "идея разделения вла­ стей изначально носит разрушительный характер", поскольку она при возникновении была направлена против существующей власти, а но­ вым правящим группам она, по существу, мешает.^^ Следует согласиться с мнением В.Е. Чиркина, что идея разделе­ ния властей действительно может стать помехой властвующей оли­ гархии, правящей группировке с авторитарными наклонностями, но она не препятствует демократическому осуществлению государствен­ ной власти и является одним из важнейших достижений политической и правовой мысли.^^ Разделение властей не является непреодолимым барьером на пути осуществления эффективной государственной поли тики.


На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

1) Конституционный принцип разделения властей является ос­ новополагающим в построении системы органов государственной власти Российской Федерации, поскольку находит свое непосредст­ венное отражение в любых видах деятельности государства, в частно ^^ Разделение властей: история и современность. М., 1996. С. 55 — 56.

" ^ Ефимочкин В.П. Разделение властей и проблема борьбы с организованной пре­ ^ ступностью. // Журнал российского права. 1997. № 8. С. 24.

^^ Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., Изда­ тельство "Зерцало", 1998. С. 255.

^' Президент и парламент. Сотрудничество и конфликты. М,, 1993. С. 6.

сти, в законодательном процессе, где напрямую определяет конкрет­ ное содержание действий субъектов законодательного процесса и сте­ пень юридической обязательности решений одного из субъектов для других.

2) Суть принципа разделения властей, выражающаяся в двух ас­ пектах: разделение единой государственной власти на различные вет­ ви, представляемые самостоятельными видами органов государствен­ ной власти, между которыми разграничиваются властные полномо­ чия, и установление системы сдержек и противовесов, препятствую­ щей узурпации власти, полностью находит свое отражение в россий­ ской государственно-правовой действительности.

3) Специфика государственного устройства Российской Феде­ рации влечет определенные особенности организации и функциони­ ровании органов ее государственной власти, выражающиеся в том, что разделение властей "по горизонтали", то есть между государст­ венными органами трех ветвей власти, дополняется новым аспектом, а именно разделением властей "по вертикали" между органами госу­ дарственной власти Российской Федерации и органами государствен­ ной власти субъектов Российской Федерации.

4) Необходимым аспектом разделения властей является также единство государственной власти, являющееся основой построения всех ветвей власти, и выражающейся, в частности, в общенародном характере представительства Федерального Собрания и в единой сис­ теме исполнительной власти в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, состоящей из органов исполнительной власти РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ.

5) Законодательную власть в Российской Федерации осуществля­ ет двухпалатный парламент - Федеральное Собрание Российской Фе­ дерации, не являющееся высшим в порядке иерархической соподчи ненности органом по отношению к представительным законодатель­ ным органам субъектов Российской Федерации, не осуществляет ру­ ководство ими.

6) Исполнительную власть в российской Федерации осуществ­ ляет Правительство Российской Федерации, положение которого в системе разделения властей характеризуется ярко выраженной подчи­ ненностью Президенту, что негативно сказывается на самостоятель­ ности этой ветви власти.

7) Президент Российской Федерации занимает особое место в системе разделения властей и не входит ни в одну из трех ветвей вла­ сти. Именно такое положение главы государства гарантирует его объ­ ективность и беспристрастность при выполнении обязанности по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

8) Существующая в настоящее время система сдержек и проти­ вовесов закрепляет гарантии от возможного нарушения принципов конституционного строя, включая и принцип разделения властей, к которым относятся, в частности, институты парламентского контроля над исполнительной властью, отставки Правительства, отрешение от должности Президента, досрочный роспуск Государственной Думы.

Требуется дальнейшая правовая институционализация взаимо­ действия государственных органов, позволяющая профилактически избежать серьезных противоречий между ними.

9) Значение ветви судебной власти в функционировании систе­ мы сдержек и противовесов в Российской Федерации должно неук­ лонно возрастать, поскольку именно судебная власть в силу незави­ симости и беспристрастности способна исполнить предназначение объективного арбитра, свободного от погони за сиюминутной полити­ ческой выгодой.

§2. Становление и развитие законодательного процесса в России.

Основные особенности законодательного процесса в России до начала XX в. предопределялись тем, что она являлась неограничен­ ной, самодержавной монархией, а государственная воля воплощалась только в форме актов великокняжеской власти. Монарх являлся един­ ственным источником политической власти и, соответственно, зако­ нодательства, и совмещал в себе законодательную, исполнительную и судебную власть.

