авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«из ФОНДОВ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БИБЛИОТЕКИ Новицкая, Татьяна Ивановна 1. Федеральный законодательный процесс в России в условияк разделения властей 1.1. ...»

-- [ Страница 2 ] --

Исследователи считают данный документ фактически первой попыткой преодолеть дуализм законодательной власти в России, пре­ дусмотреть реальное народное представительство в законодательном npoHecce."*^ По ряду причин проекты декабристов не были воплощены в жизнь, хотя и сыграли значительную роль в распространении в России идей парламентаризма и демократии.

Государственно-правовой мысли России в XIX в., особенно во второй его половине, не была чужда идея разделения властей, которая вместе с тем не получила должного воплощения на практике. Пред­ ставитель государственной школы А.Д. Градовский, подчеркивал важность специализации государственных фyнкций.'^^ В либеральных воззрениях Б.Н. Чичерина важное место занимало требование разде­ ления верховной власти не только между независимыми друг от друга государственными органами, но и между различными социально политическими силами.^° Виднейший русский юрист конца XIX - на­ чала XX вв. консервативного направления Н.М. Коркунов исходил из взаимной подмены требования разделения властей более общим поня­ тием "совместности властвования".^' Оно должно было включать в себя при сохранении единства верховной власти не только разделение отдельных функций между самостоятельными органами, но также и учреждений дореволюционной России. М., 1983. С. 200-201.

^^ Народовластие в России - очерк истории и современного состояния. С. 216.

' '^ Градовский А.Д. Государственное право важнейших Европейских держав.

СПб., 1895. С. 89-90.

^° Зорькин В.Д. Из истории буржуазно-либеральной политической мысли России второй половины XIX - начала XX вв. (Б.Н. Чичерин). М., 1975. С. 133.

^' Барнашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение.

Томск, 1988. С. 60.

совместное осуществление одной и той же функции несколькими ор­ ганами и выполнение различных функций одним органом, но различ­ ным порядком.

Таким образом, можно констатировать, что к началу XX в.

власть в России имела определенную степень дифференциации, вы­ раженную в существовании ряда законосовещательных органов, глав­ ным из которых был Государственный совет, и органов управления совещательного характера. При этом сохранялась отличительная чер­ та абсолютной монархии: недифференцированность законодательной и исполнительной властей, отсутствие четкого их обособления в ин­ ституциональном и функциональном плане, необходимым следствием чего являлся надзаконный характер исполнительной власти, возглав­ ляемой императором.

Основные изменения в области законодательной деятельности произошли уже в XX в., когда Россия встала на путь перехода от аб­ солютной монархии к конституционной монархии, создания парла­ ментских учреждений, проведения выборов.

Начальный этап данного пути связан с принятием Манифеста об учреждении Государственной думы 6 августа 1905 г.. Закона об учре ждении Государственной думы и Положения о выборах в Думу. Ма­ нифест объявлял, что "Государственная дума учреждается для пред­ варительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к Верховной самодержавной власти (п. 1)". Таким образом, в России была создана законосовещательная Государственная дума при сохра­ нении самодержавного правления.

^ Российское законодательство X - XX веков: Т. 9: Законодательство эпохи буржуаз­ но-демократических революций. М., Юридическая литература, 1994. С. 17.

Следующим шагом стало принятие Манифеста от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного порядка"^^. Из со­ вещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа г., Дума становилась законодательным органом^"*. Однако Манифест не очертил законодательную процедуру и не установил форму ответ­ ственности правительства.

Характер контрреформы имели Манифест об изменении учреж­ дения Государственного совета и о пересмотре учреждения Государ­ ственной думы. Указ о переустройстве учреждения Государственного совета и Указ об учреждении Государственной думы^^, принятые февраля 1906 г. В соответствии с ними из полномочий Государствен­ ной думы было изъято право пересматривать основные законы по собственному почину;

введено непреодолимое вето государя и Госу­ дарственного совета на думские законопроекты;

Дума рассматрива­ лась как участник законодательного процесса, а не как единственная законодательная палата.

Акты 20 февраля были закреплены в Основных государствен­ ных законах, утвержденных царем 23 апреля 1906 г.

В главе I Основных государственных говорилось, что Импера­ тору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть.

Государь император осуществляет законодательную власть в едине­ нии с Государственным советом и Государственной думой (п. 5). Им­ ператору принадлежало право законодательной инициативы;

только по императорской инициативе могли пересматриваться Основные го­ сударственные законы в Государственной думе и Государственном совете. Император утверждал законы и без этого утверждения ника­ кой закон не мог "иметь своего совершения". Кроме того, были со "СУ 1905. Отд. 1. Ст. 1658.

^^ Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., РЮИД, 1997. С.40.

хранены области законодательства, в которых император оставался единственным законодателем, не ограниченным народным представи­ тельством. Это относилось к делам, касающимся: императорской фа­ милии, церковных дел и военного ведомства и др.

В главе III Основных законов закреплялось, что никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и "восприять силу" без утверждения импера­ тора. Даже подготовленные правительством законопроекты, но не одобренные Государственным советом и Государственной думой, не могли представляться на утверждение монарха.

В делах законодательства Государственный совет и Государст­ венная дума пользовались равными правами (п. 64). В случае, если между Государственным советом и Думой возникают разногласия, последние разрешаются согласительной комиссией.

Наряду с законодательной инициативой императора не исклю­ чалась и законодательная инициатива обеих палат. Законодательная инициатива Думы была строго ограничена, право подготовки законо­ проектов принадлежало только правительству, лишь в случае отказа правительства готовить законопроект, предложенный Думой, послед­ няя могла сама начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этих слу­ чаях ее работа контролировалась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться данными исключительно из правительственных источников.

Власть исполнительная принадлежала полностью монарху.

Право монарха издавать указы ограничивается оговоркой о "со­ ответствии с законами" и бюджетными правами Думы, правда по­ следние сужаются рядом статей о так называемых "забронированных" ^ Государственная дума в России в документах и материалах. М., 1957. С. 102 ^ 121.

кредитах на расходы по Министерству Императорского Двора, по во­ енному и военно-морскому ведомствам и др.

Император мог издавать временные законы (в случае чрезвы­ чайных обстоятельств во время перерыва сессий народного предста­ вительства). Такие указы не могли менять Основные законы и право­ вое положение Государственной думы и Государственного совета и должны были не позже двух месяцев быть представлены Думе в каче­ стве законопроекта, — иначе теряли силу.

К предметам ведения Государственной думы относились: все законопроекты (кроме тех, которые касались изменения Основных го­ сударственных законов);

бюджет;

отчет Государственного Контроля.

В отношении исполнительной власти Государственная дума имела право вносить запросы и вопросы, причем основное отличие первых от вторых состояло в том, что запрос есть требование объяс­ нений по поводу незакономерных действий органов власти, в то время как вопрос имеет в виду только выяснение этих действий или каких либо объективных обстоятельств.

Министры могли отказаться от предоставления Думе своих разъяснений, если считали, что они "по соображениям государствен­ ного порядка не подлежат разглашению". Государственная дума по поводу "разъяснений министров" по своим запросам никаких поста­ новлений, тем более осуждений вроде требования отставки, принять ф не могла. Дума могла просить (не требовать) царя об увольнении ми­ нистра, нарушившего, по мнению депутатов, закон. Но ни разу Дума этим правом не воспользовалась.

Во всех собраниях Государственной думы могли присутство­ вать министры, но права голосования они не имели, если только не являлись членами Думы.

В целом же, по мнению исследователей, отношения между Го­ сударственной думой, с одной стороны, и исполнительной властью, с другой стороны, определялись так, что ставили Думу в полную зави­ симость от правительства даже в области ее непосредственной дея­ тельности.^ Помимо этого, законодательство о выборах в Думу было составлено таким образом, чтобы обеспечить представительство в ней наиболее политически лояльных социальных слоев (всего активным избирательным правом пользовалось лишь 15% населения Российской империи^^), что не могло не отразится на содержании принимаемых законов: законодательная деятельность Думы была прежде всего на правлена на укрепление основ самодержавия.

Следующий этап в развитии законодательного процесса в Рос­ сии связан с событиями октября 1917 г.

После свержения Временного правительства и окончания двое­ властия, II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов про­ возгласил установление Советской власти, и начался новый период в российской истории.

Уже в 1918 году была принята Конституция Российской Социа­ листической Федеративной Советской Pecпyблики,^^ призванная за­ крепить новые положения об организации органов государственной власти и о законодательном процессе.

Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадле­ жала этим Советам, то есть принцип разделения властей отвергался — была установлена диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства.

В литературе того времени особо подчеркивалось, что Советы дают возможность соединять выгоды парламентаризма и непосредственной демократии, то есть соединять в лице выборных представителей наро­ да и законодательную функцию и исполнение законов.

^^ Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906 - 1917 гг.: Ис торико-правовой очерк, М., Книга и бизнес, 1998. С. 162.

^' Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1913. С. 480.

^^ Государственная дума в России. М., 1957. С. 494.

Верховная власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами — Всероссийскому Цен­ тральному Исполнительному Комитету Советов, избираемому Все­ российским съездом Советов и всецело ответственному перед ним.

ВЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом (ст. 31), давал общее направление деятель­ ности рабоче-крестьянского правительства и всех органов Советской власти в стране, объединял и согласовывал работы по законодательст­ ву и управлению и наблюдал за проведением в жизнь постановлений органов власти. ВЦИК рассматривал и утверждал проекты декретов и иные предложения, вносимые Советом Народных Комиссаров или отдельными ведомствами, а также издавал собственные декреты и распоряжения. Таким образом, постоянно действующий ВЦИК сосре­ доточил в своих руках всю полноту законодательной и значительную часть исполнительной власти.

Для общего управления делами страны ВЦИК образовывал Со­ вет Народных Комиссаров и отделы (народные комиссариаты) для ру­ ководства отдельными отраслями управления. Это был очевидный от­ ход от строго понимаемой "работающей корпорации" (на примере Парижской Коммуны, соединявшей принятие законов с осуществле­ нием задач непосредственного управления),^^ но о разделении властей говорить, однако, не приходится, поскольку ВЦИК определял общее направление деятельности Совнаркома, объединял и согласовывал ра­ боты по законодательству и управлению. Своеобразие организации государства проявлялось в предоставлении СНК законодательных полномочий: СНК получал возможность обширной инициативной деятельности, при сохранении в то же время способности ВЦИК оп ^^ СУ РСФСР. 1918. №51. Ст. 582.

^° Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация. - В кн. Раз­ деление властей и парламентаризм. М., 1992. С. 9.

ределяюще влиять на эту деятельность, что позволяло решать многие вопросы, которые относились к сфере законодательства.^' Глава девятая Конституции определяла предметы ведения Все­ российского съезда Советов и Всероссийского Центрального Испол­ нительного Комитета Советов, кроме того, их ведению подлежали все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению. Ис­ ключительному ведению Всероссийского съезда Советов подлежали установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификация мирных договоров.

Судебная система состояла из местных судов и революционных трибуналов. Судьи назначались Советами и были им подотчетны. Бы­ ли упразднены все прежние суды, прокурорский надзор, адвокатура, институт судебных следователей. Появились внесудебные органы, проводившие жесткую репрессивную политику.^^ Данные положения Конституции РСФСР 1918 г. нашли отраже ние и в Конституции (Основном законе) РСФСР 1925 г.

Уже в начале 20-ых гг. политическое руководство страны, и в особенности В.И. Ленин, значительное внимание уделяли поискам эффективной системы управления страной. Б.М. Лазарев отмечает, что Ленин шел на применение сдержек и противовесов, если это спо­ собствовало укреплению порядка.^'* Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г.^^ внесла значи­ тельные изменения в структуру и порядок формирования законода­ тельных органов РСФСР. Высшим органом государственной власти стал Верховный Совет РСФСР - единственный законодательный ор­ ган, формирующийся посредством всеобщих, равных, прямых выбо ^' Гурвич Г.С. История Советской конституции. М., 1923. С. 78.

^^ История Советского государства и права (1917 - 1920 гг.). Кн. 1. М., 1967. С.

199.

" СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218.

^^ Лазарев Б.М. Разделение властей и опыт Советского государства. // Социали­ стическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989. С. 151.

ров при тайном голосовании. Подотчетными ему органами являлись 'i^ Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Народных Комиссаров РСФСП - Правительство РСФСР и Народные Комиссариаты РСФСР.

Ст. 26 Конституции (Основного закона) устанавливала, что закон счи­ тается утвержденным, если он принят Верховным Советом РСФСР простым большинством голосов. Изменение Конституции РСФСР производилось лишь по решению Верховного Совета РСФСР, приня­ тому большинством не менее двух третей его голосов. Однако на практике роль законодательного органа от избираемого всем населе­ нием страны Верховного Совета РСФСР перешла к его Президиуму, сочетающему недемократический порядок формирования с отсутст­ вием гласности в работе.

Как ни парадоксально, но исследователи считают, что именно Конституция 1937 г. наиболее приблизилась к теории разделения вла стей.^^ Было четко заявлено о том, что существует законодательная власть, которую был призван осуществлять Верховный Совет;

уста­ новлены принципы осуществления правосудия только судом, незави­ симости судей и подчинения их только закону. Однако вскоре стало очевидным расхождение принципов, провозглашенных Конституцией, с реальной жизнью: демократические декларации прикрывали режим сталинизма, насилие, террор.

В Конституции (Основном законе) РСФСР 1978 г.^^ отразилось стремление наделить Советы качествами, возвращавшими их к стату­ су 20-ых гг., что обусловило отход от попыток закрепления принципа разделения властей.

Более подробно в Конституции 1978 г. рассматривались вопро­ сы законодательной деятельности.

" СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст. 11.

^* Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 10-11.

Глава 13 Конституции 1978 г. определяла, что законы РСФСР принимаются Верховным Советом РСФСР или народным голосовани­ ем (референдумом), проводимым по решению Верховного Совета РСФСР (ст. 104), Право законодательной инициативы принадлежало Президиуму Верховного Совета РСФСР, Совету Министров РСФСР Правительству РСФСР, автономным республикам в лице их высших органов государственной власти, постоянным и иным комиссиям Вер­ ховного Совета РСФСР, депутатам Верховного Совета РСФСР, Вер­ ховному Суду РСФСР, Прокурору РСФСР, общественным организа­ циям в лице их общесоюзных и республиканских органов (ст. 108).

Проекты законов обсуждались на заседаниях Верховного Сове­ та, принимались большинством голосов от общего числа его депута­ тов и публиковались за подписями Председателя и Секретаря Прези­ диума Верховного Совета РСФСР. Депутат Верховного Совета имел право обратиться с запросом к Совету Министров РСФСР, к минист­ рам и руководителям других органов, образуемых Верховным Сове­ том РСФСР. Совет Министров или должностное лицо, к которому об­ ращен запрос, обязаны были дать устный или письменный ответ на данной сессии Верховного Совета.

Президиум Верховного Совета (постоянно действующий орган Верховного Совета, в период между сессиями осуществлявший его функции и полностью ему подотчетный) мог в случае необходимости вносить изменения в действующие законы в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утвержде­ ние на очередной сессии, проходившее, как правило, без обсуждения и заканчивавшееся единогласным одобрением.

Однако на практике правительство издавало акты, имевшие большую силу, чем закон (особенно это относится к совместным по ^^ Конституционное право России. Основные законы, конституции и документы XVIII - XX веков. Хрестоматия. Новосибирск, 0 0 0 "Издательство ЮКЭА", 2000.

^, становлениям правительства и центрального органа правящей пар \ тип).

Подытоживая юридическое закрепление и фактически сложив­ шуюся практику деятельности органов государственной власти Рос­ сии в советский период, следует отметить, что их система строилась на отрицании принципа разделения властей. В жизнь воплощалась теория "Советы - работающая корпорация", основа которой была за­ ложена В.И. Лениным: "соединение законодательной и исполнитель­ ной государственной работы, слияние управления с законодательст вом"^^. Юридически это воплощалось в двойственном статусе съездов Советов (позже - Верховного Совета): с одной стороны, они провоз 9 глашались законодательными органами, но, с другой стороны, им принадлежал ряд полномочий, которые должны были бы относиться к компетенции исполнительных органов - так реализовывался теорети­ ческий принцип полновластия и верховенства советов, несовмести­ мый с доктриной разделения властей. Однако на практике и принцип полновластия советов трудящихся наталкивался на всевластие пар­ тийно-чиновничьей номенклатуры: реальная законодательная дея­ тельность сосредоточивалась во Всероссийском Центральном Испол­ нительном Комитете Советов (позже - в Президиуме Верховного Со­ вета), подменявшем собой представительные органы. Представитель ный характер законодательных органов советского периода тоже под­ вергается обоснованной критике, так как избирательное законодатель­ ство закрепляло недемократичный юридически (до 1937 г.) и на прак тике порядок их формирования. В результате сложилось положение, при котором конституционные нормы о верховенстве законодательно­ го представительного органа служили лишь демократическим при С. 556-586.