Однако в период раннефеодальной монархии Российское госу­ дарство сохраняло в составе органов своей власти народное собрание - вече.

В Киевском государстве вече не могло претендовать на роль законодательного органа по причине принадлежности этой функции великому князю. Иным образом дело обстояло в Новгороде, где име­ лись благоприятные возможности для развития демократических форм управления, В литературе нет единого мнения относительно объема полномочий вече. Например, И.Я. Фроянов не включает в компетенцию вече законодательную функцию. Следует, однако, со­ гласиться с мнением О.В. Мартышина, констатирующего наличие у вече не только исполнительной и судебной, но и законодательной вла сти, что подтверждается фактом принятия этим органом Новгород­ ской судной грамоты, юридически закрепившей, в частности, положе­ ние вече как высшего органа власти в Новгороде.

По мнению исследователей, идеи парламентаризма, ограниче­ ния самодержавной власти имели в России глубокие национальные и ^^ Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки Социально-политической истории. Л., 1980. С. 166.

^' Мартышин О.В. Вольный Новгород. Общественно-политический строй и право феодальной республики. М., 1992. С. 175 - 176.

исторические корни,^° Прежде всего, в России долгое время сохраня­ лись неорганизованные, но влиятельные общественные группы, кото­ рые представляли известный противовес царской власти: патриарше­ ство (церковь вообще), боярство и служилое сословие.

Кроме общественных сил, в России на протяжении XIV - XVII вв. существовал коллегиальный орган власти общегосударственного уровня - Боярская дума. Деятельность Боярской думы определялась, в основном, нормами обычая и лишь отчасти регламентировалась Су­ дебниками 1497 и 1550 гг. Так, Судебник 1550 г. закреплял участие Боярской думы в законодательном процессе: "А которые дела новые, а в сем Судебнике не написаны, а как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершается" (ст. 98).'" Применительно к дан­ ному случаю исследователи говорят о дуализме законодательной вла­ сти: обсуждение закона проходило в Боярской думе, а его действие санкционировалось царем, после чего принятый таким образом акт становился дополнением к Судебнику. Самостоятельностью по от­ ношению к царской власти Боярская дума не обладала, однако ее роль в законодательном процессе исследователи не считают только фор­ мальной''^. Формирование Боярской думы производилось царем путем назначения.'^'* До конца XVII в. просуществовали в России и органы, обладав­ шие отдельными чертами представительных учреждений — Земские Соборы, участники которых делились на группы (духовенство, бояр •'^ Глушко Е.К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной России. В сб.

Разделение властей и парламентаризм. М., Институт государства и права РАН, 1992, с. 86-87.

^' Российское законодательство X - XX веков. Т.2. М., 1985. С, 130.

•'^ Народовластие в России - очерк истории и современного состояния. /Под ред.

Дмитриева Ю.А. М,, Манускрипт. 1997. С. 201.

•'^ Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1907. С. 173.

^ Народовластие в России - очерк истории и современного состояния. С. 203.

ство, дворянство), что отдаленно напоминало палатную систему.''^ Значение представительного характера формирования этих органов для содержания их деятельности не стоит преувеличивать: если в XVI - XVII вв. в России и существовала возможность влияния корпора­ тивного мнения на процесс принятия властных решений государем, то скорее как реликт феодального строя, при котором положение монар­ ха как первого среди равных предполагало учет интересов вассалов (без правовой институционализации механизма такого учета);

по мере укрепления власти монарха необходимость в этом отпала - начался период абсолютизма.

В научной литературе нет однозначной оценки места и роли Земских соборов в системе органов государственной власти России.

Крайней точки зрения придерживается В.П. Петров, считая их выс­ шими органами государственной власти.''^ Однако большинство оте­ чественных исследователей относят Земские соборы к числу совеща­ тельных или законосовещательных органов при царе.'^^ Отмечается также и чрезвычайный характер Земских соборов.

Таким образом, в раннефеодальном государстве на Руси сохра­ нились отдельные догосударственные традиции восточнославянских племен в виде вечевых сходов, а также, уже на более поздних этапах развития государственности, иные элементы ограничения единолич­ ной власти монарха. На этапе становления и развития русского цен­ \.^ трализованного государства дуализм законодательных органов прояв­ лялся достаточно ясно, хотя ни Боярская дума, ни Земские соборы не выступали в качестве самостоятельных участников законодательного процесса. Кроме того, несмотря на одновременное существование не ^^ Глушко Е.К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной России. В сб.

Разделение властей и парламентаризм. М., Институт государства и права РАН, 1992. С. 88.