^^ Сравнительное конституционное право. М., "Манускрипт", 1996. С. 580.

^' Ленин В.И. Поли, собр. соч. Т. 36. С. 72.

'° Народовластие в России - очерк истории и современного состояния. С. 240.

^ крытием для фактического полновластия партийно-государственной бюрократии в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Благодаря этому была создана правовая система, содержание которой полностью соот­ ветствовало авторитарному по сути политическому режиму, сложив­ шемуся в стране.

Научные разработки по проблеме разделения властей в этих ус­ ловиях не могли получить должного развития. В науке теория разде­ ления властей если прямо не опровергалась, то соотносилась только с капиталистическим обществом или старательно замалчивалась. Начи­ ная с 60-ых гг. внимание науки было в значительной мере сконцен­ трировано на проблеме разделения функций. Появился ряд работ о щ функциях государства, отдельных структур.^' Подчеркивалось, что главным критерием при установлении подсистем государственной ор­ ганизации является характер функций, выполняемых государствен ными органами. В свою очередь функции подразделялись на функ ции-задачи и функции-методы. Но функциональный подход не заме­ няет анализа с позиции теории разделения властей. Эти понятия во многом совпадающие, но не тождественные. Функциональный подход недостаточен для оценки степени соответствия системы государст­ венных органов принципам демократии и идее правового государства.

Он не формулирует требования обязательной адекватной институцио нализации государственных органов, основанной на их самостоятель ности и независимости друг от друга. За рамками функционального подхода остается и разработка системы сдержек и противовесов.

Функциональный подход не был направлен против устоев админист­ ративно-командной системы и монополии коммунистической партии на политическую власть.

'' Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые вопросы оформления и реализации. М., 1976.

Тихомиров Ю.А, Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968.

С. 90.

Конституция РСФСР 1978 г. оставалась неизменной до конца 'ф 80-х годов, С 1989 г. в Конституцию вносятся изменения (всего их было около 300), которые существенно преобразуют основы органи­ зации общества и государства. Появилась двухзвенная система пред­ ставительных органов (Съезд народных депутатов и Верховный Со­ вет), был введен институт Президента, учрежден Конституционный Суд РФ. В создании этих органов проявилось стремление реализовать в условиях переходного периода принцип разделения властей.

Современный период развития конституционализма и, в частно­ сти, законодательной деятельности начался с принятия на всенарод­ ном референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции Россий­ ской Федерации, вступившей в силу 25 декабря 1993 г.

Рассмотрев историю развития законодательного процесса в Рос­ сии, можно сделать следующие выводы:

1) Создание законов исторически относилось к полномочиям высшего органа власти, способной гарантировать создаваемому зако­ ну необходимую степень обязательности, подкрепляемую возможно­ стью государственного принуждения.

2) Государственное и общественное значение законов традици­ онно вызывало закономерное требование к необходимости учета при их создании интересов наиболее значимых политических и социаль­ ных групп, что послужило основой стремления указанных сил огра­ ничить единоличные полномочия верховной власти по принятию нормативных правовых актов.

3) В России исторически уровень развития законодательства, регламентирующего процесс создания законов, был достаточно высок, кроме того, идеи ограничения самодержавной власти имели в России глубокие национальные и исторические корни'. В российском государ­ стве на разных этапах его развития существовали не только влиятель '•^ Аппарат управления социалистического государства. М., 1976. Ч. 1. С. 79.

ные общественные группы, которые представляли известный проти­ вовес царской власти (церковь, боярство), но и органы власти общего сударственого уровня — Боярская дума и Земские соборы.

4) На этапе становления и развития русского централизованного государства дуализм законодательных органов проявлялся достаточно ясно. Однако, несмотря на одновременное существование нескольких органов, обладающих (в разных объемах, конечно) законодательными полномочиями, совершенно не был определен механизм их взаимо­ действия, взаимного учета решений, обязательность такого учета со стороны монарха.

5) На протяжении длительного исторического периода с момен­ та возникновения государства до конца XVII - начала XVIII вв. (уста­ новления абсолютной монархии) в России не существовало органа, выполнявшего самостоятельно только законодательную функцию.

Общей особенностью вече, Боярской думы. Земских соборов являлось почти полное отсутствие регулирования процедуры их работы, а так­ же нечеткая регламентация компетенции в законодательном процессе.

6) В период абсолютной монархии для России было характерно сосредоточение всей полноты законодательной, исполнительной и су­ дебной власти в руках монарха;

единственной "нормативной" основой власти являлась воля монарха. В стране в той или иной мере действо­ вали законы, однако они не регламентировали ни деятельность самого царя (позднее - императора) как законодательного органа, ни участие в законодательном процессе органов исполнительной власти: Сената, приказов, коллегий, Государственного совета.

7) Отличительной чертой советского периода явилось отрица­ ние принципа разделения властей в системе построения государст­ венных органов, и, как следствие, - двойственный статус съездов Со­ ветов (позже — Верховного Совета): будучи законодательными орга­ нами, они обладали и полномочиями органов исполнительной власти.

Однако на практике реальная законодательная деятельность была узурпирована Всероссийским Центральным Исполнительным Коми­ тетом Советов (позже — Президиумом Верховного Совета), подме­ нявшим собой представительные органы;

процветало ведомственное нормотворчество.

8) История развития законодательного процесса в России свиде­ тельствует о том, что для создания законов, отвечающих потребно­ стям правового государства, необходимы разработка и законодатель­ ное закрепление такой законодательной процедуры, которая позволит учесть публичные интересы общества и государства, частные интере­ сы общественных групп, для чего гарантирует такое распределение полномочий государственных органов в процессе разработки и-приня­ тия законов, которое не позволит одному из них сосредоточить в сво­ их руках единоличную неограниченную и неконтролируемую власть.

§ 3. Содержание и структура законодательного процесса в современной России.

Демократическое правовое государство воздействует на обще­ ственные отношения в строго определенных формах - посредством создания норм права и обеспечения их исполнения, в том числе путем применения в необходимых случаях мер государственного принужде­ ния. От степени соответствия создаваемых правовых норм уровню развития общественных отношений, непротиворечивости системы права зависят, в конечном итоге, все аспекты государственной и об­ щественной жизни, нормальное функционирование государства, со­ блюдение прав и свобод человека и гражданина.

Законодательный процесс призван обеспечить необходимое ка­ чество нормативных правовых актов, отражение в них потребностей развития общественных отношений, соотношение публичных и част­ ных интересов.

Законодательный процесс опосредует деятельность различных субъектов в ходе принятия обязательных правил, имеющих высшую юридическую силу, - законов. Именно в рамках законодательного процесса сталкиваются точки зрения социальных и политических сил, происходит поиск компромисса между взглядами и мнениями различ­ ных государственных органов, политических партий и движений, об­ щественных структур.

В отечественной правовой литературе не сложилось единого мнения относительно употребления понятий "правотворчество", "за­ конотворчество", "законодательный процесс", "законодательная дея­ тельность".

Наиболее широкое понятие - правотворчество, под которым по­ нимается возведение государственной воли в закон, в имеющие обяза тельное значение юридические предписания.^'' Правотворчество — это активная творческая деятельность субъектов правотворческого про­ цесса по выявлению и согласованию наиболее актуальных социаль­ ных интересов с целью придания им общеобязательной силы,^^ оно охватывает процесс создания всех видов источников права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и тради­ ций обычного права.

Если рассматривать процесс правотворчества, то можно заме­ тить, что он проистекает не только в рамках парламента, а имеет свое начало в самом обществе, тесно взаимодействуя с иными политиче­ скими и социальными процессами. Так, предлагаемые исследователя­ ми определения правотворческой деятельности акцентируют свое внимание на направленности ее на достижение целей развития опре­ деленного региона и удовлетворение интересов граждан, а также на том, что в результате ее создаются не только законы, но и иные нор­ мативные правовые акты''.

Законотворчество как более узкое понятие, чем правотворчест­ во, включает в себя действия и отношения по принятию закона, а так­ же предваряющие создание закона, в частности такие, как выявление потребности в его принятии, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если это не регулируется нормами законодательного процесса. Законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созда­ нием закона, а может включать оценку его эффективности и возмож­ ную последующую корректировку.

'* Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. М., 1997. С. 200.

" Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в Российской Федерации. Дисс.

канд. юрид. наук. Н.Новгород. 1994. С. 134.

'* См., например: Игнатенко В.В. Модельный региональный закон о правотворче­ ской деятельности: концепция и содержание. Иркутск, Изд. ИГЭА, 1995. С. 16.

Понятия "законодательная деятельность" и "законодательный процесс" в литературе часто употребляются как синонимы. Тем не менее, их отождествление сложно назвать верным.

Видовым для понятия "законотворчество" является понятие "за­ конодательная деятельность". Классическое понимание законодатель­ ной деятельности в парламенте демократического правового государ­ ства базируется на принципе осуществления ее высшим представи­ тельным органом государственной власти. Это соответствует разделе­ нию властей как принципу и институционально-функциональной форме организации государственной власти, когда выразителем на­ родного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства вы­ ступают высшие органы народного представительства. Именно зако­ нодательный представительный орган государственной власти - пар­ ламент - в соответствии с принципом разделения властей осуществля­ ет законодательную власть, то есть закрепляет законодательно общие интересы и потребности общественного развития. Законодательную власть парламент осуществляет посредством конкретных действий по принятию, изменению или отмене законодательных актов, то есть в форме законодательной деятельности.

Отметим также, что понятие "законодательство" в отечествен­ ной теории права принято рассматривать в двух аспектах: в широком - как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подза­ конных актов, и в узком - как совокупность законов в собственном смысле слова.^' В целях настоящей работы понятие "законодательст­ во" будет использоваться в узком, собственном значении этого слова как совокупность законов - нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой.

Таким образом, законодательная деятельность как форма реали­ зации законодательной власти представляет собой совокупность дей " Лившиц Р.З. Теория права. М., БЕК, 1993. С. 121.

ствий, направленных на принятие, изменение или отмену закона, осуществляемых законодательным представительным органом госу­ дарственной власти.

Законодательная деятельность в правовом государстве базиру­ ется на определенных принципах. Выше уже упоминался принцип осуществления законодательной деятельности высшим представи­ тельным законодательным органом государственной власти. Кроме того, важно отметить еще принцип демократизма, раскрывающийся применительно к законодательной деятельности в необходимости учета при ее осуществлении (а, следовательно, и обязательном отра­ жении в законах) мнения, интересов, потребностей всего общества, всех социальных групп. На предыдущем этапе развития отечественно­ го правоведения цель законодательной деятельности сводилась к вы­ ражению и закреплению интересов господствующего класса. Совре­ менная наука подобный подход как единственную модель правопони мания отвергает.'^ В отечественной правовой науке советского периода законода­ тельный процесс нередко сводился к совокупности действий и отно­ шений, которые реализуются в деятельности высшего представитель­ ного органа, обладающего исключительным правом осуществлять за­ конодательную влacть^^. Такое понимание законодательного процесса было оправдано в условиях отсутствия разделения властей, полновла­ стия советов всех уровней, соединения в их деятельности элементов законодательных, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий.

Четвернин В. А, Понятие права и государства. Введение в общую теорию права и государства. М., 1998. С. 17-21.

'^ Например: Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейский социалисти­ ческих государствах. М., Юридическая литература, 1966. С. 6, 15, 16, 84;

Антоно­ ва Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР. // Правоведение. 1966. № 1.

С. 4.

В настоящее время в соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в Российской Феде­ рации, Государственная же власть осуществляется посредством дея­ тельности государственных органов трех ветвей власти: законода­ тельной, исполнительной и судебной. Следовательно, все органы го­ сударства в пределах своих полномочий выражают интересы много­ национального народа, воля которого и должна воплощаться в зако­ нах.

Таким образом, в демократическом правовом государстве, осу­ ществление государственной власти в котором основано на принципе разделения властей, деятельность представительного законодательно­ го органа не исчерпывает всей совокупности отношений, возникаю­ щих при выражении воли народа в законах. С целью полноты отраже­ ния народной воли при создании законов необходимо учитывать мне­ ние и предложения органов всех трех ветвей государственной власти, институционализация участия которых в законодательном процессе является обязательным условием демократизма осуществления госу­ дарственной власти.

Если рассматривать законодательный процесс исключительно как деятельность законодательного органа, то он сводится к совокуп­ ности отношений по внесению законопроекта в повестку дня сессии парламента, его рассмотрению и принятию. За рамками законодатель­ ного процесса в этом случае остаются, в частности, отношения по ра­ боте над законопроектом согласительных комиссий, в состав которых входят представители не только законодательного, но и иных органов власти, отношения по даче исполнительным органом власти в уста­ новленных законом случаях заключений на законопроекты опреде­ ленного вида, подписание и обнародование законов главой государст­ ва. Участие такого рода в процессе создания законов имеет не только практическую значимость, выражающуюся в возможности выйти за пределы узких интересов одного органа власти и наиболее полно от­ разить в будущем законе общие интересы государства и общества, но и юридическое значение, поскольку каждая из форм участия в дея­ тельности законодательного органа порождает определенные право­ вые последствия.

Таким образом, законодательный процесс в Российской Феде­ рации можно рассматривать как урегулированную правом публичнзоо деятельность государства по формулированию в законах воли много­ национального народа России, выражающуюся в рассмотрении и при­ нятии закона представительным законодательным органом - Феде­ ральным Собранием Российской Федерации при основанном на прин­ ципе разделения властей участии государственных органов других ветвей государственной власти.

Данное определение, на наш взгляд, отражает следующие наи­ более важные черты законодательного процесса в Российской Феде­ рации:

1) Публичность. Деятельность по созданию законов является функцией, присущей государству как организации публичной власти.

Осуществляя эту функцию посредством своих органов государство должно действовать исходя из публичных интересов всего общества.

Выражаться это должно в том, что каждый из органов, осуществляя свои полномочия в рамках законодательного процесса, обязан поста­ раться преодолеть частные, корпоративные, узкогрупповые интересы и действовать строго в рамках законности исходя из принципов кон­ ституционного строя, приоритета прав и свобод человека и граждани­ на и других демократических ценностей.

2) Ведущая роль представительного законодательного органа.

Основным звеном законодательного процесса является процесс внесения законопроекта в парламент, его обсуждения и принятия за конодательным органом, то есть те отношения, которые составляют законодательную деятельность.

Нередко эта часть законодательного процесса называется зако­ нодательной процедурой.^^ В литературе советского периода между двумя этими терминами зачастую ставился знак равенства.^' Совре­ менные же исследователи считают, что законодательная процедура и законодательный процесс совсем не одно и то же. Законодательная процедура — это определенные Конституцией РФ, федеральными кон­ ституционными и федеральными законами и регламентами палат Фе­ дерального Собрания правила и последовательность работы с проек­ том закона до его подписания Президентом РФ, Законодательный процесс включает в себя правила разработки и рассмотрения законо от проектов, от момента зарождения до опубликования. В законода­ тельной процедуре проявляются различные стороны внутреннего со­ держания закона как акта высшей юридической силы;

являясь юриди­ чески регламентированной формой обсуждения и принятия законов, законодательная процедура обеспечивает тем самым выражение и за " крепление их высшей юридической силы.

В Российской Федерации, подобно другим странам с неодина­ ковым статусом палат парламента, основным законодательным орга­ ном является Государственная Дума. Ей принадлежит главная роль в законодательном процессе, в нее вносится законопроект. Вместе с тем конституции обеспечивают участие в обсуждении и принятии законо Гузнов А,Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодатель­ ный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, ТРАСТ-ИМАКОМ, 1995.

С. 57.

^' Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства (во­ просы теории), Дисс, доктора юрид. наук. М., 1980. С. 179.

Ёлчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. М., Памятники исторической мысли, 1999. С. 68.