^^ История отечественного государства и права. /Под ред. О.И. Чистякова. М., 1992. С. 125.

^' Сахаров A.M. Очерки истории СССР. XVII в. М., 1958. С. 51.

скольких органов, обладающих (в разных объемах, конечно) законо­ дательными полномочиями, совершенно не был определен механизм их взаимодействия, взаимного учета решений, да и вообще обязатель­ ность такого учета — княжеская власть могла при необходимости вы­ ступить в роли единоличного законодателя.

На всем протяжении длительного исторического периода с мо­ мента возникновения государства до конца XVII - начала XVIII вв.

(установления абсолютной монархии) в России не существовало орга­ на, выполнявшего самостоятельно только законодательную функцию.

Общей особенностью вече. Боярской думы, Земских соборов являлось почти полное отсутствие регулирования процедуры их работы, а так­ же нечеткая регламентация компетенции в законодательном процессе, что позволяло монарху по мере усиления своей власти постепенно со­ средоточить в своих руках всю полноту законодательной власти - в России сформировалась абсолютная монархия.

Для государства с формой правления в виде абсолютной монар­ хии характерно сосредоточение всей полноты законодательной, ис­ полнительной и судебной власти в руках монарха (в России - царя, с 1721 г. - императора);

единственная "нормативная" основа власти воля монарха. В стране в той или иной мере действовали законы, од­ нако они не регламентировали ни деятельность самого царя как зако­ нодательного органа, ни участие в законодательном процессе органов ^1^ исполнительной власти: Сената, приказов, коллегий. Государственно­ го совета.

Уже в XVI в., в период правления царя Ивана Грозного, в среде различных социальных групп зародилось стремление к нормативному ограничению полновластия монарха, в том числе в законодательной сфере. Так, по предложению князя A.M. Курбского законодательные Народовластие в России - очерк истории и современного состояния. С. 203.

россиг'.скАй ГОСУД/.РПТОЕННАЯ БИБЛИОТЕКА полномочия царя должны были быть ограничены выборным сослов но-представительным органом - прообразом будущего парламента.

В последующие годы развития русской истории предпринима­ лись неоднократные попытки ограничения власти монарха, в том чис­ ле и неудачные, как, например, создание так называемых "Кондиций" Верховного тайного совета (1730 г.), установленных им для императ­ рицы Анны Иоанновны и предписывающие принимать наиболее важ­ ные решения только по согласованию с его членами.

Из проектов разработки механизма законотворческой деятель­ ности, относящихся к первой половине XVIII в., следует отметить проект князя A.M. Черкасского, в котором подробно описана проце­ дура законотворчества. Автор исходит из того, что разработка норма­ тивного акта должна производится коллегиями, проекты которых по­ ступают в высшее правительство, где проходят обсуждение, после че­ го представляются для утверждения императору^^.

Дальнейшее развитие законопроектной деятельности в сфере государственного устройства России связано с началом эпохи "про­ свещенного абсолютизма" императрицы Екатерины П. Отличительная черта этого периода - проникновение в Россию с Запада либеральных идей, теорий разделения властей, естественного права, общественного договора и др. Одним из активных разработчиков нового государст­ венного устройства России стал граф Н.И. Панин - один из авторов (^ доктрины "законной монархии". Основные положения этой доктрины изложены в "Наказе Комиссии о сочинении проекта нового уложе­ ния", который, по оценкам современных исследователей, "представ­ ляет собой изложение широкой либеральной программы развития, приспособленной к условиям российского абсолютизма".''^ •'^ Две записки Татищева...// Утро. М., 1859. С. 375-378. Цит. по: Народовластие в России-очерк истории и современного состояния. С.209-210.

'"' Новикова Л.И., Сиземская И.Н. Либеральные традиции в культурно историческом опыте России. //Свободная мысль. 1993. № 16. С. 68.

Исходя из незыблемости самодержавия, доктрина "законной монархии" обосновывала то, что основная гарантия и главная часть механизма исполнения государственной властью своей общественной задачи - это "правильно" составленный закон. Однако содержание Наказов касались только вопросов кодификации законодательства и законодательной техники, полномочия же на утверждение закона, придание ему юридической силы императрица по-прежнему оставля­ ла за собой.

В европейских странах первая половина XIX в. ознаменовалась буржуазно-демократическими революциями, в ряде государств мо­ нархия в той или иной мере оказалась ограничена. Россия же вступила в XIX в. с сохранившимися в неприкосновенности самодержавием.