^ Законодательство и законодательная деятельность в СССР. // Отв. ред. П.П. Гу ^ реев, П,И. Седугин. М., Юридическая литература, 1972. С. 115.

проекта также и другой палаты. Обязательной является передача при­ нятого одной палатой закона другой палате.

3) Участие в законодательном процессе государственных орга­ нов всех ветвей власти и Президента Российской Федерации.

Основными участниками законодательного процесса являются определенные в Конституции РФ субъекты права законодательной инициативы (в России - 723 субъекта), и, прежде всего, законодатель­ ный орган власти. Кроме того, участниками законодательного процес­ са на разных этапах могут быть подразделения законодательного ор­ гана власти (комитеты палат, согласительные комиссии, структуры аппарата, производящие правовую и лингвистическую экспертизы), различные государственные, научные и общественные организации, подготавливающие проекты законов или проводящие их экспертизу.

В России законодательный процесс - это процесс рассмотрения, принятия и обнародования законов органами трех ветвей государст­ венной власти и Президентом РФ. Центральной идеей законодатель­ ного процесса является принцип властного равновесия основных его субъектов. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это предначертано Конституцией РФ.^"* Конституция Российской Федерации и Регламенты Государст­ венной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ уста­ навливают основы законодательного процесса и определяют круг его субъектов.

Субъект законодательного процесса - это государственный ор­ ган или должностное лицо, уполномоченное законом совершить в од­ ной или нескольких стадиях законодательного процесса определенные действия, влекущие юридически значимые последствия.

Исследователи выделяют следующие формы участия в законо­ дательном процессе его субъектов:

^* Законодательный процесс в России: граждане и власть. М., 1996. С. П-12.

1) стандартную, когда полномочиями совершить то или иное действие обладают несколько субъектов (например, участие в законо­ дательном процессе в качестве субъекта права законодательной ини­ циативы);

2) специальную (исключительную), когда только данный субъ­ ект, и только он, может выполнить возложенные на него полномочия (например, обязательное рассмотрение Правительством РФ законо ос проектов в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Ведущим субъектом законодательного процесса, как мы уже отмечали, является законодательный орган - Федеральное Собрание Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 г. характеризует Фе­ деральное Собрание (в целом) как законодательный орган, в связи с чем законотворчество является основной функцией российского пар­ ламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права изда­ вать федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Следует, тем не менее, обратить внимание на неопределенность содержащегося в Конституции понятия "принятый федеральный за­ кон".

Часть 1 ст. 105 Конституции РФ прямо устанавливает, что "Фе­ деральные законы принимаются Государственной Думой". Подобное правило достаточно традиционно для опыта зарубежных государств: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов.

Тем не менее, необходимо заметить, что такой подход, закрепленный в формулировке российской Конституции, неоправданно принижает значение деятельности Совета Федерации в законодательном процес­ се, игнорируя то, что эта палата является выразителем интересов субъектов Российской Федерации, реализуя тем самым принцип раз­ деления властей "по вертикали", основанный на федеративном госу­ дарственном устройстве России.

В литературе акцентируется внимание на том, что Конституция вводит понятие закона на стадии его принятия Думой, хотя он еще должен быть направлен на рассмотрение Совета Федерации и далее, в случае одобрения его верхней палатой, - Президенту для подписания и обнародования.^^ Формулировка ч. 1 ст. 105 Конституции РФ, по мнению некото­ рых правоведов, содержит неточное понимание термина "принятие" федеральных законов. Устанавливая, что федеральные законы прини­ маются Государственной Думой, она тем самым создает впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации.

Совет Федерации одобряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опуб­ ликует его, законопроект становится законом, то есть может считаться принятым. Иное понимание принятия закона не является корректным, поскольку не принимает во внимание обязательное прохождение за­ конопроектом таких необходимых стадий, как одобрение его Советом Федерации и подписание и обнародование Президентом, без чего за­ конопроект не станет законом.

^ Ижуткина И.В, Участие органов исполнительной власти в законодательном ^ процессе в Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2001. С.

15-16.

^^ Парламентское право России. М., "Юрист", 1999. С.97.

^^ Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М, 1998. С. 512.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 22 апреля 1996 г.

№ 10-П "по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Кон ституции Российской Федерации' указал, что понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106 Конституции РФ). Несовпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса.

Помимо Федерального Собрания основными субъектами зако­ нодательного процесса является Правительство Российской Федера­ ции и Президент Российской Федерации. Детально их полномочия в законодательном процессе будут рассмотрены в последующих пара­ графах настоящего исследования, отметим лишь, что объединяющим для этих, как, впрочем, и для остальных, субъектов является то, что в законодательном процессе они действуют строго в рамках законода­ тельно закрепленных полномочий, а также обязаны строго соблюдать принцип разделения властей и самостоятельности осуществления го­ сударственными органами их деятельности.

4) Урегулированность законодательного процесса правом.

Для законодательной деятельности очень важным является так­ же принцип осуществления ее в строго определенных процессуальных формах. Любой вид организационной деятельности государства про­ текает в определенных процессуальных рамках, имеет свою особую процедуру, распадается на определенные этапы. Чем более разработа­ на и совершенна такая процедура, тем глубже укрепляются демокра­ тические принципы научного управления обществом, тем эффектив­ нее государство воздействует на развитие общественных отношений.^^ ^* СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

^' Правотворчество в СССР. М., Юридическая литература, 1974. С. 149.

Пока процедура выработки и введения в действие нормативных актов не упорядочена, не может складываться правопорядок. А без стабиль­ ного правопорядка нет правового государства.^" Законодательный процесс как раз и является процедурной фор­ мой создания законов, закрепляет порядок совершения действий, со­ ставляющих содержание законодательной деятельности парламента и деятельности иных субъектов законодательного процесса.

С этой точки зрения законодательный процесс представляет со­ бой совокупность норм, содержащих определенные правила, регла­ ментирующие порядок создания законов в государстве. Можно ска­ зать, что нормы законодательного процесса находятся в статике, а за­ конодательная деятельность парламента при участии иных органов и должностных лиц - это "динамика" процесса создания законов. Дей­ ствия субъектов законодательного процесса в силу урегулированности их правовыми нормами приобретают характер процессуальных дейст­ вий.

Значение законодательного процесса как совокупности правил, регламентирующих порядок создания законов, состоит в том, что:

1) законодательный процесс предусматривает возможность со­ вершения или несовершения действий по созданию законов, а также их конкретное содержание и субъектов.

2) процессуальные действия, как правило, совершаются в опре­ деленной последовательности, которая либо прямо предусмотрена за­ коном, либо вытекает из логики развития процесса. Нарушение по­ следовательности совершения процессуальных действий может по­ влечь ущемление прав субъектов законодательного процесса, и как следствие, негативно отразиться на качестве принятого закона.

^° Правовое государство. Проблемы правотворчества. Тарту, Тартуский государ­ ственный университет, 1989, С. 18.

3) только совершенные в установленном процессуальном по­ рядке действия по принятию закона влекут за собой юридические по­ следствия.

Законодательный процесс базируется на определенных принци­ пах. Прежде всего, это принцип ведущей роли представительного за­ конодательного органа государства, осуществляющего законодатель­ ную деятельность, и принцип соблюдения в процессе создания зако­ нов разделения властей.

Принцип разделения властей в законодательном процессе реа­ лизуется в двух основных аспектах.

С одной стороны, учитывая, что единая государственная власть разделена на самостоятельные ветви, законодательная власть осуще­ ствляется одной из ветвей - законодательной, и органы других ветвей не вправе произвольно вмешиваться в ее деятельность.

С другой стороны, неотъемлемым элементом разделения вла­ стей является принцип сдержек и противовесов, призванный обеспе­ чить взаимодействие и взаимный контроль различных ветвей власти друг за другом. В законодательном процессе принцип сдержек и про­ тивовесов проявляется в том, что должностные лица и органы власти, не относящиеся к законодательной ветви, имеют закрепленные зако­ ном полномочия по участию в процессе создания законов.

Кроме того, исследователи выделяют также принципы демокра­ тизма, законности, гуманизма, научного характера, профессионализ­ ма, тщательности и скрупулезности разработки законопроектов и их технического совершенства, принцип планирования и прогнозирова­ ния законодательных работ и принцип исполнимости^'.

Законодательный процесс как любой юридический процесс и как процедура имеет свои стадии.

^' Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дисс. канд.

юрид. наук. М., 1999. С. 37.

Конституция Российской Федерации и Регламенты палат Феде­ рального Собрания подробно регламентируются все стадии и правила законодательного процесса, что должно являться необходимым усло­ вием и гарантией принятия законов демократическим путем, которые, в свою очередь, должны по содержанию и по юридической технике отвечать предъявляемым к ним высоким требованиям.


Под стадией законодательного процесса понимается совокуп­ ность ряда процессуальных действий, объединенных соответствую­ щей процессуальной целью (внесение законопроекта в порядке зако­ нодательной инициативы, рассмотрение законопроекта и т.п.).

В научной литературе не сформировалась единая позиция отно­ сительно количества стадий законодательного процесса и содержания составляющих каждую стадию действий. Нет единства взглядов и на момент начала законодательного процесса — какая же стадия является первой.

Наиболее распространены две точки зрения. Одни авторы огра­ ничивают законодательный процесс рамками официального прохож­ дения законопроекта в высшем представительном opгaнe^^ и, соответ­ ственно, его началом считают момент внесения законодательной ини­ циативы. Авторы "Парламентского права России" указывают, что, следуя логике парламентского права, законодательный процесс явля­ ется строго регламентированной процедурой принятия закона, кото­ рая, в свою очередь, включает в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта в парламент и кончая опублико­ ванием принятого закона и его вступлением в силу.^^ Сторонники ши­ рокого понимания законодательного процесса дополнительно вклю '^ Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР. // Правоведение.

1966. № 1. С. 4;

Спасов Б.ГТ, Закон и его толкование. М., 1986. С. 17.

^^ Парламентское право России. М., "Юрист", 1999. С.96.

чают в него всю предварительную деятельность по подготовке проек­ та saKona.^"* Что же считать стадией законодательного процесса? Представ­ ляется, что для того, чтобы признать совокупность действий стадией законодательного процесса, необходимо, чтобы она отвечала опреде­ ленным признакам.

Во-первых, начало собственно законодательного процесса, так­ же как и гражданского или уголовного, следует связывать с возникно­ вением процессуальных отношений. Это сопряжено с вступлением в правоотношения по созданию закона самого законодателя — законода­ тельного представительного органа власти. Только с данного момента эти отношения приобретают процессуальный характер. Процессуаль­ ные отношения не могут возникать непосредственно между участни­ ками процесса, а обязательно должны быть опосредованы законода­ тельствующим субъектом. Именно поэтому законодательный орган является обязательным участником любого из указанных отношений.

Только законодательный орган способен придать юридическую силу внесенным на его рассмотрение законопроектам и содействовать уча­ ствующим в процессе лицам в осуществлении их процессуальных прав и обязанностей.

Во-вторых, каждая стадия должна относиться к движению зако­ нопроекта, то есть в результате совершения составляющих ее содер­ жание действий должны создаваться условия для перехода законопро­ екта из одной стадии законодательного процесса в другую.

В-третьих, стадия законодательного процесса должна отвечать и формальному критерию - она должна быть урегулирована нормами права.

^^ Андрианов Н.Е. О законодательной инициативе. // Сов. государство и право.

1964. № 9. С. 62;

Колдаева Н.Н. Законодательная инициатива как правовой инсти­ тут. // Сов. государство и право. 1970. №9. С. 123;

Платонов В.М. Законодатель­ ный процесс в Российской Федерации. Дисс. канд. юрид, наук. М., 1999. С.21.

С учетом вышеизложенных критериев, предварительная работа по подготовке и созданию законопроекта, его возможное обсуждение до внесения в качестве законодательной инициативы не может счи­ таться стадией законодательного процесса, поскольку данная деятель­ ность не урегулирована нормами права, в ней не участвует законода­ тельный орган и в ее результате не возникает юридически обязатель­ ных последствий. Следует согласиться с мнением, что хотя предвари­ тельная законоподготовительная работа и имеет большое значение, она служит лишь основой для последующей деятельности по приня­ тию закона, предшествует законодательному процессу, создает пред­ посылки для его начала.^^ Как правило, выделяются следующие общие стадии законода­ тельного процесса: внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);

рассмотрение законопроекта в парла­ ментских палатах и комитетах (комиссиях);

принятие закона;

про­ мульгация (подписание закона главой государства);

опубликование закона. Последняя из названных стадий иногда разделяется на две:

санкционирование (подписание) главой государства и промульгация с официальным oпyбликoвaниeм.^^ В разных странах законодательный процесс имеет свои особен­ ности, в связи с чем стадии этого процесса также обладают своей спе­ цификой. Однако существуют некоторые общие черты этого процесса в парламентах с двухпалатной структурой.

В странах, где существует равноправие палат в законодательной сфере, участие обеих палат в законодательном процессе строится на одинаковых началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вносится в любую из палат (Бельгия, ^^ Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., БЕК, 1995. С. 369.

'^ Конституционное (государственное) npai зарубежных стран. Отв. ред. Б.Л.

право Страшун. Общ. часть. М., 1996. С. 492-493.

Бразилия, Швейцария), и его обсуждение в каждой из них проходит те же стадии.

Следует согласиться с исследователями, выделяющими в зако­ нодательном процессе в Российской Федерации следующие стадии:^' 1) законодательная инициатива и предварительное рассмотре­ ние (эта стадия иногда подразделяется на две caмocтoятeльныx^^);

2) рассмотрение законопроектов и принятие законов Государст­ венной Думой (также может делиться на отдельные cтaдии^^);

3) рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Госу­ дарственной Думой;

4) рассмотрение законов в согласительной комиссии при воз­ никновении разногласий;

5) повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

6) повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

7) повторное рассмотрение Советом Федерации законов, откло­ ненных Президентом РФ;

8) подписание и обнародование законов Президентом РФ.

Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возмож­ ными, а не обязательными. Так, повторное рассмотрение закона в Го­ сударственной Думе возможно только в случае неодобрения этого за­ кона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же са­ мое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федера­ ции и создания согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая поря ^'Бaглaй М.В. Указ. соч. С. 512-513.

^^ Козлова Е.И., Кугафин О.Е. Конституционное право России. М., Юристъ, 1999.

С.415-416.

^^ Там же. С. 417 - 420;

Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. М., Юридическая литература, 1991. С. 104.

док, составляющий самостоятельную стадию законодательного про­ цесса.

Некоторые авторы предлагают считать самостоятельной стади­ ей дачу обязательного заключения Правительства РФ на финансовые законы или законы, требующие расходов из федерального бюджета.'°° Полномочиям субъектов на каждой из стадий законодательного процесса, подробно регламентированных Конституций РФ и Регла­ ментами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, будут посвящены отдельные параграфы настоящего ис­ следования. Здесь же отметим, что анализ этих полномочий позволяет выявить значительную разницу в содержании конкретных прав и обя­ занностей субъектов законодательного процесса в зависимости от ви­ да нормативного правового акта, который подлежит рассмотрению, обсуждению и принятию.

В связи с этим можно классифицировать законодательный про­ цесс на определенные виды в зависимости от разновидности закона, относительно которого он имеет место, характера и содержания этого закона. По этому критерию законодательный процесс делится на:

1) процесс принятия федеральных законов;

2) процесс принятия федеральных конституционных законов (в котором не предусматривается, в частности, возможность вето Прези­ дента);

3) процесс принятия закона РФ о поправке к Конституции Рос­ сийской Федерации.

Отличия процесса принятия закона о поправке к Конституции от процесса принятия федерального конституционного закона были подчеркнуты Конституционным Судом РФ в Постановлении от 31 ок '"^ Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодатель­ ный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, ТРАСТ-ИМАКОМ, 1995.

С. 78.

тября 1995 г. № 12-П'°' и конкретизированы в Федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Рос­ сийской Федерации" от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ'^^: на процедуру принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции РФ распространяются требования ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Фе­ дерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы'°^. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации;

кроме того, должно быть соблюдено положе­ ние статьи 134 Конституции Российской Федерации, устанавливаю­ щей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.

Тот или иной вид законодательного процесса определяет объем и содержание прав и обязанностей его субъектов, обязательность или факультативность отдельных их действий для дальнейшего прохож­ дения законопроекта, количество стадий процесса. Так, в большинст­ ве стран существует особая процедура принятия конституционных за­ конов, внесения поправок в конституцию. Она гораздо сложнее про­ цедуры принятия обычных законов. Специальные законодательные процедуры установлены и для некоторых других законов, например, для прохождения органических законов во Франции;


публичных и ча­ стных - в Великобритании и Канаде.

На основании рассмотренного можно сделать следующие обоб­ щенные выводы:

СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408.

'°^ СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1146.

'°^ Понятие "общее число депутатов Государственной Думы" разъяснено Консти­ туционным Судом РФ в Постановлении от 12.04.1995 г. № 2-П.

1) Законодательную власть в демократическом правовом госу­ дарстве осуществляет парламент посредством конкретных действий по принятию, изменению или отмене законодательных актов, то есть в форме законодательной деятельности.

2) В государстве, осуществление государственной власти в ко­ тором основано на принципе разделения властей, деятельность зако­ нодательного органа не исчерпывает всей совокупности отнощений, возникающих при выражении воли народа в законах. С целью полно­ ты отражения народной воли при создании законов необходимо учи­ тывать мнение и предложения органов всех трех ветвей государствен­ ной власти, институционализация участия которых в законодательном процессе является обязательным условием демократизма осуществле­ ния государственной власти.

3) Законодательный процесс в Российской Федерации представ­ ляет собой урегулированную правом публичную деятельность госу­ дарства по формулированию в законах воли многонационального на­ рода России, выражающуюся в рассмотрении и принятии закона представительным законодательным органом — Федеральным Собра­ нием Российской Федерации при основанном на принципе разделения властей участии государственных органов других ветвей государст­ венной власти.

4) Ведущую роль в законодательном процессе играет предста­ вительный законодательный орган государственной власти. В Россий­ ской Федерации основным законодательным органом является Госу­ дарственная Дума.

5) Наряду с парламентом в законодательном процессе прини­ мают участие государственные органы всех ветвей власти и Прези­ дент Российской Федерации. Кроме того, участниками законодатель­ ного процесса на разных этапах могут быть подразделения законода­ тельного органа власти (комитеты палат, согласительные комиссии, структуры аппарата, производящие правовую и лингвистическую экс­ пертизы), различные государственные, научные и общественные ор­ ганизации, подготавливающие проекты законов или проводящие их экспертизу.

6) Субъект законодательного процесса — это государственный орган или должностное лицо, уполномоченное законом совершить в одной или нескольких стадиях законодательного процесса определен­ ные действия, влекущие юридически значимые последствия.

7) Законодательный процесс базируется на следующих основ­ ных принципах:

- принцип ведущей роли представительного законодательного органа государства, осуществляющего законодательную деятельность;

- принцип соблюдения в процессе создания законов разделения властей.

Принцип разделения властей в законодательном процессе реа­ лизуется в двух основных аспектах:

а) учитывая, что единая государственная власть разделена на самостоятельные ветви, законодательная власть осуществляется од­ ной из ветвей - законодательной, и органы других ветвей не вправе произвольно вмешиваться в ее деятельность.

б) неотъемлемым элементом разделения властей является прин­ цип сдержек и противовесов, призванный обеспечить взаимодействие и взаимный контроль различных ветвей власти друг за другом. В за­ конодательном процессе принцип сдержек и противовесов проявляет­ ся в том, что должностные лица и органы власти, не относящиеся к законодательной ветви, имеют закрепленные законом полномочия по участию в процессе создания законов.

- принципы демократизма, законности, гуманизма, научного ха­ рактера, профессионализма, тщательности и скрупулезности разра­ ботки законопроектов и их технического совершенства, принцип пла нирования и прогнозирования законодательных работ и принцип ис­ полнимости.

8) Законодательный процесс в Российской Федерации имеет следующие стадии, некоторые из которых являются факультативны­ ми: законодательная инициатива и предварительное рассмотрение;

рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;

рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Госу­ дарственной Думой;

рассмотрение законов в согласительной комис­ сии при возникновении разногласий;

повторное рассмотрение Госу­ дарственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

по­ вторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ;

повторное рассмотрение Советом Федерации зако­ нов, отклоненных Президентом РФ;

подписание и обнародование за­ конов Президентом РФ.

9) В зависимости от разновидности закона, подлежащего приня­ тию, а также характера и содержания этого закона, законодательный процесс делится на:

1) процесс принятия федеральных законов;

2) процесс принятия федеральных конституционных законов;

3) процесс принятия закона РФ о поправках к Конституции Рос­ сийской Федерации.

ГЛАВА II. Полномочия субъектов законодательного процес­ са в России.

§ 1. Реализация субъектами законодательного процесса пра­ ва законодательной инициативы.

Стадия законодательной инициативы является первой в законо­ дательном процессе, с нее начинается процесс "прохождения" законо­ проекта по пути принятия его в качестве закона, имеющего высшую юридическую силу.

В дореволюционных исследованиях под законодательной инициативой понималось исключительное право вносить в парламент проекты новых законов'^'*. Близки к приведенной точке зрения и по­ зиции иных дореволюционных и современных правоведов^°^, объеди­ няет которые то, что даваемые ими определения рассматривают право законодательной инициативы как одностороннее полномочие субъек­ та права законодательной инициативы по внесению в законодатель­ ный орган законопроекта, и не отражают наличия каких-либо обязан­ ностей законодательного органа.

На наш взгляд, такое одностороннее рассмотрение зако­ нодательной инициативы не отражает действительного содержания этой стадии законодательного процесса. Независимо от того, рассмат­ ривается ли законодательная инициатива как субъективное право, сложное правоотношение или стадия законодательного процесса, сле­ дует согласиться с определениями, в соответствии с которыми в ее содержании выделяется не только право вносить в парламент законо ' Лазаревский Н.И. Народное представительство и его место в системе других государственных установлений. Конституционное государство. СПб., 1905. С.

193.

См., например: Рейснер М.А. Государство и общество. Часть 2. Государствен­ ные формы, М., 1912. С. 197-198;

Орландо В. Принципы конституционного права.

М., 1907. С. 129;

Седугин П. Рождение закона. М., 1991. С. 26.

ф\ проект, но и обязанность парламента принять и рассмотреть указан ныи проект.

С этой точки зрения законодательную инициативу можно рассматривать как начальную стадию законодательного процесса, включаюшую право субъекта законодательной инициативы по внесе­ нию законопроекта и обязанность законодательного органа по его принятию, а также взаимосвязанный комплекс их иных прав и обязан­ ностей.

Н и Конституция РФ, ни Регламент Государственной Ду­ мы не устанавливают момента начала и окончания стадии законода­ тельной инициативы. Статья 107 Регламента Госдумы закрепляет, что • законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения А п ­ парата Государтсвенной Думы. Следуя логике законодательного про­ цесса, именно этот момент и является началом стадии законодатель­ ной инициативы, поскольку с этого момента в правоотношение по внесению законопроекта вступает законодательный орган - обяза­ тельный участник любого правоотношения в рамках законодательного процесса, с этого же момента у субъекта законодательной инициативы и законодательного органа возникают взаимные права и обязанности.

Оканчивается стадия законодательной инициативы моментом (^ принятия Советом Госдумы решения о включении законопроекта в проект порядка работы Государственной Думы, поскольку с этого момента принятие к рассмотрению новых альтернативных законопро­ ектов по тому же вопросу прекращается.

'*^^ См., например: Абрамова А.И., Конюхова Т.В. Статья 104 Конституции рос­ сийской Федерации (комментарий).//Право и экономика. 1995. № 11-12. С. 6-7;

Бошно СВ. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1997;

Дубов И.А.

Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования. // Государст­ во и право. 1993. № 10. С. 34;

Законодательная процедура: проблемы и пути со­ вершенствования (внесение проектов законов и их предварительное рассмотре­ ние).//М., 1993. С. 3.

В соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (законопроектов);

законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ и зако­ ны РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные за­ коны, либо о признании этих законов утративщими силу, либо о не­ применении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

поправок к законопроектам.

Представляется, что толковать термин "законопроект" следует в достаточно узком смысле, как проект закона, то есть нормативного правового акта, не только имеющего определенные свойства (высшая юридическая сила и пр.), но и отвечающего определенным содержа­ тельным критериям. Совершенно логично поэтому, что среди форм реализации права законодательной инициативы отсутствует такая форма, как законодательное предложение, встречающееся иногда в практике работы парламента и представляющее собой, например, предложение депутатов о разработке и внесении законопроекта Пре­ зидентом или Правительством'°^.