В 1809 г., в период правления Александра I, М.М. Сперанский завершил работу над "Введением к уложению государственных зако­ нов". Автор исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и их исполнять.

Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной думы, исполнительную — возложить на Правитель­ ствующий сенат и министерства, а судебную - на Судебный сенат"*'.

Однако самостоятельность перечисленных органов и их независи­ мость от власти монарха не была предусмотрена. При этом координа­ цию деятельности законодательной и исполнительной власти призван (#• был осуществлять Государственный совет — совещательный орган при императоре. Не исключено, что в этом органе Сперанский усматривал прообраз верхней палаты."*^ Проект М.М. Сперанского определял пре­ делы самодержавной власти в законодательной области: "Все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием дер ''' Чибиряев С,А. Великий русский реформатор. М., 1993. С. 78-90.

жавной власти поступают к предначертанному их совершению. Ника­ кой закон, устав и учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти".'*^ Императору принадлежало исключительное право законодательной инициативы.

Вместе с тем его власть ограничивалась Государственной думой, ко­ торая должна была рассматривать все законопроекты.

В 1810 г. император Александр I подписал Манифест об образо­ вании Государственного совета, из которого следовало, что законода­ тельные функции, которые по замыслу Сперанского должны были принадлежать выборному представительному органу власти - Госу­ дарственной думе, оказались переданы Государственному совету. На практике же роль Государственного совета свелась к выполнению функций высшего законосовещательного учреждения при Императо ре.

По мнению исследователей министерская реформа Александра I (создание в 1802 г. Комитета министров*^ и преобразование коллегий, сочетавших административное управление с судебной властью и пра­ вом законодательной инициативы, в министерства, органы одной лишь исполнительной власти), и создание Государственного совета свидетельствовали о начале претворения в российскую действитель­ ность принципа разделения властей."*^ Однако успех этот не стоит преувеличивать: дело в том, что ни Комитет министров, ни позже (с 1857 г.) Совет министров, по мнению дореволюционных и современ­ ных юристов, не являлся правительством в собственном смысле это ^^ Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии. М., Гардарики, 2000. С. 12, •'^ Сперанский М.М. Проекты и записки, М.-Л,, 1961. С. 174, "'' Разделение властей: история и современность. М., Издательство "Юридический кол­ ледж МГУ", 1996. С. 301.

^^ Полное собрание законов Российской империи. 1-е изд. Т. XXVII. № 20406.

"^ Разделение властей: история и современность. С.302.

'*'' Нольде Б,Э, Очерки русского государственного права, СПб,, 1911. С. 107;

Ива­ новский В.В. Учебник государственного права. Казань, 1908. С. 434;

Давидович Г слова. Он не имел собственной инициативы в рассмотрении подле­ О жащих ему дел;

постановления его в подавляющем большинстве слу­ чаев не имели силы без высочайшего разрешения;

то есть самостоя­ тельной исполнительной властью Комитет министров не обладал.

Кроме того, не удалось и полностью освободить Комитет от решения законодательных вопросов.

Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью декабристов, политико-правовые взгляды которых воплотились в проектах Конституции Н.М. Муравьева и "Русской правды" П.И. Пестеля. Не останавливаясь подробно на описании сис­ темы органов государственной власти в проектах, отметим, что, не­ смотря на принципиальное различие проектов по предлагаемой форме правления (конституционная монархия у Муравьева и республика у Пестеля), оба проекта провозглашают народ источником власти и за­ крепляют принцип разделения власти на законодательную, исполни­ тельную и судебную.

В проекте Конституции Н.М. Муравьева подробно описывается процедура принятия законов. Каждый законопроект проходит в обеих палатах процедуру тройного чтения. Каждое чтение завершается "рас­ суждениями", на которые отводится не менее трех дней. Далее зако­ нопроект представляется императору. После его одобрения, выражен­ ного в виде подписи, он становится законом. В случае неодобрения император возвращает проект со своими замечаниями. Если импера­ тор не подписывает и не возвращает законопроект, он по истечении десяти дней становится законом автоматически. Вето императора имеет не абсолютный, а отлагательный характер, и преодолевается достаточно легко. Голосование проводится по каждому замечанию императора. Оно считается отвергнутым, если за это подано квалифи А.М. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущность и эволюция абсо­ лютизма в России). М., 1975. С. 236-237;

Ерошкин Н.П. История государственных цированное большинство голосов: в первой палате — две трети, во второй — половина. Вето одной из палат преодолеть значительно сложнее: если проект закона ею отвергнут, то повторно он может быть представлен лишь в следующий съезд.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.