В качестве законодательной инициативы в идеале должен вно­ ситься только полноценный, внутренне связанный, полноценно регу­ лирующий тот или иной предмет, обладающий всеми необходимыми элементами текст, отвечающий требованиям законодательной техни­ ки, предъявляемым к закону. Анализ конкретных полномочий законо­ дательного органа по рассмотрению и принятию законопроекта по­ зволяет констатировать, что парламент ориентирован на работу с пол­ ноценным законопроектом, а не с законодательным предложением, вопрос "перерастания" которого в закон не может быть эффективно '°'' Себенцов А.Е. Законотворческая деятельность Федерального Собрания Рос­ сийской Федерации, состояние и проблемы совершенствования, М., 1997. С. 9.

решен в рамках законодательного процесса. Кроме того, требования ст. 105 Регламента Госдумы не могут быть выполнены в отношении законодательного предложения, что в случае подачи однозначно ведет к его возвращению инициатору для доработки.

Данный вывод подтверждается и тем, что ст. 104 Конституции РФ называет только одну форму реализации законодательной инициа­ тивы - законопроект, и не содержит термина законодательное пред­ ложение.

Часть 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы регламенти­ рует состав материалов, которые должны быть представлены при вне­ сении законопроекта в Государственную Думу субъектом права зако­ нодательной инициативы.

Однако, перечисляя материалы, которые необходимы для при­ нятия законопроекта парламентом, Регламент не содержит требований к содержанию таких материалов. Так, в пояснительной записке, при­ лагаемой к законопроекту, концепция будущего закона может изла­ гаться весьма противоречиво, перечень подлежащих изменению и до­ полнению нормативных актов может быть не полон, а финансово экономическое обоснование ограничиться утверждением: "реализация законопроекта не потребует материальных затрат". И Государствен­ ная Дума не вправе вернуть инициатору законопроект с такими мате­ риалами.

Вышеизложенное ведет к выводу о том, что при внесении зако­ нопроекта контроль со стороны законодательного органа за соблюде­ нием требований к порядку его внесения носит исключительно фор­ мальный характер, и это нельзя признать правильным. Следует пре­ доставить Государственной Думе право возвращать законопроект на доработку субъекту законодательной инициативы не только по моти­ вам отсутствия необходимых материалов, но и по причине неполноты или несоответствия содержания этих материалов действительному смыслу представляемого законопроекта. Это позволит повысить вни­ мание субъектов законодательной инициативы к качеству представ­ ляемых в законодательный орган материалов, и, как следствие, опти­ мизировать работу законодательного органа, сократить сроки приня­ тия законов.

Законодательный орган и иные субъекты законодательного про­ цесса на стадии внесения и рассмотрения законодательной инициати­ вы обладают целым комплексом прав и обязанностей.

Прежде всего, в рамках традиционно выделяемого правоотно­ шения между субъектом законодательной инициативы и законода­ тельным органом по внесению законопроекта можно выделить сле­ дующие права и обязанности: указанный в ст. 104 Конституции РФ субъект законодательной инициативы вправе внести законопроект по любому вопросу (за исключением судебных органов, могущих ини­ циировать закон только по вопросам их ведения);

требовать рассмот­ рения внесенного проекта законодательным органом;

до принятия за­ конопроекта в первом чтении изменить его текст или отозвать его;

поддерживать свою законодательную инициативу в процессе ее рас­ смотрения путем участия в обсуждении законопроекта и входя в со­ став рабочей группы. К обязанностям субъекта законодательной ини­ циативы относятся соблюдение требований законодательства к форме, в которой реализуется право законодательной инициативы, и пред­ ставление законодательному органу всех необходимых материалов.

Законодательный орган имеет право возвратить законопроект инициатору в случае несоблюдения требований ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, а также до принятия законопроекта в первом чтении предложить инициатору изменить текст законопроекта (подчеркнем, что инициатор не обязан согла­ шаться с таким предложением). Законодательный орган обязан заре­ гистрировать поступивший законопроект;

установить соответствие его формы и прилагаемых материалов требованиям законодательства;

возвратить законопроект инициатору в случае его отзыва.

Стадия законодательной инициативы традиционно рассматри­ вается как правоотношение, складывающееся между законодательным органом и инициатором законопроекта, однако оно не исчерпывает всего содержания прав и обязанностей, имеющих место на этой ста­ дии.

Дело в том, что уже на первой стадии законодательного процес­ са круг участников не ограничивается инициатором законопроекта и палатой парламента, а имеют место правоотношения между законода­ тельным органом и иными субъектами законодательного процесса, не являющимися в каждом конкретном случае инициаторами законопро­ екта.

Прежде всего, это отношения между структурами Государст­ венной Думы (Аппарат Государственной Думы, его Управление до кументационного обеспечения и Правовое управление. Совет Госу­ дарственной Думы, ответственный комитет и комитет соисполнитель), осуществляющие работу над законопроектом на ста­ дии его внесения, составляющие второй блок правоотношений на ста­ дии законодательной инициативы - внутренних организационных от­ ношений в рамках законодательного органа.

Кроме того, принципиальным для демократической сущности законодательного процесса в целом является наличие комплекса прав и обязанностей, складывающихся между законодательным органом, с одной стороны, и органами государственной власти, не относящимися к законодательной ветви, с другой, составляющие третий блок. К пра­ воотношениям этой группы относятся обязанность Правительства да­ вать заключение на "финансовые" законопроекты (независимо от то­ го, является ли оно инициатором данного проекта);

обязанность Госу­ дарственной Думы направить поступивший законопроект Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ (а законо­ проект по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ - еще и в законодательные (представительные) органы субъектов РФ) для представления отзывов, предложений и замечаний и обязанность рас­ смотреть эти замечания.

В ходе подготовки законопроекта к рассмотрению Государст­ венной Думой может быть создана рабочая группа из числа депутатов - членов ответственного по законопроекту комитета, депутатов Госу­ дарственной Думы, не являющихся членами ответственного комитета, представителей Президента и Правительства, а также представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом или Пра­ вительством, в комитетах Государственной Думы проходит с пригла­ шением представителя соответственно Президента или Правительст­ ва.

Ежеквартально Аппарат Государственной Думы информирует Президента и Правительство (в числе других субъектов права законо­ дательной инициативы) о поступивших на рассмотрение Государст­ венной Думы законопроектах и ходе работ с ними.

Таким образом, можно сделать вывод о том, принцип разделе­ ния властей и неотъемлемый его элемент — система сдержек и проти­ вовесов в полной мере реализуются на стадии законодательной ини­ циативы путем участия государственных органов всех ветвей власти и Президента РФ в работе с поступившим в законодательный орган за­ конопроектом.

Следует отметить недостаточное представительство ветви су­ дебной власти в законодательном процессе, в частности, следовало бы снять ограничение для законодательной инициативы судов, сейчас могущих инициировать законопроект "по вопросам их ведения", по­ скольку по роду своей деятельности суды осведомлены о процессе применения законов по всем вопросам государственной и обществен­ ной жизни, а также включить Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд в перечень субъектов, которые вправе вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ.

Требуется дальнейшая институционализация взаимоотношений всех ветвей государственной власти на стадии законодательной ини­ циативы, в частности, необходимо налаживать своевременное инфор­ мирование всех субъектов законодательного процесса не только о по­ ступивших законопроектах, но и о ходе работы над ними в законода­ тельном органе, причем чаще, чем ежеквартально, чтобы они имели реальную возможность принять участие в деятельности рабочих групп, обсуждениях в ответственном комитете.

Значение четкого и отлаженного механизма взаимодействия между субъектами законодательного процесса на стадии законода­ тельной инициативы состоит в том, что такое взаимодействие позво­ лит своевременно выявить и оптимально учесть их мнение по посту­ пившим законопроектам, что ускорит темпы прохождения закона на других стадиях законодательного процесса и профилактически снизит количество законов, отклоненных Президентом РФ.

Рассмотрим подробнее некоторые полномочия на стадии зако­ нодательной инициативы таких важнейших субъектов законодатель­ ного процесса, как Правительство Российской Федерации и Президент Российской Федерации.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.